1. UTAMA
INEFISIENSI TATANIAGA B ERAS DAN N ASIB P ETANI
Indro Surono
Kenaikan harga beras yang terus menerus akhir-akhir ini antara lain disebabkan oleh inefisiensi distribusi
beras. Ketika pemerintah telah mengimpor beras sebanyak 3,1 juta ton masyarakat berharap bahwa harga
beras dapat ditekan turun. Tetapi yang terjadi justru sebaliknya. Harga beras terus melonjak menembus
batas Rp 5.000,- per kilogram. Masyarakat menjadi curiga, ada permainan dalam distribusi beras, terlebih
setelah terbongkarnya kasus jual beli DO (delivery order) oleh oknum BULOG dan penyelundupan beras ke
luar negeri.
ermasalahan mahalny a harga beras sebenarny a membangun dan memperbaiki sarana dan jaringan
tidak semata-mata karena adany a praktek kolusi, irigasi dalam skala besar, (4) mengadakan program
korupsi dan Nepotisme (KKN) dalam tubuh pengembangan dan pengadaan sarana lepas panen,
BULOG, tetapi juga terkait dengan bagaimana sistem seperti lantai jemur di tingkat KUD, pengadaan unit
pola produksi beras itu sendiri dirancang oleh penggilingan padi kecil (Rice Milling Unit, Huller, dsb.)
pemerintah. Permasalahan perberasan y ang timbul erat serta pengadaan gudang-gudang penampungan di
kaitanny a dengan strategi dan kebijakan pemenuhan tingkat desa/KUD, (5) mendirikan lembaga y ang
pangan y ang diterapkan oleh rejim penguasa. berperan sebagai stabilisator harga, pengadaan stok
dan distribusi beras secara nasional. 1
Politik Pangan Orde Baru
Keseluruhan program diatas saling tergantung satu
Kelangkaan pangan pada pertengahan dekade 60-an
sama lain, sehingga tidak dapat saling meniadakan.
y ang meny ebabkan krisis ekonomi dan sosial, tidak
Keseluruhan pola produksi dan kebijakan diatas lah
saja memberi andil pada runtuhny a rejim Soekarno,
y ang membentuk sistem ekonomi beras kita. Memang
tetapi lebih jauh juga membuka mata rejim
dalam kurun waktu 15 tahun akhirny a sistem tersebut
penggantiny a untuk tidak bermain-main dengan urusan
terbukti mampu memenuhi target terpenuhiny a
perut raky at. Dengan kata lain pemenuhan kebutuhan
swasembada beras. Namun day a tahan swasembada
pangan raky at menjadi prasy arat mutlak bagi
ini tidak bertahan lama dan y ang lebih penting strategi
kelancaran pembangunan, stabilitas dan keberlanjutan
diatas telah memperlemah posisi petani baik secara
kekuasaan politik terhadap raky at. Dari sebab itu politik
ekonomis dan politis. 2
pemenuhan pangan raky at menjadi prioritas sentral
rejim ORBA. Jalur Distribusi dan Harga Beras
Saluran pemasaran beras y ang ada sangat ditentukan
Politik pangan y ang ditempuh kemudian adalah dengan
oleh sistem pola produksi y ang dibangun dan
membangun sistem produksi pangan (beras) y ang
karakteristik komoditi padi. Secara umum pembedaan
terintegrasi dari pengadaan sarana produksi pertanian,
y ang mendasar terhadap f ungsi tataniaga dipengaruhi
pengembanan teknologi, pembangunan inf rastruktur
oleh jumlah produksi atau suplai pada setiap musim
hingga peneloran kebijakan pendukung seperti
panen. Jalur tataniaga beras secara ringkas dapat
kebijaksanaan stabilisasi harga. Target utama y ang
dilihat pada gambar.
dicanangkan adalah terpenuhiny a kebutuhan pangan
raky at secara mandiri (swasembada).
Operasionalisasi strategi awal tersebut mewujud dengan 1
Lembaga ini dikenal dengan nama BULOG. Di tingkat daerah ada
: (1) mengadakan dan membangun sarana produksi DOLOG dan SUB DOLOG. Lembaga ini pada saat panen raya
pertanian dengan cara membangun pabrik-pabrik pupuk melaksanakan pembelian beras untuk stok sekaligus menghindari
harga gabah petani jatuh. Sementara saat paceklik mereka menjual
dan obat-obatan pertanian, memberikan kemudahan beras stok ke pasar agar harga beras di tingkat produsen tidak terlalu
mahal. Selain itu, juga menetapkan besarnya marjin tataniaga yang
impor benih unggul, insektisida, pestisida dan herbisida, mampu merangsang pedagang untuk mau menjadi distributor beras.
