RAPPORTO DI VALUTAZIONE INTERMEDIA

REGIONE MARCHE
VALUTAZIONE INTERMEDIA INDIPENDENTE
DEL DOCUP OBIETTIVO 2 MARCHE 2000-2006
RAPPORTO DI VALUTAZIONE INTERMEDIA
ROMA, OTTOBRE 2003
S.p.A.
Unione EuropeaRegione Marche

Valutazione intermedia indipendente del DocUP Obiettivo 2 Regione Marche 2000-2006
Ecosfera S.p.A Rapporto di valutazione intermedia 1
INDICE
SINTESI PRELIMINARE ............................................................................................ 3
1. DISEGNO E METODO DELLA VALUTAZIONE ....................................... 9
2. LA LOGICA DEL PROGRAMMA NEL CONTESTO DI POLICY.......... 14
2.1 IL DECENTRAMENTO AMMINISTRATIVO E IL CONTESTO PROGRAMMATICO REGIONALE.................18
2.2 PESO FINANZIARIO DEL DOCUP RISPETTO AGLI ALTRI PROGRAMMI COFINANZIATI DALLA UNIONE
EUROPEA.....................................................................................................................................................23
2.3 AMBITI SETTORIALI DI INTERVENTO .............................................................................................24
2.3.1 Aiuti alle attività produttive ........................................................................................... 24
2.3.2 La coerenza del Programma nelle azioni a diretta finalità ambientale........................... 34
2.3.3 Infrastrutture portuali ..................................................................................................... 41
2.3.4 Trasporti......................................................................................................................... 42
2.3.5 Rinnovamento e miglioramento dei villaggi rurali, tutela del patrimonio rurale........... 44
2.3.7 Promozione e valorizzazione del patrimonio turistico e culturale ................................. 44
2.3.6 Servizi socio-assistenziali .............................................................................................. 47
2.3.7 Sviluppo della Società dell’Informazione a livello locale.............................................. 48
2.3.8 Coerenza del DocUP con le politiche nazionali e regionali per la formazione ed il
mercato del lavoro....................................................................................................................... 49
2.3.9 Confronto finanziario fra DocUP e Bilancio regionale.................................................. 52
2.4 ANALISI DEL SISTEMA DEGLI INDICATORI .....................................................................................56
2.4.1 Gli indicatori degli effetti............................................................................................... 57
2.4.2 La misurazione dell’impatto .......................................................................................... 62
2.4.3 Tabelle di sintesi sulla revisione del sistema di indicatori del DocUP .......................... 64
2.5 VALUTAZIONE DI COERENZA E PERTINENZA DEI CRITERI DI SELEZIONE E PRIORITÀ ADOTTATI .....72
2.6 SUGGERIMENTI PER EVENTUALI CAMBIAMENTI NELLE PROCEDURE DI SELEZIONE........................96
2.7 VALUTAZIONE DELLA FATTIBILITÀ DI PROGETTI DI PARTICOLARE RILEVANZA PER IL TERRITORIO
REGIONALE..................................................................................................................................................97
2.7.1 I possibili progetti di interesse regionale........................................................................ 98
3. L’EFFICACIA E L’EFFICIENZA DEL PROGRAMMA ED I PRIMI
IMPATTI..................................................................................................................... 101
3.1 L’AVANZAMENTO DEL PROGRAMMA AL 30/06/2003: ELEMENTI POSITIVI E CRITICITÀ RILEVATE
102
3.1.1 Andamento delle misure/submisure al 30/06/2003...................................................... 105
3.2 ANALISI DEI COSTI MEDI E DELLA DISTRIBUZIONE TERRITORIALE DEGLI INTERVENTI.................148
3.2.1 Gli aiuti alle imprese .................................................................................................... 149
3.2.2 Le opere infrastrutturali................................................................................................ 156
3.3 I BENEFICIARI FINALI E I DESTINATARI ULTIMI DEL PROGRAMMA, TESTIMONI PRIVILEGIATI DELLA
GESTIONE ED ATTUAZIONE DEL PROGRAMMA: ALCUNI CASI.....................................................................160
3.4 LA RISERVA DI PREMIALITÀ ........................................................................................................166
3.4.1 I criteri obiettivo........................................................................................................... 167
3.4.2 I risultati intermedi e le previsioni al 30 settembre 2003............................................. 169

3.4.3 Lezioni e suggerimenti per migliorare l’efficacia e l’efficienza .................................. 177
3.5 GRADO DI INTEGRAZIONE DELLE PRIORITÀ TRASVERSALI: LA PROTEZIONE E SOSTENIBILITÀ
AMBIENTALE .............................................................................................................................................180
3.6 GRADO DI INTEGRAZIONE DELLE PRIORITÀ TRASVERSALI: LE PARI OPPORTUNITÀ UOMINI E DONNE
E L’ELIMINAZIONE DELLE DISEGUAGLIANZE..............................................................................................183
3.7 GRADO DI INTEGRAZIONE DELLE PRIORITÀ TRASVERSALI: L’INCREMENTO OCCUPAZIONALE .....191
4. CAPITOLI TEMATICI - RAZIONALIZZAZIONE DEL SISTEMA DI
INCENTIVI ALLE IMPRESE DEL DOCUP......................................................... 197
4.1. RAZIONALIZZAZIONE DEI REGIMI DI AIUTO: EVOLUZIONE ED ORIENTAMENTI DEL CONTESTO
ISTITUZIONALE, NORMATIVO E PROGRAMMATICO.....................................................................................199
4.1.1 Il quadro degli incentivi alle imprese cofinanziati dal DocUP con riguardo ai requisiti di
razionalità.................................................................................................................................. 201
4.2. SUGGERIMENTI PER ORIENTARE LA RAZIONALIZZAZIONE: OPPORTUNITÀ DA COGLIERE E POSSIBILI
FATTORI DI CRITICITÀ................................................................................................................................211
5. QUALITÀ DEL SISTEMA DI ATTUAZIONE.......................................... 214
5.1 ORGANIZZAZIONE DELL’ATTUAZIONE DEL DOCUP ....................................................................214
5.2 L’AUTORITÀ AMBIENTALE.........................................................................................................221
5.3 IL SISTEMA DEI CONTROLLI.........................................................................................................223
5.4 IL SISTEMA INFORMATIVO E DI MONITORAGGIO ..........................................................................224
5.5 TRASPARENZA E COMUNICAZIONE..............................................................................................228
5.6 POSSIBILI SUGGERIMENTI PER IL MIGLIORAMENTO DEL SISTEMA DI GESTIONE E MONITORAGGIO
DEL DOCUP ..............................................................................................................................................232
5.7 IL COMITATO DI SORVEGLIANZA: RUOLO E FUNZIONI.................................................................236
5.7.1 La composizione del CdS e il partenariato................................................................... 237
5.7.2 Procedure operative e flussi informativi ...................................................................... 240
5.7.3 Principali argomenti trattati nel corso delle prime sedute............................................ 241
5.8 VALUTAZIONE DELLE PROCEDURE DI GESTIONE .........................................................................243
5.8.1 Analisi delle piste di controllo ..................................................................................... 245
5.8.2 Il modello di rappresentazione delle Piste di controllo................................................ 245
5.8.3 La gestione delle operazioni......................................................................................... 246
6. CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI............................................... 248
ALLEGATO 1 .................................................................................................................I
ALLEGATO 2 ........................................................................................................ XXIV
ALLEGATO 3 ..................................................................................................... XXXVI

SINTESI PRELIMINARE
Sulla base delle indicazioni e degli orientamenti delineati nei principali riferimenti di ordine
metodologico ed operativo, ed in primo luogo del Documento “Linee Guida per la valutazione
intermedia dei Programmi Operativi” a cura dell’UVAL, il Valutatore ha predisposto il
Rapporto di Valutazione intermedia.
La valutazione intermedia, intesa in tale ciclo di programmazione come sistema in grado di
contribuire - attraverso approfondimenti sull’andamento dei programmi - al miglioramento
dell’attività di sorveglianza, dovrebbe essere, nell’impostazione data al tema nei documenti di
orientamento comunitario, attività immediatamente fruibile da parte dell’AdG che ne è la
principale destinataria.
Recependo tale tipo di impostazione, la natura partecipativa della metodologia che si è scelto di
adottare ha cercato e cerca di tener conto in modo preminente dei fabbisogni valutativi emersi
nel corso di un processo di costante dialogo ed interazione con l’AdG.
Proprio il positivo confronto avviato con i referenti regionali ha condotto a focalizzare, in tale
prima versione del Rapporto, l’attenzione in primo luogo su due temi che sono apparsi centrali
nella considerazione degli attori regionali responsabili dell’attuazione del Programma:
premialità e aiuti alle imprese.
Il tema della premialità ha posto le Amministrazioni responsabili dei PO nella necessità di far
fronte ad un elemento nuovo rispetto al passato, al quale il Valutatore ha ritenuto di dover
prestare una particolare cura, così da formulare se del caso anche opportune raccomandazioni e
suggerimenti.
Quanto alle azioni relative ai regimi di aiuto e alla loro possibile razionalizzazione, si è
provveduto a farne oggetto di apposito approfondimento tematico, raccogliendo in tal senso una
specifica esigenza espressa dall’Autorità di Gestione, dietro sollecitazione proveniente dalla
Commissione Europea. Orientare la Valutazione in modo da tener conto in primo luogo delle
azioni destinate al sistema produttivo (Asse 1) si pone del resto in linea con quanto sottolineato
dalla stessa Commissione in sede di incontri bilaterali e in Comitato di Sorveglianza, ove si è
prospettata l’opportunità di acquisire proprio il contributo del Valutatore sul tema oggetto di
interesse. L’attenzione rivolta al settore produttivo trova del resto fondamento anche nella
rilevanza finanziaria delle Azioni del relativo Asse del DocUP rispetto al complesso delle
iniziative cofinanziate dal Programma.
Così come previsto dalle Linee Guida il Rapporto presenta una struttura piuttosto articolata,
all’interno della quale confluiscono i risultati delle attività realizzate nei diversi blocchi
tematici, compresi i prodotti aggiuntivi che si è previsto di erogare con una certa frequenza
proprio in relazione alle sopraesposte esigenze di immediata utilizzabilità della Valutazione da
parte dell’AdG. Il Rapporto si articola in cinque sezioni principali concernenti rispettivamente il
disegno di valutazione, la logica del programma nel contesto di policy, l’efficacia e l’efficienza
del programma, un approfondimento tematico inerente il processo di razionalizzazione del
sistema di incentivi alle imprese ed infine il sistema di gestione, partenariato e monitoraggio.
Segue una breve nota conclusiva contenente i primi suggerimenti che abbiamo ritenuto
opportuno formulare, sempre con la premessa che formeranno oggetto di apposito momento di
condivisione e confronto con l’Amministrazione regionale.
Il confronto con l’AdG e con gli altri soggetti a vario titolo coinvolti nell’attuazione del
Programma ha portato nella prima parte del Rapporto (Disegno e metodo della Valutazione)

