SAGGI

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La riforma della funzione pubblica
di Daniela Pilia
SOMMARIO: "Norme provvisorie sui funzionari statali". -
L'assunzione. - Il processo di riforma. - L'iter legislativo. -
Le modifiche al progetto di legge tra il 1987 e il 1993. -
La tutela della carriera. - Il dibattito negli anni recenti. -
Caratteristiche e limiti del nuovo sistema. - La
corruzione. - La formazione. - Conclusioni.
Il sistema amministrativo di tipo weberiano con
funzionari stipendiati dallo Stato ha in Cina una lunga
tradizione. Nel periodo della Cina imperiale, i funzionari
venivano assunti dopo aver superato esami ufficiali che
accertavano la conoscenza dei testi classici confuciani e
l'abilità nella composizione letteraria oltre che il possesso
delle capacità necessarie per lo svolgimento dell'incarico.
II sistema degli esami statali, che esisteva già durante la
dinastia Han (206 a. C.-220 d. C.), diventò via di accesso
principale alla carriera ufficiale sotto la dinastia Tang
(618-907). Esso favori l'ingresso nell'apparato
burocratico di persone dotate e capaci che provenivano
da ogni regione dell'Impero, assicurando il rinnovamento
della classe dirigente. Questi burocrati colti furono
detentori di grandi poteri e privilegi1. Gli esami di Stato
furono soppressi nel 1905, pochi anni prima della caduta
dell'ultima dinastia e della proclamazione della
Repubblica (1911).
Negli anni della Repubblica si andò affermando una
burocrazia "politica". Il governo di Nanchino (1927-1937)
realizzò una dittatura a partito unico (il partito
nazionalista Guomindang) in cui il monopolio del potere
apparteneva ai dirigenti del partito che esercitava la
sovranità in nome del popolo (il cosiddetto periodo di
"tutela" del Guomindang).2
Nel 1949, con la Repubblica Popolare Cinese,
l'organizzazione dello Stato si ispirò al modello sovietico.
L'apparato statale diventò un duplicato dell'apparato del
Partito Comunista (Pcc), fondendo insieme politico e
amministrativo, senza istituzioni statali autonome né idea
di divisione dei poteri. Ai funzionari (quadri) si richiedeva
lealtà politica e la loro formazione avveniva nelle scuole
di Partito. La mancata definizione di competenze e limiti
di potere dei funzionari con norme giuridiche e l'assenza

per lungo tempo di leggi e regolamenti amministrativi
rigorosi, determinarono lo scadimento della funzione
amministrativa e pubblica in genere.
Dopo la morte di Mao, i nuovi dirigenti cinesi hanno
intrapreso una serie di riforme che hanno trasformato
radicalmente la società cinese. Questa trasformazione ha
reso indispensabile il cambiamento della struttura e del
personale amministrativo.
Il nuovo sistema del pubblico impiego è stato introdotto
con una serie di atti giuridici emanati tra il 1993 e il
1996. Le norme, che dopo alcuni anni di sperimentazione
avrebbero dovuto essere tradotte in leggi, sono a
tutt'oggi provvisorie. Nonostante i numerosi limiti però il
sistema costituisce un effettivo passo avanti nella
razionalizzazione della Pubblica Amministrazione.
Il saggio prende in esame la formulazione delle norme e
il dibattito avutosi tra la presentazione del primo progetto
di legge nel 1987 e la sua emanazione nel 1993 ed
esamina alcune caratteristiche e problematiche inerenti al
nuovo sistema della funzione pubblica.
"Norme provvisorie sui funzionari statali"
La legislazione provvisoria sulla funzione pubblica è
costituita da un testo base, le "Norme provvisorie sui
funzionari statali3 (da qui in poi "Norme"), adottate nella
II sessione del Comitato Permanente del Consiglio degli
Affari di Stato (CAS) il 27 aprile 1993 ed entrate in vigore
il 1° ottobre dello stesso anno e da una serie di
regolamenti attuativi emanati successivamente che
disciplinano singoli settori e ne specificano le procedure e
i criteri di applicazione.4
Le "Norme" contengono 88 articoli divisi in 18 capitoli:
principi generali; doveri e diritti; classificazione delle
cariche; reclutamento; valutazione; premi; disciplina;
promozione e retrocessione; nomina e cessazione delle
funzioni; formazione; mobilità; incompatibilità; salario,
assicurazione e assistenza; dimissioni e licenziamento;
pensionamento; ricorsi e accuse; gestione e controllo;
disposizioni complementari. Tra i principi che reggono il
nuovo sistema c'è l'adesione dei funzionari scelti ai
progetti definiti dal Partito di "edificazione dell'economia
socialista di mercato", di "riforma economica" e "apertura
al mondo esterno". Ad essi si aggiunge l'adesione ai 4
principi fondamentali: via socialista, dittatura del

