환경논총 제57권

ISSN 1226-9000
VOL 57 03/2016
JES
국립공원의 장기적 관리 방향
철원을 통하여 통일 생각하다
LONG TERM MANAGEMENT
설악산국립공원
오대산국립공원
북한산국립공원
치악산국립공원
소백산국립공원
속리산국립공원
계룡산국립공원
태안해안국립공원
변산반도국립공원
내장산국립공원
무등산국립공원
지리산국립공원
한려해상국립공원
다도해해상국립공원
한라산국립공원
월출산국립공원
덕유산국립공원
가야산국립공원
주왕산국립공원
경주국립공원
월악산국립공원

CONTENTS
이슈 : 국립공원의 장기적 관리방향
한국 국립공원의 특수성과 미래 국립공원 관리 과제 ···················· 손용훈(서울대학교 환경대학원 환경조경학과) 4
국립공원을 보는 생물지리적 시각 ···················································· 공우석(경희대학교 이과대학 지리학과) 13
국립공원접근성제고및환경질보호를위한대중교통필요성검토 ·· 김태형(서울대학교 환경대학원 환경계획학과) 21
기획 : "철원을 통하여 통일을 생각하다" 심포지움
철원의 역사 문화적 가치를 되찾자 ······························································· 김영규(철원역사문화연구소) 31
DMZ 접경지역의 토지 문제와 지적 정보화 ··································· 이인수(한국국토정보공사 공간정보연구원) 38
북한 지하자원을 활용한 철원의 남북 산업단지 조성방안 ············································ 손기웅 (통일연구원) 46
DMZ지역 '국가촌락 사업'(State Village Campaign) 연구 ············· 전상인(서울대학교 환경대학원 환경계획학과)
이종겸(서울대학교 환경대학원 환경계획학과)
54
통일촌 유곡리 일상화 장소성 발굴과 유곡리 브랜딩 ······························· 이희연(서울대학교 환경계획연구소)
김무한(서울대학교 환경계획연구소)
62
도시·환경 미래전략과정 토론노트
국토, 도시, 환경 - 전환기에 생각해보는 전망, 도전, 과제 ········································································· 71
융복합집담회
융복합 접근방법에 따른 미래 도시·환경 연구의 조망 ·············································································· 95
답사기
인류 역사를 바꾸어 놓을 제21차 기후변화당사국총회, 그 현장을 다녀오다 ···································· 윤순진
(서울대학교 환경대학원 환경계획학과)
99
2016년 2월 환경대학원 석·박사 학위논문 목록
박사학위 논문 요지 ··················································································································· 110
석사학위 논문 목록 ··················································································································· 117

ISSN 1226-9000
VOL 57 03/2016
JES
국립공원의 장기적 관리 방향
철원을 통하여 통일 생각하다
LONG TERM MANAGEMENT
설악산국립공원
오대산국립공원
북한산국립공원
치악산국립공원
소백산국립공원
속리산국립공원
계룡산국립공원
태안해안국립공원
변산반도국립공원
내장산국립공원
무등산국립공원
지리산국립공원
한려해상국립공원
한라산국립공원
월출산국립공원
덕유산국립공원
가야산국립공원
주왕산국립공원
경주국립공원
월악산국립공원
국립공원의
장기적 관리방향
한국 국립공원의 특수성과 미래 국립공원 관리 과제
국립공원을 보는 생물지리적 시각
국립공원 접근성 제고 및 환경질 보호를 위한 대중교통 필요성 검토
표지 설명: 섬처럼 흩어져 있는 한국의 21곳 국립공원(표지 디자인: 서예례 편집위원)
[이슈]
우리나라에는총21곳의국립공원이있고,이중17곳이산악형국립공원이다.최근찬
반 논란이 뜨거워진 설악산 국립공원 케이블카 사업의 예에서 보듯, 탐방객에 대한 편
의 증진과 지역 경제를 활성화시킬 수 있는 다양한 시설을 국립공원 내에 설치하자는
찬성의견이있는반면,이러한시설물이국립공원의자연경관을해칠뿐만아니라환
경을보존하고파괴를막는전세계적추세에도역행한다는반대의견도있다.이번호
이슈에서는국립공원이장기적으로어떻게관리되는것이바람직한지에대해세분의
전문가의견을싣는다.

[이슈] 국립공원의 장기적 관리방향 한국 국립공원의 특수성과 미래 국립공원 관리 과제
4
JES 57
한국 국립공원의 특수성과
미래 국립공원 관리 과제
손용훈(서울대학교 환경대학원 환경조경학과)
I. 국립공원의 시작과 기본 개념
국립공원 제도는 미국에서 처음 시작되었다. 원생자
연(wilderness)의 보전을 강조한 초월주의 철학자 소로
(Henry David Thoreau, 1817-1862)로부터 미국 국립공원
의 사상이 싹트고, 미 서부의 원생자연 보호에 힘쓴 환
경운동가 존 무어(John Muir, 1838-1914)의 노력으로 미
국 내 국립공원의 기반이 확립되었다. 국립공원 제도는
1872년 워쉬 번, 랑포드, 돈 탐험대(Washburn–Langford–
Doane Expedition)에 참가한 커넬리우스 헷지(Cornelius
Hedges, 1837–1907) 등에 의해서 신비한 경관의 옐로우
스톤(Yellowstone)이 발견되고, 이를 국립공원으로서 보
전할 것을 주장한 것에서 기원한다. 이렇게 1872년 옐로
우스톤국립공원이미국최초의국립공원으로지정되었
다. 한편 미국의 국립공원 제도의 기원을 요세미티 자이
언트(The Yosemite Grant)로부터 보는 견해도 있다(上岡
克己, 2002). 1864년 캘리포니아주 코네스(John Conness,
1821-1909)위원은공원으로지정하여휴양등의공공목
적으로활용하고자당시국유림이었던요세미티산림을
연방정부소유에서캘리포니아주정부로양도해줄것을
요구하였다. 연방정부는 이를 수락하며 일반 국민이 사
용하고(Public use), 보양(Resort), 여가활용(Recreation)의
목적으로만 이용할 것, 그리고 절대 다른 곳으로 양도하
지 않을 것(Inalienable)을 조건으로 제시하였다. 이렇게
만들어진요세미티주립공원은미국최초의자연공원이
다. 옐로우스톤 국립공원 이후 1890년 요세미티도 국립
공원으로 편입되었다. 1949년 미국 국립공원 편람에서
는 국립공원의 자격조건으로 첫째, 넓은 면적에 걸친 원
시적,야생적풍경을지닌지역,둘째,자연풍경을보존하
는 것이 국민의 복리 증진과 국민이 영감을 얻는데 도움
이되는지역,셋째,보존과이용을위해국가가중대한관
심과책임을지니는지역으로규정하였다(국립공원관리
공단,1998).이것이국립공원의기본개념이다.
국립공원 제도는 자연에 대한 개발 중심의 사고만
존재하던 당시의 시대적 상황에서 획기적인 아이디어
였고, 국립공원 제도는 곧 각국으로 확산되게 된다. 미
국 다음으로 호주에서 1879년 로얄국립공원(The Royal
National Park)이 지정되었고, 캐나다에서도 1885년 로키
산 국립공원(Rocky Mountain National Park, 현 Banff Na-
tional Park)를 시작으로 국립공원 제도가 도입되었다. 유

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[이슈] 국립공원의 장기적 관리방향 한국 국립공원의 특수성과 미래 국립공원 관리 과제JES 57
럽에서는 북유럽과 알프스의 원시 자연을 대상으로 국
립공원이 도입되었다. 제일 먼저 스웨덴에서 1909년 국
립공원이지정되었고,1914년에는스위스에서국립공원
제도가 시작되었다.
아시아에서는 1931년 일본에서 처음으로 국립공원법
이 제정되며 국립공원 제도가 시작되었고, 이후 일본은
한국, 대만 등에 국립공원 제도를 도입하고자 하였다. 상
대적으로서유럽은국립공원에대한도입이늦었는데영
국에서는1949년국립공원및전원접근법(NationalParks
and Access to the CountrysideAct)을 통해서 국립공원 제
도가 시작되었다.
II. 국립공원 제도의 성립과
미국 사회의 특수성
여기서 한가지 논의하고 싶은 질문은 미국에서 시작
된 국립공원이 얼마만큼 보편성을 가지고 있는 제도였
는가 하는 점이다. 가미오카(上岡克己, 2002)는 미국사
회에서 국립공원 성립과정의 특수성을 다음과 같이 이
야기 하였다. 첫째, 신대륙 아메리카는 자연에 순응한 인
디언의 생활로 인하여 원생자연이 잘 보전되어 있었다.
둘째, 유럽에서 신대륙으로 온 미국 시민들에게는 민주
주의 전통과 토지공유 개념이 이미 존재하였고, 공공을
위해서공유지를확보하고보호하는사상이자연스럽게
받아들여졌다. 세 번째, 신대륙에는 국립공원 사상의 등
장했을때토지소유자가정해지지않은미개척지가아직
많이 남아 있었다. 실제 미국의 국립공원은 대부분 서부
미개척지를 중심으로 지정되어 있다. 네 번째, 개발지와
원생자연 보호 토지로 구분하여 활용할 수 있을 만큼 국
토가 충분이 넓었다. 마지막으로 다섯 번째 이유는 보다
흥미로운데남북전쟁후분열된국가의식을하나로통일
하기위해유럽을능가하는미국만의상징적‘성역’이필
요하였다고하였다.
가미오카의주장을바탕으로생각해보면국립공원이
란 미국 사회의 특수성이 반영된 제도로 생각된다. 유럽
을 떠나 신대륙에 정착한 미국인의 사상적 뿌리를 세우
고, 미국을 만든 자연의 개척자들에게 자연에 대한 새로
운 윤리의식의 이정표를 마련하는 것이 필요하였다. 에
머슨(Ralph Waldo Emerson, 1803-1882)과 소로(Henry
David Thoreau, 1817-1862)가 추구한 초현실주의적 접근
과 원생자연(Wilderness)의 숭상은 미국사회에서 이렇게
중요하게 받아들여지게 되었다. 미국에 있어서 국립공
원은단순한여가공간을넘는큰의미가있었던것이다.
III. 우리의 국립공원 역사
국내에서 국립공원에 관한 논의는 다무라 츠요시 박
사의 1930년 금강산 국립공원 계획에서 시작된다. 금강
산은 오랜 역사 동안 한반도 최고의 경승지였고, 선비들
이 호연지기를 다지는 수련의 장소였다. 근대 이후 금강
산전철 개통과 함께 금강산 주변의 관광지 개발이 가속
화되고, 이에 금강산보승회(金剛山保勝會)가 설립되어
금강산 국립공원 계획을 구상한다. 공원계획을 수립한
다무라 박사는 일본에서 국립공원 제도를 처음 도입한
인물이다. 처음 일본에서의 국립공원 논의는 제국공원(
帝國公園) 조성에 관한 논의로 시작되었으며, 당시 국립
공원은 국가의 명승지, 명산을 대상지로 하는 국제적 자
연 관광지 계획으로 인식되었다. 자연 그 자체를 위한 보
전보다는사람들에게사랑받는명승을잘보전하여지역
관광에 활용하는 것이 목적이었다. 즉 공원개발에 방점
을 둔 개념이다. 비록 미국의 영향을 받았지만 미국의 국
립공원과는 기본 개념과 목적이 다르며, 미국사회의 특
수성과 일본의 자연관 및 시대 상황이 다르므로 국립공
원이 그렇게 재해석되고 적용된 것이다. 다무라 박사는
금강산 국립공원 계획에서 천연보존지역, 풍경보호지
역, 보통지역, 시설지역 등의 용도지역을 구분하고, 천연
보존지역을 제외한 나머지 지역은 관광을 위한 계획 내
용을 포함하였다. 보통지역은 거의 규제가 없는 일반 거
주지이며, 시설지역에는 호텔, 숙박, 풀장, 테니스장, 전
망대, 수목원, 낚시터, 박물관, 삭도 등 관광시설이 적극

