1. КРЫМ №1
Михайленко А.Н.
доктор политических наук, профессор,
Государственный советник
Российской Федерации 3 класса.
Федерализация Украины как средство
преодоления ее региональной
дифференциации
В Украине, в том числе и в Крыму, идет обсуждение идеи
федерализации страны. В феврале 2013 г. в Симферополе в
рамках проекта «Украинская Федерация» прошел круглый
стол «Крымская автономия, от химеры к реальности». Мероприятие было организовано общественным движением
«Украинский выбор». Проект «Украинская Федерация» направлен на разработку научно обоснованной концепции
перехода от унитарной к федеративной системе государственного устройства Украины. Большинство участников
круглого стола назвали проблему федерализации страны
актуальной, а вопрос о реформировании системы государственного управления в Украине – назревшим.1
Идея федерализации Украины весьма противоречива, она
имеет в украинском политикуме как сторонников, так и противников. На наш взгляд, это объясняется реально существующими значительными различиями в социально-экономическом и политическом развитии регионов Украины. Нередко
даже говорят о расколе Украины. В чем суть этого «раскола» и
лежащие в его основе причины? Каковы возможные средства
противодействия ему? Может ли федерализация Украины
способствовать консолидации страны и ее более успешному
развитию? Попытаемся ответить на эти вопросы.
Факторы «раскола» Украины
Основными аспектами существенных региональных различий украинского общества являются следующие факторы. Население Востока и Запада Украины имеет различную
1. В Симферополе состоялся круглый стол проекта «Украинская Федерация» // Официальный сайт Общественного движения «Украинский выбор» http://vybor.ua/news/v_simferopole_sostoyalsya_kruglyy_stol_proekta_
ukrainskaya_federaciya.html
90

2. культурно-историческую идентичность и менталитет. В течение многих сотен лет восточная часть Украины находилась
под влиянием Москвы, в то время как западная – в сфере
Австро-Венгерской империи, Румынии и Польши. Об этих
исторических реалиях свидетельствуют многочисленные
документы. Так, 22 января 1919 г. на торжественном Акте
Соборности в Киеве уполномоченные представители Украинской Народной Республики и Западно-Украинской Народной Республики подписали «Универсал Соборности», в
котором провозглашалось, что «отныне воедино сливаются
столетиями оторванные друг от друга части единой Украины»1 (курсив мой. - А.М.). Однако возможно ли в одночасье
изменить то состояние огромных масс населения, которое
формировалось веками?
В Украине существует серьезная дифференциация в религиозной жизни. В западных областях преобладает протестантская и католическая церковь, в восточной части же –
православная. В общей религиозной сети страны Украинская
православная церковь Московского патриархата состоит из
8168 религиозных организаций (37% от общего числа), протестантские религиозные организации разных направлений
- 5570 организаций (25%), Украинская греко-католическая
церковь - 3315 организаций (15%), Украинская православная
церковь Киевского патриархата - 2270 организаций (10%). В
отдельные периоды истории Украины (например, во время
правления президента В.А. Ющенко) церковная дифференциация активно использовалась в политических целях. Существенные проблемы в отношениях между православными
и униатами в Украине сохранятся и сегодня.2
Не совпадают и внешнеполитические ориентиры жителей западной и восточной частей украинского государства.
1. Універсал Директорії УНР про злуку Західноукраїнської Народної Республіки з Українською Народною Республікою. 22 січня 1919 р. ЦДАВО
України, ф. 1429, оп. 1, спр. 5, арк. 5.
2. Отношения православных и греко-католиков на Украине переживают
новую полосу трудностей, считают в Московском патриархате // Информационное агентство «Интерфакс». 2013. 6 февраля.
91