proletariato, marxismo-leninismo e pensiero di Mao,
direzione del Partito. In pratica è rifiutata la neutralità
politica e riaffermata la gestione dei funzionari da parte
del Partito.5
Le Norme danno grande importanza alla formazione
professionale. La risposta concreta alla necessità di
migliorare la competenza professionale dei funzionari è
stata l'istituzione della Scuola Nazionale di Pubblica
Amministrazione e di numerosi istituti di formazione in
tutto il paese. La Scuola dipende direttamente dal CAS e
si occupa della formazione dei funzionari medi e superiori
destinati a nuovi incarichi. La formazione avviene in
diversi dipartimenti a seconda del settore di
appartenenza dei funzionari. Gli insegnanti sono essi
stessi funzionari, quindi con grande esperienza e
competenza tecnica.
L'assunzione
Le "Norme" reintroducono il sistema degli esami pubblici
per le assunzioni nella pubblica amministrazione e
prevedono la possibilità di assunzioni con contratto per i
dirigenti. Nelle procedure concorsuali, grande importanza
è accordata al curriculum professionale del singolo e nella
definizione successiva in merito a promozioni, aumenti
salariali, premi e sanzioni, si valutano i risultati ottenuti
sul lavoro. L'organizzazione dei concorsi è di competenza
dei dipartimenti del personale che dipendono dal
Ministero del Personale appositamente creato nel 19886,
per occuparsi della riforma del sistema dei quadri. Il
nuovo ministero ha propri centri di formazione del
personale che gestisce direttamente e dipartimenti del
personale nelle province e negli organi statali. Il
ministero si occupa di dare informazioni sui mass media
delle procedure d'esame, dei risultati, della data e del
luogo dei colloqui e anche su quali dipartimenti hanno
posti vacanti, in quali posizioni e il numero dei posti.7
I funzionari che superano gli esami vengono nominati dal
GAS, dai governi popolari di distretto e di livello
superiore.
Le "Norme" stabiliscono doveri e diritti dei funzionari e,
tra questi, la possibilità di presentare ricorso contro la
retrocessione e il licenziamento (al dipartimento del
personale del governo popolare locale) o contro una
sanzione amministrativa (all'organo di controllo
amministrativo). Il funzionario può anche presentare una

denuncia all'organo amministrativo superiore o di
controllo per violazione di diritti e interessi legittimi
contro organi amministrativi e dirigenti. È previsto infine
un sistema di pensionamento che fissa il limite d'età di
servizio e assicura il ricambio di personale a tutti i livelli.
Il processo di riforma
Il processo di elaborazione legislativa è stato molto
lungo. Deng Xiaoping è stato il promotore della riforma:
in due discorsi all'Ufficio Politico del Comitato Centrale
(Cc) tenuti rispettivamente il 18-8-1980 e il 13-1-1982
egli, infatti, avviò il discorso sulla riforma del sistema di
direzione del Partito e dello Stato8 e sullo snellimento
dell'apparato statale9. Deng considerava necessario
distinguere tra responsabilità di Partito e di governo e
creare una struttura amministrativa più efficiente e una
burocrazia più competente, capace di portare avanti le
riforme attuate dopo il III Plenum dell'XI Cc del dicembre
1978 in vari settori, economico, organizzativo, politico e
sociale.
Il processo di liberalizzazione economica e la maggior
apertura verso l'occidente con la creazione di nuovi
organi abilitati a gestire e coordinare la nuova politica
economica, la ricostruzione dell'apparato statale,
stravolto durante la Rivoluzione Culturale, la riabilitazione
di migliaia di quadri e la loro riassunzione nelle posizioni
che occupavano precedentemente, il processo di
istituzionalizzazione portato avanti con una ricca
produzione normativa in ogni campo dell'amministrazione
dello Stato sono tutti fenomeni che hanno contribuito a
provocare una crescita enorme della burocrazia.
Negli anni '80, questo apparato burocratico si identificava
in funzionari che per il 40% circa possedevano solo un
diploma di scuola secondaria inferiore.
Grado di istruzione dei quadri 1980 1987 1988
Università o scuola superiore di specializzazione 18% 25,2% 28,7%
Scuola secondaria superiore 42% 47,6% 48,1%
Scuola secondaria inferiore o elementari 40% 27,2% 23,2%
Fonte: Renmin Ribao, 16-06-1988; 16-09-1989
Il gruppo dirigente di un'età media sui 70 anni non
presentava quelle caratteristiche di competenza e
specializzazione richieste per l'attuazione delle riforme

economiche e per affrontare la complessità delle
trasformazioni che la società stava subendo.
Modificare questo stato di cose era evidentemente
impossibile nell'ambito del sistema di "gestione unificata"
(tongyi) di tutti i quadri, ancora in vigore nei primi anni
'80. Il termine guojia ganbu - quadri statali -
comprendeva circa 40 milioni di persone: ministri,
dirigenti di imprese, tecnici, medici, insegnanti e così via,
senza alcuna distinzione. Il metodo di reclutamento
distingueva tra posizioni dirigenziali, gestite dal Cc e dai
Comitati di Partito di ogni livello10, attraverso il sistema
della Nomenklatura11, e tra posizioni non dirigenziali, per
le quali esisteva un piano nazionale elaborato
annualmente dalla Commissione Statale di pianificazione,
dal Ministero del Lavoro e del Personale e dal Ministero
dell'Educazione, piano che si occupava dell'assegnazione
dei posti ai giovani diplomati e laureati, in base alle
esigenze delle amministrazioni, ai posti vacanti, alle
politiche di sviluppo.12 Una volta che questi erano stati
assegnati ad una determinata unità, il sistema lasciava
poca libertà nella scelta del tipo di lavoro o di possibilità
di trasferimento e inoltre impediva di utilizzare
pienamente il personale più competente e di rimuovere
quello superfluo. Per aggirare le difficoltà poste dai canali
ufficiali, si erano anche sviluppate pratiche informali e
illegali, che andavano dal favoritismo all'uso di rapporti
personali e familiari (guanxi), fino alla corruzione. Nelle
intenzioni dei proponenti, la riforma avrebbe dovuto
garantire una migliore gestione e utilizzazione delle
risorse umane e un'amministrazione più razionale e più
efficiente. La riforma dei quadri e quella della struttura
organizzativa andarono quindi di pari passo.
L'iter legislativo
Nel 1981 furono creati gruppi di ricerca per lo studio del
sistema dei dipendenti pubblici di vari paesi. Il primo
progetto di norme sul personale degli organi statali
elaborato da un gruppo di funzionari e studiosi diretto da
Cao Zhi, vice direttore del Dipartimento
dell'Organizzazione del Partito data al 1984. Dal 1984 al
1986 il documento viene modificato ben dieci volte. Nel
1986 un gruppo di ricerca sulla riforma del sistema
politico del Cc composto da Zhao Ziyang, Hu Qili, Tian
Jiyun, Peng Zheng e Bo Yibo approva la tredicesima
revisione delle norme che viene presentata da Zhao
Ziyang al XIII Congresso del Partito nel novembre 1987.

