OURs專業者都市改革組織

1. 224
1. 摘要
日本國內的無家可居者自立援助行動，已
展開逾十年。透過在第一線參與援助行動，特
別是輔導人們由無家可居狀態轉換為地方社區
公寓生活的經驗，我們可以知道在這十年間，
小型低租金公寓、公司員工宿舍、單房居住單
元等建築型態都可能成為無家可居者的居住選
項。而令筆者印象深刻的是，由於援助組織提
供的「生活保護」（公共援助或是低收入補
貼），使得自發取得居所的人增加了。這些居
所不只提供住宅，也結合了不同的援助行動。
在大部分的案例中，都由「生活保護」制度補
貼住屋租金。原本對於這些大部分是中高齡者
的租戶而言，獲得公營住宅可能性近乎零，但
是由於其他形式的住宅結合公共基金的投入提
供了類似「社會住宅」的功能，因而滿足了他
們的居住需求，也發展出一條今後可能持續下
去的途徑。
ㄌ 另一方面，社會福利的前線戰場，原本主
要侷限於設施內的社福工作，以在地社區為主
體的社福工作才剛起步。其中，無家可居者支
援行動實際上即由在地社區以居住福利工作的
形式推動，透過社福設施以及閒置低租金住宅
向無家可居者支援行動經驗學習，日本式
「社會住宅」的現狀與可能：邁向後「無
家可居者自立支援法」時代，建構全國居
住安全網的展望
MIZUUCHI Toshio 水內俊雄
大阪市立大學都市研究中心教授與副主任
林克叡 譯
的再利用，「挖掘」出在地社區的居住資源 1
。
雖然其內涵不同於在社福體制限制內，推動將
身心障礙者離開設施回到社區的行動，這些居
住協助行動的動態仍然十分吸引人。然而，這
樣的行動方式也帶來潛在的危險：事情可能看
來像是「社福產業」或是「窮人商機」。
本文的目的在於，將這些提供協助人們脫離無
家可居狀態的居住福祉行動，以「社會住宅」
一詞作為新詮釋，並且透過這些行動的發展與
反思，進一步倡議邁向 21 世紀的另類公共住
宅政策革新。
II. 私有出租住宅與公共住宅政策的發展回
顧
「社會住宅」一詞意味著針對低收入者所
適切設計的住宅。在歐洲可追溯至十九世紀中
葉，主要由非營利組織所提供的公共事業住
宅。這類住宅在當時大量地出現在都市外緣，
以滿足許多城鄉移民勞工的居住需求。在二十
世紀前半所提供的「社會住宅」，一般而言環
境品質不錯，而且今日仍持續提供相對優良的
1 （根據 2008 資料，日本空屋率為 13.1%，約合 756 萬
個住宅單元）。 225
XII TThe Current Status and Possibilities for Japanese-Style “Social Housing” Learning from Assistance for Escaping
Homelessness: the post-Homeless Self-support Assistance Law era and a National Minimum for Housing
居住環境。
而在日本的經驗中，提供給低收入戶的集體住
宅單元固然存在，但與歐洲式的「社會住宅」
實際上並不相同。筆者於本文中欲強調的主張
是將既有的低收入租賃住宅轉換為新時代的
「社會住宅」。但首先，我們必須確認這是何
種住宅？它們的現況又是如何？並且從類型歷
史的考察，解開它們與各種公共住宅政策的歷
史糾結。
首先我們想到的實質「社會住宅」經驗，是
二戰前建造，品質相對較佳的勞工住宅 -- 木造
長屋 2
。由於它們的壽命相對較短，許多長屋
已在二戰後期的空襲時焚毀，而且由於借地借
家法 3
對於租戶的保障提昇，提供這類租賃住
宅做為公共事業經營的私人業主也未能增加。
戰後時期，更由於物質條件的惡化，住宅品質
隨之下滑，足以比擬戰前品質的長屋也不復
見。
從 60 到 70 年代，主要由民間部門所提供
的單房居住單元結合共用廚房及浴廁，或是兩
房附設廚房與浴廁單元的木造租賃公寓 4
補充
了相關的居住需求。然而，這些住宅許多以小
規模家庭方式經營，建築結構也相當單薄，在
日後新規格的公寓普及之後，這類的住宅也不
再興建。80 年代以降，這些房屋快速地被鋼筋
混凝土構造的新式中層單房出租公寓所取代，
殘存的木造租賃公寓屋齡通常已逾四十年，經
常成為低收入階層的居所，但它們並非由非營
利組織所經營的公益性事業，因此不應被納入
「社會住宅」的範圍。
在 90 年代後，情況有所轉變。隨著無家可
居者自立支援行動的發展，居住援助也變得較
