1. คำสัง่ (ต. ๒๑)
คำร้องที่ ๘๐๙/๒๕๕๑
คำสัง่ที่ ๑๕๗/๒๕๕๒
ในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์
ศาลปกครองสูงสุด
วันที่ ๑๗ เดือน มีนาคม พุทธศักราช ๒๕๕๒
ระหว่าง
นายวงศ์วิวัฒน์ ทัศนียกุล ที่ ๑ ผู้ฟ้องคดี
นางกรรนิการ์ ฉัตรสันติประภา ที่ ๒
นางสาววรรณี ชัยเฉลิมพงษ์ ที่ ๓
นางสาวฉันทนา อารมย์ดี ที่ ๔
นางสาวจินดา หวังบุญสกุล ที่ ๕
นางสาววัชรี คุณกิตติ ที่ ๖
นายศุภชัย ติยวรนันท์ ที่ ๗
นายสมชาย สุริยะไกร ที่ ๘
นางอ้อมบุญ ล้วนรัตน์ ที่ ๙
นายอภิชาติ จันทนิสร์ ที่ ๑๐
ผู้ถูกฟ้องคดี
รัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุข
(ในฐานะสภานายกพิเศษของสภาเภสัชกรรม) ที่ ๑
สภาเภสัชกรรม ที่ ๒
นายกสภาเภสัชกรรม ที่ ๓
/เรื่อง...

2. ๒
เรื่อง คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐออกกฎ
โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย (คำร้องอุทธรณ์คำสัง่ไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา)
ผู้ฟ้องคดีทั้งสิบยื่นคำร้องอุทธรณ์คำสัง่ในคดีหมายเลขดำที่ ๑๔๓๔/๒๕๕๑
หมายเลขแดงที่ ๑๓๘๗/๒๕๕๑ ของศาลปกครองชัน้ต้น (ศาลปกครองกลาง)
คดีนี้ผู้ฟ้องคดีทัง้สิบฟ้องว่า ผู้ฟ้องคดีทัง้สิบเป็นผู้ประกอบวิชาชีพเภสัชกร และ/หรือ
เป็นผู้สอนนักศึกษาคณะเภสัชศาสตร์ในชั้นอุดมศึกษา ได้รับความเดือดร้อนเสียหายหรือ
อาจจะเดือดร้อนเสียหายเนื่องจากผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย
ในการออกข้อบังคับสภาเภสัชกรรม ว่าด้วยการรับรองปริญญา ประกาศนียบัตรในวิชา
เภสัชศาสตร์หรือวุฒิบัตรในวิชาชีพเภสัชกรรมของสถาบันต่างๆ เพื่อประโยชน์ในการสมัคร
เป็นสมาชิก พ.ศ. ๒๕๕๑ ขัดต่อบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ในเรื่อง
สิทธิเสรีภาพ และขัดต่อพระราชบัญญัติวิชาชีพเภสัชกรรม พ.ศ. ๒๕๓๗ เนื่องจาก
พระราชบัญญัติดังกล่าวมิได้ให้อำ นาจแก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓
ในการกำหนดให้มีการรับรองหลักสูตรในการศึกษาวิชาชีพเภสัชกรรมว่าจะต้องมี
กำหนดระยะเวลาเท่าใด เพียงแต่ให้อำนาจในการสนับสนุนส่งเสริมการศึกษาหรือวิจัย หรือ
รับรองปริญญา ประกาศนียบัตรหรือวุฒิบัตรในวิชาชีพของตนในสถาบันต่างๆ เท่านั้น
กรณีจึงเป็นการออกข้อบังคับโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจที่กฎหมายกำหนด รวมทัง้
การออกข้อบังคับดังกล่าวยังไม่เป็นไปตามขั้นตอนอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดให้มีการ
รับฟังความคิดเห็นของสมาชิกและประชาชนก่อนตามที่พระราชบัญญัติวิชาชีพเภสัชกรรม
พ.ศ. ๒๕๓๗ และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยกำหนดไว้ อีกทั้ง ยังเป็นการ
ออกข้อบังคับที่มีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติต่อผู้จบการศึกษาเภสัชศาสตร์จากสถาบัน
ในประเทศกับต่างประเทศ อันเป็นการขัดต่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามก่อให้เกิดความเดือดร้อนหรือเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดีทั้งสิบ
และประชาชนโดยส่วนรวม ผู้ฟ้องคดีทัง้สิบจึงนำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครอง
ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสัง่ให้เพิกถอนข้อบังคับสภาเภสัชกรรม
ว่าด้วยการรับรองปริญญา ประกาศนียบัตรในวิชาเภสัชศาสตร์หรือวุฒิบัตรในวิชาชีพ
เภสัชกรรมของสถาบันต่างๆ เพื่อประโยชน์ในการสมัครเป็นสมาชิก พ.ศ. ๒๕๕๑
/ศาลปกครองชัน้ต้น...