all’enucleazione di tre quesiti prioritari che rappresentano sinteticamente i fabbisogni
conoscitivi espressi dall’Amministrazione regionale e hanno orientato il complesso delle attività
finora svolte dal Valutatore.
• 1a
Domanda di Valutazione: valutazione dell’efficacia della strategia del DocUP nel sostenere
il rinnovamento complessivo dell’area Ob. 2 in un’ottica di sostenibilità della crescita.
• 2a
Domanda di Valutazione: analisi degli aspetti relazionali/organizzativi nelle interazioni tra i
diversi soggetti a vario titolo coinvolti nella gestione e implementazione del DocUP.
• 3a
Domanda di Valutazione: verifica dell’adeguatezza delle modalità/strumenti attuativi
individuati rispetto agli obiettivi strategici del DocUP.
Il Disegno contiene inoltre indicazioni sulle modalità di indagine utilizzate per l’elaborazione
dei prodotti presentati dalla società di valutazione, in relazione ai Blocchi di attività previsti
dalle Linee Guida.
Nella successiva sezione del documento – la logica del programma nel contesto di policy -
sono confluiti gli elaborati previsti dall’Offerta Tecnica attinenti i blocchi B, C e D.
Nell’ambito del Blocco B - Valutazione dell’attualità della diagnosi e della strategia ed esame
della collocazione del DocUP nel contesto degli interventi - l’analisi ha permesso di mettere in
evidenza la misura in cui l’intervento cofinanziato concorre al raggiungimento degli obiettivi
generali e specifici rispetto alle dinamiche di policy già in atto, nonché i legami funzionali e le
coerenze con le strategie individuate a livello nazionale e regionale e con i piani di sviluppo
territoriali e settoriali.
Per quanto concerne i risultati dell’analisi, è emersa la rilevanza del Programma nel complesso
delle politiche attivate sul territorio regionale, una rilevanza di ordine quantitativo in
considerazione dell’entità delle risorse finanziarie messe a disposizione e della molteplicità
degli ambiti di intervento, e qualitativo, in virtù del carattere innovativo che ha contraddistinto
la fase programmatica per la forte valenza assunta dal partenariato istituzionale e con le parti
economiche e sociali.
A livello settoriale, è emersa più chiaramente la strumentalità dell’intervento comunitario in
oggetto nel raggiungimento delle finalità regionali, dando luogo a relazioni sinergiche e,
talvolta, di vera e propria complementarità con le azioni promosse dai Piani di Settore, dalle
leggi regionali di attuazione, come pure dagli altri programmi cofinanziati con i Fondi
Strutturali.
Successivamente viene presentata una proposta del valutatore all’AdG per procedere alla
selezione dei progetti di interesse regionale, il primo momento dell’analisi che confluisce
all’interno del Blocco C. Si tratta di un blocco aggiunto nel capitolato del bando di gara ai sei
individuati dalle Linee Guida dell’UVAL, una scelta che rende ancor più evidente lo specifico
interesse dell’Amministrazione regionale nei confronti della tematica in oggetto.
L’analisi ha consentito di identificare l’insieme degli interventi potenzialmente oggetto della
valutazione di fattibilità, sulla base di requisiti di natura squisitamente finanziaria.
La selezione dei progetti dovrà necessariamente incrociarsi con le esigenze dell’Autorità di
Gestione. Allo scopo di orientare la scelta tra le submisure individuate a seguito della prima
scrematura effettuata dal valutatore, l’AdG è chiamata a valutare la rilevanza delle azioni del
Programma sulla base di alcuni parametri o elementi caratterizzanti.
All’interno della prima parte del Rapporto è confluita anche la verifica dell’adeguatezza del
sistema di indicatori, individuato nel Complemento di Programmazione (CdP), ad esprimere
l’efficacia e l’efficienza delle azioni del DocUP nel raggiungimento degli obiettivi programmati.

Dall’analisi condotta sono emersi elementi positivi, in primo luogo l’impegno profuso
dall’amministrazione regionale nell’identificazione di un set analitico di indicatori per misura
e/o tipologia di intervento (submisura), mediamente in grado di soddisfare gli obiettivi
conoscitivi unitamente alla quantificazione dei valori obiettivo per ciascun indicatore.
Inoltre si riscontra il recepimento dei primi suggerimenti formulati dal Valutatore in un apposito
prodotto aggiuntivo in ordine alla necessità di arricchire il sistema di indicatori relativamente
alle priorità trasversali di Pari Opportunità e di sostenibilità ambientale degli interventi.
Pur nella complessiva positività della situazione di partenza, dall’analisi sono scaturite alcune
proposte per migliorare ulteriormente il sistema di indicatori; in particolare una maggiore
conoscenza della risposta del tessuto imprenditoriale potrà allo stesso tempo fornire gli elementi
necessari per un eventuale riorientamento delle azioni cofinanziate dal DocUP, all’interno del
processo di “razionalizzazione” dei regimi di aiuti.
Una maggiore disaggregazione è stata suggerita anche in relazione all’indicatore di impatto
occupazionale, altra priorità orizzontale del DocUP, per poter cogliere in un ambito prossimo
alla piena occupazione elementi qualitativi (come la componente occupazionale femminile e di
gruppi svantaggiati, la tipologia contrattuale applicata, etc).
L’analisi della sezione attinente la strategia viene completata con la verifica dell’adeguatezza
dei criteri utilizzati per la selezione dei progetti contemplata dal Blocco D.
L’analisi ha complessivamente fatto emergere una sostanziale pertinenza dei criteri individuati
con le finalità specifiche del DocUP, come pure una diffusa conformità tra i criteri di selezione
effettivamente inseriti nei bandi e le indicazioni del Complemento di Programmazione.
Considerazioni di segno positivo possono egualmente farsi dal punto di vista della chiarezza e
trasparenza della procedura valutativa, con un’esplicitazione dei criteri nei bandi che ha
previsto, nella quasi totalità dei casi, una definizione di criteri e una attribuzione di punteggi
articolate in modo esaustivo e lineare.
Quanto all’integrazione delle altre priorità trasversali, si è riscontrato, in particolare su alcune
azioni dell’Asse 1, un mancato recepimento nei bandi dei criteri di priorità del CdP correlati alla
promozione delle Pari Opportunità.
L’analisi dell’efficacia e dell’efficienza del Programma, di cui al Blocco E, è stata elaborata
sulla base dei dati disaggregati per Submisura e relativi allo stato di attuazione degli interventi
forniti dal sistema di monitoraggio regionale e aggiornati al 30/06/2003.
La verifica in oggetto è avvenuta in un momento in cui non si dispone di un livello di attuazione
tale da consentire un giudizio esaustivo sulla efficacia ed efficienza delle iniziative cofinanziate,
essendo stati ancora registrati pochi completamenti, mentre in nessun caso si dispone di risultati
e, ovviamente, di impatti prodotti dalle azioni attivate. Affidandosi alle informazioni emerse sia
da un’analisi desk della documentazione disponibile sia a seguito di colloqui intercorsi con
alcuni soggetti coinvolti a vario titolo nella gestione del DocUP, è stato possibile giungere
all’individuazione di alcuni fattori di criticità ricorrenti e/o specifici, nonché mettere in rilievo le
esperienze di successo.
Dal punto di vista metodologico, sono stati organizzati incontri sia con i responsabili di misura e
gli altri attori regionali coinvolti nell’attuazione del DocUP, sia con le parti sociali ed
economiche. In particolare il contatto con alcune organizzazioni di categoria ha consentito di
raccogliere un primo giudizio sulla effettiva capacità del Programma di rispondere alle
aspettative del territorio, nonché sulla eventuale opportunità di riorientare la strategia in
funzione del mutato quadro congiunturale di riferimento.
Queste informazioni di tipo qualitativo, unitamente a quelle quantitative, hanno consentito
l’elaborazione di riflessioni e suggerimenti che possono contribuire alla revisione di metà

periodo, così da massimizzare l’efficacia e l’efficienza delle azioni programmate nel
perseguimento degli obiettivi specifici e globali del DocUP.
Oggetto di verifica è stato altresì il grado di integrazione delle strategie orizzontali, ovvero
protezione e sostenibilità ambientale, occupazione e mercato del lavoro, promozione delle pari
opportunità tra uomini e donne ed eliminazione delle disuguaglianze.
In merito alla prima tematica, posto che non si sono registrate modifiche sostanziali nel contesto
ambientale di riferimento, l’Autorità Ambientale Regionale (AAR) sta procedendo
all’aggiornamento della VEA (di concerto con l’ARPA regionale), nonché all’integrazione dei
criteri di selezione e degli indicatori di natura ambientale in modo da tenere in giusta
considerazione la priorità trasversale.
Come inoltre stabilito nel Piano di Cooperazione Sistematica tra l’AAR e l’AdG, la task force
ambientale si è attivata per la realizzazione di un monitoraggio ad hoc attraverso l’elaborazione
di schede integrative per la raccolta di informazioni specifiche sugli effetti ambientali attesi in
relazione alle iniziative attivate.
Quanto alle altre due priorità, si rinvia ad una fase di maggiore avanzamento del Programma
l’analisi degli effetti prodotti dagli interventi cofinanziati in relazione alle tematiche in oggetto,
non disponendo al momento di dati né sui valori di impatto attesi né, considerando i 18 mesi
effettivi di attuazione del Programma, di quelli effettivamente conseguiti.
Per ciascuna priorità trasversale si è pertanto condotta una prima verifica che ha incrociato i
caratteri qualitativi mutuati dalla metodologia VISPO, per le Pari Opportunità, e dell’analisi di
coerenza del DocUP rispetto alla Strategia Europea per l’Occupazione, per la priorità
occupazionale, con l’unico riferimento quantitativo obiettivamente ed esaustivamente
disponibile, ovvero quello della pianificazione ed attuazione finanziaria.
Quale ulteriore caratterizzazione qualitativa della capacità delle misure di tenere in
considerazione il tema della parità di genere e dell’occupazione, si è poi considerata la presenza
o meno di 3 elementi all’interno della singola scheda di misura come presente nel Complemento
di Programmazione:
• obiettivi specifici di riferimento rispetto a Pari Opportunità/Occupazione;
• criteri di selezione/priorità nella scelta dei progetti premianti la parità di
genere/l’occupazione;
• indicatori attestanti la presenza della parità di genere/politica occupazionale;
La metodologia adottata ha consentito di giungere alla definizione di un punteggio sintetico per
Misura, che vuole essere indicativo del grado di integrazione delle due priorità trasversali.
Nella versione attuale è stata inserita l’analisi dei costi medi e della distribuzione territoriale di
un certo numero di azioni intraprese con il DocUP Ob. 2. L’analisi ha permesso di evidenziare
un livello medio di investimenti piuttosto elevato, sia con riferimento ai valori medi attesi -
deducibili dalla quantificazione degli indicatori fisici di realizzazione - sia rispetto ai risultati
della precedente programmazione, nei casi in cui è stato possibile procedere ad un raffronto.
In particolare la maggiore entità dei costi medi registrata per gli investimenti produttivi va intesa
positivamente, in quanto espressione di una capacità delle aziende, tra l’altro per la maggior
parte di piccole dimensioni, di effettuare investimenti cospicui, potenzialmente più efficaci sia
nell’accrescere la competitività della singola impresa, sia nel produrre ricadute significative sul
territorio.
Le differenze rilevate rispetto a quanto programmato rendono auspicabile una revisione di
alcuni valori obiettivo, in primo luogo sul numero di imprese che si prevede di finanziare.