為彈性且可行。從 2000 年開始，透過如「生
活保護」制度等公共資金的投入，居住福利朝
向「社會住宅」化的演變也隨之展開。原本「社
福住宅」的運用雖然逐漸廣泛，原本的受惠者
通常屬於男性的獨居老人，而近年來範圍已經
2 Nagaya，ながや。
3 法律第九十號，平成三年（1991）十月三日通過。
4 アパート。
擴張到青、中老年，以及女性國民，但是仍不
足以稱之為「社會住宅」。
從 50 年代晚期開始，政府以公共計畫的方式
大量直接興建公營住宅、公社住宅、公團住宅
等等，這些住宅分別由中央、地方政府或是住
宅公團所經營，提供「社會住宅」成為政府直
接的責任。80 年代，這些公營住宅主要提供給
獨居老人居住，而實際上居住狀態也相當不穩
定的低收入單身階層，卻無法進住這些住宅。
由於 1996 年（平成 8 年）「支付能力級差租
賃制度」 5
的施行，使得低收入戶、老人、單
親家庭都可以優先入住公營住宅，由於這個轉
變，使得「公營住宅」在運用上逐漸轉型為「社
福住宅」。
公營住宅的總數達到 218 萬戶（2010 年），
佔了全國住宅單元的 4.1%（公社住宅、公團住
宅則佔了 1.8%），作為針對低收入戶的低租金
住宅，其性格也十分清楚。然而，由於入住比
率相當高，而且除了針對前「部落民」6
的「同
和公營住宅」7
之外，大部分進住戶並沒有得
到居住支援配套的協助。對於生計問題嚴重的
低收入民眾而言，公共住宅未能適切扮演「社
會住宅」的角色。
同時，國土交通省也提出許多針對高齡者
的住政策，然而政府並非直接提供住宅，而是
設立了不同的獎勵機制，許多冠上「高齡」關
鍵字的住宅制度在 80 年代晚期大量出現 8
。
然而，沒有固定住所、居住狀況不安定、或是
社會網絡脆弱的人，在這個系統中似乎被忽略
了 9
。
5 能 益家賃制度。
6 部落民原指日本以往賤民階級群居之處，後來泛稱社經
狀況較邊緣的特殊集團或自治體。
7 同和公營住宅為「同和對策」之一環，屬於政府安置、
照顧部落民政策之一部。
8 這些政策包含 1987 年「シルバーハウジング」821 處、
1998年「高 者向け優良賃貸住宅」35,678 、2001年「高
者円滑入居賃貸住宅」87,217 2005 年「高 者 用
賃貸住宅 42,878 。
9 參考資料：竹山清明 (2009)「これからのアフォーダブ
ルハウジングとしての日本型社会住宅を考える」、住宅
会議 75 号 , 23-28 、角橋 徹也ほか (2010)「「日本型社会
住宅」の可能性 -- オランダの住宅政策を踏まえて」、
建築とまちづくり 389 号 , 25-30

2. 226
fiscal year: 2000 2003 2006 2008 2009 2010 2011
對策經費總額 972 2,703 3,304 3,098 6,816 8,096 11,052
就業部分 80 872 1,191 989 981 992 1,047
健康部分 0 0 10 5 5 5 5
社會救濟部分 892 1,831 2,104 2,104 5,830 7,099 10,000
綜合諮詢與推動事業 0 306 317 317 1,037 1,523 2,243
自立支援事業 892 1,035 1,230 1,230 2,460 2,460 3,030
安置事業 0 447 444 444 2,109 2,942 3,161
円
最為貼近這些人的生活保護設施，應該是在
社福領域支援這些無家可居者的厚生勞動省所
掌握的住宅資源（188 個救護設施合計 17000
人、20 個更生中心合計 1744 人，2009 年）。
不幸的是，在 1950 年制定的「公營住宅法」
架構下，原厚生省 10
的住宅政策提案為國土交
通省的政策所替代，實際上厚生勞動省的早期
政策只留下救護設施、更生中心這些針對有立
即生活威脅者的臨時安置設施。另外在原勞動
省之下則有 140000 戶「就業促進住宅」，主
要提供給 60 年代的失業煤礦工人，但是由於
其名稱限制，僅供有資格領取失業救濟者居
住，這些住宅並不能用於無家可居者的援助行
動。
從 1970 年起，因應正常化潮流，身心障礙
者逐漸離開療養設施回到地方社區，這些離開
者卻無法融入社區生活、或是遭遇生計困難，
需要再進入生活保護設施，因此停留在這些設
施的時間可能長達十數年以上 11
，成為長期居