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도입되었다. 이와 함께 관광객의 접근 편의를 위한 교통
계획도구상되었다. (水佑輔외, 2016).
다무라박사의계획은2차대전발발로무산되었고,이
로부터 약 30년이 지나 1967년 지리산 국립공원이 우리
나라최초의국립공원으로지정된다.1962년개최된제1
차세계국립공원대회(Theﬁrstnationalparkconference)에
참가한 농학자 김헌규 박사는 국립공원에 대한 세계적
동향을 수집하고 1963년 지리산지역개발 조사위원회의
부위원장으로지리산지역의국립공원지정을위한조사
계획을주관한다.위원회가작성한지리산지역개발조사
보고서에서국립공원지정과관련한타당성과제도도입
방안등이 제시되었다(국립공원관리공단, 1998). 내용을
보면 천왕봉 구간과 노고단 구간을 연결한 로프웨이, 식
물원, 숙박시설 등 관광요소가 적극 도입되어 당시 국립
공원의이미지에는자연휴양지로서의가치가강조되었
음을짐작할수있다.
IV. 우리 국립공원의 현재
1967년 공원법 제정과 동시에 건설부 국토계획국 지
역개발과소관으로출발한우리나라의국립공원제도는
이후1987년국립공원업무의전담기관인국립공원관리
공단의 설립과 1998년 주관기관이 환경부로 바뀌면서
그 성격과 관리 방향이 크게 변화하게 된다. 현재 국립공
원은 멸종 동물 복원사업, 서식지 복원사업 등 생물 다양
성보전의위한역할,기후변화대응에대한역할,생태계
서비스를위한역할등을담당하며,2015년발표된SDGs
를실천하는 중요한거점으로여겨지고있다.
현재 21개 국립공원(6,656km2
, 이중 육상면적은 3,902
km2
로국토의3.9%)이지정되어있고,국립공원통계에따
르면2014년4천6백만명이국립공원을방문하였다.또한
국립공원의이용자는매년증가하며국립공원에대한만
족도 및 사회적 기대도 지속적으로 증가하고 있다. 2012
년에는21번째국립공원인무등산국립공원이지정되었
고, 태백산 도립공원 또한 국립공원으로의 재지정을 준
비 중이다. 2012년 국립공원관리공단이 조사한 국립공
원의 총자산가치는 이용가치 10조 9천억 원, 보존가치
92조 5천억 원으로 103조 4천억 원이라고 상당히 높게
평가하였다(국립공원연구원, 2012). 또한 IUCN 전문가
들과 함께 실시한 한국 보호지역관리효과성 평가에서
도 공원관리기관의 전문성, 공원관리 시스템 등에 대해
서 비교적 높은 평가를 받았다. 특히 국립공원관리공단
(KNPS)은 보호지역 분야의 국제활동에 있어서 매우 적
극적인 참여를 하고 있고, 세계자연보호연맹(IUCN), 생
물다양성협약(CBD), 람사르, 멸종위기에 처한 야생 동
식물거래에관한협약(CITES),세계유산,유네스코인간
과 생물권(MAB) 등의 자연보전 활동에 적극적으로 참
여하고있다(환경부,2010).
V. 우리나라 국립공원 관리의
풀리지 않는 숙제
설명한 것처럼 국립공원의 위상이 높아지고, 관리방
향도 이전보다 넓은 국제적 관점에서 전망하게 되었지
만, 각 국립공원 현장에서는 아직 많은 문제점들이 존재
한다.
그림 1. 금강산국립공원 계획 공원구역도(水佑輔 외, 2016)

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사실 우리나라 국립공원의 관리에 있어 가장 어려운
숙제는 국립공원 내 사유지 문제이다. 국립공원에 가면
“개인 사유지 영농 중 입니다. 한 분만 걸리세요”라는 협
박 문구가 적힌 현수판도 있고, “펜션 투숙객 외의 외부
인 출입금지”라 적어 놓고 입장을 제한하는 안내판도 볼
수 있다. 국립공원 내에 속한 사유지 중에는 국립공원이
라는 공통의 목표에 따른 관리에 비협조적인 사례가 적
지 않다. 원인은 우리나라 국립공원의 토지소유 관계가
매우 다양하기 때문이다. 앞서 설명한 바와 같이 국립공
원의 관리방향은 1990년대 후반 이후 생태계, 생물다양
성 보전을 위한 보호지역으로 그 색깔이 짙어졌고 보호
지역 내에서의 행위 규제 또한 더 많이 요구되게 되었다.
하지만 국립공원은 대부분 1990년 이전에 지정되었는
데, 당시는 국립공원에 관해서 자연 휴양지로서의 관점
이 더 크게 작용하였던 시기였고 국립공원 내에는 많은
사유지가 존재하였다. 담당 부처가 바뀌고 세상이 바뀌
어서 국립공원에 대한 위상과 가치관이 바뀌었다고 해
서 이들 토지 소유자들이 모두 수긍하고 아무 불만 없이
따라오기를 기대하는 것은 쉬운 일이 아니다. 우리나라
의국립공원관리에있어서는국립공원에포함되거나인
접한 다양한 이해 관계자와의 협력적 연대가 매우 중요
하다.
앞서 설명한 일본의 국립공원, 영국의 국립공원 등 서
유럽의국립공원도우리와같이많은사유지를포함하고
있다. 이들 국가들의 국립공원 관리를 보면 지역의 다양
한 이해 관계자들과의 협력적 연대를 형성하는 것을 국
립공원 관리에 있어서 가장 중요한 우선 과제로 두고 있
다. 홈페이지 등을 통해서 관심 있게 보면 미국, 호주, 캐
나다 등의 국립공원과 기본적인 관리 방향이 크게 다르
다는것을쉽게알수있다.
사유지를포함한국립공원의경우는국립공원의보전
이 생태계 보전, 경관 보전과 함께 지역사회의 경제 활동
그림 2. 국립공원내 토지 소유 현황 (자료: KNPS(2015) national park statistics)

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에도직접적인이익이되어야만협력적연대가이루어진
다.국립공원의경관을잘보호하는것이결국지역및개
인의이익에있어서도직접적으로연관된다는의식이지
역민사이에서형성되어야국립공원의관리가원만히이
루어지게 된다. 일본, 네덜란드의 국립공원에서는 공원
내부 혹은 인접부의 마을이 국립공원을 매개로 많은 관
광 수익을 올리고 있다. 또한 국립공원의 보전에 대해서
도 자긍심을 가지고 적극적으로 협력하고 있다. 이들이
가지는 경제적 수준과 주민 의식 수준을 우리와 비교하
면, 우리나라 국립공원 주변 생활 환경은 오랜 규제로 매
우 영세하고 주민들이 공원 관리에 대한 자발적 의식을
가지기에는 경제적, 정신적 여력이 부족하다. 최근 국내
에서는 국립공원 내 명품마을 사업을 통해서 지역 지원
사업을실시하고있지만아직까지는규제중심의관리에
대한위로와보상의수준을넘지못하고있다.
그림 3. 네덜란드의 De Weerribben-Wieden National Park에 접한 아름다운 마을 경관. 이 마을에서 식당, 숙박시설 및 체험관광 프로
그램 등을 제공하고 있다. (사진 손용훈)
그림 4. 일본 후지하코네이즈 국립공원 내 유명 관광지 마을인 오시노무라(忍野村)경관. 고풍스러운 마을에는 식당, 숙박시설, 기념품
점, 유료 정원 등이 존재한다. (사진 손용훈)

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그림 5. 각 국립공원의 탐방객 비율
(자료: KNPS(2015) national park statistics)
두 번째 이슈는 탐방객 수준이다. 국립공원을 찾는 탐
방객의 수는 매년 증가하고 있지만 내용을 보면 북한산
국립공원을 비롯한 특정 공원에 대한 탐방 비율이 매우
높고 또한 각 공원 마다 특정시기에 탐방객이 집중된다.
과도한 탐방객 수, 성숙하지 못한 탐방 매너 등은 국립공
원 관리를 어렵게 하는 큰 숙제이다. 법정 탐방로라 하는
기존 탐방로를 벗어나 단속을 피해 비법정 탐방로를 만
들고 다니는 탐방객도 적지 않고, 자연에 대한 이해와 감
상 보다는 오로지 빨리 걷고 땀 흘리며 운동하는 것에만
관심 있는 탐방객에게 탐방로 휴식년제나 생태계 보호
를 위한 탐방객 수 제한에 대한 내용이 이해되고 잘 지켜
지기를 기대하기는 쉽지 않다. 탐방객의 교양 없는 행위
에대한대응은국립공원관리공단레인져들이가장힘들
어 하는 업무이기도 하다. 또한 전반적으로 탐방 행태가
단순한산악정복형이고단순히신체단련을목적으로방
문하는사람들이많아서우리나라국립공원은난이도가
높고위험한탐방코스가많다.어떤곳은마치“국민유격
장”같은느낌이들기까지한다.이러한과도한시설의설
그림 6. 북한산 국립공원 백운대 정상 주변에 있는 다수의 탐방객 (사진 손용훈)
치는 안전한 탐방환경 조성에도 문제가 있고, 자연환경
을필요이상으로훼손하고경관또한조악하게만든다.

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그림 7. 월악산 국립공원 영봉으로 연결된 철책 계단 (사진 손용훈)
그림 8. 월악산 정상 영봉의 모습. 이름은 영봉(靈峯)이지만 정상에서 오르면 미끄럼 방지의 폐타이어로 된 바닥의 전망대가 있다. 이곳
에 오르기 위해서는 하봉, 중봉 등의 봉우리를 넘어야 하는데 탐방로가 꽤 험하다. 개인적으로는 영봉에 직접 오르지 못하고 바
라볼 수 만 있을 때 신성함이 더 느껴지지 않을까 생각한다. (사진 손용훈)

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VI. 미래 국립공원 관리의 과제
우리나라의 국립공원은 짧은 시간 동안 국립공원 관리
전반에 있어서 많은 발전을 이루었다. 하지만 국립공원의
현장에서는 아직 해결할 문제들이 남아 있고 현재의 국립
공원에 대한 시각을 볼 때 이는 그렇게 만만한 문제들이
아니다.토지소유자,지자체,사찰,그외이해단체등사회
적 이해관계자 사이에서의 갈등은 국립공원 관리에서 어
려운숙제이다.또한국립공원에대한국민의이해는아직
도 부족하고 국립공원의 자연을 이해하고 느리게 자연을
향유하는 모습 보다 단순한 정상정복형 산행이나 단체로
떠들고즐기는행락행위등이주를이루고있다.
2015년 국립공원관리공단에서는 국립공원 경관자원
중장기계획(2016-2025)를 수립하였다. 최근 국립공원에
서 경관에 대한 관심이 증가하고 있는데, 국립공원 관리
에서 경관은 매우 중요한 의미를 지닌다. 영국의 국립공
원, 일본 내 다수의 국립공원은 IUCN의 보전지역 카테고
리에서 카테고리 Ⅱ인 국립공원(National Park)가 아닌 카
테고리 Ⅴ인 육상 및 해상경관의 보전지역(Protected land-
scapeorseascape)에해당한다고스스로규정하고있고,각
국립공원의 바람직한 경관상을 정하여 이를 지속가능하
게유지하는방향으로국립공원을관리하고있다.
카테고리 Ⅱ의 국립공원은 원시자연, 생태계 보전이라
는점에초점을두고이를위협하는인간의행위에대해서
강하게 규제한다. 하지만, 카테고리 Ⅴ의 육상 및 해상경
관의 보전지역에 속하는 국립공원은 그 땅에서 이루어진
자연과 인간의 관계로 형성된 경관을 가치 있게 보고 이
를보전하고자한다.보전의방법은경관을형성한관계성
을유지하도록하는것이고,관계성의주체인자연과지역
민은 둘 다 함께 존중된다. 미국과 같은 신대륙에 비교하
면, 자연과 오랜 시간 관계를 맺고 살아온 유럽, 아시아의
자연은 지역민들의 삶에 기반한 자연자원이 대부분이다.
경관의 보전을 위해서는 주민들의 생활이 존중 받고 그들
의 전통적 생활방식을 보전하기 위한 다양한 노력이 필요
하다. 오랜 역사를 통해서 활용되어 온 복잡한 소유관계
그림 9. 보전지역의 종류별 자연성과 보전 규제 정도
(자료 : IUCN(2008) Guidelines forApplying ProtectedArea Management Categories)