3. КРЫМ №1
Согласно опросам общественного мнения, жители западных
областей Украины выступают за скорейшее присоединение
страны к Европейскому союзу и НАТО, а украинцы на востоке и юге страны – за более прочные отношения с Россией.
За политическую ассоциацию Украины и вступление в зону
свободной торговли с Евросоюзом выступают 66% жителей
западного региона. В то же время большинство сторонников
Единого экономического пространства и сотрудничества с
Россией проживает на востоке (54%) и юге страны (74%).1 Влиятельная зарубежная украинская диаспора в США и Канаде
имеет этнические корни в основном на Западной Украине.
Вопросам региональных различий и региональной политики достаточно много места уделяется и в украинских
внутриполитических дискуссиях. В 1994 г. лидер Народного
Руха Украины В. Черновол заявлял о возможности формирования Галицкой Ассамблеи из пяти областных советов запада Украины. Во время, когда Президентом Крыма был Ю.
Мешков, обсуждалась вероятность существенной автономизации полуострова. В начале 2000-х гг. в инициированном
Президентом Украины Л.Д. Кучмой обсуждении политической реформы в стране одно из предложений состояло в
учреждении второй палаты парламента. Как правило, сенат
является институциональной формой, присущей федерализму. Таким образом, вопрос автономизации, федерализации,
регионализации Украины не является чем-то абсолютно новым для страны.
Дифференциация запада и востока Украины проявляется
и в сфере экономики. Уровни экономического развития территорий правого и левого берегов Днепра существенно различаются, в результате чего выделяются промышленно развитый
(восточный) и депрессивный (западный) регионы. В Западной
Украине гораздо сильнее, чем в восточных областях, развито
малое предпринимательство. Очень различно место малых
1. 46% населения считают, что Украина должна стать полноправным
участником Таможенного союза // Информационное агентство УНИАН. 2012. 20 декабря. (http://www.unian.net/news/542388-46-naseleniyaukrainyi-za-tamojennyiy-soyuz-opros.html)
92

4. предприятий в экономике отдельных регионов Украины. Если
их часть в общем объеме произведенной продукции в Черновицкой, Закарпатской, Ивано-Франковской, Тернопольской
областях по итогам 2002 г. составляла 15-21 %, то в Днепропетровской, Донецкой, Запорожской, Луганской областях – от
4,1 до 5,4%1.
Внешнеэкономические связи областей юга и востока
Украины в значительной степени ориентированы на Россию.
Например, в торговом обороте Харьковской области Россия
занимает первое место, ее доля составляет около 40 %. При
этом сотрудничество охватывает, прежде всего, высокотехнологичные производства, продукция которых является
конкурентоспособной на мировом рынке. Это такие сферы
как освоение космоса, самолетостроение, сложное машиностроение, оборонная промышленность и ряд других направлений. Наиболее активно развиваются связи Харьковщины
с Московской, Белгородской, Курской и Оренбургской областями. На территории Харьковской и Белгородской областей
создан еврорегион «Слобожанщина», в котором развивается
целый ряд взаимовыгодных проектов. Харьковская и Белгородская области являются соседями, между их населением
существуют тесные семейные и родственные связи.
Настороженность и даже напряженность в отношениях
между западом и востоком Украины существовала, как уже
отмечалось, веками. Она дремлет, когда не затрагиваются
интересы друг друга, и обостряется, когда эти интересы противопоставляются. Пример подобного противопоставления
– это обсуждение в политических кругах страны вопроса об
уравнивании в правах ветеранов Великой Отечественной войны и участников Украинской повстанческой армии. Попытки
бывшего президента Украины В.А. Ющенко посадить за один
праздничный стол в мае 2005 г. этих непримиримых врагов
привели к скандалам и в последний момент были отменены.
Таким образом, существует целый ряд исторических, по1. Варналий З.С., Павлюк А.П. Региональная политика способствования
развитию малого предпринимательства в Украине // Стратегическая панорама (издание Национального института проблем международной
безопасности при Совете национальной безопасности и обороны Украины). 2004. № 3. С. 78.
93