3. ๓
ศาลปกครองชัน้ต้นพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อบังคับสภาเภสัชกรรม ว่าด้วยการ
รับรองปริญญา ประกาศนียบัตรในวิชาเภสัชศาสตร์หรือวุฒิบัตรในวิชาชีพเภสัชกรรมของ
สถาบันต่างๆ เพื่อประโยชน์ในการสมัครเป็นสมาชิก พ.ศ. ๒๕๕๑ มีสาระสำคัญที่เป็น
ประเด็นแห่งคดีโดยสรุปว่า ตัง้แต่ปีการศึกษา พ.ศ. ๒๕๕๗ เป็นต้นไป ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จะให้การ
รับรองเฉพาะปริญญาทางเภสัชศาสตร์ที่เกิดจากหลักสูตรที่มีมาตรฐานตามหลักเกณฑ์ของ
หลักสูตร ๖ ปี ดังนั้น เมื่อข้อบังคับฉบับนี้มีผลใช้บังคับแล้ว หลักสูตรที่สถาบันจะเสนอเพื่อ
ขอรับความเห็นชอบทั้งที่เป็นหลักสูตรที่เกิดขึ้นใหม่และหลักสูตรเดิมที่นำมาปรับปรุงต้องมี
มาตรฐานตามหลักเกณฑ์ของหลักสูตร ๖ ปี (ซึ่งแต่เดิมกำหนดไว้ ๕ ปี หรือ ๖ ปี)
หากสถาบันที่ดำเนินการมาแต่เดิมไม่สามารถจัดทำหลักสูตร ๖ ปี ได้ทันการเพื่อให้มีผู้สำเร็จ
การศึกษาในปีการศึกษา พ.ศ. ๒๕๕๗ ก็ให้ทำคำร้องพร้อมด้วยเหตุผลขอผ่อนผัน
จากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นการเฉพาะราย โดยอาจขอเลื่อนกำหนดเวลาดังกล่าวออกไป
ได้ไม่เกินปีการศึกษา พ.ศ. ๒๕๕๙ ทั้งนี้ ให้สถาบันเดิมที่ได้ดำเนินการสอนในวิชา
เภสัชศาสตร์ โดยมีผู้สำเร็จการศึกษาสาขาเภสัชศาสตร์มาแล้วก่อนข้อบังคับนี้ประกาศใช้
เป็นสถาบันที่ได้รับการรับรองตามข้อบังคับนี้ และให้หลักสูตรที่มีผู้สำเร็จการศึกษาแล้ว
ที่ดำเนินการโดยสถาบันดังกล่าว เป็นหลักสูตรที่ได้รับความเห็นชอบเป็นระยะเวลา ๕ ปี
เว้นแต่สถาบันจะดำเนินการผิดไปจากมาตรฐานตามที่กำหนด ดังนั้น จึงเห็นได้ว่า
ข้อบังคับสภาเภสัชกรรมดังกล่าวเป็นการกำหนดมาตรฐานและระยะเวลาศึกษาตามเกณฑ์
ของหลักสูตรเภสัชศาสตร์ในการขอรับรองหลักสูตรสำหรับสถาบันการศึกษาระดับอุดมศึกษา
ในประเทศที่เป็นเจ้าของหลักสูตรเภสัชศาสตร์ที่ผลิตบัณฑิตโดยให้รับปริญญาที่ต้องการ
ขอรับการรับรอง ซึ่งการกำ หนดข้อบังคับสภาเภสัชกรรมดังกล่าวจะมีผลไปถึง
ผู้ที่สำ เร็จการศึกษาที่ต้องการสมัครเป็นสมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และได้รับ
ใบประกอบวิชาชีพเภสัชกรรมต้องสำเร็จการศึกษาตามหลักสูตร ๖ ปี ตามที่ข้อบังคับ
สภาเภสัชกรรมฯ กำหนด โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จะให้การรับรองหลักสูตรดังกล่าว
ตั้งแต่ปีการศึกษา พ.ศ. ๒๕๕๗ เป็นต้นไป แต่อย่างไรก็ตาม ข้อบังคับนี้ไม่มีผลบังคับใช้กับ
สถาบันการศึกษาเดิมที่ได้ดำเนินการสอนในวิชาเภสัชศาสตร์ โดยมีผู้สำเร็จการศึกษา
สาขาเภสัชศาสตร์มาแล้วก่อนข้อบังคับนี้ประกาศใช้ ดังนั้น เมื่อข้อบังคับนี้มีผลใช้บังคับ
กับสถาบันการศึกษาที่ขอรับรอง และผู้ที่สำเร็จการศึกษาตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๕๕๗ เป็นต้นไป
/โดย...

