1. Milieu Dossier
Het Milieu Dossier accepteert artikelen die de voortgang in het beleid, het daarmee verbonden onderzoek en de respons in de maatschappij op een toegankelijke manier documen-
teren. De auteursinstructies voor het schrijven van een bijdrage staan op de VVM-website: www.vvm.info Bijdragen worden beoordeeld door een redactieteam, zie hieronder.
> “No inspection should take place without a reason”
Is risicogestuurd toezicht
efficiënt en effectief?
Jan Meinster
Toezichthoudende overheden zijn de afgelopen jaren meer en meer overgestapt van
traditioneel naar risicogestuurd toezicht. Hierdoor verschuift de focus naar preventief
toezicht, waarbij een ‘optimale handhaving’ wordt nagestreefd. In de praktijk blijkt dit
inderdaad te werken. Maar om daadwerkelijk tot efficiënter en effectiever toezicht te
komen zijn meer metingen nodig op de verschillende variabelen. Uitgangspunt moet
daarbij zijn: geen inspectie vindt plaats zonder reden.
Inleiding
In het kader van een Masterstudie is onderzoek* gedaan efficiëntie en effectiviteit zijn het gevolg van de invoering van het
naar het toezicht op de naleving van milieuvoorschriften bij risicogestuurde toezichtmodel van de provincie Zuid-Holland en
bedrijven met een provinciale milieuvergunning. Het betrof hoe kan dit model worden verbeterd?’ Deze onderzoeksvraag is tot
een vergelijkend onderzoek op de risicogestuurde toezichtmo- stand gekomen, omdat er onvoldoende duidelijk was wat risicoge­
dellen van diverse provincies en verschillende best practices uit stuurd toezicht toevoegt ten opzichte van traditioneel toezicht. Om
zowel praktijk als theorie. Een van de doelen van het onderzoek tot beantwoording van de onderzoeksvraag te komen is het risico-
was het verbeteren van het risicogestuurde toezichtmodel van gestuurde toezichtmodel van de provincie Zuid-Holland vergeleken
de provincie Zuid-Holland. Een ander doel was het aanreiken met de modellen van een aantal provincies en de DCMR Milieudienst
van ideeën en nieuwe inzichten rond toezicht om provincies, Rijnmond.
gemeenten en rijksinspecties van dienst te zijn.
Waarom publiek (milieu)toezicht?
De onderzoeksvraag die voor het onderzoek is geformu- Een van de vragen die tijdens het onderzoek naar voren kwam,
leerd luidt als volgt: ‘Welke verbeteringen met betrekking tot was de vraag waarom er door publieke autoriteiten toezicht moet
worden gehouden. Dit hangt volgens Faure (2007)1 samen met de
*
Ruud Berden en Jan Meinster hebben in het kader van de afronding vraag waarom bepaalde maatschappelijke problemen het voorwerp
van de parttime studie Master of Science in Bestuurskunde onderzoek zouden moeten zijn van publieke regulering. Dit is bekeken vanuit
gedaan naar de efficiëntie en effectiviteit van risicogestuurd toezicht. de rechtseconomie. Vanuit de economie gezien zou regulering pas
Het onderzoek is uitgevoerd voor de Erasmus Universiteit Rotterdam nodig zijn bij marktfalen of bij het creëren van een gelijk speelveld,
(EUR). De begeleidende docent was mr.dr. Jacko van Ast en de tweede wanneer de markt het betreffende probleem dus niet oplost.
lezer was hoofddocent dr. Frans-Bauke van der Meer, beiden verbonden
aan de EUR. Het voorschrijven van regels voor de handel en het toezien op de
naleving daarvan zijn twee reeds lang bestaande functies van
Over de auteur de overheid. In ongeveer 350 voor Christus beschreef de filosoof
Aristoteles al een reeks van toezichthouders in het oude Athene.