Relativamente agli interventi infrastrutturali è emersa una estrema variabilità dell’ammontare
degli investimenti relativamente ad alcune tipologie di intervento, così come appare piuttosto
eterogenea la distribuzione territoriale degli interventi, che fa emergere da parte di alcune
province un diverso interesse a realizzare determinate opere e/o una più elevata capacità
progettuale.
Un ulteriore momento di indagine ha riguardato l’approfondimento sulla riserva di premialità, di
cui si fornisce una versione aggiornata rispetto al primo elaborato presentato nel mese di
giugno.
Pur non disponendo ancora di dati di monitoraggio definitivi, le più recenti previsioni
(aggiornate al 10 ottobre) consentono di rivedere in una prospettiva di maggiore ottimismo le
possibilità di raggiungere i suddetti obiettivi. Grazie agli sforzi compiuti negli ultimi mesi
dall’Amministrazione regionale, sono stati rimossi alcuni fattori critici ed è stato dato un forte
impulso alla spesa, attivando una serie di azioni condivise dall’AdG e dai Servizi responsabili
delle misure del DocUP.
Come evidenziato dall’elaborato possono ritenersi senza dubbio soddisfatti il criterio di
efficacia (A.1), con l’ampio superamento del target di realizzazione fisica e di avanzamento
procedurale, ed il criterio relativo alla qualità del sistema di gestione (A.2). Quanto al criterio
finanziario (A.3) i dati previsionali da ultimo forniti appaiono positivi e testimoniano la
potenziale capacità delle azioni attivate di assorbire tutti i fondi dell’annualità 2001, così come
prescritto dal criterio in questione.
La realizzazione di una condivisione di informazioni e di buone prassi gestionali maturata
nell’ambito del tema “premialità”, dovrebbe essere utilizzata lungo tutta la durata del
Programma, in particolar modo per quanto attiene la valorizzazione dello strumento del
monitoraggio e gli eventuali accorgimenti individuati in tema di accelerazione della spesa,
considerato il riproporsi di obiettivi di spesa vincolanti imposti dalla regola del disimpegno
automatico.
Tale sezione avrebbe dovuto includere altresì un’apposita analisi volta a mettere in luce i
risultati e i primi impatti, tangibili e intangibili del programma ed evidenziare anche i risultati e
gli impatti inattesi, come tali non inclusi nel sistema degli indicatori.
I dati di avanzamento ad oggi pervenuti (e del resto la brevità del periodo di attuazione del
Programma oggetto di osservazione, di fatto avviato solo a partire dal 2002) non appaiono però
tali da consentire significative considerazioni su primi risultati o eventuali impatti del
Programma.
L’approfondimento sul tema della razionalizzazione dei regimi di aiuto risponde ad una
specifica richiesta dell’Autorità di Gestione ed ha lo scopo di fornire elementi conoscitivi e
spunti di riflessione che possano indirizzare il processo in atto.
La razionalizzazione del sistema di incentivi alle imprese è strettamente connessa con la riforma
in senso federalista dello Stato che ha determinato un significativo rafforzamento del ruolo delle
Regioni, in particolare la centralità riconosciuta al territorio nelle politiche di sviluppo.
In particolare, l’esame del sistema di incentivi cofinanziati dal DocUP ha cercato di evidenziare
il possesso o la mancanza di quei requisiti di razionalità della programmazione, sui quali insiste
la documentazione nazionale e comunitaria, in primo luogo il coordinamento dei numerosi
strumenti esistenti al fine di assicurare la complementarietà e l’integrazione, quindi la
concentrazione delle risorse, la semplificazione delle procedure di attuazione, nonché
un’adeguata selettività degli interventi in funzione di una maggiore efficacia degli stessi.

Dall’analisi del sistema regionale individuato per la gestione, attuazione e controllo del
DocUP, concernente i Blocchi E ed F, è emerso che un ruolo significativo nel dialogo tra centro
e periferia regionale in fase di attuazione sembra poter essere rivestito dall’innovativa modalità
individuata per l’affidamento del Servizio di Assistenza Tecnica.
La scelta di internalizzare in buona parte l’attività di Assistenza Tecnica tradizionalmente intesa
ha comportato infatti l’individuazione in capo all’Unità di Assistenza Tecnica di un’originale
funzione di supporto al territorio in fase di presentazione e gestione dei progetti, prevedendone
un’articolazione su base provinciale. Il ruolo dell’Unità di AT regionale potrebbe rivelarsi
piuttosto significativo in ordine alla “disseminazione” sull’intero territorio regionale di
informazioni e buone prassi gestionali reperite al livello centrale, contribuendo ad
un’economizzazione complessiva della gestione del Programma.
Quanto alla comunicazione tra i diversi livelli gestionali, l’analisi ha rivelato l’assoluta
centralità del ruolo dello Staff di Assistenza Tecnica e Monitoraggio regionale, individuato
come luogo di incontro fondamentale dei flussi informativi intercorrenti tra AdG e Servizi
regionali coinvolti nel processo di attuazione.
In merito agli elementi di criticità si torna ad insistere sulla necessità non ulteriormente
dilazionabile di implementare al più presto un sistema informativo conforme alle esigenze
gestionali dell’AdG1
, che consenta di disporre di uno strumento integrato di raccolta delle
informazioni, così da assicurare in ogni momento al livello centrale della gestione una
conoscenza esauriente dell’andamento del Programma.
In ragione della particolare enfasi posta dalla Commissione Europea nell’attuale ciclo di
programmazione sul rafforzamento della funzione di sorveglianza, si è ritenuto di dedicare in
tale sezione un breve approfondimento specifico al funzionamento del Comitato di
Sorveglianza, che ha messo in rilievo l’assenza di alcuni interlocutori significativi, in particolare
la Commissione per le Pari Opportunità e il rappresentante del Dipartimento Pari Opportunità
del Presidenza del Consiglio dei Ministri.
1
Ci si riferisce soprattutto con riferimento alla necessità di avere oggetti di osservazione ed aggregazione – le
submisure e gli interventi - a livello di maggiore dettaglio rispetto a quanto non sia possibile ottenere dall’utilizzo del
sistema MONIT, il quale fornisce quale unico aggregato le misure in cui è articolato il DocUP.

1. DISEGNO E METODO DELLA VALUTAZIONE
Sulla base di quanto previsto dall’offerta tecnica e dal contratto stipulato con l’Amministrazione
regionale, è stato predisposto il Disegno della Valutazione, finalizzato a definire il percorso di
lavoro, individuando gli obiettivi, la metodologia e gli strumenti di analisi e ad identificare un
primo elenco di quesiti prioritari, che possano riflettere le aspettative dei fruitori della
valutazione stessa.
Il Disegno ed, in particolare, i risultati inerenti i quesiti fondamentali di valutazione, sono il
frutto di un processo graduale di confronto con l’Autorità di Gestione, che ha portato alla
condivisione sostanziale dell’impostazione metodologica ed operativa del complesso delle
attività di valutazione intermedia.
L’approccio interattivo, con il quale si accoglie l’impostazione suggerita dagli orientamenti
comunitari2
, caratterizza in effetti ciascuna fase della valutazione intermedia, allo scopo di
favorire un processo di co-decisione frutto di un costante dialogo tra Valutatore ed AdG,
affinché quest’ultima, partecipando al processo valutativo, possa comprendere al meglio i
meccanismi e le modalità di indagine e apprezzare il valore dei risultati a cui si è pervenuti3
.
Coerentemente con il nuovo significato che l’attuale programmazione attribuisce all’attività
valutativa, lo stesso Disegno della Valutazione va inteso come uno strumento flessibile, da
adattare periodicamente all’andamento del Programma, individuando di volta in volta quegli
aspetti che risulteranno maggiormente significativi e, pertanto, meritevoli di specifici
approfondimenti.
Approccio metodologico e i soggetti coinvolti
Nello svolgimento delle attività di valutazione si è fatto ricorso alle tradizionali tecniche di
indagine quantitativa, incentrate sostanzialmente sull’analisi delle informazioni fornite dal
monitoraggio, sintetizzate dagli indicatori individuati, e dei dati di contesto, in aggiunta alle
quali il Valutatore ha previsto l’utilizzo di modalità di valutazione di tipo qualitativo che
permettano l’accrescimento delle capacità interpretative e di analisi.
Di qui la scelta di orientarsi verso la cosiddetta valutazione “partecipata”, che prevede il
coinvolgimento, oltre che dell’AdG, anche degli altri soggetti a vario titolo interessati
all’attuazione del Programma e che, grazie alle specifiche competenze e conoscenze, possono
fornire un contributo di valore rispetto ai temi indagati.
Le ragioni a sostegno di questo orientamento sono da ricercare nella maggiore efficacia propria
dei metodi di analisi qualitativa ai fini dell’individuazione in itinere di criticità di tipo strategico
o procedurale e di appropriate soluzioni rettificative, di una più rapida diffusione delle best
2
I principali riferimenti in tema di valutazione intermedia sono rappresentati dal Regolamento 1260/99 (art. 42),
dal documento di lavoro metodologico della Commissione Europea “La valutazione intermedia degli interventi dei
Fondi strutturali”, working paper n. 8, dicembre 2000 e dai due documenti di indirizzo tecnico e metodologico
elaborati dall’UVAL (Unità di Valutazione degli Investimenti Pubblici): Orientamenti per l’organizzazione della
Valutazione Intermedia dei Programmi Operativi e Linee Guida per la Valutazione Intermedia dei Programmi
Operativi (giugno 2001).
3
Il Reg. (CE) 1260/1999 all’art. 42 stabilisce che l’Autorità di Gestione è responsabile della valutazione ed è
anche, al tempo stesso, diretta beneficiaria del processo valutativo, nel senso che i risultati ottenuti serviranno a
orientare l’attività di programmazione, motivo per il quale essa è particolarmente interessata alle dinamiche di
interazione ed alla restituzione dell’attività valutativa.

practices nonché della costruzione di un processo di apprendimento interattivo tra Valutatore e
“valutati” che consente di indirizzare la stessa attività valutativa.
A tal riguardo sono state realizzate diverse attività di confronto con i soggetti coinvolti nella
fase programmatoria ed attuativa, così come azioni divulgative mirate alla condivisione e alla
diffusione dei risultati della valutazione. Nello schema che segue si illustrano gli strumenti
adottati e i soggetti chiamati di volta in volta a partecipare.
Seminari
Incontri
tematici
Incontri
collettivi
Questionari
Focus
group
Interviste
dirette
Autorità di Gestione
Responsabili di misure
Staff di Monitoraggio e
Assistenza Tecnica
regionale
Autorità Ambientale
Regionale
Unità di Assistenza
Tecnica
Responsabile regionale
per le Pari Opportunità
Partenariato istituzionale
Partenariato economico e
sociale
Beneficiari finali/
destinatari ultimi
Le domande di valutazione
Coerentemente con un’impostazione che tenga conto delle peculiarità della struttura del
Programma e delle necessità specifiche dell’AdG, nell’ultima parte del Disegno è stata
sviluppata un’analisi che ha portato alla individuazione di una serie di priorità volte ad
indirizzare il lavoro del Valutatore.
Fondamentale in tal senso è stato il confronto con gli attori regionali preposti all’attuazione e
alla gestione dell’intervento rispetto a un ventaglio di temi ritenuti rilevanti, suddivisi in due
distinte tipologie:
I. Priorità strategiche in quanto strettamente connesse agli obiettivi del Programma.
II. Temi rilevanti sotto il profilo organizzativo, gestionale e attuativo del DocUP.
A partire dai due gruppi di temi e tenendo in forte considerazione le indicazioni emerse nel
corso dei colloqui, è stata sviluppata un’analisi multicriteria con il ricorso a predefiniti criteri di
valutazione, che ha permesso di operare una riclassificazione delle tematiche secondo un ordine
di importanza.
Di seguito si riportano i temi risultati maggiormente significativi in questa fase di avvio del
DocUP.