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의 토지는 비록 형태가 자연경관처럼 보여도 일종의 문
화경관이라고 할 수 있다. 이는 부정하고 극복해야 할 과
제가 아니라, 이해하고 우리에게 맞는 관리 방향을 찾아
야 할 숙제이다.
국립공원관리공단이 국립공원 관리의 중심에 있다고
하더라도우리나라국립공원은각국립공원별특수성에
맞추어 운영 주체를 유연하게 구성할 필요성이 있다. 국
내에는국유림이대다수를차지하는유형부터사유림이
많은 유형, 또한 가야산과 같이 사찰림이 40% 가까이 차
지하는 독특한 유형의 국립공원도 있다. 국유림 또한 기
본적으로 산림청과의 연대하여 함께 관리되어야 할 대
상이다.
일본의국립공원의경우국립공원관리의주관기관은
환경성이지만지역의특수성이인정되는국립공원관리
에 있어서는 민간단체, 지역단체 등으로 구성된 지정관
리자가 국립공원 관리단체로 대신 지정될 수 있도록 하
고 있다. 또한 국립공원 관리에 있어서 이해관계자 간의
파트너쉽 형성을 매우 중시하며, 환경성은 각 국립공원
의 특성에 맞추어 지역민, 관광사업체, 환경단체, 그 외
활동단체들이공원관리에서각자역할의가지고함께참
여하도록 기회를제공하고있다.
“자연이 만들고 인간의 눈이 이를 아름다운 풍경으로
평가하여 국립공원이 탄생하였다. 그러나 그 지역은 국
토이기 때문에 반드시 지자체의 행정구역에 속하며 이
들의 권한이 작용하고 있다. 국립공원 행정은 단순히 지
도 상에 풍경이나 생태계라고 하는 자연 조건 만을 바라
보며 운영할 수 없다. 국립공원의 관리는 지역의 운영주
체인 해당 지자체와 어떤 관계를 맺을까에 대해서 항상
고민해야한다.”
일생을 후생성, 환경성에서 국립공원 업무를 담당하
고 퇴직 후 국립공원협의회 이사장으로 근무한 세타 노
부야씨의말이다(田信哉,2009).
우리는 우리나라 국립공원의 특수성을 잘 이해해야
한다. 국립공원 관리에 있어서 많은 사람의 참여가 필요
하고, 국립공원을 잘 관리하기 위해서는 이해관계자 및
국민의 자연(自然), 인정(人情), 문화(文化) 등에 대한 마
음의 수련이 더 필요하다. 쉽진 않지만 국민 모두가 방관
자가 아닌 주체로서 관심을 가지고 국립공원을 대할 방
법을 찾아야 한다. 이제 좁은 틀에 가두어 관리하는 체계
를 벗어나 국민이 함께 관심을 가지고 함께 만들어가는
국립공원의관리방향을고민할시기이다.
<참고문헌>
上岡克己,2002,アメリカの立公園-自然保護運動と公園政策.築地書館
水佑輔粟野隆古谷勝則, 2016, 金剛山立公園計からみる田村剛と上原敬二の計思想にする究：ランドスケープ
究79(5),
IUCN, 2008,Guidelines forApplyingProtectedAreaManagementCategories
田信哉,2009,再生する立公園；日本の自然と風景を守り、支える人たち.AsahiEcoBooks.
국립공원관리공단,1998,국립공원30년사
국립공원연구원, 2012,국립공원가치매기기
환경부, 2010,한국의 보호지역: 보호지역시스템에대한효과성평가

[이슈] 국립공원의 장기적 관리방향 국립공원을 보는 생물지리적 시각
13
JES 57
국립공원을 보는
생물지리적 시각
공우석(경희대학교 이과대학 지리학과)
I. 들어가는 말
2000년대 들어 소득 수준이 높아지고 주 5일 근무제
가 정착되면서 국민들의 생활에 여유가 생겼다. 최근에
는 휴식, 건강과 문화에 대한 욕구와 기대가 높아지면서
자연을 찾아 지친 심신을 치유하려는 수요가 급증하고
있다. 특히 자연경관과 생태계가 잘 보전된 국립공원을
찾는발길이잦다.
국립공원관리공단(http://www.knps.or.kr)에 의하면 20
07년부터 국립공원의 입장료가 폐지되고 웰빙(well be-
ing)을 추구하는 생활양식의 변화와 걷기 바람까지 가
세하면서 국립공원의 탐방객 숫자는 급증하였다. 국립
공원 입장료가 부과되었던 2006년도에 전국 20개 국립
공원의 탐방객은 2,494만 명이었으나 입장료가 폐지된
2007년에는 탐방객이 3,797만 명으로 53.2%나 급증했
다. 국립공원 탐방객은 2010년부터 4,000만 명을 넘어섰
고 계속 증가세를 보이다가 사회경제적인 이유 등으로
감소하고있다.2012년에는무등산이국립공원으로승격
되어2016년2월현재전국에는21개의국립공원이있다.
2015년을 기준으로 국립공원 탐방객 수는 4,533만 명
으로 2014년 대비 2.3% 감소하였다. 이는 중동급성호흡
기증후군(MERS) 발생에 따른 야외활동 자제 분위기와
강우일수 증가, 기상특보 발효에 따른 안전시설 정비로
탐방객출입을통제등을원인으로국립공원관리공단은
분석하였다.
국립공원을방문하는탐방객숫자는안정적인추세를
보이고 있지만 국립공원에서는 자연생태계가 훼손되고
교란되는 안타까운 광경을 아직도 볼 수 있다. 국립공원
을자주찾는탐방객들조차도자연생태계를있는그대로
보고, 느끼고, 배우기보다는 쉽고 편하게 즐기려는 요구
를 늘려가고 있다. 국립공원을 이용하는데 자신의 편의
와 권리만을 주장하고, 자연을 보전하는 책무는 뒷전으
로 밀쳐두는 경우가 많다. 지방자치단체들은 케이블카,
골프장,관광과레저목적의편의시설,도로개설등지역
개발사업을국립공원과주변지역에서추진하면서중앙
정부,시민단체,국민들과갈등을빚기도하였다.
1) 이글은2013년국립공원을지키는시민의모임20주년세미나에서 발표한내용을 토대로작성되었음.
1)

14
[이슈] 국립공원의 장기적 관리방향 국립공원을 보는 생물지리적 시각JES 57
우리나라국립공원의자연생태계는보전과이용이충
돌하는 도전에 직면해 있다. 여기에서는 국립공원의 생
태계와 변화, 국립공원이 입지하는 백두대간과 섬의 생
물지리적 의미, 기후변화에 대응하는 국립공원의 위상
그리고 국립공원을 보는새로운시각등을살펴보았다.
II. 국립공원의 생태계와 변화
우리 국립공원 내에 분포하는 생물종은 식물은 3,308
종, 포유류 59종, 조류(330종), 양서류(17종), 파충류(24
종),어류(322종),곤충(7,654종)등모두15,876종에이르
며,그중246종이환경부가지정한멸종위기야생생물이
다. 국립공원 내에는 생물자원 외에도 다양한 경관자원
과 문화역사자원이 분포한다(http://www.knps.or.kr/front/
portal/stats/statsDtl.do?menuNo=7070020&refId=REFM00
0052&page=1&searchAllValue=).
현재 국립공원은 바다와 섬을 포함한 해상공원인 다
도해해상국립공원,한려해상국립공원,해안공원인태안
해안국립공원, 사적공원인 경주국립공원 등 4곳을 제외
하고는 17개 국립공원이 산악형 공원으로 산지에 입지
한다.
전통적으로 우리나라는 국토는 좁고 인구는 많아 지
속적으로 산지를 이용하고 개발하였다. 오늘날에도 국
립공원과 인접 지역의 산지에서는 인위적인 간섭과 이
용에 의하여 자연 경관이 파괴되고 훼손되면서 이에 따
른 부작용과 문제점이 발생하고 있다. 예를 들어 골프장,
스키장, 리조트, 광산, 채석장, 양수발전소, 수력발전소,
고속도로, 고속철도, 일반철도, 산악도로, 임도, 군사시
설, 삭도, 등산로, 묘지 등의 건설, 먹는 샘물 개발, 산지
에 설치된 각종 인공구조물, 숙박업소, 음식점, 휴양, 레
저시설,농축산토지이용,종교시설,쓰레기와쓰레기매
립장, 산불 등 개발에 의해 자연생태계와 환경이 훼손되
고 파괴되고있다.
산의 과도한 이용에 따른 문제도 발생하는데 예를 들
어산야초의남획,임산부산물의과다채취,야생동물포
획, 가축과 반려동물의 유기, 서식지 파괴, 가축 방사, 벌
목, 나무 심기, 외래종 유입 등으로 국립공원 자연생태계
의 원형을 잃어가고 있다. 이와 함께 산지 개발과 이용을
촉진하고자하는제도와법령이증가하는추세이어서산
지와 섬 그리고 해안의 개발에 따른 훼손과 파괴가 이어
지고있다(공우석,2007).
국립공원 내에서는 법률에 의해 각종 개발 행위가 엄
격히제한되고있지만탐방객과거주자들의편의증진과
지역개발에 대한 요구 등에 따라 국립공원 내 자연환경
을 개발과 이용에 대한 민원성 요구는 그치지 않고 있다.
최근에는 평창동계올림픽을 대비한다는 명목으로 설악
산 정상부 가까이에 케이블카를 설치하는 문제로 환경
파괴와 동식물생태계 교란과 훼손을 두고 논란이 일고
있다.
III. 백두대간과 국립공원
우리나라는 김제평야 한 곳 정도를 제외한 전국 어디
에나 하늘과 땅이 만나는 곳에는 지평선 대신 높고 낮은
산들이 자리 잡고 있다. 건국 신화에서도 산은 하늘과 땅
을 이어주는 다리로서 상징적 의미를 갖는다. 이처럼 우
리나라 대부분의 국립공원이 위치하는 산과 섬은 자연
환경뿐만 아니라 민족의 정신과 일상생활 그리고 문화
에적지않은영향을주었다.
예로부터우리의선조들은산자락에서자식갖기를빌
었고, 태어난 사람은 의식주에 필요한 여러 가지 생활에
필요한 물산을 산에서 구하였다. 사람들은 산기슭 양지
바른 곳에 집터를 자리 잡았고, 사람이 죽은 후에는 다시
산자락에 묻혀 자연으로 되돌아갔다. 따라서 산은 생명
탄생의 시발점이자, 생명력을 유지시켜 주는 근원이요,
생명의 끝이었다. 한반도에 발달하는 산의 중심에는 백
두산에서지리산에이르는백두대간(白頭大幹)이있다.
남한 쪽 백두대간 상에는 설악산(雪嶽山), 오대산(五
臺山), 소백산(小白山), 월악산(月岳山), 속리산(俗離山),
덕유산(德裕山),지리산(智異山)등7개국립공원이위치
한다. 백두대간과 직간접적으로 연계되어 있는 정맥의
산줄기에도 북한산국립공원(한북정맥), 내장산국립공

