1. Szczecin, 08 stycznia 2013 r.
Dr Krzysztof Wiktorowski
Katedra Ekonomii, Wydział Ekonomiczny
Zachodniopomorski Uniwersytet Technologiczny w Szczecinie
SOLIDARNA, ZRÓWOWAŻONA I UPORZĄDKOWANA
STRATEGIA ROZWOJU ROLNICTWA
(pytanie o nowy paradygmat rozwoju polskiego rolnictwa, w tym rolnictwa regionu
zachodniopomorskiego)
1. Istota polityki rozwoju
Wydaje się, że najważniejszym problemem polskiej polityki rozwoju1 jest swoista dychotomia
rozwoju2, czyli jej niespójność polegająca na rozmijaniu się ustaw i rozporządzeń z faktycznie
realizowaną przez poszczególne ekipy rządowe polityką rozwoju. Można tylko domniemywać, że ten
rozdźwięk między koncepcją ustrojową a sposobem realizacji polityki rozwoju polskiej gospodarki
narodowej ma swoje praźródło w ustaleniach i podziale zadań już na początku procesu transformacji
gospodarczej. Po jednej stronie było bowiem dążenie polskich ordoliberałów do stworzenia społecznej
gospodarki rynkowej3 na wzór modelu gospodarki Niemiec, a z drugiej dążenie liberałów do jak
najszybszej liberalizacji poprzez jej urynkowienie i prywatyzację gospodarki na wzór modelu
gospodarki USA4. Obydwa te nurty myślenia, a co za tym idzie odrębne podejścia do wyznaczania
kierunków i przebiegu procesów rozwoju gospodarczego, nie zostały w następnych latach w jakiś
sposób zunifikowane przez skuteczne i spójne reformy. Skutkiem tego było swoiste przeskakiwanie w
polityce kolejnych ekip rządowych od koncepcji liberalnej do koncepcji socjalnej i odwrotnie. Było to
raczej bardziej kierowane się wymogiem politycznej chwili i realizacją celu krótkoterminowego niż
realizacją konkretnej, spójnej, długofalowej i długoterminowej polityki rozwojowej. Ponadto działania
kolejnych rządów nacechowane były chęcią, ale też koniecznością realizacji zapisów aktów prawnych
1
Polityka rozwoju to zespół wzajemnie powiązanych działań podejmowanych i realizowanych w celu
zapewnienia trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju oraz spójności społeczno-gospodarczej i terytorialnej.
Jest ona konsekwencją wyboru strategii rozwoju kraju. Zakres polityki rozwoju obejmuje takie obszary
aktywności państwa jak: polityka społeczna, polityka regionalna, polityka przemysłowa, polityka rolna, polityka
naukowa, polityka ekologiczna. Politykę rozwoju w Polsce reguluje Ustawa o zasadach prowadzenia
polityki rozwoju z dnia 6 grudnia 2006 roku.
2
dwudzielność; podział na dwie części, wzajemnie się wykluczające i uzupełniające do całości.
3
Termin „społeczna gospodarka rynkowa zawarty w Konstytucji RP. Jej art. 20 stwierdza, że: "Społeczna
gospodarka rynkowa, oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności,
dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej
Polskiej". Według założeń jest to system ekonomiczny oparty na wolnym rynku i własności prywatnej. Rynek,
rozumiany jako dobro wspólne całego społeczeństwa, nie powinien być zawłaszczony ani przez państwo ani
przez żadne grupy interesów. Pomysłodawcy idei społecznej gospodarki rynkowej byli przeciwnikami ręcznego
sterowania przez państwo gospodarką, jednak rolę państwa określali jako większą niż bycie "nocnym stróżem".
Celem społecznej gospodarki rynkowej nie jest znalezienie „złotego środka” pomiędzy kapitalizmem a
socjalizmem, ale takie gospodarowanie w ramach wolnorynkowego systemu gospodarczego, aby utrzymać
wysoki wzrost gospodarczy, niski wskaźnik inflacji oraz niski poziom bezrobocia przy jednoczesnym
zapewnieniu dobrych warunków pracy, systemie zabezpieczeń socjalnych i dostarczania dóbr publicznych na
wysokim poziomie. W celu realizacji tej koncepcji państwo ingeruje w gospodarkę odpowiednią polityką
konkurencji i uzupełniania rynku, aby przeciwdziałać nieefektywności wolnego rynku oraz tworzy politykę
socjalną i podziałową w celu wyeliminowania jego niehumanitarności.
4
wyrazem tego był między innymi Plan Balcerowicza i związana z tym terapia szokowa oraz plany szybkiej
prywatyzacji gospodarki i jej maksymalnego urynkowienia w latach następnych.