住的狀態，不管進入或是離開都很困難。近年
雖然逐漸導入在地公寓生活的支援制度，但是
這仍然不屬於支援無家可居者的居住資源。
III. 「無家可居者自立支援法」及其相關
措施
在社會福利的工作領域，居住資源被限定
10 厚生省與勞動省原本分立，在平成 13 年（2001）年
合併為厚生勞動省，簡稱厚勞省。
11 水 俊雄 (2010)「居住保障とホームレス支援から見
た生活保護施設」都市問題 101-7, 51-63
在社福相關設施之內，也因此和國土交通省的
住宅政策沒有交集，缺乏合作的機會。針對 90
年代後期愈發顯著的無家可居問題，社福部門
傾向於以就業輔導著手，而非住宅政策。厚
勞省的地區福利與服務部門 12
，則基於這個思
考框架下，轉向利用「無家可居者自立支援中
心」13
進行相關工作，2002 年發佈的的「無家
可居自立支援法」 便是其中一項具體結果。因
此，在中央政府裡，無家可居的問題並非由國
土交通省的住宅政策解決，亦非由厚勞省的就
業政策協助，反而是由該省的社會福利政策擔
綱。
基本上，無家可居的問題需要透過「三本
柱」-- 就業、住宅、社福部門之間的合作完整
涵蓋，但是日本政府僅透過社福政策著手處
理。「無家可居自立支援法」的負責單位，由
厚勞省轄下的社會援護局的地域福祉課所擔
當。在日本的經驗中，「生活保護」制度是協
助民眾脫離貧困的基本工具，而其指導單位則
是社會援護局的保護課。
對於貧窮、特別是無家可居者而言，地域福
祉課由「無家可居對策」的預算所支持，成為
了生活保護制度外的另一條政策路線。在大都
市，「生活保護制度」與「無家可居對策」雙
軌政策的作用特別明顯。在 2000 年前半，預
算額從相當小的數字開始（詳表 1）。
12 地域福祉課。
13 ホームレス自立支援法。
227
XII TThe Current Status and Possibilities for Japanese-Style “Social Housing” Learning from Assistance for Escaping
Homelessness: the post-Homeless Self-support Assistance Law era and a National Minimum for Housing
容我簡單描述在這個制度架構下，居住資源
的運用概況。在表 1 的「自立支援事業」預算
中，以社福設施的工作為規定範圍，特別是「無
家可居者自立支援中心」為其運作的核心。確
保受援者的就業之後，他們將離開支援中心，
並且利用租賃住宅取得穩定的居所，但這只是
想像的流程。直接提供住房的相關規定並未明
確規定。制度中特別強調與 NGO 等民間團體
的合作，但是實際上，無論是提供給無家可居
者的免費或低租金短期宿泊所、或是結合軟體
支援措施的住宅供給，都沒有具體的法源可依
循。
事實上，全國 20 個無家可居自立支援中心，
都設置在大都會區域中。衡量這些作法效果的
最好指標是從「就勞退所率」14
的數字觀察，
不同地區的比率差異從 17.1% 到 57.0% 不等
( 2009 年 )。各都市支援中心的主要目標，是
讓人順利離開設施。因此比較想獲得就業輔導
的人會優先進入設施，並且得到就業協助的服
務。但在另一方面，有些中心認為不該只重視
「就勞退所」，僅僅提供工作並且讓人離開，
而是以提供「生活保護」，或是將生活保護結
合若干就業輔導等不同組合做為支援行動。
大部分無家可居自立支援中心的運作，是委
託給有經驗的社會福利公共法人執行。與其他
類型的社福設施主要的不同，在於這些設施的
輪轉較快，停留期間分別從兩、三個月到半年
不等。
對於離開中心、回到社區並且藉著職業收
入或「生活保護」給付過活的援助對象而言，
中心的後續支援是重要的任務。有許多案例顯
示，不少輔導對象無法穩定工作，或被終止「生
活保護」的給付，因而失去聯繫，或再度露宿
街頭。
中心工作並不僅限於設施內的措施，其後續
支援計畫也延續到社區福利部分。 基於這個經
驗，在 2010 年開始導入了新的措施：由生活
保護支援中心承租附近的租賃住宅，並且安排
援助對象住在其中，實施的範圍了包含東京 23
14 受援者得到工作後離開支援設施的比率。
區的分支機構（租借住宅），以及大阪的「租
賃住宅」型自立支援中心。
從現場經驗發想、由支援工作者們自主開
發的方法，也許是最能對症下藥的策略。在東