Drs.ing. J.A. Meinster (010-2468149, jan.meinster@dcmr.nl) In die tijd vond de overheid het kennelijk al noodzakelijk om ‘zelf’
is werkzaam als senior medewerker toezicht en handhaving toezicht te houden op de naleving en dit niet aan de markt over te
bij de afdeling Haven en Industrie van de DCMR Milieudienst laten. Als partijen een contractuele verhouding met elkaar hebben,
Rijnmond in Schiedam. Dit artikel is geschreven op persoon- hoeven we ons over marktfalen niet al te veel zorgen te maken. Er
lijke titel. zijn liberalen die zelfs van mening zijn dat de overheid zich zo veel
mogelijk afzijdig moet houden, omdat bijna alle problemen door
Redactie Milieu Dossier:
prof. dr. Leo Jansen • Jan de Graaf • drs. Maarten van het Bolscher, ministerie van IM, Directie Klimaat Lucht • ir. Emile Schols, RIVM
drs. Maurits Groen, Maurits Groen Milieu Communicatie • Drs. Jan Wijmenga, Ministerie IM, Directie Klimaat Lucht
ir. Eduard Dame, Ministerie IM, Directie Internationale Zaken • drs. Ruud Bruggeman, BMC • dr. Joop van Ham
milieu dossier 2011-4 17

2. marktgerichte sancties kunnen worden opgelost. Maar bij thema’s Er zijn verschillende theorieën te vinden over risicobenadering in
als milieu, arbeidsomstandigheden, voedsel en veiligheid gaat dit in het algemeen. Theorieën en inzichten over specifiek risicogestuurd
veel gevallen niet op. Bedrijven hebben nu eenmaal geen contrac- toezicht zijn er minder. Wel zijn er veel theorieën en inzichten die
tuele verhouding met elke burger. Hier nemen de publieke autori- raakvlakken hebben met risicogestuurd toezicht. Op verschillende
teiten de honneurs voor de burger waar. Al zou het juridisch mogelijk gebieden wordt via een risicogestuurd model toezicht gehouden. Zo
zijn, het zou te veel tijd en kennis van de burger eisen om zelf toezicht werken de GGD, Inspectie voor de Gezondheidszorg, Inspectie Verkeer
te houden bij de bedrijven. Als middel zet ‘de overheid’ (collectief) en Waterstaat, Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
publiek toezicht in, zodat niet de belangen van de individuele burgers en de Wereldbank op basis van risicobepaling. In veel gevallen is
worden behartigd, maar het algemene publieke belang. Daarom hiervoor gekozen om het toezicht efficiënter en effectiever te maken.
wordt door gemeenten, provincies en rijk toezicht gehouden op de
naleving van milieuwetgeving en milieuvergunningen. Dit gebeurt Interactie tussen inspecteur en inspectee
regelmatig preventief om overtredingen en, mede daardoor, milieu- Een aardige theorie is die van de relatie tussen de toezichthouder
schade te voorkomen. (inspecteur) en de inspectee (de geïnspecteerde). De Bruijn en Ten
Heuvelhof (2005)3 stellen dat effectiviteitwinst kan worden behaald
Traditioneel en risicogestuurd toezicht door de wijze van interactie tussen inspecteur en inspectee. De
Toezicht houden op wet- en regelgeving (inclusief milieuvergun- verschillende vormen van gedrag van de inspecteur en de inspectee
ningen) kun je vervolgens op verschillende manieren doen. In het hebben ieder hun eigen uitwerking. Heeft de inspecteur bijvoor-
onderzoek zijn met name de verschillen tussen ‘traditioneel toezicht’ beeld een hoge inspanning en heeft de inspectee een goed naleef-
en ‘risicogestuurd toezicht’ onderzocht en vergeleken. Traditi- gedrag, dan zal er weinig risico zijn op (milieu)schade. Levert de
oneel toezicht is vooral gebaseerd op de volledige controle van alle inspecteur een lage toezichtinspanning en vertoont de inspectee
voorschriften uit de vergunningen. Dit betekent veel of langdurende een slecht naleefgedrag dan is de kans op (milieu)schade erg groot.
controles bij de bedrijven. Er was dus sprake van, zoals Stigler (1970)2 Tussen deze twee uitersten zitten uiteraard verschillende fasen.