2. w ramach procesu integracji z UE (np. w roku 2016 zgodnie z zapisami ustawy5 następuje uwolnienie
rynku ziemi rolnej dla obcokrajowców, więc celem działań rządu w zakresie polityki rolnej jest jak
najszybsza sprzedaż gruntów rolnych z zasobów ANR) oraz reakcją na postępujące szybko w
otoczeniu Polski zjawiska i procesy globalizacji. Ale to właśnie ze względu na postępujące procesy
globalizacji i integracji należy stwierdzić, że czasy się zmieniły i koncepcja liberalna musi zostać
wzmocniona świadomą interwencją państwa w procesy gospodarcze.
Ma to szczególne odniesienie do sektora rolnictwa oraz obszarów wiejskich, gdyż tam
niedoskonałości i dychotomia rynku jest największa, a co za tym idzie problemy społeczne w tym
marginalizacja obszarów, brak konkurencyjności gospodarstw, nastawienie socjalne społeczęństwa i
bezrobocie również jest największe. Przykładem osobnych rozwiązań dla sektora rolnictwa są np.
KRUS czy brak dotychczas jasnej definicji, czy rolnik jest czy nie jest przedsiębiorcą z sektora mikro
i sektora MŚP, tylko że przedsiębiorcą rolnym.
2. Społeczna gospodarka rynkowa a polityka rozwoju
Konstytucja uznaje społeczną gospodarkę rynkową za „podstawę ustroju gospodarczego
Rzeczypospolitej Polskiej". Konstytucja RP nie wyjaśnia treści znaczeniowej pojęcia „społeczna
gospodarka rynkowa". W świetle teorii wypracowanych na gruncie nauk ekonomicznych, społeczna
gospodarka rynkowa to podstawa takiego ustroju gospodarczego, który, z jednej strony, akceptuje
zasady gospodarki liberalnej i gospodarkę rynkową, z drugiej zaś ustanawia pewne „regulatory"
procesów gospodarczych, w celu zapewnienia zrównoważonego rozwoju gospodarczego i „równowagi
społecznej".
Zasada społecznej gospodarki rynkowej w Konstytucji RP oznacza więc akceptację ustrojodawcy
dla wolnokonkurencyjnej gospodarki rynkowej w Polsce, w której wszyscy uczestnicy dysponują
równymi szansami. Jednocześnie, z uwagi na zagrożenia we współczesnej gospodarce dla wolnej
konkurencji, a także z powodu niedoskonałości mechanizmów rynkowych, państwo polskie powinno
przyjmować na siebie rolę ponadindywidualnego i ponadgrupowego arbitra.
Można więc uznać, że przepis art. 20 Konstytucji RP zobowiązuje organy władzy publicznej do
podejmowania różnorodnych działań umożliwiających łagodzenie społecznych skutków działania
mechanizmów rynkowych, przy jednoczesnym poszanowaniu tych mechanizmów i rządzących nimi
praw.
Taka sytuacja z całą pewnością występuje obecnie w rolnictwie, w zakresie w sprzedaży ziemi
rolnej przez ANR, braku dostatecznej ochrony interesów rodzimych rolników i problemu „słupów”
czyli wykupu ziemi przez podstawione osoby na zlecenie obcego lub spekulacyjnego kapitału.
Za niezbędne komponenty społecznej gospodarki rynkowej uznaje Konstytucja wolność
działalności gospodarczej, własność prywatną oraz solidarność, dialog i współpracę partnerów
społecznych.
Jak wynika z przepisów polskiego prawa, wolność działalności gospodarczej obejmuje dwa
elementy:
1) podejmowanie działalności gospodarczej,
2) wykonywanie działalności gospodarczej.
Wolność podejmowania działalności gospodarczej oznacza możliwość wyboru m.in. rodzaju
działalności gospodarczej, czasu rozpoczęcia i zakończenia tej działalności, podejmowania, w
granicach określonych prawem, innych czynności faktycznych i prawnych niezbędnych dla podjęcia
takiej działalności. Wolność wykonywania działalności gospodarczej oznacza zwłaszcza swobodę
wyboru formy organizacyjno-prawnej prowadzenia działalności gospodarczej oraz samodzielność w
wykonywaniu tej działalności.
Jako własność prywatną należy rozumieć wszelką własność należąc do podmiotów (osób fizycznych i
prawnych) autonomicznych w stosunku do państwa i sektora jego własności gospodarczej. Ustawa
Zasadnicza przywiązuje do własności prywatnej - co jest zrozumiałe w gospodarce rynkowej -
5
Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, przybysze z Europejskiego
Obszaru Gospodarczego i Konfederacji Szwajcarskiej mają obowiązek uzyskać zezwolenie MSWiA tylko w
przypadku nabywania nieruchomości rolnych i leśnych, przez okres 12 lat od dnia przystąpienia
Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej. Termin ten upływa 1 maja 2016 r.