4. ๔
โดยไม่ใช้บังคับกับผู้สำเร็จการศึกษาก่อนปีการศึกษา พ.ศ. ๒๕๕๗ แต่อย่างใด เมื่อปรากฏว่า
ผู้ฟ้องคดีทั้งสิบเป็นผู้ประกอบวิชาชีพเภสัชกรรม ซึ่งสำเร็จการศึกษาและได้รับใบอนุญาต
ประกอบวิชาชีพอยู่ก่อนแล้วตามกฎหมาย โดยยังคงเป็นสมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และ
เป็นผู้ได้รับใบอนุญาตประกอบวิชาชีพอยู่เช่นเดิมแม้จะมีการประกาศใช้ข้อบังคับสภาเภสัชกรรม
ดังกล่าวก็ตาม ดังนั้น การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทัง้สามในการออกข้อบังคับสภาเภสัชกรรม
ดังกล่าวจึงไม่ได้มีผลกระทบต่อสิทธิหรือหน้าที่ของผู้ฟ้องคดีทัง้สิบแต่อย่างใด ผู้ฟ้องคดีทัง้สิบ
จึงมิใช่ผู้ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายที่จะมีสิทธิฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามต่อศาลได้
ตามมาตรา ๔๒ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
พ.ศ. ๒๕๔๒ ศาลจึงไม่อาจรับคำฟ้องของผู้ฟ้องคดีทัง้สิบไว้พิจารณาได้ ส่วนคำขอของผู้ฟ้องคดี
ทั้งสิบที่ขอให้ศาลมีคำสัง่ให้ทุเลาการบังคับตามกฎดังกล่าวนั้น เมื่อศาลไม่อาจรับคำฟ้องนี้
ไว้พิจารณาได้ ศาลจึงไม่อาจรับคำขอนี้ไว้พิจารณาได้เช่นกัน ศาลปกครองชั้นต้นจึงมีคำสัง่
ไม่รับคำฟ้องนี้และคำขอทุเลาการบังคับตามกฎหรือคำสัง่ไว้พิจารณา และให้จำหน่ายคดี
ออกจากสารบบความ
ผู้ฟ้องคดีทัง้สิบยื่นคำร้องอุทธรณ์คำสัง่ของศาลปกครองชัน้ต้นที่ไม่รับคำฟ้อง
ไว้พิจารณา ความว่า ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า คดีปกครองมีการแบ่งประเภทคดีออกเป็น ๒ ประเภท
ดังนี้ ๑. คดีขอให้ศาลเพิกถอนนิติกรรมทางปกครอง ประเภทกฎหรือคำสัง่ทางปกครองที่
ไม่ชอบด้วยกฎหมาย และ ๒. คดีที่ขอให้ศาลพิพากษาให้มีการรับผิดหรือชดใช้ค่าเสียหาย
ตามสัญญาทางปกครองหรือละเมิดทางปกครอง โดยที่คดีนี้ผู้ฟ้องคดีประสงค์จะขอให้
ศาลปกครองเพิกถอนนิติกรรมทางปกครองประเภทกฎหรือคำสัง่ทางปกครองที่ไม่ชอบด้วย
กฎหมาย หาใช่การฟ้องขอให้ศาลพิพากษาให้มีการรับผิดหรือชดใช้ค่าเสียหายตามสัญญา
ทางปกครองหรือละเมิดทางปกครอง โดยคดีประเภทที่สองนี้ ผู้มีสิทธิฟ้องคดี คือผู้ทรงสิทธิ
ซึ่งสิทธิของตนถูกกระทบกระเทือนคล้ายกับคดีแพ่ง แต่ในประเภทแรกซึ่งเป็นคดีประเภท
ที่ผู้ฟ้องคดีใช้ในการฟ้องคดีนี้ เกณฑ์ในการพิจารณาผู้มีสิทธิฟ้องคดีจะแตกต่างออกไป
โดยจะมีการพิจารณาประโยชน์เกี่ยวข้องหรือส่วนได้เสียของผู้ฟ้องคดีว่ามีความสัมพันธ์กับ
เหตุแห่งการฟ้องคดีหรือไม่ เพียงใด ทั้งนี้ เพราะปรัชญาพื้นฐานของการฟ้องคดีขอให้
ศาลเพิกถอนนิติกรรมทางปกครองก็คือ การควบคุมความชอบด้วยกฎหมายของนิติกรรม
ทางปกครองที่ถูกโต้แย้ง หาใช่พิจารณาถึงสิทธิทางอัตตะวิสัยของผู้ฟ้องคดี ดังนั้น ในการฟ้องคดี
/ประเภทนี้...

5. ๕
ประเภทนี้ หากจำกัดสิทธิของผู้มีสิทธิฟ้องคดีให้แคบลงเฉพาะผู้ทรงสิทธิซึ่งสิทธิถูก
กระทบกระเทือนตามดุลยพินิจของศาลปกครองชั้นต้นเท่านั้น ก็จะมีผลเท่ากับว่า นิติกรรม
ทางปกครองในที่นี้คือ ข้อบังคับสภาเภสัชกรรม ว่าด้วยการรับรองปริญญา ประกาศนียบัตร
ในวิชาเภสัชศาสตร์ หรือวุฒิบัตรในวิชาชีพเภสัชกรรมของสถาบันต่างๆ เพื่อประโยชน์
ในการสมัครเป็นสมาชิก พ.ศ. ๒๕๕๑ ที่ถูกโต้แย้งนั้น มีลักษณะเป็นกฎหรือคำสัง่
ที่มีผลบังคับทัว่ไป ซึ่งผู้ที่อยู่ในบังคับยังไม่ถึงขนาดว่าจะต้องเป็นผู้ทรงสิทธิ ด้วยเหตุนี้
เราจะพบได้ว่าในประเทศอื่นที่มีศาลปกครอง เช่น ประเทศฝรัง่เศส ศาลปกครอง
ฝรัง่เศสก็ให้การยอมรับในหลักเกณฑ์ดังกล่าวว่า ผู้ที่จะมีสิทธิฟ้องคดีขอให้ศาลปกครอง