dit noemt, maximale handhaving. Bij traditioneel toezicht wordt Het gedrag van de inspecteur wordt veelal bepaald door het gedrag
geen rekening gehouden met de kans op of het effect van een van de inspectee. Vertoont een inspectee een slecht naleefgedrag
slechte naleving of met het naleefgedrag van bedrijven. Deze vorm dan zal de inspecteur op een bepaalde wijze handelen aangezien
van toezicht kost veel tijd (en dus geld) voor de toezichthoudende zijn doelstelling is het verbeteren van de situatie. De inspecteur
instanties en zorgt voor een grote toezichtlast bij de gecontroleerde kan dit doen door de inspectee op te voeden, maar ook door de
bedrijven. Uiteindelijk moet de belastingbetaler (burger én bedrijf) inspectee te straffen. Afhankelijk van het gedrag van de inspectee
hiervoor opdraaien. maakt de inspecteur hier een keuze. Het gedrag van beide partijen
kan dus gevolgen hebben voor de efficiëntie en het uiteindelijke
Theorieën en inzichten rond risicogestuurd toezicht effect.
Er zijn meerdere redenen waarom toezichthoudende overheden
zijn overgestapt van traditioneel toezicht naar het risicogestuurde Optimale handhaving is geen maximale handhaving
toezicht. Ten eerste is er nieuwe wetgeving van kracht (Activiteiten- Stigler (1970) heeft een theorie op een ander vlak en stelt dat er
besluit, Wabo) die er voor zorgt dat er meer sprake is van een integrale kostenefficiënter gehandhaafd moet worden. De toezichthoudende
handhaving. Daarnaast heeft de politiek, in de vorm van de motie instanties kunnen vanuit kostenperspectief simpelweg niet alles
Aptroot, specifiek om een vermindering van de toezichtlast voor meer controleren, maar gaan gericht te werk. Optimale handhaving
bedrijven gevraagd. Bedrijven moeten minder belast worden door is dus geen maximale handhaving. De toezichthoudende instanties
de vele verschillende toezichthoudende instanties. Verder vraagt richten zich meer op de meest belangrijke aspecten, tekortkomingen
ook het lokale bestuur om een andere en efficiëntere werkwijze. Het en overtredingen om de gewenste graad van naleving te bereiken.
management stuurt steeds meer op kwantiteit en efficiëntie. De Dit idee over de inzet van schaarse middelen wordt, ondanks de roep
toezichthouders moeten de schaarse middelen (tijd en geld) efficiënt om strengere handhaving, in zowel de theorie als de praktijk breed
benutten. Dit betekent dus dat er afwegingen gemaakt moeten gedragen.
worden over wat men wel en wat men niet doet.
Indien er wel handhavend opgetreden dient te worden dan zijn
er beginselen en kenmerken van een passend sanctieregime. De
sanctie moet bijvoorbeeld het gedrag van 'de dader' in positieve zin
veranderen. Tevens dient de sanctie de schade te herstellen en het
niet naleven van de regels af te schrikken. De trend van het toepassen
van bestuursrechtelijk handhaven boven strafrechtelijk handhaven
van milieuovertredingen zie je tegenwoordig steeds meer.
Informatie is essentieel
Bekkers e.a. (2002)4 delen de betekenis van informatie op in toezicht-
arrangementen: klassiek en modern. Het klassieke toezichtar-
rangement kent meer een karakter van straffen en repressieve
interventie. Het moderne toezichtarrangement kent een meer
coachend karakter en is vooral preventief. Dit zien we ook uitgewerkt
in tabel 1. In dit moderne toezichtarrangement is het gedrag tussen
de inspecteur en inspectee dus van groot belang. Er zijn gemeen-
schappelijke belangen voor zowel de toezichthoudende instanties
als ook de onder toezicht gestelde bedrijven.
18 milieu dossier 2011-4

3. Risicogestuurd toezicht richt zich, zoals de naam al zegt, meer op het
bepalen van risico's om zo efficiënter toezicht te houden. Zonder dat
dit ten koste gaat van de naleving. Deze vorm van toezicht is ontstaan
omdat de politiek vraagt om verminderde toezichtlast bij bedrijven.