5. КРЫМ №1
литических, экономических, социальных и других факторов, влияющих на дифференциацию украинского общества.
Можно предположить, что в целях укрепления суверенитета
Украины и сохранения ее территориальной целостности руководство страны должно добиваться уменьшения влияния
указанных факторов.
Причины региональной дифференциации в Украине
Как правило, в научной литературе и публицистике существующую дифференциацию украинского общества, в том
числе при исследовании указанных выше факторов, характеризуют понятием раскола. Таково мнение ведущих украинских политологов.1 На этой же точке зрения стоят и многие
российские эксперты.2 Подобое мнение довольно распространено и уже устоялось как в политике, так и в политологии. Однако нам представляется, что расколоть можно нечто
целое, и при этом должна быть соответствующая цель и средства такого раскалывания. Анализ показывает, что подобного целого как сплоченного украинского государства в истории не существовало. Оно было составлено из отдельных
фрагментов, которые принадлежали к разным государственным образованиям. Нет и субъекта международных отношений («дровосека»), который бы был заинтересован в расколе
Украины. Нет и топора как средства такого раскола.
В 20-х гг. из состава Российской Федерации в Украину
были переданы значительные территории на юго-востоке
страны. В 1939 г. к Украине была присоединена Западная
Украина (Галиция и Волынь), а в 1940 — Северная Буковина (Черновицкая область) и часть Бессарабии (юг Одесской
области). В 1954 г. к 300-летию Переяславской рады Украине
был подарен Крым. Существенные различия между ними сохраняются и сегодня. Как правило, говоря о «расколе» Украи1. См., например: Погребинский М. Раскол Украины по политическому
признаку будет продолжаться еще многие годы // http://www.bagnet.org/
news/ukraine/140035
2. Раскол Украины создаст нам проблемы – российский эксперт // http://
glavcom.ua/news/122849.html
94

6. ны, отмечают две большие ее части – запад и восток. Однако
они далеко не однородны, членение можно продолжить. Так,
экономическое и политическое своеобразие есть и в Крыму,
которое центральная власть в Киеве пытается нивелировать.
Киев стремится поставить на руководящие должности в регионе не крымчан, а своих политиков и управленцев.1
Таким образом, Украину составляют довольно значительные по размерам разнородные административно-территориальные единицы. Для их включения в новый организм необходимы были существенные усилия. В этом суть политики
интеграции, если понимать под интеграцией соединение
частей в целое. На наш взгляд, такие усилия в прошедший
исторический период украинскими политиками не были
предприняты. Более того, на каждых следующих национальных выборах проявлялось стремление политических сил
ради победы использовать поляризацию населения, углубляя существующие различия. Между тем, в условиях такой
мозаичной структуры страны необходимо было предпринять эффективные меры по «склеиванию» разнородных составляющих частей.
Другой важный вопрос касается субъектов мировой
политики, заинтересованных в «расколе» Украины. Если
смотреть на современное состояние страны, то в качестве
«дровосеков» могут восприниматься одновременно и ЕС, и
Россия. Они как бы растягивают Украину в разные стороны:
первый – к ассоциированному членству, вторая – в Единое
экономическое пространство. Однако такое мышление возможно при поиске врагов и перекладывании своих проблем
на чужие плечи. На самом деле в данном случае сказывается
отсутствие эффективной внутренней политики по формированию целостной украинской политической нации. Мы
оставляем в стороне вопрос о противоречиях между Москвой и Брюсселем, хотя очевидно, что в случае более гармо1. См., например: Киев «зарубил» крымского кандидата в мэры Ялты в
пользу «донецкого» // Крымская правда. 2013. 24 апреля.
95

7. КРЫМ №1
ничного развития сотрудничества между ними Украина не
оказалась перед таким геополитическим выбором, который
стоит перед ней сегодня.
Данный подход позволяет более четко рассмотреть и подходящие средства для современной украинской политики. Если
остановиться на концепции раскола Украины, то необходимо
искать противодействие топору. Если же исходить из того, что
составные части Украины плохо соединены, то и искать нужно клей, который позволит их надежно склеить. Между этими
двумя средствами есть принципиальная разница. «Контрраскольные» средства должны иметь противоударные мгновенные свойства типа своевременно раскрывающейся при ДТП
воздушной подушки в автомобиле. Склеивающие средства,
наоборот, должны обладать долгоиграющими характеристиками, и они должны быть способны адаптироваться к потребностям изменений в склеиваемых частях.
В общем плане любая проблема в политической жизни
страны может быть использована для региональной дифференциации, будь то наводнение на западе Украины или
годовщина принятия Конституции 1992 г. в Крыму.1 Ввиду
остроты проблемы региональной дифференциации любые
политические действия в Украине должны обладать скрепляющим свойством. Однако попытки чисто механического соединения элементов востока и запада Украины не будет эффективным. В качестве примера такого механического
проекта можно привести идею, в соответствии с которой
крымских военных моряков-курсантов следовало бы поженить на девушках из Западной Украины, и проблема «раскола» пропала бы сама собой. Но это очередная иллюзия.
Федерализация как средство консолидации Украины
С этой точки зрения можно посмотреть на федерализацию как на средство консолидации Украины. Эта идея
1. См., например: «Крымскую землю крымчанам, а не макеевским и галичанам» // http://www.bagnet.org/news/society/215531
96