เพิกถอนนิติกรรมทางปกครองได้ จะต้องเป็นผู้มีประโยชน์เกี่ยวข้องหรือมีส่วนได้เสียกับการ
เพิกถอนนิติกรรมทางปกครองเท่านั้น ทำให้ต้องกลับมาพิจารณาคำว่า การพิจารณา
ประโยชน์เกี่ยวข้องโดยทัว่ไป ซึ่งมีหลักในการพิจารณาอยู่ ๖ ประการที่เกี่ยวข้องกับคดีนี้
ดังนี้
๑. ประโยชน์เกี่ยวข้องหรือส่วนได้เสียดังกล่าวต้องมีอยู่จริง เทียบได้กับคดีนี้
คือ ผู้ฟ้องคดีทั้งสิบต่างเป็นเภสัชกรที่เป็นสมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดี และส่วนใหญ่ยังเป็น
อาจารย์ผู้สอนนักศึกษาในคณะเภสัชศาสตร์ของสถาบันการศึกษาของรัฐ ทั้งยังต้องเป็น
ผู้จัดทำหลักสูตรการศึกษาเพื่อเสนอต่อสถาบันไปยังผู้ถูกฟ้องคดีตามข้อบังคับที่ขอเพิกถอนด้วย
ผู้ฟ้องคดีทั้งสิบเห็นว่า การออกข้อบังคับสภาเภสัชกรรมดังกล่าวส่งผลต่อผู้ฟ้องคดีทั้งสิบ
โดยตรง ในฐานะคณาจารย์เภสัชศาสตร์ที่เป็นผู้ปฏิบัติ ซึ่งต้องมีส่วนร่วมในการปรับปรุงหลักสูตรใหม่
๖ ปี ให้เป็นไปตามรายละเอียดที่กำหนดตามข้อบังคับสภาเภสัชกรรมฯ ได้รับผลกระทบต่อ
ภาระการจัดการเรียนการสอนที่ต้องถูกบังคับให้เปลี่ยนแปลงอย่างเร่งรีบ ทัง้ที่ยังไม่มีข้อสรุป
ที่ชัดเจนของข้อดีข้อเสียของการใช้หลักสูตรแบบ ๖ ปี ดังกล่าว เป็นการเพิ่มภาระในการ
ประสานงานและจัดเตรียมแหล่งฝึกนอกสถาบันการศึกษา รวมทั้งการพัฒนาข้อตกลง
ด้านการสนับสนุนจากทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง เป็นต้น
นอกจากนี้แล้ว ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ผู้ฟ้องคดีที่ ๒ และผู้ฟ้องคดีที่ ๓ ซึ่งเป็น
กรรมการประจำคณะเภสัชศาสตร์ของมหาวิทยาลัยขอนแก่น หากพิจารณาอำนาจหน้าที่
คณะกรรมการประจำคณะที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยขอนแก่น พ.ศ. ๒๕๔๑
มาตรา ๒๙ (๒) ที่กำหนดให้คณะกรรมการประจำคณะมีอำนาจหน้าที่ในการพิจารณา
/หลักสูตร...

6. ๖
หลักสูตรและรายละเอียดเกี่ยวกับหลักสูตรสำหรับคณะเพื่อเสนอต่อสภามหาวิทยาลัย
ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ผู้ฟ้องคดีที่ ๒ และผู้ฟ้องคดีที่ ๓ จึงเป็นผู้ได้รับผลกระทบจากการ
ออกข้อบังคับสภาเภสัชกรรมดังกล่าว จึงกล่าวได้ว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีประโยชน์เกี่ยวข้อง
หรือมีส่วนได้เสียโดยตรงกับการขอเพิกถอนข้อบังคับสภาเภสัชกรรมฯ ตามคำฟ้อง
๒. ประโยชน์ที่เกี่ยวข้องนี้มีลักษณะที่ระบุตัวได้ ไม่ว่าจะเป็นรายบุคคลหรือ
ประโยชน์ร่วมกัน ในที่นี้จะพบว่าผู้ฟ้องคดีทัง้สิบได้ตั้งประเด็นในคำฟ้องอย่างชัดเจนว่า ผู้ที่ได้รับ
ความเดือดร้อนกรณีรายบุคคล คือนักศึกษาที่จะต้องเข้าศึกษาในคณะเภสัชศาสตร์
ภายในประเทศ ซึ่งจะมีสิทธิน้อยกว่านักศึกษาที่ไปศึกษาที่ต่างประเทศ เพราะผู้ที่ไปศึกษา
ที่ต่างประเทศที่มีระยะเวลาการศึกษาไม่ถึง ๖ ปี เมื่อจบมาแล้วได้รับการยกเว้นไม่ต้องใช้
ข้อบังคับสภาเภสัชกรรมฯ ก็สามารถขอเป็นสมาชิกและขึ้นทะเบียนได้เลย ส่วนผู้ฟ้องคดี
เมื่อเป็นผู้ต้องจัดทำหลักสูตรใหม่ให้เป็น ๖ ปี ตามข้อบังคับสภาเภสัชกรรมฯ ก็ถูกบังคับให้
ทำ หลักสูตรที่มองเห็นแล้วว่าเหมือนกับหลักสูตรเดิม เพียงแต่เพิ่มเวลาในปีที่ ๖
ให้ไปฝึกงานในสถานที่ฝึกงานที่ยังไม่สามารถระบุสถานที่ได้เพราะในประเทศไทย
มีสถานที่ฝึกงานเอกชนที่มีมาตรฐานหรือโรงงานยาน้อยมาก ทำ ให้นักศึกษาต้อง
เสียโอกาสไป ๑ ปี โดยไม่คุ้มค่ากับประโยชน์ที่ได้ และต้องเสียประโยชน์ เสียค่าใช้จ่าย
ถือว่าเป็นประโยชน์ร่วมกันที่ไม่ควรต้องเสีย และผู้ฟ้องคดีอาจต้องตกเป็นผู้ต้องถูกฟ้อง