Zhao nel suo rapporto13 annunciava un piano di riforma
politica che si basava sulla separazione tra Partito e
amministrazione (dangzheng fenkai) di cui il sistema
della funzione pubblica costituiva un elemento
fondamentale, in quanto istituiva una distinzione tra
funzionari politici, proposti e controllati dal Partito con un
mandato a termine e funzionari professionali con uno
Statuto stabilito per legge e controllati dagli organi dello
Stato14. Il progetto di legge che prevedeva alcune norme
che colpivano direttamente il principio del controllo del
Partito sui quadri e sul sistema della Nomenklatura, subì
ulteriori revisioni prima di essere approvato nel 1993. Le
norme infine approvate sostituiscono il vecchio termine
ganbu (quadro) con il nuovo termine gongwuyuan
(funzionario pubblico), utilizzato solo per indicare il
personale degli organi amministrativi statali, escludendo
il personale degli organi del potere legislativo, giudiziario,
di imprese ed enti pubblici per ognuno dei quali avrebbe
dovuto essere creato un sistema di gestione separato. La
distinzione fa sì che il personale amministrativo passi da
40 milioni a 4,5 milioni circa.
Le "Norme" definiscono gongwuyuan tutti i funzionari, dal
Primo Ministro agli impiegati, senza riguardo per la carica
posseduta in quanto tutti sono gongpu - dipendenti
pubblici. Tuttavia introduce il sistema dei concorsi
pubblici esclusivamente per le assunzioni nelle cariche
non dirigenziali, cioè ispettore e vice ispettore, inquirente
e vice inquirente, personale di sezione e di ufficio (art. 9
c. 2).
Le cariche dirigenziali escluse sono sia quelle che
dipendono da elezione o nomina diretta delle Assemblee
Popolari (Primo Ministro, Vice Primo Ministro, Consiglieri
di Stato, Ministri, governatori e vice governatori, direttori
di dipartimenti e uffici, cioè i funzionari politici), sia i Vice
Ministri e i vice direttori degli uffici provinciali che non
sono considerati funzionari politici ma che, tuttavia, data
l'importanza della carica, non sono stati ricompresi tra i
funzionari da reclutare tramite concorsi.
Nel dibattito che è seguito al discorso pronunciato da
Zhao nel 1987 risultò chiaro che assumere i vice ministri
e i vice direttori degli uffici provinciali con procedure
concorsuali e affidarne la gestione al Ministero del
Personale avrebbe reso difficile se non impossibile
l'interferenza dei Comitati di Partito, sia a livello centrale
del Dipartimento dell'Organizzazione del Cc, sia a livello

provinciale.15 Da ciò la decisione di escludere queste
cariche dal sistema dei concorsi pubblici.
Anche la proposta di lasciare al Ministero del Personale la
gestione degli enti direttamente subordinati al CAS o
Uffici generali, venne presto accantonata. Il nuovo
sistema di reclutamento dei funzionari esclude dunque
tutte le cariche dirigenziali e, di fatto, lascia intatto il
sistema della Nomenklatura. La decisione di mantenere il
sistema della Nomenklatura risulta ulteriormente
confermata dalla scomparsa nella 16^ revisione delle
norme del maggio 1989 dell'art. 82 del progetto di
legge16 che sanciva l'abolizione di "ogni norma
precedente incompatibile con le Norme provvisorie".
L'influenza dei Comitati di Partito rimane non solo per le
nomine delle cariche più importanti ma anche per le
assunzioni nelle cariche non dirigenziali, che in principio
avrebbero dovuto essere basate solo sul merito. Infatti
fra i criteri utilizzati per l'assunzione, la valutazione e la
promozione, accanto alla competenza professionale è
mantenuto l'esame della coscienza politica.17 Inoltre è
assente una linea divisoria netta tra la sfera politica e
quella amministrativa18, contrariamente a quanto
sembrava essere stato progettato nel 1987. Il personale
amministrativo scelto con concorso è assimilato al
personale di governo eletto o nominato in quanto
entrambe le categorie hanno il dovere di "servire il
popolo". Ne consegue che al personale amministrativo
non vengono riconosciuti degli interessi corporativi da
tutelare nei confronti del governo. Nel capitolo VII sulla di
sciplina è prevista prima di tutto la responsabilità
politica19 dei funzionari: "non possono propagandare
opinioni che nuociano alla reputazione del governo,
costituire o partecipare ad associazioni, manifestazioni o
altre attività di opposizione al governo, costituire o
prendere parte a scioperi" (art. 31 c. 1).
Infine gli organi di controllo amministrativo, dal gennaio
1993, hanno perso la loro autonomia. Creati nel 1986,
quando venne ristabilito il Ministero di Controllo,
dovevano servire ad attuare una separazione tra
violazione della disciplina amministrativa e della disciplina
di Partito. Fino ad allora le Commissioni di Controllo della
Disciplina del Partito (CCDP) si occupavano del controllo
di tutti i quadri. La creazione di questi organi di controllo
fu abbastanza rapida perché in molti casi furono soltanto
scisse in due le CCDP. L'organizzazione interna era