Dit uit zich onder andere sterk in het rijksprogramma Vernieuwing
Toezicht5. Ook kostenoverwegingen van toezichthoudende instanties
spelen een rol bij het verminderen van de toezichtlast, omdat het
vaak ook gaat om het slimmer inzetten van schaarse middelen:
de handhaver zelf. Hierdoor wordt een andere wijze van toezicht
houden gevraagd. Bij risicogestuurd toezicht worden niet meer alle
voorschriften gecontroleerd, maar worden op basis van informatie
afwegingen gemaakt over welke voorschriften wel en welke
voorschriften niet preventief te controleren. Dit zonder dat er sprake
Foto’s: Jan Meinster
is van vermindering van het naleefgedrag door de bedrijven. Er is geen
eenduidige beschrijving van risicogestuurd toezicht. Na onderzoek
zijn we tot de volgende omschrijving gekomen: “met risicogestuurd
toezicht kunnen de belangrijkste prioriteiten in toezicht gelegd
worden daar waar de kans op een slechte naleving groot is en/of het
effect (de consequenties) van een slechte naleving negatief zijn.”
die een behoorlijke impact kunnen hebben op het milieu. Deze
Risicogestuurd toezicht in de praktijk risico’s nemen verschillende vormen aan. Zo zijn er de inherente
Er zal een optimale ‘graad van naleving’ moeten worden bereikt risico’s van chemische fabrieken en raffinaderijen en er zijn risico’s
door bedrijven. Daarbij moet de focus van de overheid liggen op de doordat bedrijven er een slecht naleefgedrag of een slechte veilig-
belangrijkste risico’s. Deze risico’s worden gevormd door bedrijven heidscultuur op na houden. Dit kan gepaard gaan met incidenten en
overlast in de omgeving. Risico’s zijn ook afhankelijk van de locatie
waar een bedrijf gevestigd is. De politieke gevoeligheid van een
Risicogestuurde toezichtmodellen provincies bedrijf kan eveneens een risico zijn. Denk aan de dossiers ‘Trafigura’,
Bij de onderzochte toezichthoudende provincies en de DCMR bleek ‘Sterigenics’, ‘Thermphos’ of ‘Chemie-Pack’. Gebleken is dat de term
risicogestuurd toezicht gebaseerd te zijn op een aantal van de ‘risico’ niet eenduidig is te definiëren. Daarom maken sommige
onderstaande ‘ingrediënten’. Daarbij is de inbreng van de (profes- modellen onderscheid in bestuurlijke risico’s, financiële risico’s en
sionele) toezichthouder van belang. Door de risico’s in te schatten, risico’s voor de maatschappij. Provincies gebruiken verschillende
wordt een aantal toezichturen aan een bedrijf toegekend. Complexe soorten informatie om hun risicogestuurde toezichtmodel op te
bedrijven krijgen in de regel extra uren toegekend, omdat ze vallen bouwen (zie kader).
onder een uitgebreidere hoeveelheid wetgeving.
Verschillen tussen traditioneel en risicogestuurd toezicht
Risico van het bedrijf en zijn activiteiten De belangrijkste verschillen tussen het traditioneel en risicogestuurd
- Omvang / ligging / complexiteit van het bedrijf toezicht, zoals die blijken uit het onderzoek, zijn in tabel 1 uitgewerkt.