ฐานละเมิดทำให้เสียหายอีกด้วย ทั้งยังจะส่งผลกระทบต่อบุตรหลานของผู้ฟ้องคดีทั้งสิบ
ซึ่งหากตัดสินใจเลือกเรียนหลักสูตรเภสัชศาสตร์ก็จะมีทางเลือกน้อยลง โดยที่มี
ภาระค่าใช้จ่ายในการเรียนเพิ่มขึ้นอีกอย่างน้อย ๑ ปี และจำเป็นต้องใช้เวลาในการเรียน
นานขึ้นกว่าบัณฑิตรุ่นก่อนๆ โดยไม่จำเป็น ขณะที่ผู้ฟ้องคดีบางรายที่มีร้านยาของตนเอง
หากต้องว่าจ้างเภสัชกรมาเป็นผู้ช่วยเหลือก็ต้องแบกรับค่าใช้จ่ายด้านค่าจ้างเพิ่มขึ้น
เนื่องจากผู้ที่จบจากหลักสูตรเภสัชศาสตร์บัณฑิตแบบ ๖ ปี ย่อมต้องเรียกร้องค่าตอบแทน
ที่เพิ่มขึ้น ขณะที่สภาวะเศรษฐกิจในปัจจุบันกำลังอยู่ในช่วงวิกฤต และมีแนวโน้มว่า
จะเกิดสถานการณ์เศรษฐกิจชะลอตัวอย่างรุนแรงในประเทศไทยในอนาคต ผู้ฟ้องคดีทั้งสิบ
จึงจำต้องฟ้องขอให้ศาลปกครองมีคำสัง่เพิกถอนการออกข้อบังคับสภาเภสัชกรรมดังกล่าว
๓. ประโยชน์ที่เกี่ยวข้องนี้ต้องมีความชอบธรรม กล่าวคือ คดีนี้ข้อบังคับ
สภาเภสัชกรรมฯ ที่ผู้ฟ้องคดีขอเพิกถอนไม่มีความชอบธรรม ไม่มีเหตุผลและดำเนินการ
/วิเคราะห์...

7. ๗
วิเคราะห์อย่างถ้วนถี่ มีการออกกฎโดยไม่สนใจต่อการคัดค้านของสมาชิกประมาณ ๑,๐๐๐ คน
จึงถือได้ว่าประโยชน์ที่เกี่ยวข้องกับผู้ฟ้องคดีมีความชอบธรรม
๔. ประโยชน์เกี่ยวข้องมีความถูกต้องพอควรแก่เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้
ผู้ฟ้องคดีทัง้สิบเป็นสมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นผู้มีส่วนได้เสียและมีสิทธิตามกฎหมาย
โดยตรงในการคัดค้านการกระทำขององค์กรวิชาชีพที่ไม่ถูกต้อง การฟ้องคดีนี้ผู้ฟ้องคดี
ก็อาศัยอำนาจตามกฎหมายขององค์กรที่ให้อำนาจไว้ หาใช่เป็นการฟ้องโดยการกลัน่แกล้งผู้ใด
จึงถือว่ามีความถูกต้องและพอสมควรแก่เหตุแล้ว
๕. ประโยชน์ที่เกี่ยวข้องจะต้องมีลักษณะโดยตรง กล่าวคือคำฟ้องของ
ผู้ฟ้องคดีชัดแจ้งว่าผู้ฟ้องคดีคือสมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และมีกลุ่มรายชื่อของสมาชิก
อีกนับหลายร้อยรายชื่อที่ไม่เห็นด้วยกับการขอออกข้อบังคับสภาเภสัชกรรมดังกล่าว
ซึ่งถือว่าเป็นผลกระทบโดยตรงของผู้ประกอบวิชาชีพเภสัชกรรมทัง้หมด ไม่ว่าจะจบมานานแล้ว
หรือกำลังศึกษาอยู่ หรือกำลังจะเข้าศึกษาก็ตาม
๖. ประโยชน์เกี่ยวข้องจะต้องมีลักษณะค่อนข้างแน่นอน กล่าวคือ ลักษณะ
ที่แน่นอน คือการฟ้องขอให้เพิกถอนนิติกรรมทางปกครองนี้ ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้เกี่ยวข้องโดยตรง
ต่อสภาเภสัชกรรม และเป็นผู้ทำการสอนในคณะเภสัชศาสตร์โดยตรง หาใช่ผู้อื่นที่ไม่อยู่ใน
แวดวงอาชีพเภสัชกรรมแต่อย่างใดไม่
จากแนวทางการพิจารณาข้างต้นเมื่อนำมาพิเคราะห์ร่วมกับเกณฑ์ที่กฎหมาย
กำหนดให้ศาลปกครองใช้ในการพิจารณาคดีปกครองนั้น มาตรา ๔๒ แห่งพระราชบัญญัติ
จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติว่า ผู้ใดได้รับความ
เดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้ นั้น
หลักเกณฑ์ที่ศาลปกครองจะใช้ในการพิจารณาต้องกว้างกว่าการพิจารณาเฉพาะเรื่องสิทธิ
ของผู้นำคดีมาฟ้อง และเป็นเจตนารมณ์ของกฎหมายปกครองที่ต้องการให้องค์กรผู้ใช้
อำนาจตุลาการสามารถเข้าไปตรวจสอบการใช้อำนาจของหน่วยงานทางปกครองได้มากขึ้น
โดยเปิดช่องให้ประชาชนสามารถเสนอคดีต่อศาลได้กว้างขึ้น และเปิดโอกาสให้มีการ
ตรวจสอบการกระทำของฝ่ายปกครองได้ตามภาระหน้าที่อีกด้วย
การที่ศาลปกครองกลางพิจารณาไม่รับคำฟ้องของผู้ฟ้องคดีเท่ากับเป็นการ
ปิดกั้นการตรวจสอบการกระทำของฝ่ายปกครองในคดีนี้ จำกัดสิทธิผู้ที่จะนำคดีมาเสนอต่อ
/ศาลได้...