15
구분 국립공원 명칭
백두대간 설악산, 오대산, 소백산, 월악산, 속리산, 덕유산, 지리산 등 7개소
연계된 정맥 산줄기
북한산(한북정맥), 내장산(호남정맥), 무등산(호남정맥), 계룡산(금남정맥),
주왕산(낙동정맥), 경주(낙동정맥) 등 6개소
기타 산지 가야산, 월출산, 치악산 등 3개소
섬 한라산, 다도해해상, 한려해상 등 3개소
해안과 인접지 태안해안, 변산반도 등 2개소
원(호남정맥),무등산국립공원(호남정맥),계룡산국립공
원(금남정맥),주왕산국립공원(낙동정맥),경주국립공원
(낙동정맥) 등이 있으며, 가야산국립공원, 월출산국립공
원, 치악산국립공원 등도 산지에 위치한 국립공원이다.
섬에는한라산국립공원,다도해해상국립공원,한려해상
국립공원이 있고, 바닷가에 가까운 곳에는 태안해안국
립공원,변산반도국립공원등이자리한다(표1).
그러나백두산에서시작하여전라도와경상도가만나
는 지리산에 이르는 백두대간과 인접한 산지, 섬과 해안
에 흩어져 있는 국립공원들은 과도한 개발과 이용으로
곳곳에 상처를드러내고 있다.
백두대간의 거의 모든 산마루, 산등성이와 골짜기는
골프장, 스키장, 고속도로, 고속철도, 산악도로, 임도, 광
산,채석장,군사시설,통신시설,공장,마을,인공댐,채수
장, 양수발전소, 고랭지 채소밭, 인공 구조물, 묘지 등 각
종 개발과 이용으로 국립공원을 비롯한 많은 산지가 훼
손되거나파괴되었다.
사람의발길이다다르는곳에서는산나물과임산물을
채취하고, 벌목하며, 야생동물을 불법으로 포획한 결과
자연경관이훼손되고생물다양성이감소하고있다는우
려도 있다. 무인도에도 염소 등 방목한 가축들에 의해 식
생이초토화되고동물생태계까지도교란되기도한다.
국립공원을 포함한 전국의 산과 섬에 자라는 소나무,
잣나무, 곰솔 등과 같은 우리나라의 대표적인 나무들은
소나무재선충(Bursaphelenchusxylophilus)병으로심각한
피해를 입고 있다. 신갈나무 등 낙엽활엽수도 참나무시
들음(Raffaelea quercus-mongolicae)병 등으로 큰 피해가
발생하고 있어 생태계의 균형과 조화가 깨질 위기에 있
다.
한반도의 남북을 이어주는 생명줄이자 등뼈와 같은
역할을하며백두대간에분포하는국립공원과백두대간
과 연계되는 산줄기 그리고 섬과 해안에 위치한 국립공
원들은 자연경관과 생물다양성을 측면에서 생물지리적
으로매우중요한공간이다.
국립공원은 현 세대의 단기적인 이익을 추구하고 요
구에 대응하기 보다는 미래 세대를 위한 여유 공간으로
남겨주는 것이 필요하다. 대부분의 국립공원이 위치한
백두대간 상의 산들과 섬을 올곧은 모습으로 미래 세대
에넘겨주기위해서는여러가지가고려되어야한다.
첫째, 정부 부처 간, 지방 정부 간, 민관군의 유기적인
협조 아래 종합적인 국립공원 보전 관리와 이용 정책이
수립되어야 한다. 아울러 백두대간과 섬들의 경관과 생
태계를 효과적으로 관리하기 위한 전문 인력 확보와 예
산의현실화가필요하다.
둘째, 국립공원 권역을 확대하고 추가 지정하는 노력
을 지역 주민들과 공유하고 국립공원이 지역사회와 상
생하는 프로그램을 개발해야 한다. 최근에 강원도 태백
표 1. 국립공원의 지리적 분포 유형

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산, 전남 신안·무안갯벌, 대구·경북의 팔공산 등 국립공
원 지정을 희망하는 여론이 형성되고 있는 것은 바람직
한현상이다.
셋째, 국립공원의 파괴를 가져오는 과도한 개발의 부
작용을 최소화하기 위해서는 예외 없이 적용되는 엄정
한 보전 기준에 따른 국립공원 내 행위에 대한 인허가와
관리가 필요하다. 특히 국립공원과 관련된 정책에 실명
제를 도입하여 책임성을 높이는 등 책임행정제도를 도
입해야 한다.
넷째, 국립공원의 자연경관과 생물종자원과 관련된
정보를 통합하고 국민들과 공유하는 서비스 체계 구축
이 바람직하다. 특히 국민과 지역사회가 동참하는 국립
공원관련 교육, 홍보,보호활동을확대해야한다.
다섯째, 백두대간의 산과 강 그리고 섬들은 야생동식
물의 생활 터전이므로, 이들 산지와 섬들이 서로 단절되
지 않고 연결되어 동식물의 서식, 이동, 번식이 보장되어
야 한다. 따라서 국립공원 내 서식하는 생물들에게 필요
한 적정한 생활공간을 확보해 주고, 이들이 이동할 수 있
는 생태통로(生態通路, ecological corridor)와 피난처(避
難處, refugia) 등 에코 네트워크(eco network)를 구축하는
사업이 확대되어야 한다.
여섯째, 진부령에서 백두산에 이르는 북한 쪽 백두대
간과보전지역의경관과자연생태계를연구하고남북한
공동의 학술 조사와 연구 교류를 활성화하여야 한다. 이
를 통해 민족의 동질성을 회복하고, 백두대간의 수려한
자연경관과 다양한 생물종을 복구하여 통일 이후를 국
토관리에대비하는계기로삼아야한다.
일곱째, 우리의 축적된 국립공원 관리 기술과 노하우
를공적개발지원(ODA)과같은국제협력사업을통해개
발도상국에 전수하여 제3세계 자연환경 보전에 기여함
과 동시에 국제사회에 공헌하고 우리나라의 위상을 제
고하는 등새로운 장을 넓혀야한다.
여덟째,산지와도서개발,환경오염,지구온난화,외래
생물종 도입과 확산에 따른 희귀종, 멸종위기종, 재래종
의쇠퇴등환경변화가국립공원의자연경관과생태계에
미칠 영향을 파악하고대책을수립해야한다.
IV. 변화하는 기후와
국립공원의 대응
우리가국립공원의자연생태계와환경을보전하기위
해노력해도불가항력적으로다가오는문제가범지구적
인 현안인 기후변화이다. 지구온난화는 자연생태계의
변화를 가져올 뿐만 아니라 해수면 상승, 수자원의 불안
정, 산업 환경의 변화, 국민 보건의 위협, 주거환경과 농
업 등 사회·경제적인 차원에서 광범위한 영향을 미치게
된다(공우석,2012).
현재지구온난화가국립공원내자연환경과생태계에
어떠한 변화와 피해를 가져왔는지에 대한 조사와 연구
는 국립공원 연구원과 전문학자 등을 중심으로 수행되
고 있으나 현상을 규명하기에는 부족한 점이 많다. 지구
온난화가산지,해안,도서,문화유적지,대도시에인접한
다양한 형태의 국립공원의 자연과 생태계에 미칠 영향
등 기후변화 영향과 적응에 대한 학제적인 연구와 조사
를바탕으로한대응책마련이필요하다.
특히 지구온난화에 따라 가장 큰 피해를 받게 될 생태
적 약자인 한라산, 설악산, 지리산 등 고산대와 아고산
대를 포함하는 국립공원 내에 분포하는 한대성(寒帶性,
cold tolerant) 극지·고산식물(極地高山植物, arctic-alpine
plant)과 고산식물(高山植物, alpine plant)과 같은 생태적
약자와 함께 습지, 해안선, 고립된 섬 그리고 비무장지대
등취약한생태계에대한관심이필요하다.
한라산, 설악산, 지리산, 덕유산 등 높은 산지가 있는
국립공원에출현하는극지·고산식물은지금으로부터약
200백만 년 전부터 시작되어 1만 년 전까지 지속된 플라
이스토세(Pleistocene) 또는 홍적세 빙기(氷期, glacial pe-
riod) 동안 혹독한 북극 주변의 추위를 피해 남하하였다
가 홀로세(Holocene) 또는 후빙기(後氷期)에 들어서 차
가운 기후가 유지되는 곳에 정착한 유존종(遺存種, relict
species)이다.
이 식물들은 빙기에 상대적으로 추위가 덜한 한반도
산록의 저지대나 해안 주변에 정착하여 1차 피난처에서
빙기를 지낸 것들이다. 이들은 지금부터 약 10,000년 전

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부터 본격화된 홀로세 또는 후빙기에 들어서 기온이 상
승하자 빙기 때 살던 서식처에서 밀려나 상대적으로 경
쟁이 심하지 않고 한랭한 기후가 보장된 백두대간 상의
북부,중부,남부의산정일대그리고제주도한라산정상
일대를2차피난처로삼아살아남아지금은고산대나아
고산대에고립격리되어 분포한다(공우석, 2007).
지구온난화가 계속되면서 따뜻한 기후조건을 선호하
는 난대성 식생대가 확장되는 반면 추운 기후에 적응한
한대성 식생대는 쇠퇴하고, 식물의 개화 시기가 빨라지
고, 동물의 서식처가 교란되는 등의 다양한 생태적 부작
용이 나타난다. 특히 고산대, 아고산대, 해안, 도서 등 국
립공원지역을중심으로기온이상승하면서한대성동물
이나 식물이 이동할 이동 통로나 피난처를 찾지 못하고
위기를 맞게 된다. 특히 지구온난화에 취약한 고산식물,
고유종, 희귀종, 멸종위기종, 산호초, 연안 습지, 섬의 생
물에 피해가 클 것으로 우려된다. 봄철 및 여름철의 기온
이 상승하면서 산불 및 산사태와 같은 산림재해가 증가
한다. 산림 병해충의 발생 세대수가 증가하고 외래 병해
충이 들어와 퍼진다. 일부 곤충은 예전에는 찾아보기 어
려웠지만최근기후변화로인해개체수가증가하여해충
으로 바뀌었다(공우석, 2012).
기후변화 외에 식물의 분포와 식생대의 이동에 있어
서 문제가 되는 것은 인간에 의한 토지이용 변화로 산맥,
강, 바다 등의 지리적 요인 외에 국토 개발, 산업화 그리
고 도시화로 과거에는 존재하지 않던 인위적인 장벽으
로 인하여 서식처가 감소하고 분할 또는 파편화(破片化,
fragmentation)되면서 식물들이 새로운 서식처를 찾아 성
공적으로 이동할 수 있는 가능성이 감소되고 있다. 인위
적인 간섭과 개발에 따른 서식지의 단절에 따른 생태계
교란 현상은 산지에 주로 발달하는 국립공원 내에서도
나타나고 있다.
V. 국립공원을 보는 새로운 시각
우리나라와 같이 단위면적 대비 인구밀도가 높고 급
속한산업화와도시화를겪은상황에서는국립공원을미
래 세대를 위해 유지 보전하기 위해서는 기존과는 다른
체계적이고종합적인시각이필요하다.
1. 통합적인 관점으로 보는 국립공원
국립공원을 비롯한 우리의 산지는 예나 지금이나 한
반도와동아시아의자연생태계와생물종다양성유지및
보전에큰역할을하였고,미래에닥칠수있는환경변화
를 완충하고 극복하는 데에도 필요한 필수 불가결한 자
연유산이다.
그러나우리의산지경관은근시안적인정치경제논리
에 따른 인간 중심적인 이용과 개발에 따라 자연 생태계
가 파괴됨은 물론 산이 근본적으로 수행해야 할 자연 생
태계내에서의기능과역할까지도위협을받는등우려할
수준에 있다. 국립공원에 대한 정책은 당대의 요구와 일
부이해관계자들의이익을위해서의사결정이되어서는
곤란하다.국립공원의보전과이용은자연환경과인문사
회적여건을종합적이고과학적인관점에서고려하여미
래지향적이고전체국민들의다양한이해를반영하는방
향에서관련정책이수립되고시행되어야한다.
2. 자연과 자연을 이어주는 국립공원
신생대 제4기 빙기 때, 지금보다 기후가 한랭했을 때
한반도는유라시아대륙과일본열도를연결하는동물과
식물의 이동 통로와 피난처로 이용되었다. 오늘날 한반
도는당시에는동북아시아의가장동쪽에위치한해안지
역으로 생물들이 악조건을 극복할 수 있는 피난처인 서
식처와조건을제공하여상대적으로오래되고높은생물
다양성을보유하고있다.
개개의국립공원이잘보전되더라도단위지역내에서
발생한 자연생태적인 부담을 지역 내에서 감당할 수 없
을 때에는 인접 지역으로 이동 적응하여 정착해야 한다.
그러나 21개 국립공원이 서로 멀리 떨어져 있기 때문에
한국립공원에서의부담이지역과주변에서수용되어야
하는실정이다.
미래의국립공원관리는독립적으로국립공원을중심

