2. СОДЕРЖАНИЕ
Тема 1. Понятие эффективности государственного управления, ее критерии
Тема 2. Факторы эффективности государственного управления
Тема 3. Общетеоретические проблемы эффективности государственного
управления
3.1 Управление, как социальное явление
3.2 Специфика государственного управления
3.3 Цель, функции и принципы государственного управления
3.4 Особенности государственного управления в современной России
Тема 4. Механизмы повышения эффективности государственного
управления
4.1 Социально-политический аспект эффективности
4.2 Субъективный фактор повышения эффективности государственного
управления
4.3. Проблемы реформы государственной службы РФ
4.4 Информационный аспект повышения эффективности государственного
управления
4.5 Региональный аспект повышения эффективности государственного
управления
2
3. Тема 1. Понятие эффективности государственного управления, ее
критерии
Содержание понятия “эффективность деятельности” вообще известно
— это обозначение любой деятельности, включая управленческую, как
производительной, продуктивной, результативной. В экономической науке
обстоятельно разработана категория экономической эффективности и
соответствующие критерии ее оценки. В современном менеджменте сделано
то же самое применительно к управлению организацией (фирмой) в условиях
рыночной конкуренции. Они могут быть использованы при определении
рассматриваемого нами понятия эффективности государственного
управления. Однако полной экстраполяции (перенесения) признаков понятий
экономической или управленческой эффективности быть не может.
Проблема — в особенности государственного управления как
деятельности, отличающейся от других видов управления прежде всего тем,
что она осуществляется при помощи государственной власти и
государственными органами. Тем также, что, как отмечалось, приоритетную
роль здесь играет политическое руководство, политика, являющаяся
концентрированным выражением общественных интересов социальных
групп и граждан. Поэтому содержательное определение понятия
“эффективность государственного управления” и ее критериев не есть
технологическая операция, скажем, по модели: “затраты — выпуск”, а
представляет собою элемент управляющей деятельности политического
субъекта, несущий в себе некоторый политический аспект.
Специфическое содержание понятия “эффективность государственного
управления” можно также определить через модель — соотношение “вход-
выход”, характеризующую деятельность политической системы в целом и
подсистемы управления как ее части. На “входе” системы: требования
общества (управляемого объекта), обусловливающие принятие
соответствующих решений, и поддержка управляющего субъекта —
легитимность (доверие общества) и ресурсы, которыми располагает
государство для реализации возможных решений. На “выходе”: реальное
изменение объекта как следствие осуществленных решений и достижения
целей управляющего субъекта (системы). Внутри системной модели “вход-
выход” формируются и действуют подсистемы, дублирующие системную в
применении к анализу эффективности как внутренней управленческой
деятельности отдельных органов государства по отношению к другим
органам, так и внешней — по отношению к обществу или его части. В таком
контексте используются понятия: “частичная эффективность” и “полная
эффективность”. Первая характеризуется показателями результативного
решения части проблем, отдельных составляющих общей цели; вторая —
показателями успешного решения всего комплекса проблем, образующих
общую, конечную цель управляющего субъекта. Для системы
3
4. государственного управления в целом рассматриваемое понятие трактуется
преимущественно как “полная эффективность”.
Определив понятие “эффективность государственного управления”,
необходимо перейти к выяснению основного вопроса — о критериях
эффективности. В нем — суть проблемы.
Понятие “критерий эффективности” государственного управления
обозначает признак или совокупность признаков, на основании которых
оценивается эффективность системы управления в целом, а также отдельных
управленческих решений. Стержневым элементом данного понятия является
термин “оценка”. Его специфический смысл предопределяет
неоднозначность процедуры оценивания людьми результатов и последствий
одних и тех же действий и решений управляющего субъекта.
Оценка эффективности государственного управления необходима как
для государственных органов власти, так и для общества. Обществу она
позволяет контролировать качество деятельности государственных
институтов. А руководителям и государственным служащим нужна для
самоконтроля, для усовершенствования управленческого процесса. Проблема
оценки эффективности — это проблема анализа управленческой
деятельности и принимаемых решений.
Оценка как ядро понятия “критерий эффективности” — термин,
производный от понятия “ценность”. Последний указывает на общественное
значение тех или иных явлений (социальных и природных). Объектами
оценки выступают разнообразные результаты управленческой деятельности:
жизненные средства, виды общественных отношений, процессы, конкретные
акты деятельности и пр. Они именуются “предметными ценностями”.
Объекты оцениваются, т.е. определяется их общественное значение, в
соответствии с идеалами, принципами, целями, концепциями, нормами и т.д.
Данные явления относятся к числу “субъективных ценностей”. Их следует
отличать от “предметных ценностей” (объектов оценивания).
Каждой политической системе присуща своя система и иерархия
ценностей, объективно обусловленные основами бытия государства и
интересами общества. Система ценностей есть плод коллективного
исторического творчества данного сообщества людей, отражающая результат
взаимодействия политического сообщества со средой, а также социальных
взаимоотношений между его членами. Система ценностей конкретного
политического союза (государства) не охватывает все их многообразие,
существующее в социальном мире (например, моральных, эстетических,
научных, да и политических). Она слагается из тех, наиболее значащих для
существования и функционирования политического союза ценностей,
которые зафиксированы в конституционных основах государственного строя,
в идеологии, политических принципах и целях государства, воплощаются в
политической стратегии, а также в принципах, концепциях и целях
деятельности управляющего субъекта.
