In dit artikel beschouwen wij op hoofdlijnen de context en functie van de veiligheidsregio in het algemeen en de functie van de veiligheidsregio op het terrein van de infectieziektebestrijding in het bijzonder.

1. DE CONTEXT EN FUNCTIE VAN DE VEILIGHEIDSREGIO
In dit artikel beschouwen wij op hoofdlijnen de context en functie van de
veiligheidsregio in het algemeen en de functie van de veiligheidsregio op het
terrein van de infectieziektebestrijding in het bijzonder. Bij die beschouwing
maken wij gebruik van diverse brondocumenten waaronder de bundel Openbare
Orde en Veiligheid - Tekst & Commentaar (Wolters Kluwer, 2015, 2017 en 2019).
Context veiligheidsregio
De context van de veiligheidsregio is het Nederlands veiligheidsbeleid dat
volgens Brainich1
twee invalshoeken kent: vitale belangen van de samenleving
en de veiligheidsketen. Hieronder visualiseren wij dat tegen de achtergrond van
Brainichs veiligheidsmatrix.
De in 1993 door BZK geïntroduceerde veiligheidsketen2
beschouwen wij niet
langer als schakels, maar als functies (doel, ambitie) waarop bij het behartigen
van vitale belangen van de samenleving betrokken partijen zich dienen te
prepareren.
1
Het systeem van crisisbeheersing, BJU en COT, 2004
2
Ontwikkeld door de Federal Emergency Management Agency (FEMA-HS-VS). Zie ook de National
Preparedness Goal van Homeland Security (2018).

2. De figuur kan worden gebruikt voor het identificeren van beleidsterreinen en
sectoren die belast zijn met preventie, mitigatie, respons en herstel bij een
(direct dreigende) aantasting van vitale belangen van de samenleving, en de
preparatie daarop.
Een grove indeling van die beleidsterreinen en sectoren is die in de algemene en
functionele ketens. De algemene keten verwijst naar de bestuurlijke
hoofdstructuur in Nederland: rijk - provincie - gemeente. De algemene keten is
belast met het behartigen van de openbare orde3
en de algemene openbare
veiligheid. Binnen functionele ketens worden meer dan 40 beleidsterreinen
behartigt, waaronder de functionele/sectorale behartiging van het vitaal belang
openbare veiligheid. Denk aan de beleidsterreinen waterkwaliteit en -kwantiteit,
voedselvoorziening en -veiligheid en infectieziektebestrijding.
Functie veiligheidsregio
De veiligheidsregio is een bestuurlijk construct4
waarbinnen de colleges van
burgemeester en wethouders van gemeenten binnen dat gebied gezamenlijk
vorm en inhoud geven aan de volgende functie: “het, met behoud van lokale
verankering, bestuurlijk en operationeel integreren van de brandweerzorg,
rampenbestrijding en crisisbeheersing5
, teneinde een doelmatige en
slagvaardige hulpverlening te verzekeren, mede op basis van een
gecoördineerde voorbereiding”.
Het veiligheidsbestuur in casu de veiligheidsregio is dus, naast het instellen en in
standhouden van een brandweer, belast met de preparatie op het behartigen
van de openbare orde en algemene openbare veiligheid in buitengewone
omstandigheden: crisisbeheersing en rampenbestrijding6
.
Het daadwerkelijk geven van vorm en inhoud aan die preparatie vindt plaats
door een ambtelijke organisatie onder leiding van de Directeur veiligheidsregio.
Soms is die functie gecombineerd met die van Regionaal commandant
brandweer. In hoeverre die ambtelijke vervlechting van beheer (brandweer) en
netwerkregie (preparatie op crisisbeheersing) op regionaal en landelijk niveau7
wenselijk is, is overigens de vraag8
.
3
Is element van het vitaal belang Nationale Rechtsorde.
4
Verlengd lokaal bestuur
5
De geneeskundige hulpverlening is element van crisisbeheersing en rampenbestrijding.
6
De taken van het veiligheidsbestuur zijn nader omschreven in artikel 10 van de Wet veiligheidsregio’s.
7
Raad van Regionaal Commandanten en Directeuren Veiligheidsregio (RCDV).
8
Zie o.a. Veiligheidsregio’s: netwerken voor crisisbeheersing, Renée Linck (Twijnstra Gudde, 2013)