I. Priorità strategiche
• Rafforzamento delle imprese da un punto di vista finanziario e innovazione tecnologica
del processo produttivo
• Attuazione della Società dell’Informazione
• Potenziamento delle infrastrutture ambientali
• Valorizzazione delle potenzialità del patrimonio delle risorse naturali, storiche, culturali
• Sviluppo della rete dei servizi socioassistenziali anche come opportunità occupazionale
II. Temi attuativi e gestionali
• Criteri e procedure per la selezione dei progetti
• Relazioni tra Amministrazione regionale e Amministrazioni centrali e locali/altri Enti
Pubblici
• Grado di collaborazione/interazione tra i diversi soggetti coinvolti nella gestione e
attuazione del DocUP
• Flusso di informazioni tra i diversi soggetti responsabili della gestione (sistema di
monitoraggio)
L’analisi condotta sui temi emersi ha suggerito la formulazione di una prima proposta di
Domande di Valutazione che rappresentano sinteticamente i fabbisogni conoscitivi espressi
dall’Amministrazione:
1a
Domanda di Valutazione: Valutazione dell'efficacia della strategia del DocUP nel sostenere
il rinnovamento complessivo dell’area Ob. 2 in un’ottica di sostenibilità della crescita.
Pur tenendo conto della specificità delle cinque priorità strategiche che confluiscono all’interno
della I Domanda, è stato identificato quale elemento unificante la volontà di rinnovamento
dell’area Obiettivo 2, secondo un percorso di sviluppo che privilegi modalità compatibili con
l’ambiente e, al tempo stesso, un complessivo innalzamento della qualità della vita, attraverso la
diffusione dei servizi socio-assistenziali e della Società dell’Informazione.
L’innovatività del DocUP assume rilievo sia con riguardo al contenuto programmatico delle
azioni, sia dal punto di vista delle modalità e delle procedure individuate per l’attuazione delle
stesse.
2a
Domanda di Valutazione: Analisi degli aspetti relazionali/organizzativi nelle interazioni tra i
diversi soggetti a vario titolo coinvolti nella gestione e implementazione del DocUP.
Il quesito in oggetto si lega alla necessità di creare un contesto operativo che consenta una
circolazione snella delle informazioni, sia all’interno dell’Amministrazione Regionale, sia nei
rapporti tra questa e il territorio di riferimento.
3a
Domanda di Valutazione: Verifica dell’adeguatezza delle modalità/strumenti attuativi
individuati rispetto agli obiettivi strategici del DocUP.
Nel corso degli incontri con i Responsabili regionali è emersa la rilevanza della verifica in
itinere dell’idoneità delle procedure e dei criteri di valutazione dei progetti, in relazione alla loro
capacità di selezionare iniziative in grado di generare effetti significativi sul territorio.
Occorre sottolineare che i quesiti identificati rappresentano una sorta di “canovaccio” sulla base
del quale sviluppare analisi puntuali, nonché successive riflessioni e confronti con gli attori
regionali. Del resto, la stessa metodologia utilizzata si caratterizza per la sua elevata flessibilità
nel recepire eventuali modifiche delle priorità originariamente emerse.
Al fine di soddisfare le esigenze conoscitive condensate nelle tre Domande di Valutazione,
l’approccio metodologico suggerito nelle Linee Guida dell’UVAL prevede la definizione di
adeguati livelli di indagine (Unità di Analisi) che in concreto formeranno oggetto della
Valutazione.

Le Unità di Analisi possono fare sia ad interventi di carattere unitario (nel caso in oggetto il
livello minimo individuato solitamente è la submisure) che a temi trasversali, su cui sviluppare i
quesiti prioritari di cui sopra, anche attraverso opportuni approfondimenti tematici.
Nella fase iniziale l’attività di valutazione si è concentrata prevalentemente su aspetti legati alle
modalità attuative del Programma e sulla verifica della coerenza della strategia del DocUP
rispetto agli obiettivi identificati, soffermandosi sui diversi aspetti espressi dalle domande di
valutazione.
È stato così possibile fornire delle prime risposte alla seconda e alla terza domanda; quanto alla
prima si sono elaborate le prime indicazioni proprio in occasione della verifica di metà percorso
di cui al presente rapporto.
La genericità della I domanda è al suo carattere strategico e alle difficoltà di orientare la
valutazione nella fase di avvio del DocUP su ambiti più circoscritti di intervento. Se in un primo
momento si è sviluppata un’analisi della coerenza della strategia e delle azioni programmate
rispetto alle priorità individuate sul territorio regionale, successivamente sono emerse specifiche
esigenze conoscitive per l’AdG rispetto alle quali è stato richiesto il contributo del Valutatore
indipendente, che in tale occasione ha condotto un approfondimento tematico sulla possibile
razionalizzazione delle misure inerenti i regimi di aiuto (per il quale si rimanda al capitolo 4).
Altro ambito di prioritario interesse per l’Amministrazione regionale è stato rappresentato dalla
necessità di far fronte agli adempimenti connessi con la verifica del raggiungimento del target
fissato per la riserva comunitaria di performance. La prossimità di tale scadenza ha indotto il
Valutatore a focalizzare l’analisi dell’efficacia e dell’efficienza sul tema della premialità così da
fornire possibili suggerimenti utili al soddisfacimento degli obiettivi connessi.
In funzione delle priorità condendsate all’interno delle domande di valutazione sono stati
elaborati diversi documenti in cui si sviluppano specifiche tematiche, documenti con i quali si è
voluto rispondere in maniera tempestiva ed efficace ad alcuni aspetti ritenuti di particolare
interesse ed utilità per l’AdG e che poi sono confluiti nei rapporti di valutazione.

Rappresentatività
delle Domande di
valutazione
Integrazione con i blocchi di attività(*)
Documenti aggiuntivi
1° 2° 3° B C D E F G
Peso dell'intervento cofinanziato sul
contesto di policy
Sintesi sulle eventuali necessarie
modifiche del sistema degli indicatori
Lezioni e suggerimenti all’AdG per
aumentare efficacia ed efficienza (riserva
di premialità)
Documento su costi medi
Lezioni e suggerimenti per il
miglioramento del sistema di gestione e
partenariato
Relazioni all’AdG per il miglioramento
delle procedure di controllo
Revisione dei cronogrammi di misura
Suggerimenti per il miglioramento del
sistema di monitoraggio
Caso studio: razionalizzazione del
sistema di incentivi alle imprese del
DocUP
Relazioni sulla selezione dei progetti di
interesse regionale
Documento con suggerimenti per
eventuali cambiamenti nelle procedure di
selezione seguite

2. LA LOGICA DEL PROGRAMMA NEL CONTESTO DI POLICY
La presente sezione è tesa a fare emergere la misura in cui l’intervento cofinanziato concorre al
raggiungimento degli obiettivi generali e specifici rispetto alle dinamiche di policy già in atto,
nonché i legami funzionali e le coerenze con le strategie individuate a livello nazionale e
regionale e con i piani di sviluppo territoriali e settoriali.
La coerenza della strategia è stata verificata anche rispetto alle caratteristiche del territorio di
riferimento, ove possibile tenendo conto dell’evoluzione del contesto sociale ed economico
rispetto alla situazione esistente nella fase di elaborazione del DocUP, in modo da accertare
l’attualità degli obiettivi individuati e degli interventi programmati.
Il confronto tra il DocUP e gli altri strumenti di intervento è stato condotto ad un duplice livello
di analisi: il primo ha considerato il Programma nel suo insieme, verificandone la coerenza e la
funzionalità rispetto alle priorità strategiche regionali espresse dal PRS; il secondo ha avuto
come parametro di riferimento gli ambiti settoriali di intervento, in modo da rendere più
evidenti le rispettive specificità e fabbisogni.
Dal punto di vista metodologico, nell’ambito di un’analisi di tipo documentale, si sono
utilizzate tecniche di comparazione quantitativa e qualitativa fra il DocUP ed altri strumenti di
programmazione attivati a livello territoriale e settoriale.
In particolare ci si è avvalsi della cross-section analysis, sia nella prima sezione del documento
per esprimere la coerenza e l’intensità del contributo del Programma al raggiungimento degli
obiettivi strategici individuati dal PRS, sia nella seconda parte per verificare il livello di
complementarità e sinergia delle iniziative del DocUP con quelle previste dal POR Obiettivo 3,
stante le strette interrelazioni ravvisate nella fase di programmazione.
Riguardo al peso relativo del Programma, inteso dal punto di vista delle risorse finanziarie
mobilitate, l’analisi ne ha messo in evidenza la forte rilevanza accresciuta a seguito del
ridimensionamento delle disponibilità regionali come si evince dai documenti di bilancio.
È in corso un’analisi dei bilanci regionali del 2002 e 2003, al fine di ricavarne delle indicazioni
più precise sul peso relativo del programma comunitario nei diversi ambiti di intervento, si
risponde in tal modo ad un esplicito interesse dell’AdG.
Per la ricostruzione del quadro informativo ci si è avvalsi di numerosi documenti:
o il DocUP Obiettivo 2 e il Complemento di Programmazione;
o i rapporti di valutazione ex ante;
o i principali documenti programmatici regionali, in particolare il Programma Regionale di
Sviluppo 2000, il Documento di Programmazione Economica e Finanziaria regionale
2003-2005, la Relazione al bilancio di previsione 2002 e pluriennale 2002-2004, il Piano
di Sviluppo Rurale, il POR Obiettivo 3 e i Piani di Settore.
o dati elaborati da istituti statistici nazionali e regionali di cui si darà conto nel corso del
documento.
Per quanto concerne i risultati dell’analisi, è emersa in primo luogo la rilevanza del
Programma nel complesso delle politiche attivate sul territorio regionale, una rilevanza di ordine
quantitativo in considerazione dell’entità delle risorse finanziarie messe a disposizione e della
molteplicità degli ambiti di intervento, e qualitativo, in virtù del carattere innovativo che ha
contraddistinto la fase programmatica per la forte valenza assunta dal partenariato istituzionale e
con le parti economiche e sociali.