3. szczególną rolę ekonomiczną. Oprócz własności prywatnej Konstytucja RP wyróżnia także własność
jednostek samorządu terytorialnego oraz „majątek" Skarbu Państwa; te dwie postacie własności
można określić łącznie terminem „własność publiczna".
Konstytucja RP stanowi: „Rzeczypospolita Polska chroni własność (...)". W art. 64 ust. 2
deklaruje zaś, że własność podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej. Z treści art. 64 ust. l
Ustawy Zasadniczej wynika, że prawo do własności ma „każdy". Czyli również rolnik chcący
prowadzić gospodarstwo rodzinne w formie i zakresie przewidzianym przez odpowiednie ustawy w
prawodawstwie polskim.
Przedmiotem własności - o czym Konstytucja nie mówi - mogą być dobra bardzo różne pod
względem ekonomicznym i prawnym. Treść prawa własności określają w Polsce przepisy rangi
ustawowej. W ich świetle własność oznacza przede wszystkim uprawnienia właściciela oraz
obowiązki innych osób.
Solidarność6, dialog7 i współpraca partnerów społecznych8 to reguła nowa, po raz pierwszy
wyrażona w Konstytucji RP. Z treści art. 20 Konstytucji wynika, że chodzi tu o „partnerów
społecznych" aktywnych w szeroko rozumianych procesach gospodarczych (pracodawcy i
pracobiorcy, wytwórcy i konsumenci, grupy przedsiębiorców między sobą itd.).
Ustawa Zasadnicza daje wyraz przekonaniu, że opinie wskazanych partnerów społecznych
będą uwzględniane przy rozwiązywaniu spraw związanych z socjalnymi skutkami funkcjonowania
gospodarki rynkowej, a sprawy sporne pomiędzy nimi rozwiązywane na drodze negocjacyjnej9.
6
Solidarność (solidaryzm) – wspólnota działania, podyktowana wspólnotą interesów. Solidarność społeczną
można badać (według Durkheima) dzięki znalezieniu obiektywnego (obserwowanego z zewnątrz) wskaźnika.
Takim wskaźnikiem, zdaniem Durkheima, może być prawo. Durkheim wyróżnił przy tym dwa rodzaje owego
wskaźnika. Pierwszy to prawo karne drugi to prawo kooperacyjne - restytucyjne np. prawo cywilne czy prawo
handlowe. Drugie z praw Durkheima polega nie na ukaraniu winnego, lecz na nakazaniu jednostce naprawienia
szkody jaką wyrządził. Jak pisze Jerzy Szacki różnica pomiędzy prawami jest taka, że pierwsze (karne) odnosi
się do czynów będących pogwałceniem powszechnie przyjętych w danym społeczeństwie norm, drugi dotyczy
natomiast takich, które są zwrócone przeciwko poszczególnym jednostkom lub grupom. Różnice pomiędzy
prawami wynikają z różnorodności społeczeństw, a raczej jego dwoma rodzajami. Durkheim pisze, że w toku
dziejów maleje rola represyjnego prawa (karnego), rośnie zaś rola prawa restytucyjnego. Społeczeństwa, w
których przeważa prawo karne to społeczeństwa, w których pod kontrolą zbiorowości znajduje się całe życie
jednostki, gdzie pogwałcenie prawa podlega bezwzględnej karze. Zaś społeczeństwo o przewadze prawa
kooperacyjnego charakteryzuje się dużą postawą solidarności.
7
Dialog - jest to sposób porozumiewania się z drugą osobą polegający na zadawaniu pytań i udzielaniu
odpowiedzi. Dialog może być w wielu formach, m.in. pisanej, mówionej, sms-owej. Atrybut - charakterystyczna
cecha kogoś lub czegoś wyróżniająca ją z pośród innych, będąca jej znakiem rozpoznawczym Język - to jeden ze
sposobów porozumiewania się. Porozumiewanie polega na przekazywaniu informacji między nadawcą, a
odbiorcą. Czynimy to za pomocą gestów, mimiki, słów, pisma (umownych znaków...)
8
„Partnerzy społeczni” to termin szeroko używany w całej Europie w odniesieniu do przedstawicieli
pracodawców i pracowników (organizacji pracodawców i związków zawodowych).