identica e il personale, a livello locale, era composto per
la maggior parte da ex membri delle CCDP. Nel 1993 fu
decisa la fusione delle amministrazioni delle CCDP e del
Ministero di Controllo. Gli organi di controllo
amministrativo e le CCDP da allora lavorano insieme e
condividono anche gli stessi uffici. Il risultato di questa
fusione è stato che le CCDP sono ridiventate gli organi
principali di controllo dei quadri.20
Le modifiche al progetto di legge tra il 1987 e il
1993
Le differenze tra il progetto del 1987 e la legge del 1993
possono essere spiegate sia col rafforzamento della linea
più conservatrice dopo i fatti dell'89, sia semplicemente
con un ridimensionamento della portata della riforma
politica di cui si è discusso in quegli anni. Chen Yizi,
consigliere di Zhao, nel 1989 prospettava il timore che
l'introduzione del nuovo sistema potesse sottrarre al
Partito un potere considerevole sull'allocazione del
personale.21 L'introduzione di vincoli legislativi, di forme
di rappresentanza democratica, di competizione
avrebbero ridotto il monopolio del Partito sulla gestione
del personale e quindi influito su tutto il sistema politico.
Se si fossero seguite le indicazioni date da Zhao Ziyang al
XIII Congresso, i funzionari politici di cui il Partito
avrebbe conservato il diretto controllo sarebbero stati
solo l'1% dei quadri degli organi di governo. Per tutti gli
altri in teoria sarebbe stato abolito il controllo del Partito.
Questa impostazione era difficile da accettare, tanto che
Li Peng, già nel 1988 durante un convegno internazionale
sul sistema del pubblico impiego, annunciò il rinvio
dell'introduzione della riforma.
Le modifiche apportate nel 1989 sono quindi
fondamentali. Scompare l'art. 3 del testo del 29 giugno
198822 che prevedeva la distinzione esplicita tra
funzionari politici e funzionari professionali e che, se
mantenuta, avrebbe dovuto permettere la nascita di un
vero personale politico responsabile di fronte alle
Assemblee Popolari.23 Nel testo definitivo però risulta
implicitamente una divisione tra due categorie di
funzionari, politici e professionali, che corrisponde alla
distinzione tra funzionari dirigenti, eletti o nominati, e
non dirigenti, assunti con concorso. Ma poiché non esiste
più una norma che prevede una divisione di competenze
in materia di gestione dei quadri, il Partito mantiene il

potere di gestione di tutti i funzionari e non solo di quelli
politici.24
Non è previsto un meccanismo istituzionale che
mantenga la distinzione tra Pubblica Amministrazione e
altri settori. Il personale degli organi dello Stato non è
ben distinto da quello del Partito e delle organizzazioni di
massa ed è permesso il flusso dall'amministrazione ad
altri settori, e viceversa, tramite il trasferimento (art. 57
c. 1).25 I responsabili del Ministero del Personale,
inizialmente, prospettarono la possibilità di porre alcune
restrizioni nel caso di trasferimenti di personale da organi
esterni all'amministrazione pubblica (ad esempio prima si
sarebbe dovuto sostenere un esame).26 Le Norme del
1993 rifiutano questa impostazione27 e i titolari delle
cariche dirigenziali e non dirigenziali, ma di livello più
alto, possono essere trasferiti senza essere soggetti a
nessuna restrizione istituzionalizzata, cioè non esistono
esami speciali per le posizioni più elevate e di medio
livello. L'unico sistema a cui rimangono subordinati è
quello della Nomenklatura. L'art. 57 prevede soltanto una
"valutazione rigorosa" (yange kaohe) nel caso di
trasferimento di dirigenti.
Sempre in relazione alla minore enfasi sulla protezione
dei funzionari, le Norme del 1993 attuano un sottile
cambiamento rispetto alle stesure precedenti. Mentre
prima si parlava di "diritti e doveri" ora i doveri
precedono i diritti. A ciò si aggiunge un maggiore accento
posto sulla disciplina. Sono infatti previste sanzioni che
vanno dal semplice ammonimento fino alla retrocessione
e alla revoca o la responsabilità penale, oltre che per i
casi già citati di responsabilità politica dei funzionari e di
comportamenti contro la moralità pubblica, anche per
negligenza in servizio, disubbidienza agli ordini, abuso di
potere, divulgazione di segreti di Stato e professionali,
partecipazione ad attività con scopo di lucro.
Un altro cambiamento viene apportato negli articoli 23-
24, che trattano della valutazione. La previsione di un
gruppo o di un comitato ad hoc è considerata una misura
che indebolisce il potere esecutivo dei superiori e dunque
l'efficienza dell'amministrazione. Per questo motivo, l'art.
24 viene modificato prevedendo che il grado della
valutazione sia deciso dai responsabili del dipartimento e
l'art. 23 prevede che i comitati lavorino sotto la direzione