In effetti le linee strategiche del DocUP riflettono quelle individuate prima dal PRS (che come
si è detto ha definito lo scenario in cui inserire le scelte programmatiche successive) e
sostanzialmente riproposte dal DPEFR; allo stesso tempo, gli interventi cofinanziati concorrono
al raggiungimento degli obiettivi comuni, pur tenendo conto del più ampio raggio d’azione del
Programma regionale e delle specificità dell’area Obiettivo 2.
Le azioni del DocUP insistono prevalentemente sul rafforzamento della competitività del
sistema produttivo (puntando soprattutto sull’innovazione), sulla tutela della risorsa “ambiente”
e, più in generale, sulla promozione di uno sviluppo sostenibile.
A livello settoriale, è emersa più chiaramente la strumentalità dell’intervento comunitario in
oggetto nel raggiungimento delle finalità regionali, dando luogo a relazioni sinergiche e,
talvolta, di vera e propria complementarità con le azioni promosse dai Piani di Settore, dalle
leggi regionali di attuazione, come pure dagli altri programmi cofinanziati con i Fondi
Strutturali.
Il sistema di aiuti rivolti al comparto produttivo nell’ambito del DocUP appare fortemente
coerente con il contesto di riferimento, come pure con le priorità e le strategie identificate prima
dal PRS 2000 e successivamente con quelle espresse dal Piano regionale per le Attività
Produttive (PRAP) approvato nel 2003; priorità e strategie che convergono verso l’innalzamento
qualitativo delle produzioni regionali a fronte dell’agguerrita competizione internazionale.
Complessivamente il Programma si propone di rispondere alle esigenze di rinnovamento, in
primo luogo dei settori artigianali e manifatturieri tradizionali, in linea con le priorità riservate a
tali settori fortemente rappresentativi della realtà produttiva marchigiana.
Se l’analisi sviluppata ha posto in luce la creazione di sinergie e complementarità con le diverse
iniziative in corso di realizzazione, sono emersi anche i rischi connessi alla sovrapposizione e
duplicazione degli stessi, nonché alla creazione di diseconomie di tipo finanziario e gestionale.
Allo scopo di contrastare questi rischi si raccomanda un potenziamento delle attività di
monitoraggio e coordinamento degli incentivi, un programmazione che renda più evidenti le
complementarietà tra gli incentivi individuati accanto all’elaborazione di una tempistica di
attivazione dei diversi strumenti atta a fronteggiare la possibile concorrenza tra gli stessi, spesso
a scapito di quelli più innovativi.
L’analisi del complesso delle azioni previste nel settore ambientale ha evidenziato, da un lato,
continuità in termini programmatici con l'impostazione del PRS, dall'altro, un ruolo decisivo del
DocUP nel potenziamento della dotazione infrastrutturale, con particolare incidenza
dell’intervento cofinanziato negli ambiti della tutela delle acque e nella gestione della risorsa
rifiuti. Dalle informazioni in nostro possesso, allo stato attuale le misure del DocUP
costituiscono indubbiamente lo strumento più significativo di intervento nella gestione del ciclo
idrico integrato, soprattutto per ciò che attiene al miglioramento delle reti acquedottistiche e al
potenziamento degli impianti di collettamento e depurazione, e si pongono in una linea di
coerente continuità con le azioni territoriali a valenza strategica prefigurate dal PIT e con il
disegno programmatico del Piano di Gestione delle Acque.
Analogamente, in virtù degli ambiziosi obiettivi che la programmazione regionale si è data, di
vitale importanza appare la realizzazione degli interventi DocUP in tema di riduzione della
produzione dei rifiuti, potenziamento dei sistemi di raccolta differenziata e dei complessi
impiantistici per il recupero e il trattamento dei rifiuti.
In un quadro di ridimensionamento delle risorse regionali a sostegno del sistema delle Aree
protette, le iniziative finanziabili dal DocUP configurano poi una linea di attività
particolarmente significativa, anche in virtù dei contenuti innovativi (ad esempio la submisura

relativa ai corridoi ecologici, che può agire in modo sinergico con analoghe iniziative attivate
dal PSR).
Per ciò che attiene il riassetto dei porti pescherecci, la programmazione regionale sembra aver
coordinato nel modo più opportuno i due strumenti cofinanziati dall’UE, il DocUP SFOP e il
DocUP Ob. 2, che agiscono nel settore secondo una modalità pienamente sinergica.
Pur nella complessità dei documenti programmatici che investono il settore dei trasporti, può
rilevarsi un apprezzabile contributo del Programma cofinanziato in alcuni ambiti specifici.
La programmazione ha opportunamente individuato infatti i temi dell'intermodalità e quelli del
trasporto pubblico locale come bisogni particolarmente rilevanti in relazione alle necessità
specifiche dell'area Obiettivo 2.
In tema di trasporto intermodale le azioni si riferiscono ad infrastrutture di movimentazione
merci, il cui avvio risale al precedente ciclo di programmazione e il cui completamento appare
strategico per i contesti produttivi di localizzazione. Lo specifico contributo del Programma
cofinanziato risiede nella realizzazione di infrastrutture che qualificano in modo significativo le
opere dal punto di vista tecnologico, e si inserisce in un quadro complessivo di investimenti che
prevedono anche la mobilitazione di consistenti fondi di derivazione statale, attraverso i quali
dovrebbe essere assicurata la piena funzionalità delle infrastrutture intermodali.
Le azioni a sostegno del sistema di trasporto pubblico locale, pienamente coerenti con il recente
piano di riordino del settore, fanno poi riferimento ad esigenze particolarmente rilevanti in
un'area dalle caratteristiche morfologiche ed insediative di natura peculiare, e possono incidere
in modo significativo sul miglioramento della mobilità dei cittadini e sulla qualità della vita,
soprattutto per quelle zone la cui marginalità è stata ulteriormente accresciuta dalla crisi sismica
del 1997.
Il peso del DocUP nel comparto turistico rileva soprattutto nel potenziamento delle strutture
ricettive complementari, stante la cospicua dimensione finanziaria degli interventi attivati, in un
piano di sviluppo del settore che punta alla valorizzazione del circuito turistico alternativo a
quello classico balneare per riqualificare le aree interne, valorizzandone il patrimonio
ambientale, culturale e religioso.
Per quanto concerne la tutela e la valorizzazione dei beni culturali il Programma riflette
puntualmente le priorità individuate nel piano di settore, rivolgendo particolare attenzione alla
creazione del "Museo diffuso", nella prosecuzione di quanto iniziato con il DocUP Ob. 2 e 5b.
Nella costruzione di un sistema integrato dei servizi socio-assistenziali, il Programma si pone
nel solco tracciato con il recente Piano di settore, individuando la centralità del territorio
nell’espressione dei bisogni, confermando conseguentemente la funzione degli Ambiti
territoriali nella gestione della rete dei servizi ed il ruolo di governo del Comitato dei Sindaci.
Nel processo di transizione verso la Società dell’Informazione e della Conoscenza, la Misura
3.4 si mostra sinergica con le iniziative attivabili attraverso il Programma regionale di Azioni
innovative FESR. In prospettiva, si attende il completamento del PARSIC, che dovrebbe
contare, stando alle informazioni contenute nel Documento di Programmazione Economica e
Finanziaria regionale (DPEFR), sul concorso di una pluralità di fonti di finanziamento, tra le
quali comunque l’apporto dei Fondi strutturali appare significativamente rilevante.
Rispetto alle politiche per l’occupazione e per il mercato del lavoro, si rileva la trasversalità
dell’obiettivo occupazionale, che si inserisce in un quadro programmatico coerente con i quattro

pilastri strategici scaturiti dal processo di Lussemburgo e recepiti nel Piano Nazionale per
l’Occupazione (NAP): occupabilità, sviluppo dell’imprenditorialità, adattabilità e Pari
Opportunità.
Sono apparsi piuttosto frequenti i punti di contatto con il principale strumento di intervento sulle
risorse umane, il POR Obiettivo 3, che ha rappresentato il riferimento privilegiato dell’analisi.
In effetti, dal punto di vista dei contenuti i due programmi appaiono fortemente coerenti nel
promuovere l’incontro tra domanda e offerta di lavoro; sebbene occorrerà attendere uno stadio
più avanzato di implementazione degli interventi per poter verificare in che modo e con quali
risultati lo sviluppo dell’economia locale è stato effettivamente connesso alle dinamiche
occupazionali.
Dal punto di vista strategico il Programma, pur finanziando in prevalenza innovazioni di
processo tendenzialmente labour saving, ha recepito le indicazioni fornite nel PRS in merito
all’opportunità di sostenere iniziative che promuovono innovazioni di prodotto e lo sviluppo dei
comparti ritenuti in grado di creare occupazione aggiuntiva.
La scarsità di risorse finanziarie riservate dal DocUP espressamente ai cosiddetti settori
innovativi (servizi sociali, attività culturali ed ambientali, tecnologie dell’informazione e della
comunicazione), potrebbe essere in parte colmata dal potenziale accrescimento dell’efficacia
complessiva delle azioni attivate, laddove esse operano in sinergia con iniziative cofinanziate
nell’ambito del POR Obiettivo 3.

2.1 Il decentramento amministrativo e il contesto programmatico regionale
La collocazione del DocUP Obiettivo 2 nel contesto complessivo delle politiche territoriali è
stata esaminata tenendo conto del processo di rinnovamento piuttosto ampio che sta
interessando l’Amministrazione regionale a seguito del decentramento; un processo che ha
comportato una riorganizzazione interna dell’Ente per l’accrescimento e il rafforzamento delle
funzioni di propria competenza.
L’autoriforma dell’Ente regionale: implicazioni sulla funzione di programmazione
Negli ultimi anni la Regione Marche ha attivato un progressivo decentramento amministrativo,
in osservanza alle disposizioni normative nazionali in materia, nello specifico le leggi Bassanini
(leggi 59 e 127 del 1997) e la più recente modifica del Titolo V della Costituzione, dando così
avvio ad un processo di rinnovamento piuttosto ampio che ha comportato la ridefinizione degli
strumenti di governo in relazione al rafforzamento delle funzioni di propria competenza
(programmazione, informazione/valutazione/controllo, legislazione, organizzazione, bilancio) e
la riorganizzazione dell’assetto regionale di tali funzioni.
In merito al primo aspetto, l’entrata in vigore della Legge regionale 31/2001 “Ordinamento
contabile della Regione Marche e strumenti di programmazione” ha apportato importanti
innovazioni, a cominciare dall’ambito di nostro interesse ovvero la modalità in cui si esplica la
funzione programmatica.
In primo luogo sono stati definiti nuovi strumenti di programmazione4
, tra i quali
particolarmente rilevante è il DPEFR, presentato per la prima volta nel 2002, cui è attribuita una
funzione di raccordo tra la programmazione di bilancio e gli altri strumenti di programmazione
regionale.
La realizzazione di una maggiore integrazione tra le politiche territoriali ha in realtà accolto
quanto era già stato anticipato dal Programma Regionale di Sviluppo 2000 (PRS)5
, rispetto al
quale il DPEFR ha consentito un aggiornamento del quadro programmatico di medio periodo.
In coerenza con il PRS 2000 e con suoi strumenti attuativi (PPAS, Piani di settore, Patto
programmatico per lo sviluppo) è stato elaborato il Piano di Inquadramento Territoriale (PIT)6
,
che lega le azioni alle specificità degli ambiti territoriali, promuovendo l’integrazione
programmatica.
La configurazione della nuova geografia dello sviluppo regionale7
è compito del PIT, che dovrà
«corredarla delle componenti insediative e infrastrutturali che accompagnano le azioni di
sviluppo previste dai PO».
4
L’art. 2 della L.R. 31/2001 prevede i seguenti strumenti della programmazione economico-finanziaria e di
bilancio: a) il documento di programmazione economica e finanziaria regionale; b) il bilancio pluriennale; c) il
bilancio annuale; d) la legge finanziaria; e) le leggi regionali di spesa.
5
Il PRS è stato approvato con delibera 197/1998 e pubblicato quale Supplemento n. 123 al BURM n. 43 del
28/05/1998.
6
Supplemento n. 16 del BURM del 30/03/2000.
7
Nuova geografia dello sviluppo significa, da una parte, caratterizzare territorialmente la programmazione
regionale in base alle scelte programmatiche e ai PO; dall’altra individuare la dimensione d’area nel cui ambito
programmare in modo integrato, ma caratterizzato da azioni di sviluppo coerenti con la base fisica e la struttura
funzionale del territorio.