Hal ini dimaksudkan untuk mengadakan integrasi jalur distribusi beras.
serta memberikan kemudahan inv estasi bagi BULOG sendiri hingga awal 1990-an telah membangun tidak kurang
pengusaha untuk membangun pabrik alat-alat pertanian, dari 1.446 unit gudang dengan kapasitas simpan 3,35 juta ton yang
tersebar di seluruh Indonesia (Alim Fauzi, 1992)
(2) “mengenalkan” petani dengan teknologi baru, y akni 2
Politik pangan beras diatas kemudian menunjukkan: (1) adanya kontrol
yang kuat oleh negara atas pola produksi pangan (beras) petani,
pemakaian bibit unggul, pupuk dan obat-obatan, demikian juga dalam kontrol tataniaga; (2) orientasi produksi lebih
introduksi pengolahan tanah, penanaman, perawatan memenangkan perlindungan kepada konsumen bukan petani, mereka
“dieksploitasi” untuk mencukupi kebutuhan seluruh masyarakat
dan pemanenan model baru serta untuk mempercepat sementara kesejahteraan mereka sendiri terabaikan, (3) petani menjadi
sangat tergantung kepada pihak luar (khususnya pemerintah) dalam
proses sosialisasi teknologi rev olusi hijau ini pemerintah proses produksi, (4) tidak merangsang adanya diversifikasi produk
pangan rakyat, (5) adanya pelanggaran HAM yang dilakukan secara
membentuk lembaga peny uluhan pertanian, (3) sistematis oleh rejim kepada petani.
WACANA No. 13/ September - Oktober 1998

2. B ULOG/D OLOG
K
P O
E Pdg. KUD/ Pdg. Pasar N
T desa/ Pdg . Besar Induk/ Peng- S
A Peng- Keca- Kabu- Grosir ecer U
N gilingan matan paten M
I E
N
Kebany akan petani menjual gabahny a di sawah segera Sementara pedagang besar tingkat Kabupaten biasany a
setelah panen. Harga y ang mereka terima adalah harga lebih kuat posisi tawarny a dalam penentuan harga.
kesepakatan, meskipun seringkali lebih ditentukan oleh Biasany a mereka memiliki armada angkutan y ang
para pedagang desa/penggilingan. Sebenarny a petani bany ak dan gudang peny impanan sendiri, sehingga
dapat menerima harga lebih tinggi seandainy a mereka mereka bisa “mengatur” suplai di grosir/pengecer. Malah
menjual padi mereka dalam bentuk gabah kering simpan tidak jarang pedagang besar ini juga merangkap sebagai
(GKS). Namun hal ini sulit dilakukan karena mereka grosir. Karena kuatny a posisi tawar pedagang besar
tidak memiliki lumbung peny impan y ang cukup luas dan inilah seringkali dikatakan bahwa permintaan beras
lantai jemur untuk mengeringkan gabah. Selain itu, para petani sebenarny a merupakan turunan permintaan
petani didesak oleh kebutuhan uang tunai untuk beras pedagang besar, bukan konsumen.
keperluan konsumsi, biay a sekolah anak atau untuk
Kuatny a peranan pedagang besar ini terlihat dari
melunasi kredit BIMAS.
besarny a marjin tataniaga y ang mereka peroleh. Studi
Kebany akan pedagang/penggilingan memiliki hubungan Muly o Sidik dan Slamet Purnomo (1991) di Kerawang
y ang pasti dengan pedagang tingkat kecamatan atau menunjukkan bahwa keuntungan pelaku pemasaran
pedagang besar Kabupaten. Tak jarang mereka adalah gabah/beras terbesar dinikmati oleh pedagang besar,
kepanjangan tangan dari para pedagang besar. kemudian pengecer. 4 Keuntungan mereka berkisar
Pedagang/penggilingan meny impan stok dalam bentuk antara 3,5 sampai 16,2 persen dari harga jual
gabah dan menjual dalam bentuk beras. Kondisi ini konsumen. Padahal mereka hany a melakukan f ungsi
meny ebabkan mereka menghadapi resiko susut gabah peny impanan dan pertukaran saja. Sementara
y ang besar y ang berdampak pada tingkat jumlah beras penanggung resiko terbesar y akni petani (gagal panen)
y ang diperoleh. Harga beras di penggilingan ditentukan dan penggilingan gabah (susut gabah) menikmati
oleh pedagang besar atau pelaku tataniaga berikutny a. keuntungan y ang kecil.
