1. 14
the types of structures that can be built, the
quality of units that tenants can occupy, program
eligibility criteria, priorities among the eligible
population, the amount tenants should contribute
toward their rents, the length of time tenants
may receive assistance, and the type and amount
of supportive services that should be offered to
tenants. The ability to reach decisions on these
kinds of program details is just as important as
the choice of an overall subsidy approach. Given
the complexity, duration, and cost of rental
housing programs, a strong case can be made for
experimentation through pilot and demonstration
projects.
It may take some time for Taiwan to build the
administrative structure it will require to address
its affordable rental housing problems. A modest
level of administrative complexity is unavoidable
for even the simplest of rental programs.
Programs requiring interagency cooperation add
to this complexity.14
Furthermore, to the degree
that programs involve long-term commitments
and large amounts of money, Taiwan can expect
the public to demand a corresponding level of
performance and fiscal accountability. This may
eventually require the development of systems
to track beneficiaries and to monitor the physical
and financial health of assisted housing. Much of
the bureaucracy surrounding housing in the U.S.
reflects this need for accountability.
Taiwan faces difficult choices, and it deserves
much credit for its open-minded approach towards
developing new housing laws and initiatives.
In some ways, this approach is reminiscent of
the process that Taiwan employed when it was
pondering what type of national health insurance
system it should have. The public should
be pleased that its leaders are taking such a
thoughtful, systematic approach to developing a
vital component of their social safety net.
14 At a minimum, the administration will need to coordinate
affordable housing programs with other public assistance
programs. For example, benefits from one program may
affect eligibility or benefit calculations in another program.
II U.S. Experience with Rental Assistance That Might be Helpful for Taiwan
15
導言：
本次會議適逢美國遭遇過去十年來最大的住
宅挑戰。雖以經濟結構觀之，出租住宅補助的
需求有所增長，政府卻仍有刪減公共部門之社
會計劃支出與抑止債務成長的壓力。更複雜的
問題在於，在當前的經濟及預算環境中，某些
於一般環境下運作良好的計劃或政策已失去其
部分效力。 1
進逼的預算刪減問題，迫使歐巴
馬政府（Obama Administration）奉行「少即是
多」的思維。
如同台灣，在推廣住宅私有權的政策下，
美國的出租住宅政策向來位居末座。當前的政
府正致力改變偏斜的住宅所有權思維，提出不
少新議案以將可負擔的出租住宅拉抬至最優地