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으로 한 핵심지역(核心地域, core zone)을 체계적으로 관
리하되 주변 완충지역(緩衝地域, buffer zone)과 점이지
역(漸移地域, transitional zone)과 연계하여 이용과 보전
이 동시에 고려되는 정책이 수립되어야 한다. 또한 국립
공원 사이 또는 도립공원 및 군립공원 혹은 기타 보전지
역을 서로 연결하고 연계시킬 수 있는 통합적인 자연생
태계네트워크(network)가구축되어야한다.
3. 백두대간과 국립공원
백두대간의 남쪽 구간인 지리산 웅석봉에서 출발해
설악산 진부령까지 가는 길은 대부분의 등산가들이 밟
고 싶어 하는 꿈의 산행길이지만, 우리나라에서는 보기
드물게 자연생태계가 잘 보존된 마지막 남은 장소이다.
등산애호가들 꿈인 ‘백두대단 종주길’ 개방은 자연생태
계에 미치는 영향 등을 고려하여 신중한 판단과 결정이
요구된다.
백두대간을 이어주는 마루금 또는 주능선은 취약한
고산과 아고산생태계가 실낱 같이 이어지는 생명줄로
답압(踏壓, trampling)에 취약한 자연생태계이다. 산정부
와 마루금은 쉽게 손상되고 일단 훼손되면 자연적인 복
원이 더디거나 불가능하고 주변 지역에도 적지 않은 자
연생태적부담과피해를가중시키게되므로이용보다는
적극적인보전에 역점을두어야한다.
백두대간의탐방이꼭필요하다면백두대간에인접한
마을과마을을주민들이나보부상등이전통적으로이용
하던능선의산길을이용하는둘레길을문화생태길로복
원하여탐방객도이용하면서쇠락한산촌도살리고환경
도 유지하는 방안을모색해야한다(공우석,2015).
4. 자연환경과 생태계에 부담을 주는
개발의 사례로 케이블카
최근의국립공원에이용과보전이대립하는대표적인
사례가 국립공원 내 케이블카 설치이다. 2010년부터 장
거리케이블카설치를허용하는내용의자연공원법개정
안이 만들어져 시행 중이다. 이에 따라 국립공원 내 케이
블카 길이 제한을 종전 2㎞ 이내에서 5㎞ 이내로 완화한
「자연공원법 시행령 일부 개정안」이 발효됐다. 길이 제
한에 묶여 중단된 지자체들의 케이블카 설치가 법적으
로 가능해진 것이다. 현재 10곳 이상의 지자체가 국립공
원내에케이블카설치를추진하고있다(표2).전국국립
공원에 케이블카 설치를 두고 환경부, 지방자치단체 그
리고 환경단체(http://www.npcn.or.kr)와 전문가들이 입장
을달리하면서다투는일이많다.
국립공원에대한국민들의접근성향상과지역경제의
활성화등의효과를기대하는케이블카건설과자연생태
계 보전이라는 명분을 고려하면 국립공원 권역 내에 설
치하는 것은 바람직하지 않다. 필요하다면 국립공원에
영향을 최소화하는 범위 내에서 국립공원 인근 지역을
연계하여케이블카건설등지역개발을도모해야한다.
굳이 국립공원 구역 내가 아닌 국립공원 경계 밖에서
국립공원을 조망할 수 있는 장소에 관광객을 위한 편의
시설을 설치하여 지역의 향토 문화를 체험하고 특산물
을 구매하고 자연도 즐기는 등 관광객들의 다양한 수요
를 수용하고 지역사회에 혜택이 돌아가는 선순환 구조
표 2. 전국 국립공원 케이블카 추진 계획 현황

19
를 가지며 환경을 보전하여 후세에 물려주는 새로운 개
발전략이필요하다.
최근에 제주도를 찾는 관광객 가운데 한라산 정상에
이르는케이블카를기대하는사람들보다는높고낮은오
름과 해안선, 들길을 이어주는 올레길의 경관을 찾아 자
연과 향토문화를 체험하려는 수요가 많고, 지역경제에
도기여한다는 것을 우리는익히알고있다.
VI. 맺는 말
국립공원이라는 자연유산을 건전하게 보전하면서 이
용하기위해서는단기적인이해관계에바탕을둔개발에
앞서미래세대의선택을배려하며자연환경을구성하는
요소들에대한장기적인비전을가지고종합적이고체계
적인접근이 필요하다.
국립공원관리는개개의국립공원하나를단위지역으
로 보는 미시적인 관점과 함께 국립공원 전체를 연계해
서 보는 거시적 시각이 필요하다. 그런 관점에서 한반도
의 척추가 되는 백두대간, 허리가 되는 DMZ, 생태축을
이어주는 근육과 같은 여러 보전구역 그리고 국토의 보
호막인 동해, 남해, 서해의 해안선과 섬들을 연결하는 시
각에서 광역적 국립공원 네트워크 구축과 관리체계 수
립이 필요하다.
우리 세대에 당면한 단기간의 이해관계를 앞장 세워
국립공원의자연과생태계를훼손하고개발하기보다는
장기적인시각에서기능적으로중요하고보전가치가높
은자연과생태계를보전하면서이용하는국립공원에대
한 지혜가 필요하다. 이를 위해서는 탐방객들을 위한 다
양하고 알찬 탐구, 체험 및 교육 프로그램을 개발하고 활
성화해야 한다.
국립공원 경계 내에 개발과 관련하여 새로운 시설물
을 건축하고 확장하거나, 케이블카를 신설하는 문제는
장기적이고 자연환경 특성과 사회적 현실을 반영한 종
합적인 관점에서 득과 실을 따져 공정하고 엄격하게 검
토하여 결정해야 한다. 국립공원 탐방객의 편의와 지역
주민의 기대를 충족시키기 위해서는 공원 구역 내보다
는 인근 지역의 잠재적인 자원을 활용하여 새로운 개념
과아이디어를활용하여탐방객과주민이상생하는사업
의발굴이필요하다.
자연자원의 관리 측면에서는 국립공원의 자연환경과
생태계 그리고 경관은 한번 파괴되면 많은 노력과 예산
을 투입해도 원래의 모습으로 되돌릴 수 없으므로 복원
보다는 예방적 보호 및 보전이 우선되어야 한다. 국립공
원도 이 땅에 살고 있는 현 세대뿐만 아니라 다음 세대에
게온전하게물려줘야할자연유산이다.
지구온난화가 계속될 경우 생태적 약자로 국립공원
내 고산대에 격리되어 분포하는 극지·고산식물과 고산
대와아고산대에자라는고산식물의운명은위태로워진
다. 앞으로 지구온난화에 따라 쇠퇴하거나 멸종할 수 있
는 한반도에 분포하는 생물, 생태계, 환경의 보전과 복원
등에 대한 심층적인 학제적 연구가 시급하다. 특히 생태
적 약자로 지구온난화로 위기를 맞게 될 극지·고산식물
과 고산식물의 분포, 생태, 환경과의 관계에 대한 관심이
필요하다.
동시에지구온난화를기회로삼아생장이활발해지고
분포역을 확장하는 생태계 무법자인 동식물에 대한 체
계적인 관찰과 조사 연구가 요청된다. 특히 기후변화에
따라 개체 수가 폭증하고 분포역이 확장되고 있는 외래
종을 중심으로 한 유해 생물에 대한 집중적인 관리가 필
요하다.
역사를 되돌아보면서 우리는 외세가 우리의 산하에
남긴 상처와 피해에 대하여 분개하고 성토하였다. 그러
나 정작 오늘날 여러 이유로 우리의 손에 의하여 산과 강
이 파괴되고, 생태계가 교란되고, 오염되는 것에 대해서
는얼마나큰관심을크게두고있는지되돌아볼일이다.
자연을대하는마음과행동에우리들의근본적인성찰이
요구되는시점이다.
백두대간에 위치한 국립공원을 포함한 국토의 어느
산자락과 물줄기 그리고 섬들도 단견적인 사회의 요구
와 개인적 욕구를 충족시켜 주는 대상이 아니고, 우리가
자연의 위대함과 섭리를 배워야 할 수련과 탐구 학습의
장이다. 국립공원은 단순이 사람들이 즐기고 쉬는 공간
이 아니고 시간과 공간의 변화를 깨우치고 자연과 문화

20
를배우는 터전이되어야한다.
우리가 선조로부터 물려받은 무한한 미래적 가치를
지닌 산과 강 그리고 섬들이 어우러진 국립공원을 후손
들에게 고이 넘겨주는 것은 자연 사랑의 첫걸음이고 미
래사회를위한우리의최소한의책무이다.
<참고문헌>
공우석,2007,생물지리학으로보는우리식물의지리와생태,지오북.
공우석, 2012,키워드로보는기후변화와생태계,지오북.
공우석, 2013,2013년 국립공원을지키는시민의모임20주년세미나자료집.
공우석, 2015,시간과 공간을이어주는국립공원,국립공원Issue&Report,5호.
노정용,2013,국립공원입장료폐지후수익원없어‘경영부실’,그린경제신문2013.07.20.
국립공원관리공단(http://www.knps.or.kr)
국립공원을지키는 시민의모임(http://www.npcn.or.kr)

[이슈] 국립공원의 장기적 관리방향 국립공원 접근성 제고 및 환경질 보호를 위한 대중교통 필요성 검토
21
JES 57
1) 관광이란 일상장소를 벗어나 위치해 있는 도착지까지 통행하는 일시적 이동과 해당 도착지에 머무는 동안 하는 활동들, 관광객들
의 필요를 충족시키기 위해 만들어진 시설들로 구성된다. 엄밀히 관광은 나들이(excursion) 및 방문(visit)과 구별하기도 하는데, 이 경
우 나들이·방문은 해당 장소에서 밤을 지내지 않고 떠나는 유형이다(Mason, 2006). 최대기간을 기준으로 세계관광기구의 정의에 따
르면 관광은 목적과는 무관하게(즉, 여가 외에 근무를 포함하여 다른 목적도 가능) 비일상적 장소에서 1년 이하로 머무르는 것을 말
한다(Patil, 2012).
국립공원 접근성 제고 및
환경질 보호를 위한
대중교통 필요성 검토
김태형(서울대학교 환경대학원 환경계획학과)
I. 들어가며
이 글은 국내외 관광 및 교통 환경의 변화에 따른 국립
공원 내 교통체증 심화, 그리고 이로 인해 국립공원 관리
의두임무인자연의보전·보호및관광자원제공에부정
적 영향이 불거지고 있는 가운데, 국립공원 접근 및 내부
이동수단으로서대중교통의필요성을살펴보는데에목
적을 두고 있다. 특히 대중교통 도입 시 고려사항과 기대
효과, 그리고 이 둘과 관련해서 대중교통이 인근/배후 지
역사회에 미치는 영향을 분석하는 데에 초점을 맞추기
로 한다.
1. 국내외 관광여건의 변화
관광은 세계관광기구(World Tourism Organization)에
의하면 연간 수억 명이 참여하는 산업이며 세계인구의
약10%가매년관광목적의통행을하고있다.1)
수적 증가와 더불어 다양성 측면에서 있어서도 오늘
날 관광객들은 리조트나 호텔 안에서 머무르거나 단체
버스를 타고 정해진 곳에 가서 인위적 시설을 탐방하는
것만으로는만족하지않고,그이상으로자연,건축,문화
그리고생활양식을포함한다양한상품과서비스를경험
하려는 요구를 보이고 있다. 이러한 추세는 점차 강화될
것으로 예상되는데, 왜냐하면 사회 고도화 및 기술 발전
은 사람들로 하여금 여러 옵션에 대해 사전정보를 보다
많이 제공하고 취향은 보다 까다롭게 만들며 불편과 스
트레스를주는저질의시설과서비스에는보다적극적으
로거부하도록하기때문이다.
세계적인 추세와 함께 국내 여건 변화도 눈여겨 볼만
하다.문화체육관광부(2011)는KTX를중심으로한광역