dei responsabili del dipartimento, cosa che ne limita la
libertà.
Inoltre la possibilità di procedere con sondaggi di
opinione e discussione democratica all'interno dei
dipartimenti per la valutazione dei dirigenti viene
ridimensionata stabilendo che a ciò si possa procedere
"quando necessario", indebolendo così considerevolmente
la supervisione dei superiori da parte dei subordinati (art.
24).
La tutela della carriera
In testi precedenti28, tra gli obiettivi della riforma vi era
la realizzazione di un'amministrazione "stabile". Ciò si
rendeva necessario a causa dell'esperienza storica della
burocrazia sempre coinvolta nelle alterne vicende delle
lotte politiche e soggetta a frequenti rimozioni. La
"stabilità" poteva essere realizzata solo garantendo la
sicurezza della carriera e la protezione dei funzionari da
un'eccessiva influenza della politica. Questo è in conflitto
con il rifiuto della neutralità politica e finisce per non
tutelare i funzionari. Gli art. 74-75 delle "Norme"
prevedono vari casi di licenziamento: incompetenza,
assenteismo, negligenza, indisciplina, comportamenti
contro la moralità pubblica tenuti anche fuori servizio
(attività pornografiche, consumo di stupefacenti, pratiche
superstiziose, gioco d'azzardo) e rifiuto di decisioni prese
per la riorganizzazione dell'ufficio, del personale o del
lavoro. In base a queste norme, tra il 1990 (periodo in
cui il nuovo sistema veniva applicato in via sperimentale
in alcuni dipartimenti e località) e il 1997 sono stati
licenziati 3300 funzionari.29 Tuttavia bisogna dire che il
Regolamento sul licenziamento approvato nel 199530 dà
alcune garanzie prevedendo casi in cui il licenziamento è
proibito: condizioni di salute tali da non permettere di
lavorare, malattia grave o che necessita di un periodo di
cure mediche, perdita della capacità lavorativa e per le
donne, il periodo della gravidanza, del parto e
dell'allattamento.
L'analisi delle modifiche apportate al progetto di legge in
quasi dieci anni porta a concludere che la riforma della
funzione pubblica non sia stata un elemento
fondamentale di riforma politica31 ma piuttosto vada
collocata all'interno del programina di riforma
amministrativa realizzato nell'ambito dell'ottavo piano
quinquennale (1991-1995).32

Il dibattito negli anni recenti
Negli anni '97-'98 il dibattito sulla riforma politica si è
riacceso. Interventi autorevoli sull'argomento sono stati
pubblicati nell'aprile 1998 in un testo curato da Liu
Zhifeng, docente della Scuola Nazionale di Pubblica
Amministrazione, intitolato "La settima rivoluzione."
Gao Luyi, ricercatore presso l'Università del Popolo di
Pechino,33 in un recente intervento su Mondo Cinese,
mostra come la discussione sulla riforma politica che ha
preso le mosse dal XV Congresso del Pcc nel 1997 sia
andata ben oltre le proposte presentate.
Accanto ad alcune proposte ricorrenti nei programmi
riformisti già nei primi anni '80 e che gradualmente sono
state portate avanti in questi anni quali l'importanza
dell'edificazione di uno stato di diritto e della separazione
delle funzioni del governo da quelle delle imprese e dalla
gestione delle attività della società civile, ve ne sono altre
che appaiono decisamente più rivoluzionarie. Me Qingkui,
professore di scienze politiche dell'Università di Pechino,
afferma che è necessario stabilire per legge i reali poteri
del parlamento, i rapporti tra parlamento, governo e
partito, varare leggi a tutela della proprietà privata,
esaminare se è possibile estendere le elezioni dirette dei
comitati di villaggio ai due livelli amministrativi superiori
(circoscrizione e distretto). Du Cangjian, docente della
Scuola Nazionale di Pubblica Amministrazione, scrive che
è necessario varare una legge sui partiti politici e stabilire
che il partito al potere non deve monopolizzare i
funzionari fino all'ultimo grado della pubblica
amministrazione.
Portare avanti la riforma politica significherebbe
senz'altro dover riesaminare le scelte effettuate dopo il
1987 in tema di riforma del pubblico impiego e sottoporre
a nuove modifiche la legge attuale.
Caratteristiche e limiti del nuovo sistema
La riforma nasce con l'obiettivo di instaurare un sistema
basato sul merito, attraverso l'introduzione di concorsi
pubblici, con l'applicazione dei principi di trasparenza,
eguaglianza, competizione (art.2). Tuttavia
nell'attuazione pratica di tale sistema non mancano delle
contraddizioni. Esistono ad esempio alcune categorie che
godono del privilegio di poter chiedere un posto nella
funzione pubblica come gli ufficiali delle Forze Armate. I

compromessi di cui l'iter legislativo testimonia, possono
diventare per i quadri il segnale che, dopotutto, la
riforma non è realmente orientata sul merito. Il principio
del merito è messo in dubbio anche nella selezione del
personale, nella valutazione annuale e nella promozione,
decisi in base alla valutazione della posizione politica.
Inoltre tra i regolamenti attuativi della legge non ne è
stato emanato alcuno che specifichi meglio mansioni,
competenze e responsabilità per ogni figura
professionale. Questo ha conseguenze nella scelta delle
materie e nello svolgimento degli esami, che così
rimangono molto generici e nella scelta del personale che
non si basa sul possesso di competenze specifiche per il
posto da occupare. I principi enunciati nell'art. 2 risultano
di difficile applicazione se si tiene conto anche delle
restrizioni alla mobilità dei lavoratori. L'unità di lavoro
deve infatti dare il permesso per poter presentare
domanda di partecipazione al concorso e il reclutamento
"aperto" è limitato alla popolazione urbana poiché per
quella rurale è necessaria l'autorizzazione del governo
locale. Si sottolinea anche che in alcuni dipartimenti e
regioni vengono esercitate delle discriminazioni nei
confronti delle donne.34
Un'altra misura risultata di difficile applicazione è la
decisione che ogni due anni debba esserci un aumento
salariale. Questa misura si è rivelata irrealistica e già la
prima revisione dei salari nel 1995 non è stata attuata.
Le cause sono da ricollegare sia al cattivo stato
finanziario dei governi ai diversi livelli, sia alla situazione
difficile di molte grandi e medie imprese statali dove
molti hanno perso il lavoro o avuto tagli salariali. Una
revisione dei salari esclusivamente per i funzionari statali
può diventare una scelta pericolosa.35
La corruzione
La legge affronta con alcune misure questo problema
diventato molto grave negli ultimi anni per la frequenza
dei casi, la diffusione in tutti i livelli dell'amministrazione
(vedi ad es. un caso eccellente in cui erano coinvolti Chen
Xitong, ex sindaco di Pechino e Wang Baosen, ex vice
sindaco)36 e per le cospicue somme di denaro coinvolte.
Dei casi di corruzione e indisciplina si occupa il Ministero
di Controllo (jiancha bu) ristabilito nel 1986. Ma il suo
lavoro è reso difficile sia dalla esiguità di personale di cui
dispone sia dai limiti posti alla sua azione.37 Nel 1990 il