Dengan demikian penggilingan padi ---sama halny a
Struktur pembagian margin pemasaran y ang tidak
dengan petani--- juga hany a menjadi price taker.
merata sesuai dengan resiko usaha tersebut
Keberadaan pedagang desa/penggilingan sangat penting menunjukkan lemahny a posisi tawar petani/penggilingan
bagi petani, bukan saja sebagai tempat menjual gabah terhadap pelaku tataniaga selanjutny a. Sekaligus hal ini
mereka, tetapi juga sebagai pusat inf ormasi harga. Tak juga mengindikasikan adany a kecenderungan praktek
jarang mereka juga meny ediakan kredit usahatani bagi oligopsoni dalam pemasaran beras. Atau dengan kata
para petani y ang dilunasi setelah panen, atau dikenal lain sistem pemasaran beras y ang ada belum ef isien.
dengan sistem ‘y arnen’. Sehingga hubungan y ang
Struktur pasar y ang oligopsonistik juga meny ebabkan
terjadi bukan semata bersif at ekonomis tetapi juga
terjadiny a f luktuasi harga y ang besar di tingkat petani,
bersif at kultural. 3
dibandingkan di pasar lainny a, apalagi di pasar
Dalam hal pemasaran, KUD atau kelompok tani belum konsumen. Bisa dibuktikan saat panen ray a petani
bany ak berperan. Kebany akan KUD atau kelompok seringkali menerima harga di bawah harga dasar,
tani y ang ada masih berperan dalam teknis budiday a sementara di pasar konsumen BULOG senantiasa
dan peny aluran sarana produksi pertanian. melakukan operasi pasar setiap kali suplai beras di
pasar berkurang (misalny a pada saat paceklik).
Panjangny a rantai tataniaga beras juga pada akhirny a
3
Secara kasuistis memang kadang ditemui pola hubungan yang eksploitatif merugikan konsumen dan produsen, karena semakin
antara penggilingan/pedagang desa dengan petani, tetapi dalam banyak
kejadian juga penggilingan padi/pedagang desa membeli gabah petani
dengan harga yang layak, bahkan tak jarang mereka lebih merugi. Sehingga
4
dalam tingkat tertentu antara petani dengan pedagang pengumpul Studi Agusman di Ngawi, Jawa Timur kurang lebih menunjukkan hal yang
desa/penggilingan desa skala kecil telah terbina solidaritas atau rasa senasib. sama (Majalah Pangan, No. 10, Vol. III, Oktober 1991)
WACANA No. 13/ September - Oktober 1998

3. panjang rantai pemasaran akan semakin besar selisih spekulan. Setiap 1 ton DO mereka memperoleh 1 juta
harga y ang harus dibay ar konsumen dari harga petani. rupiah tanpa kerja (Kompas 12/9/98).
Terlebih kapasitas stok pedagang besar dan pengecer
Terlepas dari inef isiensi tataniaga, sebenarny a BULOG
y ang besar membuat mereka mampu mengendalikan
sendiri sudah menjadi pelaku ekonomi, bukan berperan
suplai beras dan harga pasar, terutama saat paceklik.
sebagai wasit y ang tidak netral. Status BULOG y ang
Dari uraian diatas terlihat jelas bahwa dalam hal dibawahi langsung presiden ---dengan peranan strategis
pemasaran gabah pun petani menempati posisi y ang dan anggaran y ang besar--- menjadikan dia sebagai
paling lemah, karena hany a menjadi penerima harga prof it center bagi oknum BULOG dan pelaku ekonomi
(price taker). Ini tidak adil karena dari resiko usaha y ang terlibat didalamny a.
merekalah y ang menanggung resiko terbesar.
Konklusi dan Jalan Keluar
Impor Beras dan BULOG Model tataniaga beras y ang ada merupakan bagian
Dalam situasi harga beras y ang terus naik belakangan y ang tidak terpisahkan dari strategi dan kebijakan
ini, BULOG sebagai institusi y ang berwenang dalam pangan y ang dikeluarkan oleh pemerintah. Kelemahan
dalam meny ediakan beras dan menjaga stabilitas harga di tingkat konsepsi ini semakin buruk kala di dalam
beras diuji kemampuanny a. BULOG berkewajiban untuk praktekny a bany ak terjadi peny impangan.
mensuplai kebutuhan beras di masy arakat dengan
Jalur pemasaran beras masih bercorak oligopsonistik
melakukan operasi pasar (OP). Beras OP ini bisa
(dan oligopolistik di tingkat distribusi oleh BULOG) y ang
diambil dari stok di gudang BULOG atau mengimpor
menempatkan petani pada posisi terlemah (price taker).
beras dari luar negeri. Dengan OP ini diharapkan beras
Panjangny a rantai tataniaga juga akhirny a merugikan
y ang ada di pasaran cukup dan harga tidak merambat
konsumen karena harga y ang diterima semakin tinggi
naik.
dari harga petani.