22
[이슈] 국립공원의 장기적 관리방향 국립공원 접근성 제고 및 환경질 보호를 위한 대중교통 필요성 검토JES 57
철도교통발전으로말미암아이동성개선이획기적으로
이뤄져 지역관광에 상당한 영향을 미칠 것으로 보는 한
편 외국인 관광수요 증가와 글로벌 경쟁 심화에 대응하
여 관광경쟁력을 강화할 것을 주문하고 있다. 반면 2011
년세계경제포럼(WorldEconomicForum)관광산업경쟁
력보고서에따르면우리나라는좋은문화자원에도불구
하고교통인프라 취약성을문제로안고있다.
이에 따라 정부는 2011년 12월 26일 제3차 관광개발
기본계획 (2012～2021)을 발표하고 “광역 및 역내 대중
교통망과관광지간연계체계를강화하여관광객의관광
자원접근성을개선”한다는계획을수립하였다.즉,철도
역, 버스터미널, 항만, 공항 등 광역대중교통수단을 이용
해 관광지 연계성을 강화하여 관광지 주변 및 관광지 내
부의 접근성을 향상시키려는 노력이다. 뒤이어 2012년
10월 29일 확정된 환경부의 제2차 자연공원 기본계획
(2013～2022)에서도 교통목표 중 하나로 교통복지 증진
을 강조하고, 이러한 차원에서 국립공원 주변의 교통 인
프라와 배후도시(주민 생활권) 등을 고려하여 접근성 취
약지역을파악하고접근성강화대책을수립한다는계획
을 발표하였다.
2. 국립공원 교통여건의 변화
과거교통체증은서울을비롯한주요도시에만한정된
현상이었지만이제는국립공원관리에있어서도주요한
문제로 등장하고 있다. 주원인 중 하나로서 주5일제 등
근로환경변화와광역교통시스템개선에힘입어여가활
동을 보다 많은 사람들이 보다 자주 참여하기 때문이다.
[그림 1]은 지난 10년 동안 전국 관광지 방문객수가 꾸준
히증가했음을보여주고있다.
관광지의 여러 타입들 중 특히 국립공원 방문객의 추
이는[그림2]를통해확인할수있는데,이또한지속적으
로증가한것을알수있다.이러한국립공원이용률증가
는 교통체증을 심화시켰으며, 이는 생태계 스트레스 증
가와 배출가스에 따른 대기질 악화의 주범으로 지목되
고있다.
기본적으로 국립공원 관리는 자원의 보전과 보호 그
리고 방문객에 즐길 거리를 제공한다는 두 개의 주요 임
무를 가지는데, 교통문제는 둘 모두에 위협을 가한다. 교
통체증과 이에 따르는 차량 배기가스 증가, 그리고 주차
문제 악화는 자연자원에 심각한 손상을 가하고 방문객
에게는 눈살 찌푸리게 하는 경험을 안긴다. 그러나 우리
그림 1. 전국 주요 관광지 이용객 추이 (출처: 관광지식정보시스템 http://tour.go.kr/)

23
그림 2. 전국 국립공원 이용객 추이 (출처: 국립공원기본통계, 참고: 유료입장객, 법정 무료입장객, 비매표지역 이용객 등의 합계; 집계방
식 차이로 2010년까지와 2011년부터로 구분; 무등산은 2013년 3월 4일 국립공원 지정으로 계산에서 제외)
나라는 국립공원 이용객 증가에 대해 개인교통시설 공
급 위주의 정책을 펴온 측면이 있다. [그림 3]에 따르면
전반적으로 주차장 수 및 주차면 수가 전반적으로 상승
한 것을 알 수 있다. 특히 [그림 4]를 보면 그 증가분이 대
형차량이 아닌 소형차량에 서비스를 제공하기 위한 것
이며,이는곧주차장확장이대중교통수단(시내버스,관
광버스,셔틀등)이아닌개인승용차를염두에둔것이라
고 생각할수 있다.
관광객 규모 증가에 따른 교통체증 가중(그리고 이에
따른 대기질 및 소음 문제 악화, 주차문제 심화 등)이라
는 문제에 직접적으로 대처하는 방법 중 하나가 대중교
통 도입이다. 물리적, 환경적 제약이 따르는 공급 확대에
비해 도로에 차량 숫자를 줄이는 방향이 지속가능한 대
안일 수 있기 때문이다(English National Park Authorities
Association,2012).본소고는국립공원대중교통의도입·
확장 시 주요 고려사항과 효과성을 검토하는 데에 초점
을 두고 있다.
II. 국립공원 대중교통의
개념 및 특징
승용차와 함께 국립공원 접근에 사용되는 주요 교통
수단에는대중교통으로서의버스와패키지관광을통한
관광버스가 있다([표 1] 참조). 관광교통은 주목적이 공
원에 접근하는 것에 있지 않으며 관광패키지 전체에 대
한비용을지불한이들에게만선별적으로제공된다는특
징이 있다. 물론 대중교통과 관광교통 간 차이가 불분명
한 경우도 있는데, 예를 들어 대중교통 운영업체가 공원
정보를 제공하거나 예약 서비스를 도입할 수도 있으며,
관광업체가서비스를정기적으로자주제공함에따라고
객들은 이동 시에 아무 차량이나 이용할 수 있기도 하다.
그렇지만가장대표적인차이점으로서대중교통서비스
는 공공의 목적을 갖고 있다는 점에서 투어 패키지로서
의교통과는구별된다(Dunning,2005).
국립공원대중교통은도시지역에서운영되는시스템과
다른 성격을 가진다. 대중교통은 도시지역에서는 주로는

24
그림 3. 전국 국립공원 (A)주차장 수 및 (B)주차면적 (출처: 국립공원기본통계)
(A) (B)
그림 4. 전국 국립공원 주차면 수 (출처: 국립공원기본통계)

25
구분 대중교통 (패키지) 관광교통
정보 공원에 대한 정보를 제공하지 않음 공원 관련 정보를 광범위하게 제공
예약 사전예약 없음 사전예약
차량
서비스는 사전에 정해진 스케줄에 따라 제공되며
승객들은 정류장에 먼저 오는 차량에 탑승
일정 기간 동안 승객들이 그룹으로 움직이며 해
당 차량은 정류장에 멈춘 후 같은 그룹을 다시 태
우기 위해 기다림
요금제
공공부문 지원금 투입으로 요금을 낮추거나 무료
화
민간부문에서 결정된 요금제에 따라 서비스 비
용 결정
목표
공공의 목표: 교통체증 감소, 공공 이동성, 환경친
화적 대안교통, 경제개발 등
수익 창출이 동기가 됨
표 1. 대중교통 대 관광교통 서비스
출처: Dunning(2005)
통근패턴을 반영하여 구성되지만 국립공원에서는 여가
목적의통행량이압도적으로많다.또한도시지역에서보
통주말에는대중교통서비스(빈도,배차간격)를줄이지만
여가통행에있어주말은첨두(peak)기간이다.대중교통이
개인교통과 비교하여 접근수단으로서 경쟁력을 갖추고
있을 지라도 공원 안 내부교통수단으로서 사용되는 경우
에는 자가용 이용자에 비해 대중교통 승객들이 이동성에
제약을받는경우가잦다.이런점에서국립공원에대중교
통서비스도입시,고려해야하는사항이달라질수있다.
III. 국립공원 대중교통 서비스의
목표
국립공원 대중교통 서비스의 공통적인 목표는 (1) 교
통체증과 주차난을 줄이는 것(교통흐름 개선, 주차문제
해결, 혼잡에 대한 인식 개선 등), (2) 관광객 안전을 향
상시키는 것(자동차와 보행자 간 충돌 포함), (3) 관광객
수 증가와 맞물려 자동차가 유발하는 환경영향을 줄이
는 것(자연, 문화, 역사적 자원 보전, 오염물질 배출 저
감 등)으로 수렴된다(Dunning, 2005). 이러한 교통, 안
전, 환경의 세 축에 더해 Cambridge Systematics and BRW
Group(2001)에 따르면 미 국유지 관리기관들이 대중교
통시스템도입시에내세운목표들은아래와같다.(4)입
구/배후도시에 경제개발기회 제공, (5) 교육, 설명 및 방
문정보서비스제공,(6)방문객이동성과접근성향상.뒤
에서 이러한 목표들이 실제로는 어느 정도 달성 가능한
것인지알아볼것이다.
IV. 국립공원 대중교통 서비스
도입 시 기본 고려사항
이번에는 대중교통을 도입할 때 고려해야 하는 사항
중 특히 국립공원에 도입 시 자주 간과되고 있는 부분에
대해검토하기로한다.
1. 빈도 및 배차간격
대중교통서비스의경로,빈도,차량내좌석여부는서

26
비스의매력에결정적인영향을미친다.특히국립공원의
교통담당자들은 서비스 빈도/배차간격의 중요성에 대해
인지하지못하거나과소평가하는경향이없지않다.미국
교통연구위원회(Transportation Research Board)가 발간한
대중교통용량및서비스품질매뉴얼(TransitCapacityand
QualityofServiceManual)에실린가이드라인을보면버스
는 10분 이하 간격으로 운행되는 것이 바람직하다([표 2]
참조). 일반적으로 승객 수는 평균 0.5의 탄력도(elasticity)
를가지는데(Pratt,1999),이는곧운행빈도를10%올리면
승객수가5%상승할것이라는의미이다.한편시간당버
스가3대이하로다니는경로에운행빈도를추가하는경
우승객수증가에가장큰효과를나타낼수있다.
실제로정책을결정할때에는운행빈도와비용사이의
균형을찾아야한다.기본적으로배차간격을줄이면운행
비용이증가하기때문이다.그러나이렇게되면방문객들
은 해당 시스템을 더 매력적으로 볼 것이고 따라서 탑승
객 수가 증가함에 따라 요금 수입이 있는 경우 비용 상승
분을 충당할 수 있고 대중교통의 공공적 목표에도 보다
잘부합할수있게된다(Dunning,2005).
2. 정류장
정류장의 위치는 대부분 사전 결정된 우선순위(예: 주
차장의 위치, 주변 사업체들이 정류장 설치에 돈을 지불
하는지여부등)에따른다.물론일반상식도작용을하는
데, 예를 들어 경관이 좋은 곳, 대규모 호텔 근처, 유명 식
당가 쪽으로 정류장을 설치하고 안전상 위험이 있는 곳
은 되도록 피하는 것 등이다. 관광활동에 의존하는 업체
들을 가장 많이 수용할 수 있는 장소를 택하기 위해 GIS
적합성 분석을 할 수도 있다. 한편 교통계획의 관점에서
기초적인 고려사항은 사람들은 대부분 버스정류장에서
보행가능거리(400~500m)를 넘어서까지 걸으려고 하지
는 않는다는 것이다. 또한 단골보다는 해당 지역이 낯
선 방문객들이 많은 관광지의 경우, 버스정류소를 직관
적으로인지하기쉽도록만들어야한다(Dunning,2005).
3. 파이낸스
대중교통시스템 도입과 운영, 유지·관리비용 충당과
관련하여아래와같은점에주의할필요가있다.첫째,국
립공원 관계자들은 요금 수입이 서비스 제공에 드는 비
용의일부만을충당한다는사실을간과하는경향이있다
(Dunning,2005).기존사례들을보면거의모두보조금을
서비스 수준 배차간격 (분) 시간당 차량 대수 (패키지) 관광교통
A < 10 > 6 해당 대중교통수단의 스케줄에 신경을 쓰지 않는 정도
B 10~14 5~6 서비스가 자주 있다고 느끼며, 스케줄을 보는 정도
C 15~20 3~4 버스/기차를 놓쳤다면 참고 기다릴 수 있는 최대 시간
D 21~30 2
다른 교통수단을 이용할 수 있는 사람들에게는
매력적이지 않은 서비스
E 31~60 1 매시간 서비스가 있는 정도
F > 60 < 1 누구에게나 비매력적인 서비스
표 2. 배차간격에 따른 승객 반응
출처:Transportation Research Board(2004)