京 23 區，一個執行時間從 2004 到 2010 年的
「地域生活移行支援事業」展開了。這個計畫
以流落在公園的帳篷戶為主要對象，提供他們
租賃公寓、就業輔導、生活支援措施以及租金
補貼，補助期間為兩年，這段時間他們每月只
需付 3000 日円的房租。
基於實際經驗，更生人或假釋者很難在社
區中立足、找到居住的場所，廣義來說這也是
無家可居問題的一部分。因此在 2009 年，法
務省與厚勞省合作設立「地域生活定着支援中
心」，以全國為範圍試圖解決這個問題。不
少無家可居者援助組織參與在這些中心的行動
中，同時也主動地發展各種支援措施。在 2011
年，「自立準備家庭」制度導入。離開監獄或
是感化院、無家可居的更生人們能暫時居住在
民間的安置設施，直到他們找到定居的社區。
2009 年推動的「居住生活移行支援模範事
業」，目標是協助免費或低租金宿泊所的住戶
能順利轉進一般的公寓社區。這個計畫運用既
有的租賃住宅以滿足離開設施後，暫時難以安
居的福利補助對象，同時也協助他們在社區中
自立。在「無家可居自立支援法」架構下，「緊
急臨時宿泊事業」或所謂的安置計畫
15
也在各
別城市中展開。利用旅館等住宿設施充實緊急
安置的空間，在 2009 年末以設置 42 處，可容
納 663 人。
透過「無家可居自立支援法」架構的支持，
無家可居者能在一定期間內以低租金、甚至免
費居住於在地社區中的民間租賃住宅，這樣的
過渡轉換型日本式的「社會住宅」輪廓，在近
年逐漸清晰。
IV. 相關法案與措施的交錯與混淆
這樣一來，附加了軟體支援措施的住宅，
15 シェルター事業，表 1 所列之安置計畫。

3. 228
就可以透過中央政府的計畫，以活用地方既有
居住資源的方式得到補充。然而，這些計畫的
財源都來自於特定時效的計畫，缺乏永久性的
法源基礎。筆者相信，吾人的任務乃是在不久
的將來建立一套整合、活用居住資源與相關支
援措施的機制，透過永久性立法而非時效性計
畫，使得執行體制的基礎更為穩固。
如同萩原愛一 16
所描述的，無家可居問題的
對策一般都是零碎、臨時、專案式的，缺乏統
一的視點，甚至連「無家可居」一詞的表述，
也是在國會議員的提案中出現後，才在 2000
年由原厚生省相關部門首次正式認可。而其他
担當部門則可回溯到前勞動省所區分的兩種不
同分類，分別為「住宅喪失不安定就勞者」（因
失去居所而就業不穩定者）以及「解雇による
住宅喪失者」（因失業而失去居所者）。
若我們將這些法規集合起來檢視，可發現主
要以兩種法規體系平行並存，分別是「針對無
家可居者自立支援相關的特別措施」（如無家
可居者自立支援法 17
，2002），以及「針對住
宅需求者的租賃住宅供給促進相關法案」（如
居住安全網法案 18
，2007）。前者的負責單位
為厚生勞動省，後者則為國土交通省。我們可
以發現，這樣的雙軌行政體制，屬於典型的垂
直區分。另外，由法務省及厚勞省合作推動的
「地域生活定著支援中心」計畫，則是少數政
府部門之間協力實施的計畫之一。
原本，「無家可居者自立支援法」以及「居
住安全網法案」是應對居住貧困問題所設置的
兩種策略。然而由於其出發點與部門專業思考
不同，而且也許因為其理念法的性格使然，在
實施上難以有效支持相關工作者。90 年代，日
本的公營住宅的供給，轉由民間市場負責，為
了補強此趨勢，2007年的「居住安全網法案」，
清楚規範中央政府必須注意低租金住宅的分配
問題，以滿足低收入者的需求。因此，為了改
16 萩原愛一 (2009)「住宅のセーフティネットは機能し
ているか 住宅弱者に する政策と課題 」、国土交通
調 室レファレンス、平成 22 年 3 月号
17 ホームレス自立支援法
18 住宅セーフティネット法
進居住安全網的機能，公營住宅轉為公有的租
賃住宅，同時也透過承租現有的民間租賃住
宅，以有效活用既有的住宅資源。
這樣的法規體系代表了一個劃時代的改變，
住宅政策的理念頭一次被定位在「居住安全網
的確保」，不僅是低收入者，也包含了高齡者、
有孩子的家庭，都被歸納為「需要確保住宅的
對象」19
。然而，它並非參考現場實際工作經
驗，由下而上所形成的制度，因此它也只有宣
示了努力的目標而已。 而且關於具體的「誰是
支援對象」等問題，由於缺乏明文規定以及相
關輔助法令，在實際推動上，多半交給前線的
相關工作者自主裁量、酌情辦理。
「無家可居者自立支援法」將在 2012 年 7