La numerosità degli strumenti di intervento esistenti e la complessità della loro gestione hanno
fatto emergere il rischio di diseconomie, che ostacolerebbero le attese sinergie a causa di
possibili sovrapposizione tra le numerose azioni attivate sul territorio nazionale. Per
fronteggiare tale pericolo il DPEFR ha proposto la sperimentazione delle Agende Strategiche
per lo Sviluppo Territoriale (ASSTEL), un nuovo strumento fondato sul partenariato e sulla
contrattualizzazione degli impegni condivisi tra le diverse istituzioni pubbliche, finalizzato
proprio a rendere coerenti le diverse azioni locali di sviluppo.
L’approccio alla programmazione ha dato ampio spazio alla negoziazione e alla concertazione
della Regione sia con il sistema delle autonomie infraregionali, le Province e i Comuni, sia con
le categorie economiche e sociali presenti sul territorio marchigiano.
Attività coerenti con l’avvio del processo di decentramento regionale sulla base di quanto
previsto dal D.lgs. 112/988
, che ha ridefinito le funzioni amministrative degli Enti locali, e dalla
revisione costituzionale9
, che ha incentrato il nuovo sistema di programmazione sempre più
sulla codeterminazione Regione/Enti locali per la pianificazione delle politiche di sviluppo
territoriale, in modo da promuovere azioni condivise e maggiormente in linea con le istanze
locali, favorendo in particolar modo la valorizzazione delle risorse endogene secondo un’ottica
di sviluppo sostenibile.
La riforma organizzativa, introdotta con la L.R. 20/2001 “Norme in materia di organizzazione e
di personale della Regione”, ha visto una nuova articolazione in aree dipartimentali quali
strutture in grado di coordinare e indirizzare le funzioni dei Servizi di riferimento. Il nuovo
assetto regionale appare coerente con i contenuti programmatici e l’impostazione organizzativa
suggerita dal PRS, soprattutto per l’integrazione trasversale tra i Dipartimenti funzionali e
settoriali e le strategie e gli obiettivi che ciascuno di essi è chiamato a realizzare.
Centralità del Programma Regionale di Sviluppo e coerenza con il DocUP Obiettivo 2
Marche 2000-2006
L’analisi della coerenza del DocUP Ob. 2 rispetto al contesto di policy è condotta
principalmente con riguardo al PRS che ha costituito il principale atto programmatico di
riferimento nella fase di stesura del documento10
.
Il PRS è stato presentato nella versione definitiva nel 1998 e, pertanto, anche le informazioni sul
contesto socio-economico di riferimento risalgono allo stesso periodo.
Con l’approvazione del PRS 2000, la Regione ha individuato le linee strategiche fondamentali
su cui innestare la crescita e al tempo stesso ha avviato un processo programmatorio interno,
8
L’attuazione delle nuove disposizioni costituzionali impone una revisione della precedente impostazione
verticale della programmazione espressa nella L.R. 46/1992. Si procederà a tale riguardo ad un regolare ricorso alla
programmazione negoziata e alla valorizzazione del ruolo della Conferenza regionale delle autonomie e del Comitato
economico sociale, in osservanza a quanto previsto dall’art. 76 1° co. lett. b) della L.R. 10/1999.
9
Con la revisione del Titolo V assume maggiore rilevanza l’attuazione del processo di decentramento di funzioni
amministrative e il riconoscimento di un’adeguata potestà regolamentare agli enti locali, che acquistano nel nuovo
modello una posizione di equiordinazione (art. 114) rispetto agli Enti regionali e allo Stato, con un profondo
mutamento dei rapporti tra i poteri pubblici.
10
Il PRS rappresenta il riferimento strategico fondamentale per tutti i piani nazionali e comunitari attuati nella
regione, del resto tra gli scopi del PRS vi è proprio quello di «attivare e governare un processo di programmazione
essenziale per lo sviluppo sociale ed economico regionale…».

attivando risorse normative, organizzative, strumentali, umane in rapporto agli obiettivi11
, e
aperto verso l’esterno, avvalendosi di forme di programmazione cooperativa (interistituzionale)
e negoziata (d’area)12
.
Il PRS presenta una struttura flessibile costituita da poche filiere di politiche di intervento
integrate e intersettoriali che rappresentano le priorità e sono denominate Programmi Obiettivo
(PO), articolati a loro volta in sottoprogrammi e in Progetti Obiettivo.
Le scelte programmatiche trovano espressione in cinque Programmi Operativi:
1. Innovazione istituzionale amministrativa e organizzativa;
2. Sistema ambiente e attività vocazionali;
3. Sviluppo e innovazione dei localismi economico e del lavoro;
4. Sistemi produttivi agro-alimentari e spazio rurale;
5. Welfare regionale.
La valorizzazione delle “interdipendenze istituzionali e funzionali” assunte dal PRS 2000 è in
parte ripresa per la definizione dei contenuti dello stesso DocUP con un’ampia partecipazione
alla fase programmatica da parte del territorio nelle sue molteplici espressioni (istituzionali,
economiche, sociali).
Inoltre la stessa impostazione del DocUP è per due aspetti riconducibile a quella del PRS:
- l’articolazione in Assi prioritari riprende l’approccio intersettoriale del PO nell’esprimere i
fabbisogni e gli obiettivi di diversi settori;
- il DocUP insiste su alcune priorità, anche nel rispetto del principio di concentrazione delle
risorse.
Ricorrendo alla cross-section analysis è stato possibile evidenziare momenti di contatto tra gli
obiettivi del DocUP e gli ambiti individuati dal PRS. Tale tecnica ha consentito, inoltre, di
quantificare il contributo del Programma comunitario al raggiungimento delle priorità espresse
dai PO, individuando tre livelli di intensità sulla base delle risorse finanziarie nonché della
articolazione e molteplicità delle tipologie di interventi.
Gli ambiti di intervento del PRS su cui insiste il DocUP, sono prevalentemente l’ambiente e il
sistema produttivo, oggetto rispettivamente del secondo e del terzo PO, cui si aggiunge in
misura minore il rafforzamento dell’offerta di servizi sociali previsto dalla Misura 3.3 che
rientra nell’ambito del PO “Welfare regionale”. È ovviamente meno significativa l’efficacia del
Programma in ambiti istituzionali e nel comparto agricolo, contemplati dai PO “Innovazione
istituzionale amministrativa e organizzativa” e “Sistemi produttivi agro-alimentari e spazio
rurale”.
Nel complesso le linee strategiche del DocUP riflettono quelle individuate dal PRS e allo stesso
tempo concorrono al raggiungimento degli obiettivi comuni, pur tenendo conto del più ampio
raggio d’azione del programma regionale e delle specificità dell’area Obiettivo 2.
11
Come previsto in sede di programmazione, il PRS e in particolare i Programmi Obiettivo (PO), che ne
costituiscono le priorità, hanno avuto un effetto di trascinamento sul piano normativo, stimolando aggiornamenti,
modifiche, semplificazione, riduzione di strumenti normativi già esistenti e, soprattutto, regole finalizzate
all’attuazione dei progetti in corso. Inoltre, l’individuazione di nuovi compiti ha comportato un processo di
ridefinizione e miglioramento dell’assetto organizzativo dell’Ente, confluito nella L.R. 20/2001.
12
Il PRS è stato adeguato in corso di definizione da una parte rispetto agli esiti della consultazione della
Conferenza delle Autonomie e del Comitato sociale ed economico marchigiani, dall’altra in relazione alle emergenze
determinate dagli eventi sismici del settembre del 1997.

La numerosità dei punti di contatto conferma anche ad un livello di maggiore dettaglio
un’architettura programmatica coerente e la validità dello strumento PRS nel costituire lo
scenario in cui inserire le scelte programmatiche successive.
Come si è detto precedentemente, con il DPEFR Marche 2003-2005 si sono in parte riformulati
gli indirizzi strategici del PRS ed è pertanto apparso opportuno verificare in che misura il
DocUP si inserisce negli indirizzi strategici del documento di programmazione regionale.
Dal confronto tra i due elaborati si evince un potenziale contributo delle iniziative cofinanziate
dal DocUP a quattro dei cinque principali ambiti di intervento13
, ovvero:
la proiezione internazionale, sia rivolta al sistema imprenditoriale, sia alla promozione ed
alla valorizzazione del patrimonio culturale, storico e ambientale per sostenere e
diversificare l’offerta turistica, obiettivi specificamente perseguiti dalle Misure 1.3 e 3.2;
l’innovazione tecnologica, organizzativa e finanziaria finalizzata al rafforzamento
strutturale delle PMI e ad accrescerne la competitività; si tratta dell’approccio strategico
proprio dell’Asse 1 del DocUP;
la sostenibilità ambientale delle iniziative, la tutela ed il risanamento del territorio, che
rappresentano per il programma in oggetto (in particolare nell’ambito dell’Asse 2) non solo
un vincolo ma un’opportunità di sviluppo laddove il territorio è una risorsa da valorizzare
per le ricadute economiche connesse nonché per l’innalzamento della qualità della vita per
la popolazione residente;
il potenziamento delle infrastrutture nel settore dei trasporti e delle comunicazioni, che
viene sostenuto dal DocUP attraverso le misure 2.5 (trasporto intermodale), 2.6 (trasporto a
chiamata) e 3.4 (società dell’informazione).
13
L’ambito non considerato dal DocUP è quello relativo alla formazione delle risorse umane e all’accreditamento
delle strutture formative, al quale sono destinate le risorse del FSE del POR Ob. 3.