Базовые ценности современного Российского государства — это
политическая демократия (народовластие), суверенитет государства, его
4
5. целостность и безопасность, правовой закон, политические и социальные
права и свободы человека, свободный труд, основанный на многообразии
собственности на средства производства, плюрализм и др. Известно, что
миллионами россиян признаются многие другие, традиционные ценности. К
примеру, социальная справедливость, соборность (коллективизм),
православные ценности.
Все они заложены в критериях определения эффективности главных
направлений деятельности государства, принимаемых правящим субъектом
решений. Формулируемые правящими элитами и политическими лидерами,
проверенные историческим опытом и закрепленные правом базовые
ценности обретают общезначимый, объективный характер по отношению к
членам общества и к управляющим субъектам. Чем меньше разрыв между
официально провозглашенными ценностями и действующими правилами
“игры” управляющих, тем реальней эффективность управления.
В основе критериев эффективности — принципы государственного
управления, поскольку они являются объективно обусловленными
нормативными требованиями, выработанными практикой социального и
государственного управления, и средствами регулирования связи между
целями и результатами управленческой деятельности. Принципы выражают
требования объективных законов управления; их действие связано с
реализацией функций системы управления и стимулирует инициативу и
самодеятельность управляемых масс. Какой бы из рассмотренных ранее
принципов управления мы ни взяли, будь то принцип экономии энтропии
или ограниченной рациональности, единства централизации и
децентрализации власти и управления, демократизма и легитимности
решений, каждый может выступать критериальным признаком оценивания
эффективности.
Критерии эффективности государственного управления формируются
на базе системы субъективных ценностей, выраженных в идеологии
общественно-государственного строя, в стратегических целях правящего
субъекта — политическом курсе, в концепциях, политических установках и
нормах системы управления, за которыми стоят общие национально-
государственные интересы. Зачастую за таковые выдаются интересы
господствующих классов или доминирующих национально-этнических
групп. Сказанное объясняет относительность оценочных критериев
эффективности, зависимость их прежде всего от типа политической системы,
а также конкретно-исторических условий, в которых она функционирует.
Ценности, цели, концепции, принципы государственного управления,
нормативная база системы управления, наконец, общественные потребности
и интересы — все эти элементы критериев эффективности государственного
управления представляют собою переменные, обусловленные общественно-
государственным строем, политическим режимом и конкретной средой
(исторической и природной), в которой живет данное политическое
сообщество. В совокупности они составляют механизм реагирования
поведения государства как сообщества людей на изменения внешней среды и
5
6. внутреннего его состояния, систему контроля над внешними и внутренними
процессами изменений. Чем шире сфера контроля, т.е. рационального
влияния, тем выше эффективность управления. Но контроль, рациональное
управление обществом и средой не может расширяться до бесконечности.
Предел ему — естественная самоорганизация общества. Об этом мы уже
писали в предшествующих главах. Способность государственного субъекта
сочетать целенаправленное воздействие на социум с реализацией его
свойства к самоорганизации — один из универсальных показателей
эффективности управления.
Оценка эффективности государственного управления в теоретическом
аспекте есть процедура сравнения результатов тех или иных решений с
критериальными признаками, воплощающими официально признанные
ценности, интересы, цели и нормы. Процедура оценивания — это
одновременно процесс выявления противоречия между субъективным и
объективным факторами управления. Такие противоречия вполне
естественны: невозможно (да и нет необходимости) полностью учесть в
целях и стратегиях, проектах и планах всего многообразия объективных
тенденций и потребностей, интересов и запросов общества, а также
предусмотреть влияние постоянно меняющихся ситуаций. Решения
фиксируют определенную дистанцию. Между сущим и должным,
действительным и желаемым, реализованными и потенциальными
возможностями государства и общества. Противоречия между достигнутыми
результатами и нереализованными возможностями, между использованными
и невостребованными ресурсами, между показателями на входе и на выходе
управляющей системы детерминируются неадекватностью целей и средств
масштабу реальных возможностей и объективных потребностей, а также
объему запасов ресурсов.
Соответствие результатов решений ценностям и целям системы,
общественным потребностям, интересам и потенциальным возможностям их
удовлетворения не наступает спонтанно. Оно достигается повышением
уровня функционирования всей системы управления, адекватностью
принципов, форм, методов и стиля принятия и реализации решений
объективному фактору и нормативно-ценностной базе управления.
Описанная процедура оценки эффективности управления позволяет
понять ее отличие от реализации контрольной функции. Включая элемент
контроля (установление соответствия результата исполнения решения
намеченным целям), процесс оценивания им не исчерпывается, ибо главное
здесь — показатель того, насколько решение соответствовало миссии,
функциям и целям данного государственного органа, а также интересам
государства и общества, их возможностям и объективным потребностям; в
какой мере затраченные усилия реализованы в осуществленных изменениях
управляемого объекта.
В зависимости от того, что признается за основной признак
эффективности, различаются три группы критериев: ценностно-
рациональный, целерациональный1и прагматический. Определение
6
7. эффективности управления по признаку соответствия результатов решений и
их последствий признанным государством ценностям, выраженным в
политической стратегии, мы называем ценностно-рациональным критерием.
Если в качестве показателя эффективности управления принимается
соответствие результатов исполнения решения поставленным целям,
практическим задачам, выраженным в государственных программах и
планах, то такой критерий называется целерациональным. Измерение
эффективности управления по типу — “затраты-выпуск” или “затраты-
результат” характеризует прагматический критерий.