月終止。不像「居住安全網法案」籠統的指導，
有些協助無家可居者的工作現場，由下而上，
自行發展並改良出的輔助手段，使得我們可以
發覺某些日本式的「社會住宅」可能性開始浮
現。目前較為急迫的工作，是儘快統整實務經
驗與相關知識，以期在「無家可居者自立支援
法」的後繼法規中，確保日本式「社會住宅」
的實踐可能。
V. 協助脫離無家可居者的工作實況
筆者所領導的研究小組所進行的調查，著眼
於後續支援狀況、以免費或低租金宿泊所為主
要類型的「生活保護」中繼設施的實態、以及
租賃公寓在地生活的現況。我們所關注的，是
這些居住資源實際上如何協助無家可居者，以
及這些援助組織所發揮的效果。
而在本章節，筆者希望能透過近年的研究成
果，描述無家可居者在地方社區的受援現況，
以及類似「社會住宅」的社福工作實際上如何
進行。特別是筆者將試圖評估目前尚未確認的
資料：在每年接受公私部門援助的無家可居案
例數量中，分別有多少人居住於在地社區公寓
的、以及居住於公寓並接受來自於相關組織援
助。換句話說，筆者希望能推估出這類「社會
19 住宅確保要配慮者 229
XII TThe Current Status and Possibilities for Japanese-Style “Social Housing” Learning from Assistance for Escaping
Homelessness: the post-Homeless Self-support Assistance Law era and a National Minimum for Housing
住宅」的供給規模。
在 2010 年，作為厚勞省社會福利推進事業
的一部分，全國無家可居者支援網絡被委託進
行三項大規模調查，總稱為「廣義無家可居者
視覺化及支援策略實況調查」 20
（以下略稱為
廣義調查）。筆者作為調查工作的代表，將以
這些調查為基礎進行上述的推估。
第一項調查是「調查：移居者及其他」，為
調查 2008 年 4 月到 2010 年 5 月間，曾透過
援助組織的協助而脫離無家可居狀態者的總數
與案例。這兩年間援助組織所經手個案的總數
據報有 7400 例（實際 100 個組織回覆調查），
而有回覆 此調查者為 3858 例，約 合總數的
52.1%。根據我們的估算，以全國約 180 個援
助組織計，這兩年間的案例總數約為 13000
例，平均為每年 6500 例。
第二項調查是「調查：進住者」，為調查
2010 年 10 月當下，透過援助組織的協助而進
住中繼設施的案例數量。相關組織所回報的進
住者總數為 8750 例，而本調查所獲得的回覆
數量為 1519 例，佔總數的 17.4%，若將 2009
年厚勞省的調查結果合併參考，我們可以推估
全國有 30000 個進住案例。
第三項調查是「調查：社福公部門」，為調
查全國社福公部門在 2011 年 2 月當下，認可
無家可居者並核發「生活保護」援助的案例總
數。從全國 1303 個社福公部門中，我們收到
了 878 個部門回覆，共 1889 個案例。 根據年
度總數研判，我們推估一年有 36000 個無家可
居者可利用「生活保護」給付，試圖脫離無家
可居狀態。比起 2006 年略超過 30000 例，數
字增加了 20%。
另一方面，2009 年離開無家可居自立支援
中心的數量為 8440 例，其中 1693 例（20%）
因為找到工作而離開，而另外 2469 例（29.3%）
是因為逾期、違規或是擅自離開而脫離中心。
根據前一項調查的 36000 個運用了「生活保
護」的案例，再加入此項略多於 4000 的案例，
20 広義のホームレスの可視化と支援策の実態調 http://
www.homeless-survey.jp/
我們可以推估一年間大約有 40000 人脫離了無
家可居支援。既然我們推估了每年接受援助組
織的受援者約為 6500 人，也就意味著，全國
40000 個案例中，約有 16% 接受了援助組織的
協助，而超過 8000 例曾因接受無家可居自立
支援中心的協助，而找到居所（其中約半數為
脫離設施後仍接受「生活保護」給付者），為
40000 例中的 20%。
為了了解移居在地社區公寓者的整體圖像，
以平均一年內援助個案總數 6500 例為基準，
我們嘗試再從第一項調查「調查：移居者及其