27
지급하여 셔틀버스/시내버스를 운영했으며, 이에 따라
어떤 경우 일정 시간이 지난 후에는 요금을 전면적으로
철폐하는 정책을 취하기도 했다. 무료시스템은 승객을
모으는 데에 강력한 영향을 발휘하므로 사실 대중교통
도입의 공공성(이동성, 환경질, 안전 등의 제고)을 달성
하는 데에는 큰 도움을 주기도 한다. 이와 반대되는 전략
으로서 관심을 모으기 위해 처음에 서비스를 무료로 했
다가나중에요금을부과하는경우불만을가중시키므로
이를 방지하기 위해 처음부터요금을징수하기도한다.
대중교통 도입/운영에 있어 국립공원 측에서 공원 입
장료를통해재정적도움을주기도한다.이경우일회입
장료를내는이들에게는특별한저항이없지만정기권에
교통비를 얹는 경우 이를 불편하게 여기는 상황이 발생
할수도 있다(Dunning,2005).
4. 차량규제
대중교통 서비스 도입에 발맞추어 개인 승용차 이용
을 규제하면 기대효과를 높이는 결과를 낳을 수 있다
(Dunning,2005).즉소음과대기오염을줄이고,교통체증
에 따라 지체되는 시간을 없애고, 교통량 저감에 따라 안
전성을 향상시킬 수 있다. 이에 더해 관광객들은 버스를
이용하면서자연을더많이누릴수있게되는데,도로대
신에차창을더많이내다볼수있게될뿐아니라,교통량
이 많으면 야생동물에게 겁을 주어 길에서 멀리 떨어지
게 하기 때문이다. 또한 버스기사들은 동물들이 다가올
때 승객들을 내리지 않고 어떻게 대처해야 하는지 알기
때문에 동물들이 더더욱 버스를두려워하지않게된다.
차량규제에 따른 교통량 억제가 야생동물과 자연, 환
경적으로는 편익을 발생시키지만 방문객들과 국립공원
배후도시에는어떤영향을미칠지에대해서는의견이분
분하다. 방문객들은 차량규제를 이동권의 침해라고 불
평할수도있으며반대로교통체증으로부터의해방으로
여길 수도 있다. 사람들을 정해진 길과 시간 스케줄에 얽
매이게 한다고 볼 수도 있으며 도로 대신에 공원을 볼 수
있도록 도와준다고 말할 수도 있다. 한편 지역주민을 비
롯해 배후도시의 이해관계자들은 원칙적으로는 차량규
제를지지하더라도자기들은가능하다면자가용을이용
하려는 경향을 보이게 된다. Dunning(2005)의 연구에 의
하면지역주민들은시즌이지나서규제가풀리거나아니
면 특별 통행증을 가지고 통제구역에 들어가는 것, 비규
제구역을 가거나, 지역주민을 위한 특별시설을 만드는
것 등을 상당히 선호하는 것으로 나타났다. 이는 마치 주
차난이 심한 지역에 사는 사람들이 합법/불법의 주차장
소를알아두고이용하는것과비슷한이치이다.
5. 커뮤니케이션(ITS, 홍보 등)
버스 운영 시 때때로 간과되는 점은 관광객들이 실시
간 출발정보를 확인한 후에야 버스 이용을 결정하는 경
우가 많다는 점이다. 관광객들은 교통정보가 주어지면
자기가 시간을 줄일 수 있다고 느낀다(Daigle and Zim-
merman,2003).
일반적으로 대중매체에서 관광지의 교통문제를 부정
적으로 그리면 관광객들은 다른 휴가지를 찾게 된다. 이
에 따라 매체가 (대중교통에 대한 홍보 등) 공원의 교통
을 어떻게 다루느냐가 방문객 수에 중요한 영향을 미칠
수 있다. 마지막으로 운행 스케줄이나 지도 등을 알아보
기 어렵게 제작한 것 등이 대중교통 이용을 저해하는 요
소로작용하기도한다(Dunning,2005).
V. 국립공원 대중교통 서비스
운영에 따른 영향
국립공원은 대중교통 시스템을 운영함으로써 교통
량 감소, 이와 관련된 배출가스, 소음 및 야생동물 교란
활동 감소, 길가 서식지 보호 등의 효과를 기대할 수 있
다. 또한 방문객의 수와 제한지역을 출입하는 위법행위
를 통제할 수 있다. 그리고 정류장을 입구/배후도시에 위
치시킴으로써 공원 도착 전에 공원에 대해 알고 공원의
특징과 역사를 배울 기회를 제공하기도 한다(Byrne and
Schumm, 1995). 아래에서는 이밖에 대중교통 도입의 기
대효과와 관련하여 교통복지 향상, 방문객수 변화, 지역

28
경제 활성화 측면에서 실제로 어떤 영향을 미치는지 알
아보기로 한다.
1. 교통복지 향상
영국 총리전략실(Prime Minister’s Strategy Unit)이
2005년에 발표한 “장애인 삶의 기회 향상(Improving the
Life Chances of Disabled People) 보고서에서는 장애인들
이 보다 독립적인 삶을 살 수 있도록 특히 대중교통수단
제공에 노력해야 한다는 점을 강조하고 있다. 경제적 불
이익으로인해장애인들이비장애인에비해대중교통에
의존할 가능성이 높기 때문이다. 특히 국립공원과 관련
해서말레이시아의한연구는교통서비스제약이장애인
들로 하여금 국립공원을 방문하도록 하는 데에 가장 큰
걸림돌이라고밝힌바있다(SanmargarajaandWee,2015).
교통약자를고려해대중교통시설을제공하는것은외부
관광객뿐 아니라 주민 중의 교통약자에게도 도움을 주
는 효과적인 방법이다(UN ESCAP, 2000). 이와 같은 교
통약자를 고려한 관광교통 시스템 도입은 고령화가 급
속히 진행되고 있는 한국사회에 던지는 함의가 상당할
수 있다.
2. 대중교통 및 개인교통 이용률 변화
대중교통수단의도입이그자체로국립공원과배후도
시에 방문객 수를 증가시킬지는 지역경제에 미치는 영
향을 미리 알아보는 차원에서 중요한 화두가 된다. 그러
나 현재까지 연구를 보면 방문객 수의 변동에 보다 강한
영향을미치는외부요인들이많기때문에대중교통수단
유치의 영향력을 판단하기는 쉽지 않다(Dunning, 2005).
대중교통이 승용차 사용 규제 조치를 이끌어 내고 이에
사람들이 자동차로 경관을 감상할 수 있는 다른 곳을 찾
게되면결국방문객수감소로이어질수도있다.반대로
승용차를 타고 가면 길을 보아야 하지만 대중교통은 이
대신경관을볼수있도록하는수단이며,이에해당장소
의 매력을 높이는 요인이 된다고 보기도 한다. 그러나 공
원이 매력적인 장소로 명성을 얻어 방문객 수가 늘어난
다는 가설은 종단적 분석이 필요한 사항이다. 현재까지
는 승용차 규제가 있는 국립공원이라도 사람들이 방문
을 멈추지 않는다는 점 정도만 확인할 수 있다. (즉, 증가
하는지는확실하지않더라도줄어들지는않을것이라고
생각해볼수있다.)
국립공원대중교통은방문객외에배후지역주민들도
이용을 하며, 이들이 핵심 승객 수(core ridership)에 기여
하는부분이있는것은분명하다.다만이핵심승객수란
해당 국립공원 전체 방문객 수에 비해서 미미한 비중을
차지하므로지역경제에미치는영향이크리라고보기는
힘들다.그럼에도교통체증은일정정도를‘넘어선’수준
일때발생하므로(Gim,2013)교통상황을개선한다는차
원에서는 의미 있는 변화를 만들 수도 있다. 즉 배후지역
에서 통근을 하는 사람들이 차량 대신 대중교통을 이용
함으로써 첨두 시간대에 교통체증이 줄고 공원 내 주차
장에도여유공간을늘릴수있다.
대중교통이 관광버스나 택시 등 경쟁 서비스에 어떠
한 영향을 미치는지는 많이 연구되지 않았다. 단기적으
로 개인 교통수단은 대중교통에 승객을 잃게 되겠지만
파생효과도 기대해 볼 수 있다. 즉, 교통체증이 줄어들고
이에 성수기 동안 공원에 드나드는 사람들(용량)을 늘릴
수있게되면서방문객(잠재적고객)이증가할수도있기
때문이다(Dunning, 2005). 이렇게 상반되는 예측이 가능
한가운데대중교통이전반적으로경쟁서비스에어떠한
영향을미칠지는향후연구과제이다.
3. 지역경제 활성화
대중교통이미국공유지에어떠한영향을미치는지에
대한 연구(Cambridge Systematics and BRW Group, 2001)
를 보면 대중교통은 배후지역 경제에 세 가지 측면에서
변화를 발생시킬 수 있다. 위에서 언급한 방문객의 수 및
지출 변화에 더해 (1) 설비투자 및 (2) 교통시스템 운영
에 영향을 미치는데, 이는 전국적으로 미치는 효과와 국
지적으로 달리 나타난다. 국가규모로는 먼저 자본은 인
프라 및 철도차량 건설·제조, 프로젝트 개발, 서비스 제
공 등에 사용된다. 고용은 정부에게는 비용이지만 국민

29
에는 편익이 된다. 또한 근로자가 임금을 지출하면서 경
제에 기여하는 효과도 예상할 수 있다. 국가차원에서 방
문객소비패턴변화는총체적으로는영향이없으며단순
히 돈의 재분배로 취급될 수 있다. 그렇지만 국지적 차원
에서는 한 지역에서 다른 곳으로 지출 패턴이 변화함으
로써,또는같은지역내에있는한사업체에서다른곳으
로변화함으로써국지적경제구조에중요한영향을미치
게 된다. 차량제조사들은 국립공원 주변에 위치하는 경
우가 거의 없기 때문에 버스차량 구입은 일반적으로 돈
을 지역경제에 흘러 들어오도록 하지는 못하지만 인프
라 건설, 대중교통 운영, 시설 관리를 위한 고용은 국립
공원 주변의 소규모 지역경제에 비하면 상당한 기여를
할 수도 있다. 차량 유지수리 및 인프라 건설 관련사업도
배후지역에 위치하는 경우가 적어 간접효과도 적을 것
으로기대되지만근로자들이생필품을소비함으로써발
생하는 유발효과는의미있는수준으로나타날수있다.
VI. 맺음말
국립공원접근및내부이동수단으로서대중교통을신
설 또는 증축하는 것은 공원 관광자원 활성화에 도움을
주고 이와 함께 탄소배출과 교통체증과 주차와 관련된
교통문제는 줄이는 데 도움을 준다. 이러한 교통시설은
배후지역의주민들의이동성도높여주어시골지역의낙
후된대중교통을개선하고개인차량이용률을낮추는데
에도 기여하는 바가 있다. 그러나 지역경제 활성화 측면
에서국립공원대중교통시스템도입은방문객수증가나
배후도시 경제 활성화에 있어 눈에 띄게 일관된 효과를
보이지는못할 것으로보인다.
제3차관광개발기본계획 (2012～2021)과 제2차자연
공원 기본계획 (2013～2022)에서는 국립공원 접근성 향
상의 차원에서 도로 및 주차장 확충 등 개인교통수단 이
용을 지원하는 방안을 고려하고 있다. 광역교통수단과
의 연계 및 역내 관광교통수단으로서 대중교통의 중요
성이 보다 강조되고는 있지만 개인교통 편의를 도모하
는것(예:관광개발기본계획상진출입도로확충,주차시
설확충,임시주차장마련등)은경쟁서비스인개인교통
의 기계적 특성(편리, 안전, 안락)을 제고하여 대중교통
활성화에 부정적으로 작용할 수도 있다. 마지막으로 국
립공원대중교통시스템의성공적도입과운영을위해서
는 배후도시에 정류소를 세우는 것에서 나아가 항공교
통, 광역교통, 내부교통 등과 통합적인 시스템을 구축할
필요성이있다는점을경시해서는안될것이다.