Рекомендуем следующую схему критериев государственного
управления:
Объекты оценивания
Вид критерия Признаки эффективности Критерии оценки
(предметные ценности)
Ценностно-рациональный политическая уровень соответствие
стратегия, государственные осуществления основных результатов и последствий
программы, планы, функций госуд. управления решений государственным
социально-политические и (сохранение системы, ценностям, принципам,
экономические концепции, обеспечение целостности общественным интересам;
принципы, методы общества, прав и свобод
управления; граждан и др.); уровень
рациональности решений,
их легитимности,
демократизм, свобода
выбора;
Целерациональный государственные полнота соответствие
программы, планы, осуществления решений функциональным
принципы деятельности поставленных целей, целям и задачам
управления, уровень рациональности государственного
организационные решений, легитимность, субъекта, его статусу и
структуры, формы, методы, демократизм, законность, полномочиям, правовому
нормы и стиль компетентность, порядку, общественным
управленческой информационное потребностям и интересам,
деятельности, правовое и обеспечение, методы достижение оптимальных
информационное стимулирования участия результатов в рамках
обеспечение, способы граждан в управлении, регулируемых
артикуляции интересов степень свободы выбора, государственных
государства и граждан, общественная цена выбора, ресурсов; соответствие
защиты их, объем и виды рациональность решений ожиданиям
услуг и т.д. использования всех видов конкурирующих
капитала, инновационность социальных групп;
решений;
Прагматический непосредственные общественная получение
результаты изменения полезность, экономическая, оптимальных результатов
управляемых объектов социально-политическая при минимальных затратах
выгода, рациональность ресурсов, оценка по
использования ресурсов, модели “затраты-выгода”.
инновационность решений,
их оперативность, простота,
созидательность методов
7
8. управления.
Рассмотренные критерии эффективности государственного управления
являются общими, в том смысле, что могут применяться при оценке
решений, относящихся к деятельности управляющего субъекта в любой
сфере общественной жизни. Вместе с тем каждый из видов критериев
приложим к анализу решений различных уровней, масштабов и значимости
для государства и общества. Ценностно-рациональный критерий поможет
политику и теоретику оценить эффективность глобальных, общесистемных
решений органов власти и управления высшего уровня, результаты и
последствия которых проявляются в глубоких изменениях всего общества
или во многих его сферах. Об эффективности таких решений некорректно
судить по отдельным положительным результатам, равно как и по
выявленным потерям. То и другое ощущается и осмысливается правящим
субъектом и управляемыми постепенно, нередко в течение длительного
периода. Тем более невозможно выразить эти результаты и ожидаемые
последствия в каких-либо точных числовых величинах. Только рассматривая
происшедшее, совершающиеся и возможные результаты через призму
системы ценностей, аналитик сможет определить позитивную или
негативную эффективность данных масштабных управленческих акций
государственного субъекта.
Целерациональный критерий — также общий, комплексный, но он
ориентирован на оценку эффективности управления по достаточно
конкретным показателям, характеризующим непосредственные результаты
осуществленных целей, решенных задач, реализованных стратегий и
программ, с учетом использованных государственных ресурсов.
Интегральный показатель — соответствие результатов интересам
государства и общества также более конкретен, чем “соответствие
ценностям”. Хотя понимание государственных интересов — тоже проблема.
Отмеченные показатели оценивания могут фиксироваться количественными
методами и качественными характеристиками. Например, показатели уровня
и качества жизни, политической активности граждан — избирателей,
состояния здоровья. Эффективность многих государственных решений
высшего и регионального уровня не поддается количественным измерениям,
однако и в таких ситуациях последние могут выполнять вспомогательную
роль. К примеру, действенность реформы российской системы образования,
конечно, не измеряется количеством преобразованных средних школ и
техникумов в энное число гимназии, колледжей и лицеев. Главное — в
оценке качества новой, вариативной, системы образовательных учреждений,
8
9. в том, стало это качество выше советского уровня или же нет. Тем не менее
учитывать количественные данные при проведении итогов реформы следует.
Относительно прагматического критерия эффективности. Оценка
действенности отдельных конкретных решений органов управления разных
уровней вполне целесообразна. Опасен лишь примитивный прагматизм,
мотивированный так называемым здравым смыслом и вездесущим
дефицитом ресурсов. Подобный подход властей к системе высшего
образования и к науке поставил последние перед опасностью деградации,
привел к потере ранее завоеванных приоритетов. По некоторым данным
печати, в настоящее время 80% российских математиков и 50% физиков
работают за рубежом. Затраты государства на образование и науку, как
известно, окупаются в течение длительного времени, это — база для
прогресса в настоящем и будущем, вклад в потенциал государства.
Вульгарный прагматизм в образовательной и научной политике
противоположен коренным интересам народа.
Еще пример. СМИ (не без инициативы отдельных околовластных
кругов) последовательно внедряют в общественное сознание россиян, не
обладающих достаточной демократической культурой, представление о
Государственной Думе Федерального Собрания РФ как о дорогостоящем для
налогоплательщиков органе. Периодически информируется общественность
о финансовых излишествах, якобы затрачиваемых на служебную
деятельность депутатов. Некоторые политологи пытаются, оперируя
математическими формулами, подсчитать эффективность законотворчества.
Несомненно, высшие государственные институты (президент, Федеральное
Собрание) должны жить так же экономно, как и все государство.