他」的結果中推估居住於在地社區公寓者的數
量。如同表 2 中可以見到的，若我們將移居到
一般住宅的比率假設為有效，可以得到 64%，
而套用到前述的 6500 例數據，則可以推斷略
多於 4000 人接受援助組織的協助，並且在地
方社區的公寓展開新生活。其中 26.6%，約
1700 人在移居公寓後仍持續接受援助。我們認
為，這個數字可稱之為每年透過無家可居支援
行動而增加的「社會住宅」數量。

4. 230
保持聯繫 了解行蹤 消息不明 死亡 合計
一般住宅 867 651 542 22 2,082
26.6% 20.0% 16.6% 0.7% 64.0%
無家可居安置設施 35 55 103 1 194
1.1% 1.7% 3.2% 0.0% 6.0%
社福設施 29 53 51 3 136
0.9% 1.6% 1.6% 0.1% 4.2%
醫療養護設施 23 37 70 28 158
0.7% 1.1% 2.2% 0.9% 4.9%
監獄 2 17 23 0 42
0.1% 0.5% 0.7% 0.0% 1.3%
其他支援團體 9 25 62 2 98
0.3% 0.8% 1.9% 0.1% 3.0%
失聯 9 31 366 7 413
0.3% 1.0% 11.3% 0.2% 12.7%
死亡與其他 24 14 36 58 132
0.7% 0.4% 1.1% 1.8% 4.1%
合計 998 883 1,253 121 3,255
30.7% 27.1% 38.5% 3.7% 100.0%
為了了解援助的形式，我們提供表格以方便表示援助施予者與接受者之間的人際關係，包含有
生活輔導、談話對象、以及個人輔導等不同選項。接下來，則調查了「定期聯絡」、「定期拜訪」、
「舉辦交流會或餐會」、以及「支援對象之間的交流場所、方法」等項目。
另外，為了解人們住在怎樣的房子中，我們需要依靠另一份全國調查。這份調查是由筆者身
為代表服務於彩虹聯盟時所進行的「另類全國無家可居調查」 21
，直接訪談曾接受後續支援的人
們（全國 660 位受訪者）。從房屋結構來看，大部分的居所為木造或非木造的共同住宅，後者主
要位於都會區，不過在其他地區，兩者比例大至相等。若看居室大小，以 10~12.5 平方公尺（6~7.5
疊）最多。另一方面，約快 20% 的居室小於 7.5 平方公尺（4.5 疊），特別在大都市，狹小居室
的比例更高。根據「住宅建設長期計畫」所訂定的標準，高齡者最小生活空間為 15 平方公尺，
因此超過四分之三的受訪者，他們的起居空間無法達到達此基準。租金部分的調查則顯示，數字
從每個月 20000 日円到 50000 日円不等，但是在大都市通常為 40000 到 50000 日円，而在首都
圈內，房租為 45000 到 50000 日円。在其他都市則均勻分布於 20000 到 40000 日円之間。
地理分布方面，這些住宅主要位於低租金住宅較密集的區域。而有關於整棟承租或是部分承
租，則沒有特別的分布特性。在無家可居者支援行動歷史不長的地方型都市，也看不出地理分布
21 http:www.osaka-sfk.com/homeless/leaflet2007.pdf
231
XII TThe Current Status and Possibilities for Japanese-Style “Social Housing” Learning from Assistance for Escaping
Homelessness: the post-Homeless Self-support Assistance Law era and a National Minimum for Housing
的特徵。另外，地理分布也與支援組織的組成
特性或行動策略有關，例如租賃住宅可能集中
於援助組織據點的附近，甚至據點本身也可能
作為住宅使用。在某些案例中，有不動產商參
與了無家可居的援助網絡，或是與相關組織保
持良好的關係，我們就可以發現租賃住宅的群
聚現象、有計畫地收購公寓行為、以及居住服
務品質的提高。
另外，在大都會內城區進行大規模援助工
作的組織，可能經手上千個案例，已有能力推
動公寓中的照顧支援行動。例如，一個位於東
京的援助團體可以適切安排他們援助設施的
位置，使得完整陪伴受援者的協助行動成為可
能。而在北九州市有個案例，一個生活保護中
心組織了一個以之前受援者所構成的社團（OB