位。我們仍須持續觀察，更大的政治環境是否
支持這些即將到來的新議案。由於認識到出
租住宅遭遇不當的忽視，以「基金會支持」
（foundation-supported）的方式運作的研究機構
「What Works Collaborative」，近來受託針對不
受主流住宅研究重視的出租住宅進行了六項研
究。這些文章企圖「刺激更多針對出租住宅應
於後 - 危機（post-crisis）環境中扮演何種角色
的討論」，並且與行政官員分享研究結論。 2
1 例如，投資者已經不太感興趣於興建可負擔出租住宅的
稅收抵免。此外，在某些市場，租屋券由於喪失贖回權的
危機提升了對出租住宅的需求，並且抬升租金上漲壓力而
變得很難使用。公共住宅計畫長期資金不足，造成了大約
260 億美金的資本需求缺口，並且造成了可負擔住宅單位
的喪失。
2 這些文章都收在《城市景觀：政策發展與研究期刊》
（Cityscape: A Journal of Policy Development and Research）,
Volume 13, Number 2, 2011, U.S. Department of Housing and
以美國租屋補助經驗
思考台灣得以期待的出路
Sandra Henriquez
美國住宅與都市發展部助理部長
張立本 譯
對於有意瞭解更多有關美國出租住宅政策的讀
者，我鼓勵諸位閱讀這些文章。
如果還有所謂光明面，便在於期待台灣得
以從美國出租補助計劃逾七十年的營運經驗中
得到幫助。這篇文章意不在提出特定解答，而
是聚焦幾個與美國經驗有關的關鍵主題，期能
幫助台灣政策制定者理解，在建立與執行新住
宅法及議案時，他們將遭遇哪些挑戰與權衡。
這篇文章亦將概述支持著補貼住宅（assisted
housing）的行政結構，並簡介主要的出租補貼
計劃。
住宅政策需要適應新環境，而非靜滯不前。
美國的住宅政策的基礎，最早奠基於七十五年
前，國家住宅法案（1934）與美國住宅法案
（1937）通過時。此後，主要的政策變化皆
發生於因應經濟危機、人口變化、政治支持的
轉變、金融市場複雜化，和對於貧窮與住宅需
要之根源的新想法浮現時。某些進行中的，支
持可負擔出租住宅的重要計劃，直到 1980 年
代早期（例如住宅選擇券計畫（Housing Choice
Voucher program）， 及 1990 年 代 早 期（ 例
如家與希望第六號法案（HOME and HOPE VI
programs）才出現。無論如何，全部的計劃都
歷史性的與更早期的努力和經驗有所連結。這
些公共住宅（Public Housing）計劃自 1937 年
以來便存在了，但多年來也依關注焦點而經歷
重要轉變，例如主要服務人口、許可的新建物
Urban Development, Office of Policy Development and Research,
Washington, D.C. 線上期刊可至此連結： www.huduser.org/
portal/periodicals/cityscpe/vol13num2/index.html
2. 16
總量與樣式，及其營運成本和設備改良的融資
方式。即使如「希望六」再發展計劃那般受歡
迎，以「鄰里選擇案」（Choice Neighborhoods
Initiative）予以替代的過程仍然發生了——「鄰
里選擇案」立基於 HOPE VI 方案的成功。
台灣同樣必須預期，自己的政策將會因應政
治、社會與經濟狀況而隨著時間開展。意思是，
住宅這種資產形式有著相當長的生命，且許多
支持住宅的方案都相應的牽涉到長期財政與行
政承諾（administrative commitments）。某些方
案的特徵（例如承租戶資格的類別）相對容易
調整，但其餘特徵（例如財務抵押或對建造者
補貼）可能鎖在那兒二十至三十年或更久。絕
對值得花時間在一開始便盡可能把事情做好。
台灣或許期望能有主導性的計畫或示範計劃，
以評估政策選項。但以美國來說，直到住房和
城市發展部（Department of Housing and Urban
Development，HUD）採取晚近的出租保障方案
以前，曾消耗十年的時間，測試與評估不同的
住宅津貼機制。3
足以支持社會出租住宅的行政結構
美國將住宅補助履行於公眾的行政結構非常
複雜。不同的公部門組織在住宅事務上傾向於
服務不同人口，因而使用不同的政策工具、資
源，但彼此的方案卻又能相互重疊。由於沒有
單一公部門肩負著滿足全部居住需要的責任，
HUD 便扮演了決定國家總體住宅政策的核心角
色。以下資料將針對支持某些主要的全國性可
負擔出租住宅方案的行政結構做概括性回顧。
由於住宅部門（housing sector）的經濟與社
會重要性，美國住房和城市發展部（HUD）被
定位為內閣層級機關，其主管部長直接向美國
總統匯報。HUD 的層級等同於農業部、商務部、
國防部、教育部、能源部、衛生與公眾服務部、
國土安全部、內政部、司法部、勞工部、國務
部、交通部、財政部，以及退伍軍人部。
HUD 部長下轄八位次長，職位設計如下：
3 實驗性住宅津貼方案（The Experimental Housing Allowance
Program）於 1970 年提出，當時是美國有史以來處理過的
最大的社會科學實驗。
Assistant Secretary for Administration;
政務次長
Assistant Secretary for Public and Indian
Housing;
公眾與印地安人住宅次長
Assistant Secretary for Community Planning
and Development;
社區規劃與發展次長