8. не нова. По мнению украинских политологов, существует
определенная связь между региональной дифференциацией Украины и возможностью (или необходимостью?) ее федерализации.1Более того, в ряде работ выдвигается идея о
том, что именно федерализация может стать спасательным
средством от «раскола» Украины.2
Идея федерализации Украины имеет богатую историю.
Известный украинский историк, общественный и политический деятель, один из лидеров украинского национального движения М.С. Грушевский писал, что «верные заветам
украинского национального освободительного движения,
выдвинувшего федеративный принцип, как основание будущего устроения отношений политических и национальных,
и неизменно проводившего его, начиная с т. н. кирилло-мефодиевского братства, мы признаем федеративные формы
наиболее совершенным способом государственного союза
с интересами свободного и естественного развития национальной жизни…»3 Данная идея М. Грушевского не покрылась пылью истории, она актуальна и сегодня.
Как правило, когда говорят о федерализме, то видят конечный результат – совершенную систему взаимоотношений между Центром и регионами, а также между самими
регионами. Однако такое идеальное состояние – это конечная цель, до нее нужно долго идти, ведь становление системы федерализма – это длинный путь. По нему, например,
идет Россия. Исследователи отмечают множество проблем
в функционировании российского федерализма. Так, Ю.М.
Королева пишет, что российский федерализм еще в полной мере не сложился. В России имеет место неодинаковый
правовой статус субъектов Федерации. При закрепленной в
Конституции самостоятельности субъектов Федерации ре1. Погребинский М. Раскол или федерализация // Официальный сайт
Общественного движения «Украинский выбор» http://vybor.ua/article/
vybory/raskol-ili-federalizaciya.html
2. Раскол Украины остановит федерализация // http://newsland.com/news/
detail/id/1147281/
3. Грушевский М. Освобождение России и украинский вопрос. — СПб,
1907. — с.88.
97

9. КРЫМ №1
ально многое зависит от решений федерального центра.1 У
российского федерализма есть и множество других проблем,
но из-за этого вряд ли кто-то откажется от федерализма как
принципа развития демократического многонационального
государства.
Федерализм – это политическая форма, которая создает благоприятные условия для нахождения политических
компромиссов в отношениях по горизонтали и вертикали,
выявления конкурентных преимуществ своего региона и
их развития в интересах всей страны, овладения стратегией
выстраивания отношений части и целого и другие. Эти черты не возникают по мановению палочки; они формируются
в парламентских дискуссиях, при распределении бюджетного пирога, в отношениях между соседними регионами. Но
можно предположить, что именно федеративный принцип
поможет сгладить и впоследствии снять те существенные
противоречия, которые сегодня имеют место между украинскими регионами ввиду их дифференциации.
Наиболее целесообразно использовать принципы федерализма в условиях, когда составляющие страну регионы являются крупными и примерно одинаковыми по важным геополитическим показателям. Очевидно (и это явно проявилось
на национальных выборах), что население запада и востока
Украины примерно одинаково, разница составляет ничтожные проценты. Данное обстоятельство является долгоиграющим, его не изменить в одно мгновение. Поэтому и средства
политической деятельности при решении актуальных проблем должны подбираться соответствующие. На наш взгляд,
федерализация Украины с этой точки зрения заслуживает самого серьезного внимания. Федерализация не может выступать в качестве инструмента раскола страны в предложенном
в данной статье смысле слова, но она может стать действенным средством склеивания ее частей в единое целое.
1. Королева Ю.М. Российский федерализм как фактор формирования системы национальной безопасности страны // Власть. 2010. № 3. С. 53-56.
98