Ministero aveva solo 2644 uffici con 6285 quadri. Tra il
1990 e il 1991 ha ricevuto 1,5 milioni di rapporti di cui il
60% riguardavano l'amministrazione statale e il 45% casi
di corruzione, bustarelle e abuso di potere per vantaggi
personali. Di questi casi nel 1992 solo il 5% erano stati
esaminati e di questi solo il 7% trasmessi alla Procura per
l'azione penale. Il Ministero può investigare direttamente
solo i casi che riguardano funzionari di divisione e
distretto, mentre per indagare sui funzionari di livello
superiore è necessaria l'autorizzazione dei funzionari di
più alto grado delle province e dei ministeri38 e può solo
raccomandare l'azione penale ( la Procura, a sua volta,
può decidere di rinunciare a perseguire l'accusato) o la
sanzione disciplinare alle autorità competenti.
Le "Norme" del 1993 prevedono alcune misure che
mirano a combattere la corruzione nell'ambito
dell'amministrazione pubblica. Prima di tutto vi è l'obbligo
dell'esercizio esclusivo della funzione: è vietato il cumulo
della carica pubblica con un impiego privato, in
un'impresa o ente pubblico, non è consentito praticare il
commercio o creare imprese (art. 31 c. 13). Inoltre
reintroducono il sistema di incompatibilità (huibi), che in
Cina ha una lunga storia essendo stato applicato per circa
1800 anni, fino alla caduta della dinastia Qing. Vi sono
tre tipi di incompatibilità. I funzionari legati da rapporti di
parentela non possono essere subordinati allo stesso
superiore o ricoprire cariche tra cui vi è un rapporto di
tipo gerarchico o lavorare in un dipartimento di controllo,
verifica dei conti, personale e finanze in cui uno di loro ha
un incarico direttivo. Non possono occuparsi di questioni
che riguardano gli interessi propri o dei familiari. Non
possono ricoprire cariche dirigenziali nelle regioni natali,
eccetto i funzionari che appartengono alle minoranze
nazionali. Questi ultimi storicamente esclusi dalla
struttura amministrativa ora vedono tutelata proprio la
loro presenza nelle regioni natali.
Un'altra misura prevista dalle "Norme" e che riceve
nuovo impulso è la rotazione delle cariche che riguarda
essenzialmente i dirigenti. La rotazione dovrebbe
avvenire ogni 5 anni per impedire che essi occupino
sempre la stessa carica nello stesso ministero o regione,
evitando la creazione di una rete troppo forte di guanxi.
Tuttavia gli organi di nomina possono autorizzare il
prolungamento dell'incarico (art. 2 Regolamento 1996).39
Attualmente per i funzionari quali ministri e governatori si
effettua in genere la rotazione tra cariche al centro ed in

periferia, mentre per gli altri funzionari si attua all'interno
del dipartimento o settore. Oggi la rotazione è diventata
una pratica sistematica poiché, in questo modo, è
possibile acquisire l'esperienza professionale di più di due
incarichi necessari per la promozione ad una carica
dirigenziale di livello superiore (art. 40 Norme 1993; art.
8 Regolamento 1996). Questa misura ha quindi anche un
altro obiettivo, cioè l'acquisizione di maggiore esperienza.
Un'altra misura ha questo scopo e riguarda i giovani
appena assunti: l'addestramento in servizio, cioè il
trasferimento per 1 o 2 anni negli organi di base, imprese
o enti pubblici (art. 60 Norme 1993) per svolgere un
determinato incarico.
La formazione
Le "Norme" danno grande importanza alla formazione di
personale più competente sia dei nuovi assunti sia del
personale in servizio. Il Regolamento sulla formazione del
199640 distingue quattro tipi di formazione: dei nuovi
assunti, dei funzionari promossi, di specializzazione
professionale, di aggiornamento per il personale in
servizio, mentre il Regolamento sulla promozione del
199641 specifica il livello di istruzione necessario per ogni
incarico: per gli incarichi direttivi di sezione il diploma di
scuola secondaria superiore (gaozhong) o di
specializzazione (zhongzhuan), per vice direttore di
divisione e ufficio, inquirente e vice, ispettore e vice, il
diploma di scuola secondaria superiore di specializzazione
(dazhuan) e per vice ministro un'istruzione universitaria
(daxue benke). Bisogna sottolineare tuttavia che la
Scuola Superiore di Pubblica Amministrazione, in
preparazione fin dal 1988, è stata inaugurata
ufficialmente solo nel 1996.42 La Scuola e gli altri istituti
di formazione danno una preparazione di tipo tecnico più
che politico. La creazione di una nuova rete di istituti di
formazione più specialistica costituisce un vero tentativo
di modernizzazione ma, nella pratica, la loro azione
risulta limitata dal fatto che la dipendenza dal CAS ne fa
un'istituzione meno prestigiosa rispetto ai centri di
formazione dei quadri che dipendono dal Cc o dal
Dipartimento dell'Organizzazione. Infine il fatto che le
scuole di Partito siano presenti in tutti i distretti, in molti
villaggi e dopo il 1992 abbiano rivisto i programmi (non
più solo i testi "sacri" di Marx, Lenin e Deng Xiaoping, ma
economia, contabilità, borsa ecc.), ne fa una rete rivale