Partnerzy społeczni odgrywają wyjątkową rolę w ładzie społecznym i gospodarczym: reprezentują pod każdym
względem interesy i problemy świata pracy, od warunków pracy do rozwijania ustawicznego szkolenia,
włączając w to definicję norm wynagrodzenia. W szczególności są uprawnieni do prowadzenia w imieniu
swoich członków dialogu, który może zostać uwieńczony porozumieniami zbiorowymi dotyczącymi wszystkich
poruszanych kwestii. ( źródło: Komunikat Komisji COM(2002) 341 final, The European social dialogue, a force
for innovation and change). Oznacza to, że nie tylko wyrażają oni interesy pracodawców i pracowników. Mogą
oni również zobowiązać swoich członków do pewnych działań w negocjacjach. Tym różni się dialog społeczny,
stanowiący szerzej zakrojony proces zbiorowych negocjacji i konsultacji, czy to dwustronnych pomiędzy
autonomicznymi partnerami społecznymi, czy też trójstronnych z instytucjami publicznymi, od szerszego
dialogu obywatelskiego z innymi zainteresowanymi organizacjami.
9
http://docs5.chomikuj.pl/304669659,PL,0,0,Konstytucyjne-zasady-ustroju-spo%C5%82eczno-gosp.-
pa%C5%84stwa.doc

4. 3. Polityka a zrównoważony rozwój oparty na wiedzy
Pochodzące z języka greckiego słowo politike, oznaczającego sztukę rządzenia państwem, jest
źródłosłowem powszechnie używanego, także w języku polskim pojęcia polityka. Oskar Lange
uważał, ze polityka polega na wykorzystaniu praw ekonomicznych do osiągnięcia zamierzonych
celów. Przedmiotem polityki gospodarczej jest zatem całokształt zagadnień związanych z szeroko
rozumianym procesem gospodarowania, a więc z produkcją i alokacją dóbr i usług, kształtowaniem
systemu pieniężnego, wykorzystaniem zasobów naturalnych, zarządzaniem kapitałem społecznym,
zarządzaniem wiedzą.
Pojęcie rozwój oznacza natomiast pewien proces przemian i przeobrażeń. Rozwijanie się
dotyczy przechodzenia z jednego stanu do drugiego, który jest doskonalszy niż poprzedni. Jest to
przejście ze stanu mniej złożonego do bardziej złożonego. Rozwój gospodarczy- zawiera zatem
zmienne jakościowe, które możemy określić jako rozwój cywilizacyjny, jak również cechy ilościowe.
Szczególnie rolnictwo i obszary wiejskie odgrywają kluczową rolę w rozwoju zrównoważonym, gdyż
to ich dotyczy najbardziej element modelu zrównoważonego w postaci ładu środowiskowego, oprócz
ładu gospodarczego i społecznego.
Zasada zrównoważonego rozwoju została wpisana do art. 5 konstytucji RP, który brzmi,
„Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia
wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa
narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju”. A
jej definicja uwzględniona w ustawie o Prawie Ochrony Środowiska. W niej czytamy, że
zrównoważony rozwój to „taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces
integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi
przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania
możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno
współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń”10.
Rozwój rolnictwa oparty na wiedzy do wzrost konkurencyjności i produktywności rolnictwa
polskiego poprzez zmiany strukturalne, innowacje technologiczne i produktowe, transfer technologii
oraz wzrost znaczenia badań i rozwoju czyli współpracy nauki i gospodarki.
4. Rolnictwo a gospodarka narodowa
Rolnictwo w Polsce zajmuje ponad połowę ziemi - wynika z raportu Głównego Urzędu
Statystycznego na temat użytkowania gruntów i pogłowia zwierząt gospodarskich. Powierzchnia
Polski wynosi ok. 31,3 mln ha, a w posiadaniu gospodarstw rolnych jest w 2012 roku ok. 17,2 mln ha,
o 560 tys. ha czyli o 3,2 proc. mniej niż w 2011 r. Prawie 90 proc. gruntów czyli 15,4 mln ha zajmują
gospodarstwa indywidualne. Polskie rolnictwo zachowuje tradycyjny, czyli rozdrobniony model.
Jednocześnie przybywa jednak gospodarstw specjalistycznych. Nadal dominują rolnicy mający nie
więcej niż 15 ha ziemi (ponad 1,3 mln), w których rękach jest blisko 6 mln ha. Największych
gospodarstw, mających ponad 300 ha, jest ok. 2700, ale użytkują one już ponad 2 mln ha gruntów
rolnych.
Udział rolnictwa w PKB kraju wyniósł 3,4% w roku 2011. Produkty pochodzenia rolniczego
stanowiły 9,1% wszystkich produktów wyeksportowanych przez Polskę11. Tak więc, co prawda udział
rolnictwa w PKB jest dość mały, za to w eksporcie jest to prawie 10% naprawdę konkurencyjnych
produktów. Jak wiemy z podstaw ekonomii eksport zabiera innym krajom miejsca pracy, a daje nam, a
import odwrotnie. Jak Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej (MPiPS) na koniec grudnia 2012 r.
stopa bezrobocia w Polsce wyniosła 13,3% i ma tendencje wzrostową.