- Combinatie van bedrijven als extra risico
- Incidenten bij het bedrijf Tabel 1. Belangrijkste verschillen tussen traditioneel en risicogestuurd toezicht
- isicomatrix (zoals die van het Expertisecentrum Rechtshand-
R Parameter Traditioneel toezicht Risicogestuurd toezicht
having Ministerie van Justitie) Toezichtarran- Veelal repressief toezicht na Repressief toezicht is
gement incidenten belangrijk, Preventief toe-
zicht is belangrijker
Gedrag van het bedrijf
Prioriteitstel- Volledige controle van alle Controles op basis van
- aleefgedrag (koploper, middenmoter of achterblijver) en
N ling controle voorschriften en thema’s bij risicoanalyse en -profiel per
houding onderwerpen elk bedrijf bedrijf
- Intuïtie van de toezichthouder Prioriteitstel- Elk vergelijkbaar bedrijf Slim prioriteren: bedrijven
- Klachten / hinder / overlast ling controle evenveel aandacht. Extra met goed naleefgedrag
frequentie inzet naar aanleiding van krijgen minder toezicht
- Illegale activiteiten incidenten
- waliteits- of compliance managementsysteem (zoals ISO 14001
K Verantwoor- Toezichthouder neemt Bedrijf heeft eigen verant-
of EMAS) delijkheid verantwoordelijkheid woordelijkheid tot naleving
naleving
Toezicht­ Rechtmatig uitvoeren van Efficiënt en effectief werken
Maatschappelijke effecten van niet-naleving perceptie toezicht
- Aard en ernst van de milieugevolgen Vrijheid toe- Veel vrijheid voor de Toezicht wordt meer syste-
- Omgeving / omvang bedreigd gebied zichthouder individuele toezichthouder. matisch uitgevoerd. Minder
- Politieke gevoeligheid van een bedrijf of dossier Inspecties worden niet van- vrijheden voor de individu-
zelfsprekend gerapporteerd ele toezichthouder
- Substantiële wijziging en status vergunningen
Evaluatie Ad hoc aanpassen beleid (als Jaarlijkse evaluatie toezicht-
werkwijze er al beleid is). beleid. Met risicogestuurd
Extra aandacht voor bepaalde wet- en regelgeving door bevoegd toezicht weet je wat er
- IPPC-bedrijf of niet gezag speelt binnen een branche
- Milieujaarverslag / PRTR Sturing Sturen op norm conform Monitoren op norm con-
gedrag. Veelal kwantitatief form gedrag op basis van
- Besluit risico’s zware ongevallen 1999 (Brzo’99) risico-beheersing. Veelal
kwalitatief
milieu dossier 2011-4 19

4. Resultaten onderzoek Conclusies
De variabelen efficiëntie en effectiviteit zijn niet-tastbaar. De Alles in detail controleren wat als overheid binnen de bevoegd-
onderzoekers hebben geprobeerd om deze variabelen meetbaar te heden en het takenpakket hoort is onmogelijk en vanwege de kosten
maken door middel van een zestal indicatoren. In tabel 2 worden ze bovendien ongewenst. Er zal een optimale ‘graad van naleving’
toegelicht. moeten worden bereikt. Daarbij moet de focus liggen op de belang-
rijkste risico’s. Deze risico’s worden gevormd door bedrijven die een
Tabel 2. Variabelen voor het meten van efficiënt en effectief toezicht behoorlijke impact kunnen hebben op het milieu.
Efficiënt toezicht Effectief toezicht
Aantal controle-uren per bedrijf. Het percentage bedrijven met een De volgende aanbevelingen zijn gedaan:
verbeterd naleefgedrag. 1. itbreiding risicogestuurd toezicht met systeemtoezicht;
U
Aantal gecontroleerde bedrijven De mate waarin sprake is van verbete- aangezien systeemtoezicht aandacht besteedt aan manage-
per jaar. ring van de maatschappelijke doelstel-
lingen. mentsystemen bij bedrijven wordt aanbevolen om risicogestuurd
Aantal gecontroleerde risicovolle Het percentage bedrijven dat een ver- toezicht hiermee uit te breiden. Mogelijk dat systeemtoezicht een
bedrijven versus het aantal mindering van de toezichtlast ervaart. positieve bijdrage levert aan efficiënter en effectiever milieutoe-
gecontroleerde niet-risicovolle zicht.
bedrijven.
2. ader onderzoek naar het meten van de effecten en effectiviteit
N
van risicogestuurd toezicht.
Efficiëntie 3. nderzoek naar efficiëntie- en effectiviteitwinst in vergunning-
O
Uit verschillende interviews blijkt dat er sprake is van efficiëntie verlening; milieuvergunningen bevatten vaak zeer veel specifieke
binnen de toezichthoudende instanties. De toezichthouders zijn voorschriften die aangeven met welke middelen milieudoelen
met risicogestuurd toezicht minder tijd kwijt met het houden van bereikt moeten worden (middelvoorschriften). Hier zit voor
controles. Bovendien wordt meer samengewerkt tussen inspec- bedrijven weinig vrijheid in. Het Bevoegd Gezag zou, afhankelijk
tiediensten, bijvoorbeeld in het kader van Vernieuwing Toezicht. van het gedrag van het bedrijf, het aantal doel- en middelvoor-
Bedrijven met een goed naleefgedrag en weinig risicovolle activi- schriften moeten variëren. Geef vertrouwen aan bedrijven die dat
teiten krijgen minder toezicht(uren) ten opzichte van bedrijven met verdienen!