Оплеванный радикал-реформаторами советский принцип оплаты по
“количеству и качеству труда”, кстати говоря,последовательно не
реализованный, применим ко всем индивидам и организациям. Количество
законопроектов, разрабатываемых и принимаемых Государственной Думой,
как сотен тех, которые блокируются президентом РФ, — важный показатель
эффективности деятельности данных институтов власти и управления и
затраченных на их содержание средств. Едва ли, однако, можно оценить в
рублях (или в долларах) законы, получившие жизнь, подсчитать стоимость
затраченного коллективного интеллекта и той практической пользы, которую
приносят обществу добротно отработанные законы, соответствующие
современным достижениям правовой теории и правоприменительной
практике. Следует напомнить тем, кто на рубли оценивает законотворчество
высшего законодательного органа государства, что они рискуют допустить
ошибку, ибо речь идет об оценке эффективности деятельности не только
интеллектуальной, но и архисложной и ответственной, результаты которой
могут жить десятилетия.
Эффективность государственного управления слагается из
взаимодействия многих факторов, из совокупности результатов
управленческой деятельности во всех сферах государственной и
общественной жизни. Поэтому анализом общих критериев эффективности не
9
10. исчерпывается рассматриваемая проблема. Наряду с общими критериями
эффективности в науке и практике используются специфические для каждой
сферы управления: политической, социальной, экономической и др. В
содержание каждого из них также включается общее требование:
соответствие результатов управленческой деятельности определенным
государственным ценностям, целям и нормам, принципам управления и
общественным интересам. Специфика же определяется существенными
признаками эффективности, проявляющимися только в данном виде
управления. Например, для политического управления — это уровень
развития политической активности масс и защита прав и свобод человека;
для социального — обеспечение повышения качества жизни и т.д. Общий
критерий конкретизируется и дополняется особенным, применяемым для
определения эффективности управления отдельными сферами общественной
жизни. Так, известное в теории определение эффективности управленческой
деятельности как отношения “чистых положительных результатов
(превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых
затрат” может успешно “работать” при оценке решений по конкретным
социально-экономическим вопросам, относящимся к отдельным
организациям. Такие решения “можно назвать эффективными, если
наилучший результат достигнут при заданных временных издержках
выбора” /3/. Оценка же результатов решений по преобразованию
экономических отношений в масштабах страны на основе только названного
критерия проблематична. Главная трудность — определить параметры “
временных” и “самых низких издержек”. Не обойти и вопроса о содержании
понятия “издержки”.
Глобальные экономические решения (да и не только) так или иначе
затрагивают социальную сферу и политику, где не представляется
возможным посчитать “чистые положительные результаты”, равно как и
“допустимые” или “заданные временные”, “самые низкие издержки”. Кроме
того, следует учитывать, что эффективность социально-политических
решений прямо во многих ситуациях не связана ни с самыми низкими
издержками, ни с высокими, а тем более — с заданными. Издержки таких
решений преимущественно не запрограммированы, что не означает
бесконтрольности.
Практика российских реформ показывает, что подмена общего
(комплексного) критерия оценки их эффективности критериями “чисто”
экономическими или политическими, а еще хуже, идеологическими не
позволяет объективно судить о реальных проблемах, возникающих и
существующих в стране, и является источником прямо противоположных
выводов о перспективах развития. Более убедительным подтверждением
данного тезиса, чем взаимоисключающие оценки осуществленной в стране
приватизации, нет. Вот только два суждения. Официальное — из
мартовского (1999 г.) Послания президента РФ Ельцина Б.Н.: “Приватизация
увела Россию от неэффективной государственной экономики, но
конкурентная частная пока не появилась” /4/. Мнение ученого-экономиста С.
10
11. Глазьева и председателя правления Российского торгово-финансового союза
С. Батчикова противоположное. Практическим результатом политики
приватизации государственной собственности “стал беспрецедентный в
современной экономической истории парадокс: в течение шести лет самый
богатый собственник... не только лишился более половины своего
имущества, ..ной умудрился стать наиболее крупным в мире должником”.
“Потери на приватизации достигли огромных размеров. Произошло обильно
обесценение сбережений граждан в государственном Сбербанке. Втрое
увеличились долги страны” /5/.
Приведенные взаимоисключающиеся оценки результатов приватизации
основываются на едином критерии — экономической эффективности.
Согласно первому (президентскому) суждению, эффективность
приватизации положительная, а по мнению оппонентов, — отрицательная. За
противоположными оценками кроются соответствующие подходы. Для
президента важен непосредственный, по его мнению, положительный
результат: разрушение экономики, основанной на общественной
собственности как неэффективной. Колоссальные потери — экономические и
социальные — не учитываются. Они оправдываются ожиданиями будущего
подъема страны. Оппоненты, напротив, свою негативную оценку
приватизации связывают с ее разрушительными последствиями для
экономики и огромными материальными потерями, понесенными
населением. Возможные потенциальные прогрессивные тенденции,
обусловленные приватизацией, не рассматриваются. Односторонность
официальной оценки проведенной приватизации исключительно с учетом
критерия экономической эффективности в перспективе очевидна. Однако
нельзя не отметить и некоторую крайность другой позиции. Эффективность
государственных решений судьбоносного значения (осуществление
приватизации именно таково) может проявляться, как уже отмечалось, не
только в настоящем, но и в будущем. Это следует учитывать в научном
анализе. Так же, как и то, что современники подобных решений живут в
настоящем и ожидают от государства действий, которые улучшают их
благосостояние уже сегодня.