PRS: P.O. / Sottoprogramma / Progetto
Obiettivi specifici
Sottoprogramma
"Tutela delle acque
e difesa del suolo"
Sottoprogramma
"Qualità dell'aria"
Sottoprogramma
"La risorsa rifiuti -
La discarica
residuale"
Sottoprogramma
"Ambiente, attività
vocazionali ed
economiche"
Sottoprogramma
"I sistemi locali di
piccole e medie
imprese"
Sottoprogramma
"Mercato del lavoro e
politiche per lo
sviluppo delle risorse
umane"
Sottoprogramma -
Mobilità e trasporti
Sottoprogramma
"Sistemi produttivi
agricoli e della
pesca"
Sottoprogramma
"Agricoltura e
spazi rurali"
Sottoprogramma
dei servizi sociali
Sottoprogramma
dei servizi sanitari
1. Promuovere l’ammodernamento tecnologico degli impianti produttivi e l’introduzione nel ciclo
produttivo di tecnologie altamente innovative.
2. Favorire la creazione di nuovi impianti e/o di nuove imprese, con particolare attenzione alle iniziative
femminili e a basso impatto ambientale e ai settori innovativi
3. Favorire l’internazionalizzazione del sistema produttivo marchigiano
4. Sostenere l’efficienza gestionale ed organizzativa del sistema produttivo regionale
5. Riqualificare l’offerta regionale di servizi al sistema produttivo, con particolare riferimento a quelli di
tipo strategico e di frontiera
6. Favorire il miglioramento della gestione ambientale delle produzioni, con effetti positivi sulla riduzione
dei fattori inquinanti e dei consumi di materie prime
7. Migliorare la dotazione e la funzionalità delle infrastrutture per la localizzazione delle imprese in
un’ottica di sviluppo sostenibile
1. Migliorare la gestione della risorsa idrica, ottimizzando e potenziando le infrastrutture relative ai sistemi
di depurazione e al ciclo idrico
2. Valorizzare le risorse ambientali, bonificando i siti inquinati e recuperando aree degradate e dismesse
3. Ottimizzare il sistema regionale dei rifiuti promuovendo la raccolta differenziata, il riciclaggio e il
recupero di materia dei rifiuti e ottimizzando il sistema di smaltimento
4. Promuovere la riduzione della quantità e pericolosità dei rifiuti prodotti attraverso iniziative di
sperimentazione
5. Migliorare la fruizione del patrimonio naturalistico, riducendone il degrado e abbandono e
incentivandone l’integrazione con la comunità locale, in un’ottica di manutenzione, tutela, sviluppo
sostenibile, valorizzazione e fruizione delle risorse territoriali e di sviluppo di attività connesse
6. Favorire la riqualificazione dei servizi e delle infrastrutture per il miglioramento della mobilità e
dell’accessibilità in ambito portuale, al fine di creare le condizioni di contesto più idonee allo sviluppo
delle attività produttive e della commercializzazione dei prodotti della pesca e della sua filiera
7. Riorganizzare il sistema di trasporto merci, attraverso il potenziamento e l’integrazione delle strutture
intermodali
8. Migliorare le condizioni della mobilità della popolazione, aumentando l’offerta di servizi di trasporto
alternativi e migliorando l’assetto della rete di trasporto pubblico locale
9. Favorire il mantenimento e il rafforzamento del tessuto socioeconomico delle aree interne marginali a
rischio di spopolamento e migliorare le condizioni di vita e di lavoro delle popolazioni rurali
1. Aumentare il grado di attrattività turistica del territorio, attraverso azioni dirette a promuovere le risorse
esistenti e a riqualificare e diversificare l’offerta ricettiva
2. Contribuire al recupero, valorizzazione, fruizione e promozione integrata del patrimonio storico,
archeologico e culturale, sia come condizione per diversificare e destagionalizzare l’offerta turistica, sia in
generale come fattore strategico della politica di riequilibrio e di sviluppo socioculturale delle comunità
locali
3. Aumentare la qualità della vita della popolazione locale, migliorando le dotazioni infrastrutturali e le
condizioni di accesso ai servizi socio assistenziali da parte delle fasce deboli
4. Favorire la partecipazione delle donne al mercato del lavoro, migliorando l’offerta dei servizi di cura
5. Contribuire, attraverso lo sviluppo e la diffusione a livello locale delle tecniche e degli strumenti forniti
dalla società dell’informazione, alla semplificazione ed accelerazione dei rapporti intercorrenti tra pubblica
amministrazione da un lato e cittadino e sistema imprenditoriale dall’altro, e al miglioramento della qualità
dei servizi pubblici erogati dalla P.A.
6. Promuovere la diffusione dell’informazione e l’attività dei sistemi culturali regionali (teatrale, museale e
bibliotecario) attraverso lo sviluppo della società dell’informazione
7. Favorire la rivitalizzazione culturale ed economica dei centri storici soggetti ad uno stato di degrado e di
abbandono
Legenda :
Contributo medio
P.O. Innovazione
istituzionale
amministrativa e
organizzativa
Asse 1
Asse 2
P.O. Sviluppo e innovazione dei localismi economici e del
lavoro
P.O. Sistema Ambiente e attività vocazionali
P.O. "Sistemi produttivi agro-
alimentari e spazio rurale"
P.O. "Welfare regionale"
Contributo alto
Asse 3
Contributo basso

Ecosfera S.p.A. Rapporto di valutazione intermedia 23
2.2 Peso finanziario del DocUP rispetto agli altri programmi cofinanziati dalla
Unione Europea
Le politiche comunitarie rivestono un’importanza sempre maggiore nel processo di sviluppo
socio-economico del territorio per l’entità delle risorse messe a disposizione, come pure per
l’innovatività dei contenuti programmatici e delle procedure attivate per il governo degli
interventi pubblici.
Come si evince dalla figura successiva, la rilevanza del DocUP è assoluta ove si valuti
l’investimento complessivo (quote pubbliche e private) che esso è in grado di attivare: 843,807
milioni di euro, pari a circa il 44,4% del totale dei programmi comunitari.
Va tuttavia rilevato che in
termini di soli finanziamenti
pubblici, il DocUP è
preceduto per importanza
dal Piano di Sviluppo Rurale
e dal POR Ob. 3 e ciò
perché una parte
significativa degli interventi
finanziati dal DocUP è
destinata al sistema
produttivo, ambito in cui la
partecipazione finanziaria
dei privati è rilevante.
Fonte: elaborazioni Ecosfera su dati della Regione Marche
Peso finanziario dei programmi cofinanziati dall'UE(valori percentuali)
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
DocUPOb.2
POROb.3
Pianodi
SviluppoRurale
DocUPSFOP
PICLeaderPlus
PICEqual
Azioni
Innovative
(FESR)
PICInterreg
Transfrontaliero
AreaAdriatica
PICInterreg
Transnazionale
CADSES
Risorse pubbliche Totale investimenti

2.3 Ambiti settoriali di intervento
Nella parte che segue si sviluppa una valutazione delle relazioni che intercorrono tra il DocUP e
gli altri strumenti programmatici (PRS, PIT, DPEFR, Piani di settore, ecc.) con riferimento
puntuale ai singoli settori di intervento, sia quelli direttamente connessi agli obiettivi specifici
del Programma sia quelli che presentano legami con le priorità trasversali. Questo giustifica
l’approfondimento separato di cui sono oggetto le politiche per la formazione e il mercato del
lavoro, strettamente correlate alle tematiche trasversali dell’occupazione e delle Pari
Opportunità.
L’indagine si è svolta ricorrendo a modalità diverse in relazione alle informazioni di volta in
volta disponibili. In particolare l’attenzione è stata rivolta all’analisi:
• del contesto socio-economico alla base della strategia del DocUP;
• della coerenza con gli obiettivi e le linee strategiche individuate dalla programmazione
regionale e analisi delle interconnessioni “operative” con le azioni attivate o da attivare;
• del peso finanziario del DocUP sul totale delle risorse attivate nell’ambito di intervento;
• dell’attualità della strategia del DocUP a fronte dei mutamenti intervenuti nel territorio
regionale sulla base di dati statistici aggiornati.
2.3.1 Aiuti alle attività produttive
La strategia del DocUP per il rafforzamento del tessuto produttivo regionale è stata definita
sulla base di un’analisi della situazione socio-economica che ha evidenziato una struttura
produttiva marchigiana caratterizzata da una decisa rilevanza del comparto industriale, con
valori superiori alla media del Centro Nord sia rispetto al tasso di industrializzazione (+1,7 al
1996) sia in riferimento al numero di occupati (+8% nel 1998)14
. Nelle regione si è infatti
affermato il cosiddetto modello di imprenditorialità diffusa, in particolare con un’importanza
sempre crescente del manifatturiero, in controtendenza con l’andamento nazionale che vede una
quota sempre maggiore di ricchezza e occupati nel settore dei servizi.
Ciò vale anche per l’area Obiettivo 2 sebbene i sistemi produttivi più dinamici non ricadano nei
territori eleggibili. La struttura settoriale evidenzia, come nel resto della regione, una realtà
piuttosto diversificata, sebbene si possano individuare alcune specializzazioni di una certa
rilevanza riconducibili al sistema moda nella provincia di Ancona e Ascoli Piceno (settore
tessile-abbigliamento e industria conciaria e fabbricazione di prodotti in pelle e cuoio), come
pure il distretto meccanico nell’area di Fabriano.
Il peso del terziario è al contrario più basso rispetto ai valori medi registrati in Italia e nel
Centro-Nord. A ciò si aggiunga che l’analisi settoriale evidenzia il prevalere di settori meno
strategici, come il commercio, mentre appare molto scarsa l’offerta di servizi avanzati alla
produzione (di ingegneria, organizzazione, marketing e assistenza all’internazionalizzazione).
L’analisi del commercio internazionale evidenzia una spiccata vocazione all’export da parte
delle PMI marchigiane, con tassi di crescita che nella seconda metà degli anni ’90 decisamente
superiori alla media del Paese.
14
Fonte: ISTAT.

Un periodo quello di riferimento segnato da alcuni profondi cambiamenti:
• è cambiata la specializzazione settoriale, con una importanza relativa sempre maggiore per
la meccanica a scapito del calzaturiero, attività manifatturiera tradizionale della regione;
• si affermano nuovi mercati di sbocco, i Paesi dell’Europa Centrale e dell’Est, mentre
diminuisce il peso dei mercati UE;
• si sono intensificati i fenomeni di delocalizzazione produttiva e si accrescono gli
investimenti diretti all’estero, fenomeni di internazionalizzazione con cui non solo si realizza il
decentramento della produzione, per il minor costo della manodopera, ma si attua una strategia
di penetrazione commerciale sui mercati esteri.
In sintesi i principali punti di forza del sistema produttivo individuati con l’analisi SWOT sono
rappresentati dalla diffusa imprenditorialità e natalità delle imprese, estrema flessibilità
produttiva e capacità di adattamento alla domanda, spirito individualistico e concorrenziale delle
imprese, tassi di interesse vantaggiosi per le imprese, presenza di università e centri di ricerca.
La dimensione ridotta delle aziende, se per molti anni ha rappresentato un fattore di forza per
l’alto grado di flessibilità e adattamento connessi, negli ultimi anni è divenuto un serio ostacolo
per la competitività delle imprese. Difatti i principali fattori di debolezza del sistema – fragilità
finanziaria, scarsa diffusione delle innovazioni tecnologiche, scarsa propensione
all’internazionalizzazione, limiti di carattere culturale e organizzativo del management
aziendale – sui quali le azioni del DocUP intendono agire, sono ascrivibili proprio alla
dimensione delle imprese.
In realtà che la propensione all’innovazione sia strettamente legata alla dimensione aziendale è
vero solo in parte e limitatamente al tipo di innovazione introdotta; le piccole imprese
marchigiane appaiono infatti molto dinamiche per quanto concerne l’innovazione di processo di
tipo tradizionale (legata al normale rinnovo dei macchinari), mentre è poco diffuso il ricorso a
forme di innovazione all’avanguardia e conseguentemente più costose, quali progettazione e
produzione in prova e in ricerca e sviluppo, attività diffuse nelle produzioni a maggiore valore
aggiunto piuttosto che in quelle di tipo tradizionale.
In alcune aree della regione, il sistema di PMI ha potuto far fronte più agevolmente ai costi
dell’innovazione organizzandosi in distretti15
e realizzato così economie di scala. Tuttavia solo
alcune delle imprese localizzate nell’area Obiettivo 2 sono organizzata in distretti produttivi, in
quanto nell’area eleggibile ricadono solo alcune porzioni di distretti industriali.
Alla dimensione mediamente piccola delle aziende può in parte riferirsi la dinamica poco
soddisfacente di una variabile particolarmente significativa, ossia la produttività espressa dal
valore aggiunto per addetto (scomposizione per settore), che presenta valori molto bassi rispetto
alle regioni di riferimento del Nord-Est16
. A tale punto debole dell’imprenditoria regionale ha
contribuito anche un’altra peculiarità della struttura produttiva regionale: la forte presenza di
imprese contoterziste. In effetti, il non interagire direttamente con il mercato impedisce una
significativa acquisizione del valore prodotto in quanto questo si concentra nelle fasi a valle
della catena del valore.
15
Nelle Marche è particolarmente diffuso il modello organizzativo-produttivo del distretto industriale, inteso
come ambito territoriale specializzato in un particolare settore e caratterizzato da rapporti di collaborazione e di
scambio tra le imprese che vi appartengono e dotato di grande flessibilità.
16
Il Piano regionale per le Attività Produttive evidenzia la necessità di conseguire elevati recuperi di produttività,
sulla base del confronto con altre regioni. In particolare, se comparata alle regioni del Nord-Est la produttività è in
media inferiore di 17 punti percentuali (rispetto alla media italiana solo 3 punti), con scostamenti più elevati nei
settori tipici dell’industria marchigiana, come il sistema moda (dati del periodo 1995-98).