agli istituti di amministrazione presenti solo a livello
centrale e provinciale.
Conclusioni
Le difficoltà nella realizzazione della riforma sono state
numerose. Il sistema è stato introdotto a titolo
sperimentale già nel 1988 in alcuni organi e località (5
dipartimenti ministeriali, 2 governi provinciali e 8
municipalità). Sono stati organizzati i primi concorsi
mentre ai quadri in servizio è stato chiesto di sottoporsi
ad un esame che valutasse il possesso delle qualifiche
necessarie per l'incarico oppure ad un periodo di
formazione prima di ottenere lo status di funzionario. In
caso contrario, sarebbero stati assunti dagli stessi organi
ma con altre mansioni e senza la qualifica di funzionario
ed il trattamento corrispondente, oppure sarebbero potuti
andare in pensione in anticipo.43
Dopo l'emanazione delle norme nel 1993 il sistema del
pubblico impiego avrebbe dovuto essere esteso a livello
nazionale tra il 1994 e il 1995. Ma nel 1997 risultava
applicato per tutti gli organi ai vari livelli solamente nella
provincia del Jilin.44
I funzionari assunti fino al 1997 col nuovo sistema sono
stati circa 68.000 scelti tra 450.000 candidati. Si può
senz'altro dire che siano state poste le basi per la
realizzazione di una burocrazia più professionale, che
incarni gli ideali di competenza e specializzazione ma
resta ancora molto lavoro da fare.
Garantire una competizione eguale e aperta a tutti,
realizzare una classificazione delle cariche che specifichi
meglio figure professionali, competenze e qualifiche,
assicurare la mobilità dei lavoratori, attuare un sistema di
controllo della regolarità degli esami, dare più potere agli
organi di controllo amministrativo, applicare su più larga
scala il sistema contrattuale, sviluppare il sistema di
assistenza sociale contro la disoccupazione, sono solo
alcuni dei problemi della nuova burocrazia. Inoltre rimane
inattuata la progettata separazione tra politico e
amministrativo e non è stata eliminata la possibilità di
esclusione dai concorsi di alcuni candidati per motivi
politici, cioè per opinioni politiche personali o per
problemi politici dei familiari. Si tratta quindi ancora
essenzialmente di una "burocrazia politica".

MONDO CINESE N. 102, SETTEMBRE 1999
Note
1 Mario Sabattini, Paolo Santangelo, Storia della Cina. Dalle origini alla
fondazione della Repubblica, Ed. Laterza, Bari, 1994, pp. 314-326.
2 Jean-Pierre Cabestan, L'administration chinoise après Mao: les
reformes de l'ère de Deng Xiaoping et leur limites, Paris, Ed. CNRS,
1992, pp. 10-25.
3 "Guojia gongwuyuan zanxing tiaoli", (Norme provvisorie sui
funzionari statali), in Renmin Ribao, Beijing, 19-8-1993.
4 "Guojia gongwuyuan kaohe zanxing guiding", (Regolamento
provvisorio sulla valutazione dei funzionari statali), in Renmin Ribao,
30-3-1994; "Guojia gongwuyuan cizhi citui zanxing guiding",
(Regolamento provvisorio su dimissioni e licenziamento dei funzionari
statali) del 3-7-1995, in Zhonggong yanjiu xinnian, Taipei, 1996;
"Guojia gongwuyuan jiangli zanxing guiding", (Regolamento
provvisorio sui premi dei funzionari statali) del 6-8-1995, in Zhonggong
yanjiu xinnian, Taipei, 1996; "Guojia gongwuyuan zhiwu shengjiang
zanxing guiding", (Regolamento provvisorio su promozione e
retrocessione dei funzionari statali), in Renmin Ribao, 3-3-1996; "Guojia
gongwuyuan beicun zanxing guiding", (Regolamento provvisorio sulla
formazione dei funzionari statali), in Renmin Ribao, 6-7-1996; "Guojia
gongwuyuan zhiwei lunhuan (lungang) zanxing banfa", (Metodi
provvisori sulla rotazione dei posti dei funzionari statali), in Renmin
Ribao, 9-8-1996.
5 Zhao Dongwan, "Jiji tuixing you Zhonguo tese de gongwuyuan
zhidu"(Attuare il sistema della funzione pubblica con caratteristiche
cinesi), in Renshi zhengce fagui zhuanli, 6, 1990, pp. 26-31.
6 Nel 1988 venne anche attuata una ristrutturazione dell'organizzazione
con la riduzione del numero degli organi, degli uffici e del personale del
CAS e fu preparato un piano per l'elaborazione di una legislazione
amministrativa.
7 Già nella Cina imperiale esisteva un Ministero del Personale - Libu -
che si occupava di selezionare, nominare e promuovere i funzionari sulla
base dei loro meriti. Tutta l'organizzazione ministeriale, cioè i sei
Ministeri tra cui il Libu, viene portata alla massima efficienza sotto la
dinastia Sui (589-618 d. C.) e mantiene tale fisionomia fino alla caduta
dell'impero. Cfr. Piero Corradini, Ricerche sull'origine e lo sviluppo dei
sei dicasteri (liu-pu) dell'impero cinese, ISMEO, Roma, 1962.
8 Deng Xiaoping, "On the reform of the system of Party and State
leadership", in Selected works of Deng Xiaoping, Foreign Language
Press, Beijing, 1984.
9 Deng Xiaoping, "Streamlining organizations constitutes revolution", in
Selected works, cit.
10 Melanie Manion, "The cadre management system post-Mao: the
appointment promotion transfer and removal of Party and State leaders",
in The China Quarterly, 102, 1985, pp. 203-233; John P. Burns,
"Contemporary China 's Nomenklatura System", in Chinese Law and
Government, XX, 4, 1987-88.
11 In base al sistema della Nomenklatura (zhiwu mingcheng biao) ogni