Показательно, что большинство молодежи с самого начала не приняло
передел собственности, По данным опросов, проводимых Институтом
молодежи, 60% респондентов (к числу опрошенных) высказались против
того, чтобы в нашей стране частным лицам принадлежали крупные заводы,
фабрики и земельные участки. Но они согласны с тем, чтобы частные лица
владели небольшими объектами собственности. С существованием частной
собственности на крупные промышленные и сельскохозяйственные объекты
согласны (соответственно) 30% и 36,4% респондентов /6/.
Пример неоднозначной оценки эффективности приватизации
государственной собственности подтверждает необходимость применения в
управлении комплексных показателей эффективности (экономических,
социальных и т.д.), а также показателей, характеризующих эффективность
результатов решений, проявляющихся в настоящем, и последствий,
11
12. ожидаемых в обозримом периоде. Проводимые в России реформы могут
быть оценены объективно только с учетом обобщенных критериев.
Утверждается общественная система, противоположная бывшей советской;
все законодательные акты, начиная с Конституции РФ, все государственные
решения, принятые после августа 1991 г., — это акты, направленные на
разрушение прежней и на создание принципиально иной социальной
системы. Идут ее роды, сопровождающиеся всеобъемлющим кризисом.
Оценивать эффективность (позитивную или негативную) отдельных
процессов деятельности правящей власти вне связи с другими, пытаться,
скажем, экономическую стратегию рассматривать обособленно от
социальной, а последнюю — вне зависимости от государственного
строительства, значит, заведомо обрекать себя на ошибки. В переходный
период влияние изменений, происходящих в одних сферах общества, на
процессы в других сферах особенно велико. Прежде всего это проявляется во
взаимозависимости преобразований в политике, экономике и социальной
сферах. Тем и объясняется необходимость в комплексных критериях оценки
эффективности управления: политико-экономических, социально-
экономических и социально-политических. В практической же деятельности
органы власти и управления тяготеют к критериям, ограниченным
отдельными областями общественной жизни или даже видами решений.
Значение общих комплексных критериев эффективности управления не
умаляет роли критериев специфических. В литературе последнего времени
активно обсуждаются вопросы эффективности государственной службы,
законодательной деятельности, проблемы эффективности технологий
государственного управления. В частности, всесторонне анализируются
понятие эффективности государственной службы, его критерии и модели в
работе ученых Северо-Кавказской академии государственной службы.
Акцентируется подход в аспекте общего критерия эффективности
государственного управления. “Работу госаппарата можно признать
действительно эффективной лишь в том случае, если он успешно решает
проблему оптимальной защиты интересов государства и оптимальной
защиты интересов населения, социальных групп и каждого человека. В этой
двуединой задаче — важнейшая сторона понятия эффективности
государственного аппарата”/7/. Согласно такому подходу, эффективность
госслужбы выражается в расширении возможностей активной гражданской
жизни членов общества, их участия в управлении общественными делами и в
самоуправлении. Она обеспечивается отлаженной системой государственных
органов, способностью артикулировать и защищать в законном порядке
общественные интересы, реализовывать государственную социально-
экономическую политику /8/.
Учитывая особую значимость ресурсного обеспечения
государственной службы, обращается внимание на весьма распространенную
модель оценки эффективности: “ресурсное обеспечение управленческой
деятельности — затраты- результат”. Эта модель позволяет сравнивать
эффективность российских управленческих структур с западными.
12
13. Объективность оценки предполагает необходимость введения при их
сопоставлении поправочного коэффициента, учитывающего экологические
условия и другие виды ресурсного обеспечения управления /9/. Измерение
эффективности управленческой деятельности государственной службы по
соотношению затраченных ресурсов и результатов целесообразно дополнять
определением соотношения вовлеченных ресурсов и объема ресурсов,
которые оказались невостребованными, хотя и нужными для решения
поставленной задачи. Так, к примеру, в настоящее время в стране
значительная часть предприятий не действует и миллионы гектаров
пахотных земель не используются для производства сельскохозяйственной
продукции. Между тем импортируются промышленные и
продовольственные товары (пусть даже лучшие и дешевые). Это означает
одно: государственное управление экономикой неэффективно. Такая
ситуация не способствует ни рациональному использованию материально-
технических, трудовых и интеллектуальных ресурсов страны, ни
обеспечению экономической независимости государства. Не говоря уже о
поддержании в обществе благоприятного социально-политического климата.
Ученые отмечают еще одну особенность оценки эффективности
деятельности государственной службы, проявившуюся в международной
практике. Она смещается в сторону факторов социокультурного и духовного
характера, что отражает изменение в иерархии ценностей управленческой
деятельности. Положительные ценностные показатели технико-
технологического и экономического характера отодвигаются показателями
социокультурными.
Представляется важным отметить выработанную учеными Северо-
кавказской академии методику определения критериев эффективности
государственной службы, включающую, в частности, анкету эксперта.
Перечисленные в ней позиции характеризуют различные черты поведения и
деятельности администрации. К примеру: организационность и сплоченность
администрации; уровень профессиональной подготовки административной
элиты; уровень взаимодействия с общественными организациями управления
в целом; уровень взаимодействия с нижестоящими структурами управления
и исполнителями в целом; умение решать возникающие конфликты и т.д. /
10/.
Профессор Российской академии госслужбы Г. Атаманчук исследовал
и описал критерии социальной эффективности управления. В числе
критериев отмечается общий (в интерпретации автора) — глубина “учета и
выражения в управленческих решениях и действиях коренных и
комплексных потребностей, интересов и целей людей”. Вместе с тем
называются и другие критерии проявления управленческой деятельности в
социальной сфере: степень “соответствия направлений, содержания и
результатов деятельности управленческих структур и работников тем ее
параметрам, которые определены функциями и статусом управленческого
работника... ”; законность решений и действий управляющих структур и
работников...” и т.д. /II/.