Namun, dalam krisis sekarang ini BULOG terbukti telah
Kebijakan stabilisasi harga beras y ang diterapkan pada
gagal dalam menjalankan peran sebagai stabilisator
dasarny a lebih melindungi kepentingan konsumen
harga. Kegagalan ini disebabkan oleh monopoli BULOG
daripada kepentingan petani produsen. Secara tidak
dan distributorny a. Praktek-praktek inilah menimbulkan
langsung dapat dikatakan bahwa sebenarny a petani
inef isensi pemasaran dan merugikan raky at.
telah dieksploitasi untuk memproduksi beras “demi
Sekedar pembuktian, BULOG merupakan satu-satuny a kepentingan masy arakat bany ak” Sementara
lembaga y ang berwenang melakukan impor beras. kesejahteraan riil mereka sendiri dari waktu ke waktu
Dalam praktekny a BULOG menunjuk beberapa importir terus menurun.
secara tertutup. Untuk tahun 1997/1998 contohny a,
Kedepan, kebijaksanaan harga ini sebaikny a tidak
importir y ang ditunjuk BULOG adalah Sudono Salim, Siti
diberlakukan lagi dan terbentukny a harga diserahkan
Hutami, Siti Hediati, Dasuki, dan Ay ong. Mereka
sepenuhny a kepada mekanisme pasar. Selain lebih
mendapat jatah impor dalam skala puluhan ribu sampai
merangsang petani untuk giat berproduksi, liberalisasi
jutaan ton. 5
ini juga akan memacu div ersif ikasi dan ketahanan
Setiap ton beras y ang diimpor mereka mendapatkan pangan masy arakat. Otomatis peran BULOG juga
f ee sebesar 10-15 dollar. Selain f ee mereka juga harus dikoreksi. BULOG tidak lagi berperan sebagai
mendapatkan keuntungan lain karena harga BULOG stabilisator harga namun lebih berperan sebagai wasit
lebih mahal 25 dolar/ton dari pasar dunia. y ang adil dalam pengadaan beras.
Inef isiensi BULOG berikutny a ditunjukkan dalam hal Petani sendiri harus mengoptimalkan peran kelompok
peny aluran beras. Logikany a, dengan impor beras tani/KUD dalam pemasaran. Bersatuny a petani dalam
sebesar 3,1 juta ton, harga beras di pasaran dapat kelompok pada akhirny a akan memperkuat bargaining
diturunkan. Namun keny ataanny a harga beras malah power mereka terhadap pelaku tataniaga lainny a. 6
semakin mahal. Hal ini antara lain disebabkan oleh Dengan berf ungsiny a paguy uban petani ini maka bukan
adany a praktek jual beli delivery order (DO) dari BULOG saja rantai pemasaran y ang dapat diperpendek dan
dan bany akny a pedagang besar spekulan y ang sengaja semakin ef isen tetapi juga lebih menguntungkan baik
menahan stok beras. bagi petani maupun konsumen
BULOG dan distributorny a seharusny a
mendistribusikan beras OP langsung kepada
masy arakat dengan harga y ang telah ditetapkan.
Praktekny a para peny alur BULOG tersebut malah 6
Pemasaran alternatifpun dapat dirintis untuk menggantikan jalur pemasaran
memperjualbelikan DO-ny a kepada para pedagang beras sekarang yang merugikan petani dan konsumen. Salah satu caranya
adalah dengan mengembangkan people to people market. Dalam konsep
pemasaran ini para petani yang tergabung dalam kelompok tani menjalin
5
Sudono Salim, dengan 4 perusahaannya Ginivy Trading, Graphica Mgt, hubungan pemasaran langsung dengan asosiasi konsumen. Petani
Calvi Sunrise dan Interlink Asia mengimpor sekitar 2,3 juta ton (657,5 ribu diuntungkan karena akan memperoleh harga sesuai dengan kesepakatan,
USD). Sedang Siti Hutami dengan PT AL Resorcesnya mendapat jatah sementara konsumen juga akan memperoleh beras dalam kualitas dan
300.000 ton (90,3 ribu USD). Siti Hediati P mengimpor 35.000 ton melalui kuantitas yang baik secara kontinu dengan harga yang layak. Model
PT Data N Latipson. Dasuki A melalui 2 perusahaannya Concorca World pemasaran seperti ini mendukung terciptanya perdagangan yang berkeadilan
Trade dan Timur Madu Sejati mengimpor 325.000 ton (96,2 ribu USD). (fair trade), karena baik produsen maupun konsumen terwakili kepentingan
Sementara Ayong dengan Siam Race Trading, Sunlabel, Thaimapan Trade dan kebutuhannya. Selain itu mekanisme check and balance antara
dan Pramee Trading mendapat order 112.000 ton (36,9 ribu USD) (Kompas, keduanya dapat berjalan secara otomatis jika ada penyimpangan dalam
8 September 1998, Hal 3) kesepakatan.
WACANA No. 13/ September - Oktober 1998