Assistant Secretary for Fair Housing and Equal
Opportunity;
公平住宅與機會均等次長
Assistant Secretary for Housing-Federal Housing
Commissioner;
聯邦住宅委員會次長
Assistant Secretary for Congressional and
Intergovernmental Relations;
國會與州際政府次長
Assistant Secretary for Policy Development and
Research; and
政策發展與研究次長
Assistant Secretary for Public Affairs. 4
公共事務次長
其中有三位次長監管的辦公室負責提供住宅
補貼方案：公眾與印地安人住宅辦公室、社區
規劃與發展辦公室，以及聯邦住宅委員會辦公
室。這三個辦公室總計供應了大約 5 百 20 萬
戶家庭的租金補助。
HUD 公眾與印地安人住宅辦公室（PIH）次
長，負責美國最重要的出租住宅補貼計劃中的
兩項。其一是住宅選擇券（HCV）計劃，是以
需求方為出發點的住宅津貼計劃（換言之，
以租戶為基礎），目前服務大約兩百一十萬
個家庭。5
另外的關鍵計劃是公共住宅（Public
Housing）計劃，即傳統的供應方租賃計劃，服
務大約一百一十萬戶家庭。 這兩個計劃由地
方層級的超過三千個住宅機構（public housing
agencies, PHAs）來執行。PHAs 是州或地方級
的單位，不受 HUD 管轄。PIH 也負責執行部分
的「綜合補助款」，以及美國原住民與夏威夷
原住民（即少數民族）人口的貸款擔保計劃，
為廣泛的住宅活動提供了支持，包括發展可負
擔的出租住宅。
4 HUD 內還有其他重要辦公室。詳細的 HUD 組織架構請
參考附錄 A。
5 2010 會計年度，公共住宅計劃花費了大約 73 億美元，
而住宅選擇券計劃則耗資 182 億美元。
II U.S. Experience with Rental Assistance That Might be Helpful for Taiwan
17
聯邦住宅委員會辦公室與社區規劃及發展
辦公室，也掌管著可負擔出租住宅計劃，主要
對象是低收入與中間收入的家戶。聯邦住宅委
員會辦公室透過「以聯邦住宅法案第八節為基
礎的租屋補助」協助了大約一百二十萬家庭。
第八節的「計劃基礎」（Project-Based）是透
過與私人住宅擁有者簽訂「多家庭出租住宅」
（multifamily rental housing）合約，以補貼低收
入家戶租房的住宅津貼計劃。6
這同時確保了
興建以中等收入家庭為目標的「多家庭出租住
宅」的私人貸款，且影響了針對老人與身心障
礙人士所制定的出租住宅計劃之營運。社區規
劃及發展辦公室與著手「家庭投資伙伴（HOME
Investment Partnerships）」計劃，較之其他方
面，提供了可用於「租戶基礎」（tenant-based）
之租屋補助與新建之可負擔出租單位的彈性津
貼。
除了 HUD，財政部及農業部也是供給可負擔
住宅的重要貢獻者。以財政部為例，透過財稅
制度提供低收入住宅稅收抵免，以利發展可負
擔出租住宅，及替產權人抵扣其貸款利息。農
業部則掌管了郊區的一系列私有產權與出租住
宅計劃。
HUD 同時也從事不同單位之間的廣泛合作。
例如 HUD 與退伍軍人部建立了伙伴關係，為
支援退伍軍人的住宅補助服務而彼此協作。當
前的行政機構同時也發展「鄰里復興行動」
（Neighborhood Revitalization Initiative），即努
力將 HUD 跨單位地與教育部、司法部、衛生與
公眾服務部、財政部等連在一起。HUD 也與其
他單位合作提供災後救援。
沒有人會認為美國的行政結構適用於台灣，
但其中仍潛藏可以探究的教訓。也許對台灣而
言，最重要之處在於，美國的行政結構反映
了對於住宅的理解，即其在國內經濟與社會福
利中的核心角色。HUD 創立於 1965 年，屬於
內閣層級單位，目前協助了超過五百萬租屋家
戶。HUD 只是替低收入租戶提供協助的整個
6 第八節計畫基礎的租屋補助方案成本，在 2010 年會計
年度大約是 86 億美元。
妥善制度構造的一個構成環節。這個制度構造
是相當複雜的系統，其中許多要素彼此重疊，
而最近的討論則指出需讓聯邦住宅協助計劃更
有效率。雖然存在著將行政更予簡化的呼聲，
但基於確認住宅遠非僅是提供庇護的物質構造
物，而亦是藉著提供教育與經濟機會的門路以
提昇生活的機制，故同時存在著把某些計劃增
長得更複雜的期望。我們期盼跨單位合作成為
未來住宅協助計劃的主要組成，以將可負擔住
宅、安全的街道、好學校，以及適當的工作，
全都聯繫起來。
補貼機制與基金來源
美國與台灣遭遇相同，由於住宅市場的失
敗，而不能為低收入群體生產充足的適當且可
負擔出租住宅。在以下情況，HUD 將租屋家戶
界定為「緊急住宅需要的案件」（worst case
housing needs）：（1）若收入 低於均 收入的
50％；（2）未曾接受聯邦或地方補助；（3）
租屋支出超過收入的一半，同時 或者生活狀
態極差。
除了需求問題，為了創造與維持可負擔出租
住宅，台灣與美國都在爭取政治與財務支持時
遭遇挑戰。兩地的政策制定者，皆因較為偏袒
支持住宅私有化而較不支持租屋政策，而遇到
7 Barry L. Steffen 等，〈2009 年緊急住宅需要：國會報告〉
（Worst Case Housing Needs 2009: Report to Congress）。華
盛頓特區：HUD 政策發展與研究辦公室，2011 年二月。p.