13
14. Таким образом, как следует из приведенных примеров разработок,
специфические критерии эффективности государственной службы и
управления социальными процессами формулируются в диапазоне
проявления общих критериев государственного управления. И такой подход,
безусловно, в методологическом отношении вполне корректен.
Государственное управление, как подчеркивалось нами уже не раз,
ориентировано на целенаправленное изменение управляемого общественного
объекта в интересах последнего и государства. Эффективность
управленческой деятельности в любой области в конечном итоге измеряется
тем, в какой степени достигается цель.
В пределах общего критерия, выступающего в качестве ориентира для
определения эффективности многочисленных отдельных решений по
частным вопросам, применяются прагматические критерии, разработанные в
теории социального управления. Известная формула эффективности любой
деятельности: Э — Р/Ц , где Э — эффективность, Р — результат, Ц — цель,
— модифицируется в конкретные модели критериев. Следует подчеркнуть
одно требование методологического характера: эффективность каждого
конкретного решения должна определяться в соответствии с критерием,
обусловленным содержанием решения и его результатов. Нужен конкретный
подход к подбору критериев и с учетом конкретной ситуации принятия и
исполнения решения. Так, если речь идет о решении, связанном с
добыванием субъектом каких-то ресурсов или их распределением, то
применение критерия “ресурсное обеспечение — затраты — результаты” —
в данном случае нуждается в существенной корректировке. Результатом
исполнения данного решения является приобретение требующихся ресурсов.
Затратами же — использование определенного вида капитала:
политического, социального, информационного и пр. Скорее всего
эффективность такого типа управленческого действия следует определять по
модели “ цель — результат — интересы” или по критерию “затраты-выгоды”,
на основе которого принимаются решения о распределении ресурсов /12/.
Оценка эффективности тех или иных государственных программ
(экономического, социального или культурного развития) возможна с
привлечением таких показателей: объема выполненных работ и проведенных
мероприятий, соотносимого с расходами; реализации официально
установленных стандартов потребления товаров и услуг; уровня
удовлетворения потребностей и запросов населения в определенных услугах
и предметах жизненной необходимости, что фиксируется, в частности,
опросами населения и анализом жалоб и предложений граждан; динамики
роста бюджетных ассигнований и пр.
Эффективные конкретные решения государственных организаций —
это, значит, оптимальные. Такие, которые обеспечивают реализацию
общезначимых целей, но не связаны с большими затратами; те, которые
приносят значительный успех одной стороне, однако не требуют больших
потерь для другой стороны. Оптимальное решение — это решение,
приносящее существенные положительные результаты для всех сторон
14
15. (“супероптимальное решение”); решение, обеспечивающее достижение
сочетания конфликтующих действий, групп интересов, практическое
устранение конкретных источников конфликтов или урегулированность
последних/13/.
В заключение обратим внимание на стремление зарубежных
теоретиков и практиков управления постоянно подчеркивать “критически
важную составляющую” в “успешном изменении” организации управления
— обеспечении более высокой степени участия людей в этом процессе на
всех уровнях.
ЗАДАНИЕ ПО ТЕМЕ:
Ответьте на следующие вопросы:
1. В чем специфичность понятия «эффективность государственного
управления»?
2. Какие критерии эффективности вы можете выделить?
3. Для чего нужна оценка эффективности государственного управления?
4. Как можно оценить эффективность государственных программ?
15
16. Тема 2. Факторы эффективности государственного управления
Проблема факторов эффективности государственного управления
многоплановая. Подходы к ее изучению могут быть различными.
Соответственно и решения — разновариантными. Рассмотрение проблемы в
аспекте анализа общесистемных факторов эффективности предполагает
подход, учитывающий роль общегосударственных идейно-политических и
стратегических факторов. На уровне подсистем — экономической,
социальной, политической, правовой — и субъектов Федерации
общегосударственные факторы будут рассматриваться в качестве отправных
посылок и рамочных условий в анализе эффективности управления.
Непосредственным предметом анализа окажутся факторы, связанные со
спецификой целей, стратегий и структурных форм организации власти и
управления соответствующих подсистем и уровней. При анализе
эффективности управления организациями (корпоративный уровень) акцент
исследования сместится в плоскость объяснения влияния на эффективность
конкретных способов, методов и средств управленческой деятельности. Роль
общесистемных и региональных факторов будет выявляться опосредованно
— через анализ условий и механизмов управления корпоративного масштаба.
Попытаемся сформулировать общесистемные факторы
эффективности государственного управления. По нашему мнению, ее
определяют четыре группы факторов:
— базовые ценности, стратегические цели государства, легитимные
концепции и модели развития общественной системы; политический курс;
- организация системы государственной власти и управления и ее
функционирование как единого организма; единые политическое и правовое
пространства;
- состояние государственного аппарата, его приоритетные формы,
методы и стиль управляющей деятельности; профессионализм; уровень
доверия населения к властям и участия в управлении государством;
— экономическая, политическая, социальная стабильность (или
нестабильность) общества.
Рассмотрим названные факторы. Выше отмечалось, что каждой
политической системе присуща своя система ценностей. Ценности — это
обобщенные цели государства: они составляют духовную основу
общегосударственных интересов и политической стратегии, воплощаются в
идеологии и концепциях системы государственного управления. Это —
целевые ценности. В систему базовых входят и инструментальные ценности,
выражающие одобряемые обществом средства достижения целей /14/.