Trzeba mieć jednak na uwadze, że bezrobocie na wsi ma jako wyznacznik cyfrę 2 z przodu a nie 1
i sięga poziomu, np. 23-25% w niektórych powiatach w kraju. Tak więc przy rosnącym w ciągu
10
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska: Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627
11
źródło: http://www.stat.gov.pl, https://www.cia.gov/library/publications/the-world-
actbook/geos/pl.html#Econ, http://www.fao.org/countryprofiles/default/en/Poland [14.05.2012]

5. ostatnich lat eksporcie produktów rolnych i rolno-spożywczych kondycja i konkurencyjność polskiego
rolnictwa istotnie wpływa na kondycję całej gospodarki narodowej i ogólnokrajowy rynek pracy.
5. Polityka rozwoju w zakresie kształtowanie ustroju rolnego
Jeśliby zawęzić analizę ustaw na podstawie których winna być kształtowana polityka rozwoju tylko to
sektora rolnictwa to, możemy wymienić przede wszystkim: Ustawę z dnia 11 kwietnia 2003 r. O
kształtowaniu ustroju rolnego, która nadała następujące brzmienia artykułom 1 i 5 te ustawy. Artykuł
1. Zasady kształtowania ustroju rolnego, Ustawa określa zasady kształtowania ustroju rolnego
państwa przez:
1) poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych;
2) przeciwdziałanie nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych;
3) zapewnienie prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o
odpowiednich kwalifikacjach.
oraz Artykuł 5. Pojęcie gospodarstwa rodzinnego,
1. Za gospodarstwo rodzinne uważa się gospodarstwo rolne:
1) prowadzone przez rolnika indywidualnego oraz
2) w którym łączna powierzchnia użytków rolnych jest nie większa niż 300 ha.
2. Przy ustalaniu powierzchni użytków rolnych, o której mowa w ust. 1 pkt 2, będących
przedmiotem współwłasności uwzględnia się powierzchnię nieruchomości rolnych
odpowiadających udziałowi we współwłasności takich nieruchomości, a w przypadku
współwłasności łącznej uwzględnia się łączną powierzchnię nieruchomości rolnych
stanowiących przedmiot współwłasności.
3. Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio do ustalania powierzchni użytków rolnych będących
przedmiotem współposiadania samoistnego oraz współposiadania na podstawie użytkowania
wieczystego lub na podstawie umowy dzierżawy.
Analizując zapis tych artykułów oraz całej Ustawy należy zadać pytanie? Jak jest obecnie realizowany
model polityki rozwojowej państwa, której elementem jest polityka strukturalna w zakresie
przebudowy struktury rolnictwa polskiego w świetle tej ustawy oraz innych ustaw, w tym Ustawy
zasadniczej jaką jest Konstytucja RP?
Trzymając się literalnie zapisów tej Ustawy należy stwierdzić, ze model polityki strukturalnej
realizowanej w sektorze rolnictwa musi uwzględniać jako cel nadrzędny racjonalną gospodarkę
gruntami rolnymi12 mającą na celu stworzenie optymalnej, umożliwiającej skuteczne konkurowanie na
unijnym i globalnym rynku oraz sprzyjającej rozwojowi kraju i regionu struktury obszarowej
gospodarstw rolnych. Narzędziem rządu w realizowaniu polityki strukturalnej państwa w odniesieniu
do rolnictwa jest Agencja Nieruchomości Rolnych (ANR). Ogólnie rzecz ujmując inne agencje
rządowe w sektorze rolnictwa (ARR oraz ARIMR) spełniają inna rolę. Agencja Rynku Rolnego - rola
interwencyjna i korygująca, a Agencja restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – rola płatnicza i
kontrolująca.
Ustawowym wymogiem odnośnie ANR jest realizacja głównego zadania Agencji, jakim jest
obecnie trwałe zagospodarowanie nieruchomości Zasobu, która ANR realizuje obecnie głównie
poprzez sprzedaż mienia. Natomiast zgodnie z art. 6 ust.1 Ustawy z dnia 19 października 1991 roku, O
12
Racjonalne gospodarowanie – jest jednym z kluczowych pojęć w ekonomii, w myśl którego podmiot dokonuje
takiej alokacji ograniczonych zasobów, które optymalizują korzyści, jakie z tego czerpie. Do racjonalnego
gospodarowania zmusza rzadkość zasobów i dóbr dostępnych w gospodarce. Warunkiem racjonalnego
gospodarowania jest możliwość wyboru pomiędzy różnymi wariantami rozwiązań, a także sprecyzowane
kryteria wyboru. Rozwiązanie najbardziej racjonalne z punktu widzenia jednego kryterium nie musi takie być w
kontekście innego kryterium [http://pl.wikipedia.org/wiki/Racjonalne_gospodarowanie].

6. gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa13, który brzmi, Agencja realizuje
zadania wynikające z polityki państwa a w szczególności w zakresie:
1) tworzenia oraz poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych;
2) tworzenia warunków sprzyjających racjonalnemu wykorzystaniu potencjału
produkcyjnego Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa;
natomiast zgodnie z art. 24 ust.1 w/w ustawy sprzedaż mienia jest tylko pierwszą w kolejności
wymienioną formą gospodarowania zasobem, co oznacza, że ustawa dopuszcza także inne formy,
których to form, jak i sankcji za ich złe wykonanie w dalszej kolejności wymienia wiele.
Dlaczego więc przyjęto obecnie za strategiczne działanie ANR wyprzedaż Zasobu gruntów
rolnych, a jako główne i w zasadzie jedyne kryterium oceny jakości pracy Agencji – wykonanie planu
finansowego sprzedaży, który dla przykładu na rok 2012, aż w 20% zrealizował zachodniopomorski
oddział ANR, chociaż użytki rolne województwa stanowią tylko 6% użytków rolnych w kraju.
Realizacja planu finansowego ANR w 2012 roku wynosiła 1 mld 915 mln zł, a plan finansowy na
2013 rok zakłada wpłatę przez ANR do państwowej kasy środków finansowych uzyskanych ze
sprzedaży gruntów rolnych na poziomie 1 mld 700 mln zł.
Rodzi się zatem pytanie? Czy tylko zasilanie budżetu na potrzeby redystrybucji go przez
Ministra Finansów powinno stanowić podstawowe kryterium oceny jakości pracy ANR?
Oczywiście kryterium finansowe polegające na wykonaniu planu sprzedaży i planu
finansowego jest bardzo istotne. Szczególnie w perspektywie końca roku 2013, czyli perspektywie
planowanej likwidacji możliwości uzyskania przez rolników preferencyjnych kredytów bankowych na
zakup gruntów rolnych i preferencji przy zakupie ratalnym od ANR oraz w perspektywie roku 2016
czyli zniesienia ograniczeń zakupu ziemi rolnej przez obcokrajowców.
Ale przecież ustawodawca może ten termin przesunąć, skorygować lub stworzyć inne zgodne
z prawem korzystne dla polskich rolników rozwiązania. Niestety o tych rozwiązaniach się nie mówi i
raczej nad nimi nie pracuje, czego wyrazem jest obecnie trwający protest rolników, którzy w swoich
postulatach domagają się wskazania takich rozwiązań prawnych przez MRiRW. A przecież rolnictwo
jest producentem wielu dóbr rynkowych oraz takich dóbr i usług, które nie mają swoich rynków i cen,
albo rynki te nie działają sprawnie. W działalności rolniczej mamy bowiem do czynienia z szerokim
zakresem zawodności rynku (market failure) i wieloma efektami zewnętrznymi zarówno
pozytywnymi, jak i negatywnymi.
Tak więc kryterium efektywności sprzedaży pod postacią wykonania planu przez ANR nie
powinno być kryterium podstawowym oceny lecz pomocniczym. Podstawowym kryterium winna być
ocena stopnia realizacji przez ANR polityki strukturalnej w zakresie zwiększania urynkowienia
gospodarstw poprzez poprawę struktury obszarowej rodzinnych gospodarstw rolnych i
przeciwdziałanie nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych czyli realizacji zapisów artykułu 1
ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego.
Gdyby spojrzeć na obecny protest rolników z czysto ekonomicznego punktu widzenia, np. z
punktu widzenia konkurencyjności czy walki z bezrobociem. To rzeczywiście należy ten protest
traktować jako protest wyłącznie gospodarczy czyli walkę o warsztat pracy i odpowiednie przepisy
prawne umożliwiające poprawę struktury agrarnej rolnictwa i wzrost jego konkurencyjności.
Warsztatem pracy rolnika jest ziemia. Jeśliby traktować rolników jako przedsiębiorców, to rolnik
nigdy nie może być bezrobotnym, a więc klientem Powiatowego Urzędu Pracy (PUP), ponieważ ma
własną firmę - gospodarstwo i warsztat pracy czyli ziemię. Wcześniej czy później podatki i zasady
księgowości rolniczej zostaną ujednolicone i rolnik stanie się de facto przedstawiciel sektora mikro
lub małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP). Tak więc w interesie rozwoju kraju jest, aby było jak
najwięcej dobrych konkurencyjnych i zarabiających rolników, którzy nie tylko dadzą produkt na
rynek, ale prace innym.