8. ๘
ศาลได้ เหมือนกับคดีปกครองคงเหลือแต่ประเภทผู้ทรงสิทธิที่ต้องได้รับผลกระทบโดยตรง
เพียงอย่างเดียวเท่านั้น จึงไม่ใช่การพิจารณาที่ตรงตามเจตนารมณ์ตามมาตรา ๔๒
แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว เพราะหากถือเอาเกณฑ์เรื่องประโยชน์เกี่ยวข้องหรือ
ส่วนได้เสียเป็นหลักว่า เมื่อใดมีการกระทบกระเทือนต่อประโยชน์เกี่ยวข้องหรือส่วนได้เสีย
ก็ฟ้องคดีได้ และระดับของประโยชน์ที่เกี่ยวข้องหรือส่วนได้เสียนั้น ก็ยืดหยุ่นตามลักษณะ
คดีที่นำมาฟ้องคดี ดังนั้น คดีนี้ผู้ฟ้องคดีทั้งสิบจึงเป็นผู้ที่มีประโยชน์เกี่ยวข้องทั้งทางตรง
และทางอ้อม และลักษณะคดีนี้เป็นการขอเพิกถอนกฎหรือคำสัง่ ซึ่งหากศาลพิจารณาว่า
ผู้ฟ้องคดีทัง้สิบซึ่งเป็นสมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ โดยตรงตามกฎหมายไม่เป็นผู้มีประโยชน์
เกี่ยวข้องแล้ว จะทำให้ศาลเองไม่มีอำนาจเข้าไปตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของกฎ
หรือระเบียบที่ออกโดยหน่วยงานทางปกครองได้อีกต่อไป และคงต้องรอให้เกิดผลกระทบ
ต่อเศรษฐกิจและระบบการศึกษาขึ้นมาก่อน ซึ่งจะก่อให้เกิดความเสียหายต่อประเทศชาติ
และต่อผู้ศึกษาในคณะเภสัชศาสตร์จนอาจทำให้ประเทศไทยหมดสิ้นอิสรภาพในการศึกษา
ด้านเภสัชศาสตร์และต้องไปขึ้นตรงต่อประเทศมหาอำนาจทางเศรษฐกิจ เท่ากับทำลาย
อำนาจการปกครองของประเทศโดยทางอ้อมเช่นกัน
โดยที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสิบขอใช้อำนาจฟ้องคดีนี้ตามมาตรา ๗๑ ของรัฐธรรมนูญ
แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ที่วางหลักการใหม่ให้ประชาชนต้องมีหน้าที่
รักษาผลประโยชน์ของประเทศชาติ ซึ่งถือได้ว่ารัฐธรรมนูญได้วางหลักคำว่า หน้าที่
ให้ประชาชนทุกคนมีหน้าที่ต้องรักษาผลประโยชน์ของชาติ ดังนั้น ประชาชนไม่ว่าจะเป็นผู้ใด
หากรับทราบว่ามีการกระทำให้ประเทศชาติสูญเสียผลประโยชน์ก็ต้องดำเนินการตาม
กฎหมายทุกครัง้ มิฉะนั้น จะเป็นผู้ขัดขวางและละเมิดรัฐธรรมนูญ เท่ากับเป็นผู้กระทำผิด
กฎหมายเสียเองและอาจกลายเป็นผู้ต้องหาในฐานะที่ไม่ปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญ
อีกประการหนึ่ง เนื่องจากศาลปกครองชั้นต้นมีคำสัง่ไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา ทำให้คำร้อง
ขอบรรเทาทุกข์ชัว่คราวก่อนมีคำพิพากษาต้องตกไปด้วย ผู้ฟ้องคดีจึงขอให้ศาลปกครองสูงสุด
ได้โปรดพิจารณาคำร้องขอบรรเทาทุกข์ชัว่คราวก่อนมีคำพิพากษาและมีคำสัง่ให้มีการระงับ
การใช้ข้อบังคับสภาเภสัชกรรมดังกล่าวไว้เป็นการชัว่คราวต่อไปด้วย
/ศาลปกครองสูงสุด...