會），幫忙照顧、輔導目前正在接受援助的人
們，這些加乘行動的發展，使得「社會住宅」
形成了一個規模逐漸群聚、軟硬體逐漸集結的
場域。
VI. 中繼設施在無家可居者支援行動中的
角色
我們依照調查的進行，逐步釐清了人們獲得
援助後的居住狀態。而另外必須注意的是，在
移居到公寓之前，人們暫時棲身的中繼設施，
其運作實態與效益，特別是在「社會福祉法」
中被稱之為「第二類社會福利設施」的免費或
低租金宿泊所。這些住宅必須登記立案，然而
我們的調查也包括了並未登記立案，但發揮類
似功能者。
這些中繼設施，多半提供給接受「生活保
護」給付的人們暫時居住，直到移居至在地社
區中的公寓。在上述第一項調查中，至少使用
過一次中繼設施的人，後來移居公寓比例高達
59.7%。 而在第三項調查「調查：社福公部門」
中，「生活保護」給付的居住場所調查也透露
出一些有價值的訊息。如同表 3 可見，34.2%
的案例直接進住公寓等一般住宅，而次高比例
的 21.2% 則住在宿泊所等中繼設施。居住在醫
療設施者排第三，佔了 12.6%。其他「第一類
社福設施」、「其他設施」、或「租借住宅（宿
泊所）」等中繼設施，則共達到了 38.5% 的比
例。
數量 %
街頭 43 2.3
一般住宅 642 34.2
短期住宅 169 9.0
第一類社會福利設施 175 9.3
其他設施 151 8.0
宿泊所等 399 21.2
醫療設施 237 12.6
監獄等 8 0.4
其他 55 2.9
合計 1879 100.0
既然這些中繼設施為臨時的過渡設施，我
們可以設定其居住期間並不長。在彩虹聯盟所
進行的全國調查中，停留於這些設施的平均期
間大約在 20.1 個月，也就是一年半以上。在
第二項調查「調查：進住者」中，進住者被問
及他們入住一般地區公寓的意願，與援助組織
的判斷相比較，37.5% 的進住者回應他們不希
望搬家，而組織則認為 32.4 的人沒有搬家的
願景。綜合這兩個數據可知，對搬家抱持否定
態度的進住者超過了 30%，而且無論進住者或
援助組織，都表示缺乏搬家意願者，也達到了
27.7%，超過四分之一。由此可見，結合了居
住支援措施的免費或低租金宿泊所，事實上正
逐漸確立為永久性的住宅解決方案。
考慮到這個現實，中繼設施轉變為長期居住
方案的可能將持續增加。在原本屬於第一類社
會福利設施的 上述的宿泊所等中繼設施中，
搭配管理職員的居室比例達到 52.4%，有工作
員訪視的居室則為 19.4%，因此可以說，結合
工作人員管理或訪視的套房，以超過 3/4 的比
例成為這些設施的標準型態。

5. 232
為了給予無法繼續待在社福設施的人們支援，這些中繼設施的「社會住宅化」是顯而易見的。
然而若要期待透過第一類社會福利設施的增加供給數量，從設施入住 / 脫離的輪轉以及財政負擔
觀點來看，並不容易。因此在不久的將來，透過適切的指導綱領，投入部分公共投資推動類似「第
1.5 類社福設施」的中繼設施，更顯必要。
從量的問題思考，在這份調查中，我們問及有以提供有充分居住協助的優質中繼設施為前提
時，在 8750 受訪者的基數中有 27.7%，也就是 2400 人願意接受在此長期居住，藉此，我們可
以將這個數字從中繼設施的數量重新定位為「社會住宅」的數量。
VII. 日本的國家居住安全網
如同表 4 所顯示的，日本「生活保護」給付的支出，比其他東亞主要城市高出三倍。即使考慮
了人均 GDP 的差異，福利支出仍舊超過兩倍。無論在首爾、香港、或台北，單靠「生活保護」
補助想住在一般公寓，是完全不可能的，因此總是有人別無選擇地住在狹小而困窘的居住單元，
或是中繼設施裡。 另一方面，在日本的情形較為寬鬆，運用這些補貼住在一般地區的公寓裡事
實上是可能的。而日本透過「生活保護」制度使無家可居者也能住在一般社區的操作模式，筆者
認為有其優越性，有潛力成為為日本式的「社會住宅」提案。
生活保護給付 匯率換算比例
9.12.2010
生活保護支出
（日丹）
人均 GDP 與 東 京 差 距 倍
率
東京 23 區 ¥140,500 ¥1 ¥140,500 34,254 US$ 1
大阪市 ¥127,440 ¥1 ¥127,440 34,254 US$ 0.91
首爾 405,881 Won ¥0.072 ¥29,223 19,983 US$ 0.36
香港 3,095HK$ ¥10.83 ¥33,519 29,845 US$ 0.27