3. Het veiligheidsbestuur c.q. de veiligheidsregio en directeur veiligheidsregio zijn
dus NIET belast met de daadwerkelijke behartiging van de openbare orde en
algemene openbare veiligheid bij een (direct dreigende) aantasting daarvan! Die
daadwerkelijke behartiging is belegd bij dan betrokken “diensten en organisaties
van verschillende disciplines”9
, in ondergeschiktheid aan het bevoegd gezag: de
burgemeester of voorzitter van de veiligheidsregio.
Een (direct dreigende) aantasting van de openbare orde en veiligheid kan door
de burgemeester worden gekwalificeerd als een buitengewone
omstandigheid10
met het oog op het toepassen van buitengewone c.q.
noodbevoegdheden of noodwetgeving. Die buitengewone omstandigheid
kent een feitelijk en een juridisch element. Het feitelijk element verwijst naar
de (dreigende) aantasting van een of meer vitale belangen van de samenleving
en het juridisch element verwijst naar de toereikendheid van bevoegdheden
en wetgeving bij het behartigen van die belangen11
.
Indien naar het oordeel van de voorzitter van de veiligheidsregio sprake is van
een buitengewone omstandigheid (crisis/ramp) van “meer dan plaatselijke
betekenis” dan neemt de voorzitter bepaalde bevoegdheden van de direct
betrokken burgemeester(s) over. Die overname vindt plaats door het
bijeenroepen van een Regionaal Beleidsteam (RBT) waarin de direct betrokken
burgemeester(s), hoofdofficier van justitie, voorzitter waterschap en
zogenoemde rijksheren zitting hebben. Tenzij de vereiste spoed zich daartegen
verzet moet de voorzitter de leden van het RBT consulteren bij het toepassen
van diens bevoegdheden.
In de media en (vak)publicaties wordt naar ons oordeel onvoldoende
onderscheid gemaakt in de taken/rollen van het veiligheidsbestuur c.q. de
veiligheidsregio en de taken/rollen van de burgemeester c.q. de voorzitter van
de veiligheidsregio bij het behartigen van de openbare orde en veiligheid in het
algemeen en die bij de infectieziektebestrijding in het bijzonder. De functienaam
voorzitter van de veiligheidsregio helpt daar ook niet echt bij. Die naam
suggereert immers dat een veiligheidsregio een operationele entiteit is die
belast is met de daadwerkelijke behartiging van de openbare orde en algemene
openbare veiligheid onder gezag van die voorzitter. Niets is minder waar!
9
Waaronder dus ook de brandweer voorzover zij daarbij een taak heeft.
10
Crisis, waaronder ramp. Een ramp is de crisis die betrekking heeft op het vitaal belang openbare veiligheid.
11
Binnen de omschrijving liggen de elementen proportionaliteit en subsidiariteit besloten.

4. DE VEILIGHEIDSREGIO EN INFECTIEZIEKTEBESTRIJDING
Hiervoor hebben wij de functie van de veiligheidsregio beschouwd: de
preparatie op het behartigen van de openbare orde en algemene openbare
veiligheid in buitengewone omstandigheden (crisis, ramp).
Op basis van de Wet publieke gezondheid is de veiligheidsregio als openbaar
lichaam ook belast met de preparatie op de bestrijding van infectieziekten uit
groep A. Maar ook hier geldt dat de daadwerkelijke infectieziektebestrijding niet
plaats vindt door (het bestuur van) de veiligheidsregio, maar door de dan direct
betrokken “diensten en organisaties van verschillende disciplines” in
ondergeschiktheid aan het bevoegd gezag. De bestrijding van een (direct
dreigende) infectieziekte van de groepen B en C vindt plaats onder het gezag c.q.
leiding van de burgemeester. De bestrijding van een infectieziekte groep A vindt
plaats onder het gezag c.q. leiding van de minister van VWS.
De minister kan op basis van artikel 7 Wet publieke gezondheid12
de voorzitter
van de veiligheidsregio opdragen hoe de bestrijding van een infectieziekte uit
groep A ter hand dient te worden genomen. Ook kan de minister een landelijke
opdracht geven, gericht tot alle voorzitters van de veiligheidsregio. Die opdracht
kan ook de toepassing van dwangmaatregelen omvatten. Kortom: het optreden
van de voorzitter van de veiligheidsregio op het terrein van de
infectieziektebestrijding valt altijd samen met de leidinggevende rol van de
minister.
De burgemeester kan bij een (direct dreigende) uitbraak van een infectieziekte
groep B1 of B2 de minister van VWS verzoeken de leiding over te nemen. De
wetgever voorziet niet in de mogelijkheid dat de burgemeester de voorzitter
van de veiligheidsregio verzoekt de leiding over te nemen in die situatie. Ook
voorziet de wetgever niet in de mogelijkheid van overname van bevoegdheden
op initiatief van de voorzitter zelf bij een (direct dreigende) uitbraak van een
infectieziekte uit groep B1 of B2 van ‘meer dan plaatselijke betekenis’.
De wetgever beschrijft niet hoe de voorzitter van de veiligheidsregio vorm moet
geven aan de opdrachten van de minister.
12
Artikel 7 van de Wet publieke gezondheid is in die zin een buitengewone c.q. noodbevoegdheid van de
minister van VWS.