Определенность базовых ценностей и признание их обществом (или его
большинством) в качестве основополагающих регулятивов поведения и
деятельности — необходимое условие эффективного функционирования
институтов власти и управления, включая нормативно-правовые механизмы.
Советскому государству и обществу были свойственны идейно-политические
и нравственные ценности, отражающие до определенного периода интересы
16
17. большинства населения и принимаемые им. Они обеспечивали
относительную эффективность общественно-политического строя в условиях
борьбы общества за свое выживание в самые критические моменты истории
(индустриализация страны, Великая Отечественная война, период
восстановления бывших под оккупацией районов и городов). По мере
дискредитации советских социалистических ценностей, декларируемых
правящей партией, стала разрушаться духовная основа советского режима.
Это предопределило его крушение.
Отбросив советские ценности, новый политический режим
провозгласил приверженность к либерально-демократическим ценностям
западноевропейского образца. Однако в современной России пока не
сложилась новая система общезначимых и общепризнанных ценностей, что
подтверждается наличием раскола общества как по политическим, так и
идеологическим и моральным ориентациям. Некоторые социологи на основе
проводимых исследований фиксируют существующий в настоящее время в
нашей стране “ценностный вакуум”, чем, в частности, объясняют
криминализацию общества /15/. “Ценностный вакуум”, конечно, не
абсолютен. В Конституции РФ, как мы подчеркивали, узаконены базовые
государственные ценности, выражающие фундаментальные нормы общества
(демократические права и свободы и др.). Но они не стали пока
общепризнанными, не превратились в реальные регулятивы массового
общественного поведения людей. Такая противоречивая ситуация и дает
основание говорить о “ценностном вакууме”.
Р. Рывкина пишет, что в СССР “ценностный вакуум” не ощущался —
при всей спорности социалистических ценностей. В современной России он
порожден двумя группами причин. Первая группа: конкретные условия
нынешней жизни, в первую очередь экономические трудности, вызвавшие
неудовлетворенность жизнью, пессимизм, утрату перспектив. Вторая группа:
долгосрочные факторы — результат “двух исторических сломов социального
сознания, которые Россия пережила на протяжении XX в., в периоды двух
переходных эпох”. Это — при переходе от дореволюционного капитализма к
советскому социализму и — от советского социализма к “постсоветскому
антисоциализму”, от советской России — к “нынешней олигархической
криминальной” /16/. Сущность “ценностного вакуума”, по автору,
проявляется в отсутствии четких приоритетных предпочтений, которые
стимулировали бы ту или иную деятельность людей. Применительно к
обществу “ценностный вакуум” означает ситуацию, когда людям
безразлично, при каком строе жить, за какие политические партии
голосовать, какую власть иметь. Они утеряли чувствительность к
идеологическим и политическим различиям деятелей любых уровней, не
доверяют никому из них. Для чиновников — отсутствие ясных и четких
ценностных приоритетов проявляется в конъюнктурном характере
управления общественными делами. Говорить о применении ценностно-
рационального или целерационального критериев эффективности управления
в таких условиях трудно.
17
18. Описываемая ситуация стимулируется неясностью целей
реформирования общества, или, точнее говоря, неопределенностью ее
формулирования. Понятие “курс реформ”, вошедшее в официальные
правительственные документы, раскрывается в основном как переход к
рыночной экономике и построение демократической государственной
системы. Концепция и модель рыночной экономики и роль государства в ней
интерпретируются, по крайней мере, неоднозначно, в зависимости от
предпочтений приходящего очередного Правительства. Нет ни легитимно
принятой программы построения рыночной экономики, ни четко и
последовательно проводимого курса на формирование правового
государства. Это, конечно, сказывается отрицательно на всей системе
государственного управления. Неоднократные заявления Президента Б.Н.
Ельцина и сменяющихся глав Правительства о необходимости создания
“нового экономического порядка”, при котором бы взаимодействовали
механизм рынка и государственное регулирование, пока не реализованы.
Намерение повышать роль государства в экономике; переходить от политики
невмешательства к политике “упреждающего регулирования экономических
процессов, контроля за жизненно важными отраслями”, к разработке и
осуществлению продуманной экономической стратегии, высказанное
Президентом РФ в сентябре 1997 г. на заседании осенней сессии Совета
Федерации, повторно сформулировано, только в другой редакции, в его
мартовском (1999) послании Федеральному Собранию РФ. “Главное —
определить экономическую и бюджетную стратегию государства”, —
подчеркнуто в послании /17/. Отметим, однако, что в сложившейся ситуации,
после проведения скандальной приватизации за бесценок многих важнейших
предприятий и целых стратегических отраслей, возможности
государственного регулирования экономики существенно
ограничены.Реальному возвращению государства в экономику едва ли будет
способствовать ориентация, содержащаяся в последнем послании Президента
РФ Б.Н. Ельцина, на проведение “завершающего этапа приватизации —
продажи объектов, не соответствующих исполняемым государством
функциям” /18/. Чтобы выполнить указание Президента, нужно корректно
определить содержание этих функций. Но в том и состоит проблема: четко
сформулировать стратегическую идею (куда идем), концепцию
политического курса и соответственно роли государства в реформировании
экономики и других сфер общества. Не отказавшись от догматического
следования макроэкономическим западным теориям, не признав фактический
провал обвально-разрушительной модели реформирования, невозможно
восстановить созидательную роль государства и решать проблему
эффективности государственного управления обществом.