vii。
4. 20
員會辦公室便運作著中等收入計劃，幫助私人
部門於營建或修繕出租與合作住宅的財務。這
些計劃沒有收入限制，其單元適用於每個人。
租戶支付市場價，然而抵押限制則用於幫助所
生產的單元維持可負擔的價格。這些抵押保險
計劃，藉著幫助私人市場服務中等收入戶的需
要，滿足了重要的需要。普遍而言，另最多家
庭得到私人市場的服務是令人屬意的，因為使
得需要聯邦補助的家庭降至最低。
最後的思考
提及可負擔出租住宅政策時，台灣不應對於
學界與業界輿論間的不一致而感到驚訝。其爭
論遠超過熟知的「租賃基礎」補助和「供應基
礎」補助之間的爭議。美國的幾乎每個重要計
劃，在不同時期都備受檢驗。例如，美國仔細
考慮住宅單元應建於什麼地點（或在租屋券情
形下出租）、應該興建何種形式、租戶租得起
怎樣的品質、計劃的資格分類、合格人口中的
優先性問題、如何依價位決定租屋提供量、租
屋補貼會持續多久，以及應該供予租戶何種支
持服務形式與總量。於上述計劃細節中做成決
定的能力，與如何抉擇全面性補貼的方法等同
重要。承認複雜性、延時性，以及出租住宅計
劃的成本，可透過引導與示範性實驗以做為可
靠案例。
台灣可能需要花上一段時間來建立行政結
構，且需明示其可負擔出租住宅計劃。穩健的
行政體制層次，即使對最單純的租賃計劃而言
都不可或缺。在此複合行政體中，還需要實
行跨部門的協作以完成計畫。14
更甚者，為使
計劃包含長期承諾及大量金錢，台灣需要預期
公眾將會要求水準相當的表現成效和財政責
任。這將最終導致系統的建立，以追查受益
者，以及監督補助住宅之實體與財務的健全
性。與住宅相關的多數美國官僚，顯示了課責
（accountability）的重要性。
台灣面臨著艱困的抉擇，但也應該由於以開明
手法朝向建立新住宅法與行動而獲得讚揚。在
14 至少，行政單位需要的可負擔住宅計劃需與其他公共
補助計劃進行合作。例如，受益於某項計劃則影響其於其
他計劃中的資格或受益計算方式。
某些方面，這個方式令人憶起它在衡量應該採
取何種國家健康保險制度時的過程。公眾應該
感到高興，因為執政者採取如此深思、系統性
的方式，來建立社會安全網的必要構件。
21
III Innovations from Below? Towards a new concept for social housing in Germany
Introduction
A major element of the recent changes in
German housing is the turn from state to market
as a driver of innovation. This has accelerated
over the last decade, and is a result of the
massive privatisation of publicly owned housing.
However, the privatisation to large institutional
investors is only the tip of the iceberg of a
paradigm -shift in the philosophy and practices of
housing in this country. One of its consequences
is that social housing, publicly funded and
managed by municipal, other public or non-
profit owners, is no longer a leading innovator in
housing and social development, as it had been
for almost a century. Whereas the large private
and remaining public housing providers are
becoming more professionalised, streamlined and
profit-oriented, new socially sensitive housing
models are emerging from various sectors of civil
society. Since the state has all but withdrawn
from any direct intervention in housing provision,
innovations in housing have been coming from a
wide range of other actors and are now, after more
than a decade, filtering into the public housing
policies of individual states and municipalities.
However, some questions remain. As the
alternatives have mostly been developed first in
an unsupported market environment—i.e., out-
side the traditions of German social housing—
will they benefit only those new middle- class
lifestyle groups that can meet their needs on the
market? Or does the fact that the alternatives are
filtering into normal housing policies signal an
opening towards a new form of social housing?
Will these models of collaborative building and
living satisfy a substantial part of the housing
needs that formerly were provided for in social
Innovations from Below? Towards a New
Concept for Social Housing in Germany
Thomas Knorr-Siedow
Lecturer, Department of Urban and Regional Development, randenburg Technical University Cottbus,
Germany; Coordinator of Working Group at European Network for Housing Research (ENHR)
housing? Can they fulfil some of requirements of
a changing post-fordist society and its dynamics,
especially in precarious neighbourhoods?
Innovations in German social housing: the
history
Fo r ov er a cen tu ry, Germ an s o cial
housing and its predecessors were a driving
force in physical and social innovations in
housing. Under Reich’s law on cooperatives
(Reichsgenossenschaftsgesetz) of 1889 and
other social policy regulations (Duvigneau 2006),
a wide spectrum of new housing was opened
up by a variety of actors ranging from left-wing
workers’ cooperatives to philanthropists of all
denominations and different self-help groups.
Before 1918 many high-quality but small-scale
experimental projects were erected; these ‘reform
blocks’ and garden-city estates contrasted with the
deficiencies of the notorious ‘tenement barracks’.
Although afford- able only for the lower middle
classes rather than the poor, they had a strong
influence on housing production in general,
showing that ‘air, light and sunshine’ could be
made less costly.
After the defeat in World War I, the state
increasingly entered the arena as an active player.
The Reich as well as individual states and active
municipalities supported the provision of new
dwellings, often in direct partnership with
cooperatives and labour unions (Harlander
1995). An outstanding period of housing
experimentation and large-scale construction
began, which resulted in the building of over three
million quality new homes throughout the Reich
up to 1933; many of them are highly regarded
even now. The ‘modernist’ architecture of the