9. ๙
ศาลปกครองสูงสุดพิเคราะห์แล้วเห็นว่า คดีมีประเด็นต้องพิจารณาว่า ศาลปกครอง
จะรับคำฟ้องนี้ไว้พิจารณาพิพากษาหรือมีคำสัง่ได้หรือไม่ เห็นว่า โดยที่มาตรา ๔๒ วรรคหนึ่ง
แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติว่า
ผู้ใดได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้
อันเนื่องจากการกระทำหรือการงดเว้นการกระทำของหน่วยงานทางปกครองหรือ
เจ้าหน้าที่ของรัฐหรือมีข้อโต้แย้งเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง หรือกรณีอื่นใดที่อยู่ในเขต
อำนาจศาลปกครองตามมาตรา ๙ และการแก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือเสียหาย
หรือยุติข้อโต้แย้งนั้นต้องมีคำบังคับตามที่กำหนดในมาตรา ๗๒ ผู้นั้นมีสิทธิฟ้องคดี
ต่อศาลปกครอง บทบัญญัติแห่งกฎหมายนี้แสดงให้เห็นว่า ผู้ที่จะมีสิทธิฟ้องคดีพิพาท
เกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย
ไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คำสัง่ หรือการกระทำอื่นใด ต้องเป็นบุคคลที่สิทธิของตน
ถูกกระทบกระเทือนหรืออาจถูกกระทบกระเทือนโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้จากกฎ คำสัง่ หรือ
การกระทำนั้น และต้องเป็นบุคคลที่ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายหรืออาจจะได้รับความ
เดือดร้อนหรือเสียหายโดยตรงและเป็นการเฉพาะตัว จากกฎ คำสัง่ หรือการกระทำที่เป็น
เหตุแห่งการฟ้องคดี ไม่ใช่ว่าบุคคลใดก็ได้ที่เห็นว่ากฎ คำสัง่ หรือการกระทำนั้นไม่ชอบ
ด้วยกฎหมายจะมีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครองเพื่อขอให้ศาลเพิกถอนกฎ คำสัง่ หรือห้ามการ
กระทำ นั้นได้ ดังนั้น เมื่อข้อบังคับสภาเภสัชกรรม ว่าด้วยการรับรองปริญญา
ประกาศนียบัตรในวิชาเภสัชศาสตร์ หรือวุฒิบัตรในวิชาชีพเภสัชกรรมของสถาบันต่างๆ
เพื่อประโยชน์ในการสมัครเป็นสมาชิก พ.ศ. ๒๕๕๑ ข้อ ๔ กำหนดว่า“หลักสูตร ๖ ปี ”
หมายความว่า หลักสูตรเภสัชศาสตร์ที่มีมาตรฐานตามเกณฑ์ของหลักสูตรที่มีจำนวนหน่วยกิต
ที่ใช้ระยะเวลาทำการศึกษาเทียบเท่า ๖ ปี ตามที่สำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษา
กำหนดและตามที่กำหนดในข้อบังคับนี้ รวมทั้งประกาศที่เกี่ยวข้อง และข้อ ๕ วรรคสาม
กำหนดว่า ตั้งแต่ปีการศึกษา พ.ศ. ๒๕๕๗ เป็นต้นไป สภาเภสัชกรรมจะให้การรับรอง
เฉพาะปริญญาที่เกิดจากหลักสูตรที่มีมาตรฐานตามหลักเกณฑ์ของหลักสูตร
๖ ปี จึงเห็นได้ว่า ข้อบังคับสภาเภสัชกรรมดังกล่าวจะมีผลบังคับเฉพาะผู้ที่สำเร็จการศึกษาตัง้แต่
ปีการศึกษา พ.ศ. ๒๕๕๗ ที่ต้องการสมัครเป็นสมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และประสงค์
ขอขึ้นทะเบียนและรับใบอนุญาตเป็นผู้ประกอบวิชาชีพเภสัชกรรมตามมาตรา ๑๒ และ
/มาตรา ๑๓...