Сторонникам радикально-либеральных взглядов, в частности,
последователям монетаристской концепции, полагаем, полезно
прислушаться к высказываниям известного американского историка и
экономиста, в прошлом советолога С. Коуэна. Выступая по телевидению в
программе “Парламентская неделя” в июле 1998 г., он критически
18
19. характеризовал рекомендации гарвардской школы (США) российским
реформаторам. Эти рекомендации, по мнению автора, строились на
догматической монетаристской идее, без учета специфики России.
Американские консультанты не знают и не хотят знать эту специфику. Ими
руководит одно: догма монетаризма, вытекающая из объективного закона
рынка. Общее же вне специфического не может быть руководством в
понимании конкретной ситуации в России. В России всегда была смешанная
экономика, а стало быть и существовал рынок. Лучшей его формой был
НЭП; нынешний российский рынок несравним с нэповским.
Другим главным фактором эффективности государственного
управления является организация системы власти и управления, ее
функционирование как единого организма. Этот фактор играет
определяющую роль в любом современном развитом государстве.
Независимо от национальных форм государственного устройства и
политических режимов эффективность управления обеспечивается, во-
первых, реальной целостностью систем государственного управления,
единством правил “игры” всех задействованных в них управляющих
субъектов; во-вторых, правовой стабильностью и достаточно высокой
правовой культурой; наконец, в-третьих, высокой дееспособностью
государственной власти на всех уровнях, а также местного самоуправления.
Естественно, что в нашем государстве, где до основания разрушены все
прошлые системообразующие организационные связи и формы управления,
но не завершен процесс становления новой системы, потенциал
анализируемого фактора эффективности остается нереализованным. Более
того, он проявляется в основном в негативном плане, стимулируя кризис
власти и управления. Ученые-эксперты, политики, администраторы едины во
мнении о необходимости доведения ныне существующей структуры
российской государственной власти до превращения ее в единую систему, в
которой бы эффективно взаимодействовали и функционировали органы всех
уровней и ветвей власти. На поверхности, как говорится, лежит истина:
принцип разделения властей пока не обеспечивает единство государственной
власти, а стало быть и управления. Законодательные и исполнительные
органы власти действуют не только разрозненно, но находятся, если говорить
о федеральном уровне, в состоянии перманентно возникающего конфликта.
Механизм сдержек и противовесов функционирует лишь в плане
“противовесов”. Сдержки исполнительной власти на всех уровнях не
предусмотрены. Ее авторитарность теперь уже очевидна. Не отлажена до
конца общая система государственной власти и управления. Она
“прерывается” на уровне субъектов Федерации, обладающих, кстати сказать,
неодинаковым объемом властных полномочий. Местное же самоуправление
— это своеобразный “коктейль” из всех ветвей власти.
Каков же путь достраивания единой системы? В правящих кругах
единой позиции по этому вопросу нет. Одни считают целесообразным
решать проблему путем внесения изменения в Конституцию и ограничения
самостоятельности органов местного самоуправления и субъектов
19
20. Федерации. Другие, напротив, высказываются за дальнейшее расширение
объема властных полномочий субъектов и незыблемость местного
самоуправления без каких-либо корректив Основного Закона страны.
Думается, что потребность повышения эффективности всех органов
управления в конце концов приведет оппонентов к принятию оптимального
варианта. Ясно одно, что до тех пор, пока не будет создана и не станет
функционировать целостная система государственной власти и управления,
разумеется, на демократической основе, эффективность останется
переменной, всецело зависящей от субъективных качеств управляющих.
Состояние государственного аппарата, качество его деятельности,
уровень доверия населения к властям — не менее важный комплекс
факторов, непосредственно влияющих на решение проблемы эффективности
государственного управления. Понятие “государственный аппарат” в
настоящем контексте используется в узком смысле в отличие от широкого,
идентичного категории механизма государства. Государственный аппарат —
это аппарат государственного управления; совокупность исполнительно-
распорядительных управленческих органов /19/. Он часть механизма
государства, обеспечивающая вместе с другими государственными органами
реализацию его функций управления. Государственный аппарат —
рациональная организация, состоящая из государственных служащих,
наделенная властными полномочиями и необходимыми средствами (включая
материальные) для осуществления в пределах своей компетенции
определенных функций и задач. Ему, по определению, присущи признаки
рациональной бюрократии (по Веберу), охарактеризованные нами при
анализе стилей управления.
Эффективность государственного управления напрямую связана с
наличием современной бюрократии (слоя управляющих), обладающей
высоким профессионализмом, стратегическим инновационным мышлением,
признающей в качестве приоритетного демократический стиль управляющей
деятельности и руководствующейся государственным интересом.
Как положительный факт, отметим, что, по данным исследований,
проведенных Информационно-социологическим центром РАГС, в настоящее
время “фундаментом нормативно-ценностных ориентации” руководящих
работников исполнительных органов власти РФ является “необходимость
защиты государственных интересов и интересов населения. На это
соответственно указали 76% и 59% работников”.
Современная рациональная бюрократия как фактор эффективности
государственного управления должна находиться под контролем первичных
органов государственной власти (конституционно установленных) и
общественных институтов. Иначе она “оседлает” государство, станет
орудием своих корпоративных интересов и превратится в антифактор
эффективности.
Одно из противоречий, с которым государство сталкивается при
формировании своего аппарата и обеспечении демократического характера
его деятельности (а значит эффективности), — это противоречие между
20