台北 14,614 NT$ ¥2.65 ¥38,727 29,600 US$ 0.32
藉由「生活保護法」及「無家可居者自立支援法」的雙軌並行，我們可以說，這些公共投資
已浸透了整個國家。表 1 分別顯示了 2003、2007、和 2010 年，日本「無家可居者自立支援法」
架構下的預算變化。 自從雷曼兄弟金融崩潰的衝擊之後，大量的基金也被快速分配到全國各個
相關計畫中。然而，這些作為緊急對策而投入的資金，固然使得預算急速擴張，但從無家可居者
自立支援制度架構下觀察，支援機構未能獲得更充裕的運用空間也是事實。
第一個問題是「生活保護」支出快速成長，這已經形成了巨大的政治議題，連帶使得日本的
整體社會安全制度也需要重新審視。甚至我們可以預期到在任何方案提出、實施之前，都得經過
漫長的政策辯論。大竹 22
（2005） 指出，對於居住弱勢民眾的對策，若試圖僅透過公營住宅解決，
會造成過度集中，社區無法適切形成，而且其負面外部性甚大。另外，一旦公營住宅不再有需求，
也難以轉型成其他住宅使用，可說是有害無益的作法。他認為與其直接提供公營住宅給低收入的
居住弱勢者，不如改變政策，僅提供租金補貼給領取「生活保護」給付的人。但是，這個論點有
尚未釐清的問題：光是給予租金補貼，而不配合其他住宅服務支援，受援者是否真能得到幫助以
維持生活，是必須審慎考慮的。
由下而上建構起來的無家可居者支援制度，是可以發揮力量的。對於「無家可居者自立支援
法」的後繼法令而言，改進法規架構，給予支援組織充分的制度與財政支持都是必要工作。而以
22 大竹文雄 (2005)「住宅弱者 策」、都市住宅学 50 号 , 2005. 夏 , 54-56。 233
XII TThe Current Status and Possibilities for Japanese-Style “Social Housing” Learning from Assistance for Escaping
Homelessness: the post-Homeless Self-support Assistance Law era and a National Minimum for Housing
「生活保護」制度為基礎邁向「社會住宅」的
發展，充實高品質的中繼居住設施也需要財政
支持及其法源基礎。
筆者在此，希望能倡導以日本式「社會住
宅」模式作為國家住宅的安全防護網。這意味
著結合軟體支援措施的「社會住宅」可以作為
既有公營住宅的另一種選擇，而且其內涵是符
合日本國情的，與歐洲、北美的社會住宅機制
有所不同。
這種作法並非提供新建的住宅，而是活用
現有住宅資源，因此，建立適切的支援體制使
得在進住者移居過程及所需的生活協助得到滿
足，是非常重要的事情。而在合宜居住環境的
整備方面，由於「建築基準法」規定較為嚴格，
若政府未能運用行政命令使得建築法規較有彈
性，更新老舊的低租金公寓將會非常困難。
由於租戶都可以依賴「生活保護」給付中的
租金補貼，租金勢必會下降到較低水平。另一
方面對於住宅提供者而言，來自於協力支援組
織合作的安全感，會使他們較有意願配合投入
生活環境的更新與改善。筆者相信，在地援助
組織、不動產業者、以及地主之間通力合作所
進行的「社區住宅」運動，能夠逐步促成日本
國家的居住安全網的實現。
近年的嘗試已經生產了每年大約 1700 個有
配套措施的「社會住宅」，而另一方面，公營
住宅的存量共有 218 萬個單元。因此我們推
估，透過十年的無家可居者支援行動的持續進
行，社會住宅的數量將可超過 1 萬戶。筆者估
計，另外將有 2400 個高品質中繼設施會轉變
為永久性住宅。若我們更進一步，計入類似日
僱勞工寄宿所 23
等簡易居所，並將之轉型為結
合支援措施的「社會福利住宅」，總數將增加
為 15000 戶，已十分接近公營住宅數量的 1%。
後續工作的關鍵將是確保援助組織活用資源、
發放住宅補貼，以及對於居住設施進行清查、
整理，確認居住品質等工作，同時建立第三者
機關進行監督（第三者機關負責擬定建築規範
23寄せ場，意指日僱勞工（臨時工）與求才業者聚集之處，
有時會附設簡易的住宿空間。
以及租金與服務的稽查等工作）。另外，個案
社工員以及在地社區福利網絡的密切合作與聯
繫，也很重要。作為建立國家居住安全網的嘗
試，這樣的模式實值得推動為「無家可居自立
支援法」的後繼制度。