Dopuszczenie do wykupu ziemi przez obcy kapitał (poprzez podstawione osoby czyli „tzw.
słupy”) w postaci dużych międzynarodowych holdingów rolnych doprowadzi do osłabienia pozycji
konkurencyjnej na rynku polskich gospodarstw rodzinnych. Natomiast wykup ziemi przez kapitał
13
Dz.U. 1991 Nr 107 poz. 464

7. spekulacyjny (inwestorów z miasta) będzie pogłębiało tylko usocjalnienie polskiej wsi oraz tzw.
uprawę dopłat, zamiast towarowej produkcji rolnej.
Prawidłowa struktura agrarna oparta na sprawnych ekonomicznie gospodarstwach rodzinnych
i racjonalnej wymianie pokoleniowej jest ważnym instrumentem utrzymania na obszarach wiejskich
stałej populacji i działalności gospodarczej oraz harmonijnej pielęgnacji środowiska i krajobrazu,
służy więc interesowi ogólnemu. Świadome jej kształtowanie jest zadaniem zarówno rolników, jako
strony społecznej, ale przede wszystkim państwa jako strony instytucjonalnej.
Racjonalna gospodarka ziemią rolniczą jest również odzwierciedleniem obowiązujących na
danym terenie aktów planowania przestrzennego, zaś formy władania nieruchomościami mają
fundamentalne znaczenie dla prawidłowego ukształtowania stosunków panujących na wsi, nadto
wywierają wpływ na kierunek rozwoju gospodarstw rolnych, a także na rozwoju całej gospodarki
narodowej.
Należy stwierdzić, że nie zabezpieczono dotychczas w polskim ustawodawstwie możliwości
korekty niedoskonałości struktury rynku w tym przypadku rolnictwa wynikającej z procesu sprzedaży
gruntów rolnych przez ANR (co było de facto nieuniknione) poprzez utworzenie instytucji na kształt
francuskiego SAFER14, co nie pozwala na bycie przez państwo aktywnym uczestnikiem sterowania
procesami rozwoju rolnictwa (urynkowienia gospodarstw rolnych) poprzez redystrybucje gruntów w
formie sprzedaży w drodze przetargu publicznego do mniejszych gospodarstw celem zwiększenia ich
areału, a tym samym konkurencyjności. W Polsce takim narzędziem powinien być Fundusz Rozwoju
Gospodarstw Rodzinnych (FRGR) utworzony na bazie części wydzielonej z ANR na wzór funduszów
francuskiego SAFER.
Należy przy tym stwierdzić, że w Polsce przecież są już fundusze mikro dla firm mikro i
sektora MSP, które mają umożliwić ich dynamiczny rozwój oraz wspierać je np. gwarancjami czy
nisko oprocentowanymi pożyczkami czy kredytami. Jak pokazują wyniki spełniają one dobrze swoja
rolę w tych procesach.
Jest to obecnie szczególnie istotne, ze względu na to, że budowane w większości w ciągu
jednego pokolenia (około 20 lat od momentu rozpoczęcia transformacji gospodarczej) gospodarstwa
rolne doszły w znacznej mierze do ściany kapitałowej, to jest braku możliwości generowania
dodatkowych środków na rozwój i wykup lub zakup ziemi. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że przy
niskiej opłacalności produkcji rolniczej, wykup ziemi po obecnych cenach, nawet przy
preferencyjnym oprocentowaniu kredytu będzie oznaczało, że przez okres 10-15 lat rolnik będzie
oddawał do ANR czyli budżetu państwa lub do banku dopłaty tytułem spłaty kredytu na zakup ziemi.
Jeśli teraz już obecnie dopłaty stanowią minimum 50-80% w strukturze przychodów rolnika, możemy
stanąć przed dylematem, że zabraknie rolnikom środków na inwestycje rozwojowe oraz zdolności do
zaciągania nowych zobowiązań na inwestycje prorozwojowe. I wówczas taki Fundusz (FRGR)
mógłby pełnić nieocenioną rolę jako instrument pomocy w rozwoju i regulacji struktury rolnictwa
przez państwo.