30
<참고문헌>
문화체육관광부.2011. 제3차관광개발기본계획 .문화체육관광부.
환경부.2012. 제2차자연공원기본계획 .환경부.
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철원을 통하여
통일을 생각하다
철원의 역사 문화적 가치를 되찾자
DMZ 접경지역의 토지 문제와 지적 정보화
북한 지하자원을 활용한 철원의 남북 산업단지 조성방안
DMZ지역 ‘국가촌락 사업’(State Village Campaign) 연구
통일촌 유곡리 일상화 장소성 발굴과 유곡리 브랜딩
광복 70년을 맞이하면서 우리는 광복 70년의 기쁨보다 분단 70년의 아픔을 기억하게
된다. 이에 서울대학교는 통일문제에 대한 역량을 강화하고자 “통일기반역량강화사
업”을펼치게되었다.환경계획연구소도이사업에참여하여“DMZ글로컬페어(DMZ
GlocalFair)”라는이름으로2015년8월10일~14일동안교수및학생65명이철원DMZ
일대에서 다양한 프로그램을 진행하였다. 특히 이 사업을 통해 기존의 ‘DMZ 철원’의
이미지를 벗어나 철원 본래의 장소성을 제고시키고 미래 자원으로서 DMZ를 재인식
하고 재발견하는 기회를 갖고자 하였다.이와연계하여2015년11월4일서울대학교환
경대학원에서“철원을통하여통일을생각하다”를주제로학술대회가개최되었다.이심
포지엄을 통하여 통일을 생각하고 논의하는 과정을 통해 통일로 향하는 길목을 열어주
는소중한자리가되고자하였다.여기에실려진글은심포지엄의발표자료를박상아,최
희진학생기자가요약·정리한것이다.
[기획]

[기획] “철원을 통하여 통일을 생각하다” 심포지움 철원의 역사 문화적 가치를 되찾자
32
JES 57
철원의 역사 문화적
가치를 되찾자
김영규(철원역사문화연구소)
I. 서론
철원군은1924년전국각지에서소작농목적의집단이주
를통해형성된번성했던도시였다.그러나1950년한국전
쟁이발발하면서주민의80%가북으로피난하고중심시가
지가사라져도시가쇠퇴하기시작했고,휴전이후1968년
남북관계가 완화되면서 민북지대에 18여 개의 마을이 형
성되었다.전쟁이일어날시은폐및방어가용이한동송읍·
갈말읍·철원읍에정착촌이조성되었으며,900개가량의세
대는 원주민 50%, 제대장병50%로 구성되었다. 철원은 선
사시대 유적부터 시작하여 일제강점기·한국전쟁까지의
문화유적이 풍부하고 지정학적 요충지임에도 불구하고,
분단 이후 휴전선 접경지역이기 때문에 개발 발전에서 소
외되었다. 또한 정착촌에 거주하는 주민들은 개발 발전의
소외에 더불어 보안문제로 평범한 일상생활을 지내기가
어려웠다.그러나철원은풍요로운자연,유구한역사,생태
계의보고인DMZ를소유했으며,단절된역사를연결하는
중심부역할을할가능성이충분한지역이다.따라서이러
한철원군이지니는역사적가치와문화적유산,자연자원
등을소개하며철원군의미래상을제시하고자한다.
II. 최근 100년 철원군 상황
철원군은 남북분단 전 번성했던 도시였다. 1914년 경
원선(철원역)이 부설되고, 1923년 철원평야가 개척되면
서 1924년 전국적으로 소작농 약 1,500호가 철원에 집단
이주를 하였다. 이후 인구가 급격히 상승하여 1935년에
는 철원군의 인구가 무려 91,427명에 이르렀었다. 이는
현 인구수의 2배에 달하는 수치였고, 강원도 강릉 다음
으로 인원이 많은 도시에 속했다. 또한 강원도 내에 처음
으로 3·1운동이 일어난 곳이기도 했으며, 강원도청 이전
을추진하였던도시이기도하다.
그러나 1945년 일제로부터 해방된 후 정치이념이 대
립하면서 남·북이 분단되고 철원군은 소련군이 진주하
여 공산치하에 놓이게 되었다. 때문에 1950년 6·25전쟁
이 발발했을 때 많은 철원주민들이 인민군에 입대를 하
였으며, 인민군 입대를 피하기 위해 동굴에 숨어들어가
UN군을 기다렸다고도 전해진다. 전쟁이 시작된 후 2년
간 치열한 전쟁터를 겪으며 주민들의 80%가 북으로 피
난가면서 도시는 쇠퇴하기 시작했다. 이후 1953년 신철

33
JES 57
원리,이평리,와수리등휴전·수복지구로지정되고구호
주택이 건설되었지만, 이미 철원시가지는 DMZ구역으
로 지정되고 민통선이 그어져 예전의 철원의 모습을 되
찾기는 어려웠다. 수복 후 철원읍 화지리, 동송읍 이평리
에 2만여 명이 거주하는 중심지가 형성되고, 서면 와수
리와갈말읍신철원리에약12,000명이거주하는마을이
형성되었다. 이 마을들은 남쪽 언덕부근에 위치하여 또
다시 전쟁이 일어날 시 은폐, 방어가 용이한 곳에 미군이
지정하여형성한마을이었다.
1958년 민통선통제권이 한국군으로 이양되고 휴전선
방어 임무를 한국군이 담당하면서 민통선1)
이 완화되었
다. 민통선을 출입하던 출입영농의 유형이 가유숙영농
을 거쳐 입주영농으로 변화하였음이 그 양상이라고 볼
수 있다. 정부에서는 민통선북방의 미개척토지를 개간
하고, 식량을 증산함과 동시에 국토 이용의 제고와 북
한의 계획적인 선전촌에 대응하기 위한 정책적 필요에
따라 1959년부터 99개의 자립안정촌을 건설하였으며2)
,
1968～1973년에는 12개의 재건촌을 건설하였다. 그리
1) 민통선은 1954년 2월 미 육군 제8군단사령관의 직권으로 설정되었다. 한국전의 휴전 후 미 육군은 민간인의 귀농(歸農)을 규제하
는 귀농선(歸農線)을 설정하고, 그 북방의 민간인 출입을 금지하였다. 휴전선 방어 임무를 한국군이 담당하면서 1958년 6월 군 작전
및보안상지장이없는범위에서출입영농과입주영농이허가되었고,귀농선은민간인통제선(민통선)으로명칭이바뀌었다.(한국민
족문화대백과, 한국학중앙연구원)
2)민간인통제구역 [民間人統制區域](한국민족문화대백과,한국학중앙연구원)
그림 3. 철원역(좌), 금강산전기철도 정연철교(우)
그림 1. 1920년대 집단이주한 주민들 모습 그림 2. 일제강점기 철원읍 시가지 모습

34
JES 57
고1973년에는2개의통일촌을건설하였는데,이는45%
의 철원 원주민과 55%의 외지에서 유입한 주민들로 구
성되었다. 민통선 북방 지역에 대한 원주민 구성 비율이
낮은 이유는 수복지구 행정권이 대한민국에 이양되면
서, 이들 민통선 북방 마을들이 원주민과 함께 전국 각지
에서 모여든 외래민에 의하여 건립되었기 때문이다(한
국민족문화대백과,한국학중앙연구원).
전략촌의 첫 번째 유형인 자립안정촌은 수복 초기 민
북마을을 개발했을 때의 전형적인 형태로, 정부의 소극
적인 지원으로 자기 땅에 들어가서 자기 땅을 복원해야
했으며, 군사적 통제가 비교적 약했다. 두 번째 유형인
재건촌은 1968~1973년에 전선방어의 기여와 유휴경지
의 활용을 위해 정책적으로 개발된 마을이다. 대단위 협
업영농이 이루어졌으며, 집단정착을 통해 농경지가 확
대되었다. 마지막으로 통일촌은 중앙정부가 주도적으
로 조성하고 재건촌의 문제점을 보완한 유형이다. 최전
방에 위치한 마을이었기 때문에 입주자 자격요건을 대
폭 강화하여 군복무자로 제한을 두고, 전폭적인 지원홍
보 때문에 입주 경쟁률이 엄청났다. 그러나 입주민들이
지뢰를 밟으며 피땀 흘려 일궈온 노력에 대한 지원과 토
지보상이제대로이루어지지않아문제점으로대두되고
있다.
철원지역은6·25 당시 중부전선의 심장부로서 그 지리
적 중요성이 매우 큰 평강·철원·김화를 잇는 삼각축선을
지칭하는 철의 삼각지대(Iron Triangle)였다. 전쟁 내내 3
년간 피비린내 나는 쟁탈전 지속을 지속할 정도로, 철의
삼각지는아군이공격하기에는불리하고적이방어하기
에는 유리한 지형적인 특징을 지니고 있다. 이곳에서 벌
어진 전투에는 수도고지 전투, 지형능선 전투, 백마고지
전투가 있다. 그 중에서도 철원평야를 한눈에 볼 수 있는
산봉우리인 백마고지에서 1952년 10월 6일부터 15일까
지 열흘 동안 벌어진 싸움은 철원군 동송읍 이평리에 세
워진 ‘백마고지전투전적비’에 적힌 대로 포탄 가루와 주
검이 쌓여서 무릎 높이까지 채울 만큼 치열하였다. 해발
395미터인이산봉우리는열흘동안주인이스물네차례
나 바뀌면서 1만 4000명에 가까운 군인이 죽거나 다쳤
고,쏟아진포탄만해도 30만발이넘었다고한다.3)
III. 철원군 향토사의 특수성
“철원군은 38선과 휴전선에 갇힌 섬이다.”라는 말은
현재 철원의 지리적·역사적 숙명을 대변한다. 한반도의
중심부에 위치한 지정학적 요충지이지만, 분단시대와
통일시대를겪음으로써개발로부터소외된특수성을지
그림 4. 입주 당시 경운기 수령(좌), 통일촌 입주식(우)
3)출처: 신정일의새로 쓰는택리지8:강원도,2012.10.5.,다음생각

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JES 57
니는 지역이다. 또한 수복지구로 뺏기고 되찾는 과정에
서 이데올로기의 대립으로 인해 피해가 극심한 곳이기
도 하다. 그러나 과거 번성했던 도시임과 동시에 태봉국
도읍지가위치하여선사유적시대부터후삼국시대,일제
강점기까지 다양한유적들이철원곳곳에분포해있다.
1. 철원군 연혁 및 개황
철원은 강원도 영서 최북단에 위치한 평야지대이다.
약 49,000명의 인구가 거주하고 있으며, 4읍 3면 110개
리로구성되어있다.면적은898.52km2
으로강원도의5%
정도의 규모이다. 27만년 전 평강 오리산(453m)의 화산
이폭발하여형성된용암대지의철원평야가위치하고있
으며,한탄강과기암절벽등의자연자원을지니고있다.
2. 철원의 지리적, 역사적 환경
철원은화산이폭발하며용암으로형성된강원도에서
가장 넓은 평야를 소유하고 교통중심지였던 도시였다.
또한 일교차가 커서 쌀 농사를 다른 지역보다 이르게 경
작하고수확할수있었고쌀의품질또한좋았다.1937년
구 철원읍의 인구는 약 19,693명에 육박하였고 이는 춘
천,원주,강릉과비슷한규모였다.그렇기에철원에는고
인돌, 태봉국 터, 일제강점기 시 번성했던 상징적인 유적
들4)
등 선사시대에서 후삼국시대, 일제강점기의 유적들
이곳곳에남겨져있다.
그림 5. 전쟁 전후 철원군의 변천
4) 노동당사, 철원감리교회, 철원경찰서, 농산물검사소, 철원공립보통학교, 철원제사공장, 강원도립 철원병원, 철원역, 수도국지 등
일제시대건물 유적들이 남아있다.

환경논총 제57권

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