10. ๑๐
มาตรา ๑๓ แห่งพระราชบัญญัติวิชาชีพเภสัชกรรม พ.ศ. ๒๕๓๗ เมื่อปรากฏข้อเท็จจริงว่า
ผู้ฟ้องคดีทั้งสิบเป็นผู้ประกอบวิชาชีพเภสัชกรรม ซึ่งสำเร็จการศึกษาและได้รับใบอนุญาต
ประกอบวิชาชีพเภสัชกรรมอยู่ก่อนแล้วตามกฎหมาย โดยยังคงเป็นสมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒
และเป็นผู้ได้รับใบอนุญาตประกอบวิชาชีพเภสัชกรรมอยู่เช่นเดิม แม้จะมีการประกาศใช้
ข้อบังคับสภาเภสัชกรรมดังกล่าวในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ ๓ เมษายน ๒๕๕๑ แล้วก็ตาม
การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทัง้สามในการออกข้อบังคับสภาเภสัชกรรม ว่าด้วยการรับรองปริญญา
ประกาศนียบัตรในวิชาเภสัชศาสตร์หรือวุฒิบัตรในวิชาชีพเภสัชกรรมของสถาบันต่างๆ
เพื่อประโยชน์ในการสมัครเป็นสมาชิก พ.ศ. ๒๕๕๑ จึงไม่มีผลกระทบกระเทือนต่อสิทธิหรือ
หน้าที่ของผู้ฟ้องคดีทั้งสิบโดยตรงและเป็นการเฉพาะตัวแต่อย่างใด ผู้ฟ้องคดีทั้งสิบจึงมิใช่
ผู้ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายที่จะมีสิทธิฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามต่อศาลได้ ตามนัย
มาตรา ๔๒ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
พ.ศ. ๒๕๔๒ สำหรับกรณีที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสิบอุทธรณ์ว่า การออกข้อบังคับสภาเภสัชกรรม
ดังกล่าวส่งผลต่อผู้ฟ้องคดีทั้งสิบโดยตรง ในฐานะคณาจารย์เภสัชศาสตร์ที่เป็นผู้ปฏิบัติ
ซึ่งต้องมีส่วนร่วมในการปรับปรุงหลักสูตรให้เป็นไปตามรายละเอียดที่กำหนดตามข้อบังคับ
สภาเภสัชกรรมดังกล่าว ได้รับผลกระทบต่อภาระการจัดการเรียนการสอนที่ต้องถูกบังคับ
ให้เปลี่ยนแปลงอย่างเร่งรีบ เป็นการเพิ่มภาระในการประสานงานและจัดเตรียมแหล่งฝึก
นอกสถาบันการศึกษา รวมทั้งการพัฒนาข้อตกลงด้านการสนับสนุนจากทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง
นอกจากนี้ ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ผู้ฟ้องคดีที่ ๒ และผู้ฟ้องคดีที่ ๓ ซึ่งเป็นกรรมการประจำคณะเภสัชศาสตร์
ของมหาวิทยาลัยขอนแก่น มีอำนาจหน้าที่ในการพิจารณาหลักสูตรเพื่อเสนอต่อสภา
มหาวิทยาลัย จึงเป็นผู้ได้รับผลกระทบจากการออกข้อบังคับสภาเภสัชกรรมดังกล่าว และ
ผู้ฟ้องคดีทัง้สิบได้อ้างข้อเท็จจริงและเหตุผลอื่นๆ เพื่อแสดงให้เห็นว่าเป็นผู้ได้รับความเดือดร้อน
หรือเสียหาย เช่น ประเทศไทยมีสถานที่ฝึกงานเอกชนที่มีมาตรฐานหรือโรงงานยาน้อยมาก
ทำให้นักศึกษาต้องเสียโอกาสไป ๑ ปี โดยไม่คุ้มค่ากับประโยชน์ที่ได้ ผู้ฟ้องคดีอาจต้องตกเป็น
ผู้ต้องถูกฟ้องฐานละเมิด ทั้งยังส่งผลกระทบต่อบุตรหลานของผู้ฟ้องคดีทั้งสิบซึ่งหาก
ตัดสินใจเลือกเรียนหลักสูตรเภสัชศาสตร์จะมีทางเลือกน้อยลง มีภาระค่าใช้จ่ายเพิ่มขึ้น
ผู้ฟ้องคดีบางรายมีร้านขายยาของตนเอง หากต้องว่าจ้างเภสัชกรเป็นผู้ช่วยเหลือก็ต้อง
แบกรับค่าใช้จ่ายด้านค่าจ้างเพิ่มขึ้น เป็นต้น เห็นว่า ข้ออ้างเหล่านั้นหาใช่ผลกระทบต่อสิทธิ
/หรือ...

11. ๑๑
หรือหน้าที่ของผู้ฟ้องคดีทั้งสิบโดยตรงและเป็นการเฉพาะตัวไม่ อุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดีไม่มี
เหตุผลเพียงพอที่จะเปลี่ยนแปลงคำวินิจฉัยของศาลปกครองชั้นต้น เมื่อได้วินิจฉัยเช่นนี้แล้ว
จึงไม่จำต้องพิจารณาคำขอของผู้ฟ้องคดีทั้งสิบที่ขอให้ศาลมีคำสัง่ให้ทุเลาการบังคับตามกฎ
ดังกล่าวอีกต่อไป ดังนั้น การที่ศาลปกครองชั้นต้นมีคำสัง่ไม่รับคำฟ้องนี้ไว้พิจารณาและให้
จำหน่ายคดีออกจากสารบบความ ศาลปกครองสูงสุดเห็นพ้องด้วย
จึงมีคำสัง่ยืนตามคำสัง่ของศาลปกครองชัน้ต้น
นายปรีชา ชวลิตธำรง ตุลาการเจ้าของสำนวน
ตุลาการศาลปกครองสูงสุด
นายจรัญ หัตถกรรม
ตุลาการหัวหน้าคณะศาลปกครองสูงสุด
นายเกษม คมสัตย์ธรรม
ตุลาการศาลปกครองสูงสุด
นายไพบูลย์ เสียงก้อง
ตุลาการศาลปกครองสูงสุด
นายวรวิทย์ กังศศิเทียม
ตุลาการศาลปกครองสูงสุด
วันที่อ่าน ๓๐ เมษายน ๒๕๕๒
นาลิณี : ผู้พิมพ์