Negli ultimi anni si assiste ad una evoluzione dei rapporti con l’impresa leader e si vanno
consolidando i cosiddetti “rapporti evoluti” di fornitura, caratterizzati da un radicale cambio di
strategia dell’impresa contoterzista. In primo luogo si punta alla soddisfazione del committente
dando spazio alla qualità del prodotto e/o alla personalizzazione delle modalità di fornitura
piuttosto che alla tradizionale competizione sul costo con le imprese concorrenti; inoltre si tende
a non avere un unico committente, un atteggiamento apprezzato anche dalle imprese leader che
intravedono nella capacità delle aziende di stare sul mercato autonomamente un elemento di
efficienza gestionale.
L’analisi SWOT del DocUP ha inoltre posto l’attenzione sulle crescenti difficoltà dei settori
produttivi trainanti, in particolare il settore moda, nel fronteggiare la concorrenza sui mercati
esteri. Nel 1998 è stato registrato un preoccupante calo delle esportazioni17
in tali settori
imputabile a diversi fattori, quali la crisi economica che ha colpito alcune delle piazze
principali, ossia la Russia e alcuni Paesi dell’Europa dell’Est, la concorrenza dei paesi
emergenti come pure il divieto, precedente all’introduzione della moneta unica europea, posto al
ricorso alle politiche svalutative, che fino all’inizio degli anni ’90 ha rappresentato un
importante vantaggio competitivo dell’Italia sui mercati internazionali.
Il momento di avvio del Programma è coinciso con una decisa inversione di tendenza della
congiuntura internazionale e nazionale che, dopo la crescita registrata negli anni
immediatamente precedenti, ha fatto registrare una generale stagnazione dell’economia.
L’evoluzione negativa del contesto economico di riferimento non fa che rafforzare le priorità
individuate e l’attualità della strategia del Programma; emerge invece la necessità di rivedere in
chiave meno ottimistica le prospettive di crescita a fronte dell’andamento negativo del presente
ciclo economico.
Una crisi che nelle Marche si è manifestata a partire dalla seconda metà dello scorso anno, con
un significativo calo delle produzioni, che ha interessato le imprese industriali e, in misura
maggiore, l’artigianato. Per le prime si registra nel secondo semestre del 2002 e nel primo
trimestre del 2003 una riduzione dei volumi produttivi e delle vendite rispetto allo stesso
periodo dell’anno precedente.
Indagine congiunturale trimestrale - Totale Industria
Variazioni percentuali rispetto allo stesso periodo dell'anno precedente
III trim 2002 IV trim 2002 I trim 2003 II trim 2003
Produzione -1,3 -0,7 -1,2 0,2
Vendite
-mercato interno 0,3 -0,1 -1,8 -0,5
-mercato estero -1,8 -4,9 -2,1 -1,2
Tendenza delle vendite*
-mercato interno stazionaria in diminuzione in aumento in diminuzione
-mercato estero stazionaria in diminuzione stazionaria stazionaria
*Previsioni degli operatori per il trimestre successivo
Fonte: Confindustria Marche
17
Secondo uno studio di Ambiente Italia Srl, nel 1998 in realtà si sarebbe verificata una riduzione del valore delle
merci e non delle quantità esportate, a seguito di politiche di riduzione dei prezzi applicate dalle imprese marchigiane
proprio in considerazione della crisi economica che ha investito i Paesi dell’Est europeo.

Nonostante la lieve ripresa della produzione della produzione del II trimestre, le indicazioni che
provengono dall’Indagine trimestrale e dai sondaggi mensili forniscono un quadro di perdurante
rallentamento delle vendite e spostano a fine anno le attese di un più deciso miglioramento dei
livelli di attività economica.
Restano peraltro fortemente differenziate le dinamiche registrate nei principali settori, anche in
relazione alla diversa intensità con la quale i settori risentono delle variazioni del ciclo
economico. Il comparto maggiormente colpito è quello delle Calzature la cui produzione nel
secondo trimestre 2003 è diminuita del 6,9% rispetto allo stesso periodo dell'anno precedente,
Le vendite complessive sono diminuite del 14,9% in termini reali rispetto al secondo trimestre
2002, con un calo generalizzato sia sul mercato interno (-15,1%), sia sul mercato estero (-
14,7%). La difficile fase congiunturale del settore si è riflessa sui livelli occupazionali che sono
diminuiti, tra aprile e giugno 2003, di circa lo 0,5%, cui si accompagna un aumento dei ricorsi
alla CIG (+36,9%) nel secondo trimestre 2003.
Dai dati relativi al secondo trimestre del 2003 si evince un ulteriore moderato rallentamento nel
caso dei settori dei Minerali non Metalliferi, del Legno e Mobile e Gomma e Plastica.
Nel medesimo periodo appare decisamente più confortante la situazione del settore della
meccanica e per il Tessile-Abbigliamento, dove si registrano attività produttiva e commerciale
in crescita. Nel complesso positivo l’andamento dell’industria alimentare (sebbene con una
riduzione delle esportazioni del 9,8%).
Tra le imprese artigiane si registra un protratto periodo di difficoltà, che interessa in modo
generalizzato quasi tutti i settori, con un carattere accentuato nel comparto del cosiddetto
“Sistema Moda” che occupa oltre un terzo degli addetti manifatturieri regionali ma anche altri
settori portanti dell’artigianato manifatturiero regionale: Macchine utensili e stampi, Vetro,
Lavorazioni metallurgiche, Mobili e, tra i settori non manifatturieri, per gli Autoriparatori.
L’artigianato, la forma più diffusa d’imprenditoria regionale, da oltre un anno presenta saldi
tendenziali negativi dei livelli di produzione. Considerata poi la tradizionale alta propensione
all’investimento degli artigiani - peraltro caratterizzati per la gran parte dei casi dall’acquisto di
macchinari cosiddetti “di ultima generazione” – sono ancora troppo poche (8% circa del totale)
le imprese che hanno fatto investimenti nel corso del trimestre. Va ricordato, a questo proposito,
che – nonostante la crisi già in atto – nello stesso periodo di un anno fa queste erano il 15% e
alla fine del 2002 ben il 20% del totale18
.
Va inoltre rilevata l’instabilità della domanda estera, nel secondo trimestre dell’anno, infatti, il
saldo tra i casi di aumento e i casi di diminuzione del fatturato all’esportazione è nuovamente
negativo dopo che nel trimestre precedente si era verificato l’opposto.
Indagine congiunturale trimestrale - Totale Artigianato
Variazioni percentuali rispetto allo stesso periodo dell'anno precedente
III trim 2002 IV trim 2002 I trim 2003 II trim 2003
Produzione -20,2 -18,2 -18,2 -22,2
II trimestre 2003 - andamento del fatturato rispetto al trimestre precedente
Locale -5,3
Nazionale -6,3
Estero* -17,9
*Il 7% delle imprese manifatturiere intervistate dichiara di esportare
Fonte: elaborazioni Ecosfera su dati dell’Osservatorio Ebam sull’artigianato delle Marche
18
La generalizzata crisi degli investimenti ben evidente dai dati macroeconomici relativi all’economia italiana nel
suo complesso, crisi verosimilmente accentuata nel caso delle imprese di medio-piccola dimensione dal recente
condono fiscale, che ha sicuramente pesantemente drenato verso un’altra direzione le finanze delle imprese.

Le finalità individuate dal DocUP a partire dai dati di contesto sono adeguatamente sintetizzate
nell’obiettivo globale ossia il «rafforzamento del tessuto produttivo dell’area, specie in termini
di crescita della competitività delle imprese sui mercati interni ed esteri, puntando sulla
diffusione dell’innovazione a tutti i livelli in un’ottica di sviluppo sostenibile».
Il rafforzamento complessivo del sistema produttivo potrà essere realizzato attraverso azioni
orientate al raggiungimento dei seguenti obiettivi specifici:
promuovere l’ammodernamento tecnologico degli impianti produttivi e l’introduzione nel
ciclo produttivo di tecnologie altamente innovative;
favorire la creazione di nuovi impianti e/o di nuove imprese, con particolare attenzione alle
iniziative femminili e a basso impatto ambientale e ai settori innovativi;
favorire l’internazionalizzazione del sistema produttivo marchigiano;
sostenere l’efficienza gestionale ed organizzativa del sistema produttivo regionale;
riqualificare l’offerta regionale di servizi al sistema produttivo, con particolare riferimento a
quelli di tipo strategico e di frontiera;
favorire il miglioramento della gestione ambientale delle produzioni, con effetti positivi
sulla riduzione dei fattori inquinanti e dei consumi di materie prime;
migliorare la dotazione e la funzionalità delle infrastrutture per la localizzazione delle
imprese in un’ottica di sviluppo sostenibile.
L’Asse 1 del DocUP destinato al sistema produttivo prevede la realizzazione di un ampia
gamma di interventi sia strutturali (incentivi diretti alle PMI), sia infrastrutturali (per attrezzare
le aree produttive e potenziare centri e laboratori di ricerca), sia di servizio allo sviluppo (attività
di promozione per sistema regionale delle PMI). L’Asse si declina in quattro Misure a loro volta
articolate in diverse tipologie di intervento:
Misura Articolazione e descrizione per submisura
1.1.1 - Incentivi a sostegno degli investimento produttivi e dell’innovazione
delle PMI industriali (Leggi 488/92, 341/95, 598/94)
1.1.2 - Aiuti agli investimenti delle imprese artigiane
1.1 – Aiuti agli
investimenti produttivi
e ambientali e PMI
industriali e artigiane
1.1.3 - Aiuti per la riconversione ecologica delle PMI industriali e artigiane,
il risparmio energetico, il miglioramento condizioni di sicurezza e salute
nell’ambiente di lavoro
1.2.1 - Prestazione di garanzie ed abbattimento del costo delle operazioni di
finanziamento per investimenti materiali ed immateriali1.2 – Servizi di
ingegneria finanziaria 1.2.2 - Miglioramento dell’accesso delle PMI al capitale di rischio finalizzato
ad operazioni per lo sviluppo e il consolidamento organizzativo
1.3.1 - Incentivi per l’acquisizione di servizi per la qualità e l’innovazione
tecnologica
1.3.2 - Incentivi per l’acquisizione di servizi per la commercializzazione e
l’internazionalizzazione
1.3 – Incentivi per il
miglioramento della
qualità ed il
rafforzamento della
competitività delle PMI 1.3.3 - Incentivi per l’acquisizione di servizi diretti alla creazione di imprese
innovative
1.4.1 - Qualificazione dell’offerta di servizi innovativi ed avanzati
all’impresa1.4 - Infrastrutture per
il sistema produttivo
1.4.2 - Infrastrutture per le aree produttive

RAPPORTO DI VALUTAZIONE INTERMEDIA

RAPPORTO DI VALUTAZIONE INTERMEDIA

Recommended

Recommended

More Related Content

Viewers also liked

Viewers also liked (20)

Similar to RAPPORTO DI VALUTAZIONE INTERMEDIA

Similar to RAPPORTO DI VALUTAZIONE INTERMEDIA (20)

More from Girolamo Savonarola

More from Girolamo Savonarola (20)

RAPPORTO DI VALUTAZIONE INTERMEDIA