Comitato di Partito e il suo Dipartimento dell'Organizzazione
possiedono una lista di posizioni dirigenziali su cui esercitano il potere
di nomina e revoca. Fino al 1984, ad esempio, il Cc approvava i
cambiamenti nei vertici degli organi centrali, provinciali e delle
prefetture. Nel 1984 il sistema viene riformato e il numero di posizioni
gestite da ogni comitato viene ridotto. Da allora il Cc mantiene la
designazione dei responsabili dei principali organi ed enti, mentre i
comitati provinciali mantengono il controllo sulle amministrazioni e
unità di produzione e lavoro della loro circoscrizione.
12 John P Burns, "Civil Service in Contemporary China", in The
Australian Journal of Chinese Affairs, 18, 1987, pp. 47-88.
13 Zhao Ziyang, " Advance along the road of socialism with chinese
characteristics", in Beijing Review, 45, 1987.
14 Jean-Pierre Cabestan, L'administration, pp. 49-66, cit.
15 Dong Lisheng, "The establishment of the Chinese Civil Service
System: a delayed political reform programme", pp. 43-61, in Dong
Lisheng (a cura di), Administrative reform in the PRC since 1978,
Leiden, IIAS, 1994.
16 John P. Burns, Jean-Pierre Cabestan, "Provisional chinese Civil
Service Regulation", in Chinese Law and Government, 4, 1990-91.
17 Anche per il vecchio sistema imperiale degli esami bisognava
dimostrarsi confuciani convinti.
18 Long Fei, "Zhonggong tuixing you zhongguo tese de gongwuyuan
zhidu", (Il Partito Comunista realizza un sistema della funzione pubblica
con caratteristiche cinesi), in Zhonggong yanjiu, 9, 1995, pp. 38-49.
19 Zhu Guobin, La reforme de la fonction publique et son evolution en
droit chinois, Marseille, Press Un. d'Aix-Marseille, 1995, p. 282.
20 Jean- Piene Cabestan, L'administration, pp. 345-443, cit. ; Le system
politique de la Chine populaire, Presses Un. de France, Paris, 1994, p.
418.
21 Dong Lisheng, "The establishment", cit.
22 John P Burns, Jean-Piene Cabestan, "Provisional chinese Civil Service
Regulation", cit.
23 Jean-Piene Cabestan, Le system, pp. 405-433, cit.
24 Dong Lisheng, "The establishment", cit.
25 T. Lam, H. Chan, "China's new Civil Service: what the emperor is
wearing and why", in Public Administration Review, 5, 1996, pp. 479-
484.
26 Renmin Ribao, 11-11-1988, p. 1.
27 T. Lam, H. Chan, "Reforming China's cadre management system", in
Asian Survey, 8, 1996, pp. 772-786.
28 Ministero del Personale (a cura di), "Guojia gongwuyuan zanxing
tiaolí", (Norme provvisorie sui funzionari statali), 29-5-1989. Questo
testo, che non risulta pubblicato, è circolato tra gli addetti ai lavori. Una
copia mi è stata gentilmente procurata dal Prof. John Burns della Hong
Kong University.
29 Long Fei, "Zhonggong tuixing", cit.; Deng Zongzong, "Administrative
reform affect the world", in Beijing Review, 2, 1997, pp. 13-15.
30 "Guojia gongwuyuan cizhi citui zanxing guiding", Cfr. nota 2.
31 Si è molto lontani quindi dal tipo di riforma attuata a Taiwan nel 1997
che dà maggiori poteri all'Assemblea legislativa (può dare voto di

sfiducia al Primo Ministro e ha il potere di mettere in stato d'accusa il
Presidente). Essa d'altronde è stata resa possibile soltanto in seguito alla
nascita di un partito di opposizione. Cfr. Jaushieh J. Wu, "Institutional
aspect of democratic consolidation: a Taiwan experience", in Issues &
Studies, 34, 1, 1998, pp. 100-128.
32 Jean-Pierre Cabestan, "The reform of the Civil Service ", in China
News Analysis, 1437, 1991.
33 Gao Luyi, "Osservazioni e commenti in merito al volume - La settima
rivoluzione. Memorandum sulla riforma delle strutture di governo del
1998 - (Diqici geming: 1998 zhenzhi jiegou gaige beiwanglu, Jingji
ribao chubanshe), Pechino, aprile 1998", in Mondo Cinese, 98, 1998.
34 Jiang Wandi, "Something old and something new - Examination
system", in Beijing Review, 51, 1996, pp.15-16.
35 T. Lam, H. Chan, "Reforming China's", cit.
36 Piero Corradini, "Corruzione a Pechino", in Mondo Cinese, 99, 1998.
37 Edward J. Epstein, "Corruption and administrative supervision", in
China News Analysis, 1457, 1992.
38 Huang Yasheng, "Administrative monitoring in China", in The China
Quarterly, 143, 1995, pp. 828-843.
39 "Guojia gongwuyuan zhiwei lunhuan (lungang) zanxing banfa", Cfr.
nota 2.
40 "Guojia gongwuyuan beicun zanxing guiding'", Cfr. nota 2.
41 "Guojia gongwuyuan zhiwu shengjiang zanxing guiding'", Cfr. nota 2.
42 "lnstitute to nurture Civil Servants open", in Beijing Review, 49, 1996,
p. 6.
43 Zhu Guobin, La reforme, cit.
44 Deng Zongzong, "Administrative reform", cit.

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