een slecht naleefgedrag en veel risicovolle activiteiten. Randvoor- 4. erantwoordelijkheid bij verminderen toezichtlast; er moet niet
V
waarde is dat er betere resultaten behaald worden bij ‘besteding’ van teveel nadruk komen te liggen op de vermindering van administra-
minder controle-uren. tieve lasten (veroorzaakt door toezicht op regels). De maatschap-
pelijke effecten van het schrappen van regels moeten eerst scherp
Uit het onderzoek wordt ook duidelijk dat informatie een belangrijke in beeld gebracht worden! Ook dient helder te zijn wie er verant-
factor is in het efficiënt uitvoeren van toezicht. Informatie is nodig om woordelijk is voor het schrappen van regels, gevolgd door minder
te kunnen bepalen waar de risico's liggen zodat er efficiënt toezicht toezicht.
kan worden uitgevoerd. De toezichthoudende instanties maken ook
deel uit van grotere netwerken waarbinnen het van belang is om
informatie te delen.
Efficiëntieverhoging is ook mogelijk doordat de bedrijven een
verbeterd naleefgedrag hebben en dat er meer verantwoordelijkheid
bij de bedrijven wordt neergelegd. Bedrijven tonen steeds vaker aan Het gehele rapport is te vinden op het internet: http://thesis.eur.nl/theses/
dat ze de voorschriften uit eigen beweging naleven. Deze manier van index/705514595/
‘controleren’ levert ook een bijdrage aan de efficiëntie. Het gedrag
van het bedrijf speelt hierin een heel belangrijke rol, aangezien er wel
een vertrouwensrelatie met het bedrijf opgebouwd moet worden. Referenties
Risicovolle bedrijven met een slecht naleefgedrag zullen dus belast 1. Faure, M.G., 27 september 2007
worden met meer controles. “Onbegrensd toezicht?”
Voordracht op het lustrumcongres Over de grenzen heen, Maastricht:
Effectiviteit Rechtenfaculteit Universiteit Maastricht
Over effectiviteit van het risicogestuurde toezichtmodel is nog niet 2. Stigler, G.J., 1970
veel te zeggen. Dit komt mede doordat provincies (de verbetering “The optimum enforcement of laws”
van) het naleefgedrag nog te weinig meten. Bij die provincies waar Journal of Political Economy
wel een verbetering van het naleefgedrag is te zien, uit dat zich in 3. Bruijn, H. de, en E.F. ten Heuvelhof, 2005
een hoger naleefpercentage per branche. Risicogestuurd toezicht “Handhaving. Het spel tussen inspecteur en inspectee”
draagt, zo blijkt uit het onderzoek, bij aan het effectiever inzetten Utrecht: Uitgeverij Lemma
van toezichturen. Dit omdat er meer aandacht besteed wordt aan 4. Bekkers, V.J.J.M., V.M.F. Homburg A.B. Ringeling, 2002
relevante milieuaspecten. Artikel “Informatierelaties in toezichtarrangementen”, Bestuursweten-
schappen, 56(6), blz. 481-501
Bedrijven hebben zich (nog) niet uitgelaten of ze een vermindering 5. “Het Programma Vernieuwing Toezicht gaat verder waar eerdere moder-
van toezichtlast ervaren. Er zijn bijvoorbeeld geen klanttevreden- niseringen van toezicht ophielden. Het programma staat voor effectieve
heidsonderzoeken uitgevoerd waaruit zou kunnen blijken of er en efficiënte inspecties. Met zo weinig mogelijk hinder voor uw bedrijf.
sprake is van effectiviteitwinst. De geïnterviewde toezichthouders Vertrouwen is de basiswaarde. Heeft u uw zaken op orde? Dan wordt u
hebben niet het idee dat de bedrijven daadwerkelijk een vermin- minder gecontroleerd”. (bron: www.inspectieloket.nl)
dering in de toezichtlast ervaren.
20 milieu dossier 2011-4