5. In de praktijk zijn dan ook varianten zichtbaar13
waarmee al dan niet binnen
bestaande of daarop aangepaste structuren vorm en inhoud wordt gegeven aan
al dan niet reguliere ‘ketens aan activiteiten’ (processen) bij het behartigen van
vitale belangen van de samenleving.
De wetgever heeft niet voorzien in een bestuurlijk samengesteld crisisorgaan,
met uitzondering van het Regionaal Beleidsteam (RBT)14
. Het bijeenroepen van
een RBT (GRIP-4) door de voorzitter veiligheidsregio is gebaseerd op diens
oordeel over de treffen maatregelen in het getroffen gebied, ongeacht of dat
gebied wordt doorsneden door gemeentegrenzen. In die situatie geeft de
voorzitter ‘bij uitsluiting’ toepassing aan bepaalde bevoegdheden die normaal
belegd zijn bij de direct betrokken burgemeesters in het getroffen gebied. Het
RBT is dan ook geen besluitvormend, maar een door de voorzitter van de
veiligheidsregio te consulteren (advies)orgaan.
Het bijeenroepen van een RBT ten behoeve van de infectieziektebestrijding is
niet aan de orde. Er is immers geen sprake van het overnemen c.q. ‘bij
uitsluiting toepassen’ van bevoegdheden van burgemeesters op dat
beleidsterrein. Dat de uitbraak van een infectieziekte kan worden beschouwd
als een ramp van meer dan plaatselijke betekenis doet daar niet aan af.
Dat er behoefte is aan bestuurlijke afstemming tussen de voorzitter van de
veiligheidsregio, burgemeesters, (hoofd)officier van justitie en eventueel andere
gezagsdragers15
is evident, mede gelet op de aard en de gevolgen van te nemen
of in te trekken maatregelen op het terrein van de infectieziektebestrijding voor
andere vitale belangen/beleidsterreinen. Het feit dat de wetgever niet voorziet
in een organieke entiteit voor bestuurlijke leiding en coördinatie voor
infectieziektebestrijding op regionaal niveau, staat het inrichten daarvan
uiteraard niet in de weg.
Voordat de voorzitter veiligheidsregio beslist over het nemen of intrekken van
een bepaalde maatregel op het terrein van de infectieziektebestrijding, wordt
advies ingewonnen bij de GGD, in casu een arts infectieziekten16
.
13
https://www.ifv.nl/onderzoek/Paginas/Snelle-kennismobilisatie-coronacrisis.aspx
14
Een Gemeentelijk Beleidsteam (GBT) is ambtelijk samengesteld.
15
Voorzitter waterschap c.q. Dijkgraaf of zogenoemde rijksheren.
16
In de praktijk wordt die rol vervuld door de directeur publieke gezondheid (DPG).

6. Behalve advisering over de (effecten van de) infectieziektebestrijding zal, mede
gelet op het zorgvuldigheidsbeginsel, een integraal advies nodig zijn over de te
stellen prioriteiten bij die bestrijding en (de continuïteit van) de behartiging van
de openbare orde en algemene openbare veiligheid met dan beschikbare
(schaarse) resources. Die advies- en ondersteuningstaak is de kern van
operationele coördinatie en de vorm waarmee daaraan inhoud wordt gegeven
onder decentraal gezag is naar ons oordeel randvoorwaardelijk voor de vorm
waarmee daaraan op landelijk niveau inhoud kan worden gegeven onder
centraal gezag17
.
Het daadwerkelijk vorm en inhoud geven aan de infectieziektebestrijding en het
behartigen van de openbare orde en veiligheid in het algemeen, vindt plaats
binnen de bestaande of daarop aangepaste (actiecentrum) structuur van
afzonderlijke “diensten en organisaties van verschillende disciplines”. Waar
nodig stemmen die diensten en organisaties hun taken op elkaar af binnen een
daartoe bijeen te roepen collectief, zoals het regionaal operationeel team (ROT)
onder leiding van een daartoe aangewezen regionaal operationeel leider18
.
Ideaal is sprake van gevestigde organisatietypen bij het in buitengewone
omstandigheden behartigen van de openbare orde en veiligheid in het algemeen
en de infectieziektebestrijding in het bijzonder. We moeten dan ook
terughoudend zijn om ten tijde van een (direct dreigende) aantasting van vitale
belangen van de samenleving nieuwe/emergente entiteiten te introduceren
binnen de dan bestaande landelijke, regionale of plaatselijke crisisstructuren.
Het is niet ondenkbaar dat in die situatie verwarring ontstaat bij actoren over
rol- en taakopvatting en rol- en taakverwachting. Dat is ongewenst!
Ons advies: bedenk voor welke (latente) fout in het systeem van crisisbeheersing
de introductie van een nieuwe/emergente entiteit binnen bestaande (crisis)-
structuren op landelijk, regionaal of plaatselijk niveau een logische oplossing
vormt.
10 juni 2020,
Herman van Hijum & Roy Johannink
17
Zoals het Landelijk Operationeel Coördinatie Centrum (LOCC).
18
Die aanwijzing is een buitengewone c.q. noodbevoegdheid van zowel de burgemeester als voorzitter
veiligheidsregio.