Dlatego też występuje pilnie potrzebna zmiany paradygmatu rozwojowego polskiego
rolnictwa z podejścia liberalnego na podejście nacechowanego bardziej aktywnym uczestnictwem
państwa jako stymulatora i korektora struktury agrarnej. Pozytywne zmiany można również uzyskać
poprzez stworzenie odpowiednich mechanizmów rynkowych umożliwiających uzyskanie efektu
synergii i efektu mnożnikowego w sektorze rolnictwa. Uzyskanie łańcucha dystrybucji od pola do
stołu (spółdzielnie rolnicze, grupy producenckie, spółki rolnicze gospodarstw rodzinnych: produkcja –
14
Podstawowym instrumentem przy pomocy którego państwo francuskie kształtuje politykę strukturalną w
rolnictwie, są (SAFER) Spółki urządzeń i osadnictwa rolnego, które zostały powołane do życia ustawą z 5
sierpnia 1960 roku. Podstawowym zadaniem SAFER jest nabywanie gruntów rolnych a następnie ich
redystrybucja, zgodnie z polityką strukturalna państwa. W swej działalności SAFER korzysta tak z form
cywilnoprawnych (wszelkiego rodzaju umowy, w tym dzierżawy) jak i ustawowego prawa pierwokupu
(interwencja o charakterze publicznoprawnym). nadrzędnym celem SAFER jest rozwój i powiększanie
gospodarstw rodzinnych, ale tylko w granicach 4 SMI. Praktyka pokazuje, iż najczęściej działalność SAFER
sprowadza się do nabywania wielkich posiadłości ziemskich, następnie ich repartycja na kilka gospodarstw o
charakterze rodzinnym, część natomiast na powiększenie gospodarstw rodzinnych. W drodze przetargu
publicznego na grunty SAFER mogą ubiegać się szeroko rozumiani rolnicy [źródło:
http://www.ssap.pl/upload/publikacje/acta-francja.pdf.]

8. przetwórstwo - sprzedaż). Istotne jest zatem uszczelnienie prawa w celu ochrony interesów
gospodarstw rodzinnych w procesie zakupu gruntów rolnych, aby maksymalne ukrócić możliwości
spekulacji w obrocie ziemią rolną, szczególnie przy zakupie od ANR. W tym celu niezbędny i pilny
jest przegląd ustaw i prawodawstwa w zakresie sektora rolnego w celu jego ujednolicenia i
uaktualnienia, aby odpowiadał on potrzebom rynku rolnego i rolnictwa jako sektora gospodarki
narodowej.
Wnioski
1. Pilnie potrzebna jest zmiana paradygmatu rozwojowego polskiego rolnictwa z liberalnego
opartego na przyglądaniu się co zrobi UE w zakresie Wspólnej Polityki Rolnej (WPR) na
interwencyjny, aktywny prowadzony przez polski rząd i jego agendy..
2. Należy prowadzić racjonalne gospodarowanie ziemią rolną zamiast wymuszonej wyprzedaży.
Dzierżawa jako forma gospodarowania zasobem winna zostać zachowana i rozwijana.
3. Uszczelnienie prawa w celu ochrony interesów gospodarstw rodzinnych w procesie zakupu
gruntów rolnych (maksymalne ukrócenie spekulacji w obrocie ziemią rolną) musi być
priorytetem ANR i MRIRW.
4. Należy dokonać przegląd ustaw i prawodawstwa w zakresie sektora rolnego w celu jego
ujednolicenia i uaktualnienia, tak aby odpowiadał on obecnym potrzebom rynku i potrzebom
rozwojowym sektora rolnictwa w Polsce.
5. Należy stworzyć odpowiednie mechanizmy rynkowe umożliwiające uzyskanie efektu synergii
i efektu mnożnikowego (kółka rolnicze, spółdzielnie rolnicze, grupy producenckie, spółki
rolnicze gospodarstw rodzinnych) tak, aby maksymalizować łańcuch dystrybucji od pola do
stołu
6. Należy podjąć działania mające na celu stworzenie możliwości aktywnego uczestnictwa grup
producenckich, związków czy spółek rolników w procesie dystrybucji, przetwórstwa i
sprzedaży produktów rolnych (magazyny, młyny, zakłady przetwórcze) poprzez ich tworzenie
lub wykup czy akcjonariat.
7. Należy rozważyć Utworzenie Fundusz Rozwoju Gospodarstw Rodzinnych (FRGR) na bazie
części wydzielonej ANR na wzór funduszów francuskiego SAFER celem stymulowania
zmian w strukturze rolnictwa oraz aktywnego uczestnictwa w tym rynku.
8. Polityka wsparcia rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich powinna być włączona jako
element polityki regionalnej.
9. Długookresowymi celami rozwojowymi w zakresie sektora rolnictwa i obszarów wiejskich
winny być zasady: konkurencyjność, sprawność, spójność. Nie tylko w kategoriach
konkurencji na rynku rolnym, ale przede wszystkim w niwelowaniu różnic rozwojowych
pomiędzy miastem a wsią.
10. Należy dążyć do skutecznego przekształcenia gospodarstw rolnych w rodzinne
przedsiębiorstwa rolne i włączyć je w nurt zmian strukturalnych oraz pomocy prorozwojowej
państwa w zakresie podnoszenia konkurencyjności, innowacyjności i produktywności
polskiej gospodarki.
dr Krzysztof Wiktorowski
doradca MZKPRWZ