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- 1. 前言 气候融资：实现生态文明的关键环节
2012 年底的联合国第 18 次气候变化大会进一步确定气候融资是有效推动全球应对气候变
化的重要保证和手段。虽然在资金来源的细节、发达国家具体承诺给发展中国家的资金支持等方
面还存在许多争论，但是，―绿色气候基金‖的设立和启动将成为国际气候资金最重要的凝聚平台。
在这个平台上，一定量的、来自发达国家的公共资金需要最大程度地撬动市场资金，从而拓宽全
球气候资金来源的渠道，进而增强发展中国家及地区应对气候变化的能力。
在中国，生态文明建设已被提到前所未有的高度。党的十八大报告提出把生态文明建设放在
突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。同时，党的十八大
报告还把金融体制作为经济体制改革的重要内容，提出“完善金融监管，推进金融创新，提高银
行、证券、保险等行业竞争力，维护金融稳定” 今后 10 年是中国经济和产业转型至关重要的时
。
期，明确、稳定而有力的政策支持与导向将是实现可持续发展目标的基础与保障。如何建立完善
的政策与管理体制有效激励技术创新、引导和吸引资本的规模化流动，从而真正把生态文明贯穿
国家发展战略的各个领域，已经成为国家、地方、企业和全社会需要凝聚共识与智慧、投入各种
资源与努力的唯一选择。
气候融资政策与管理体制的建立离不开一个国家整体金融市场与行业管理的大背景。金融稳
定基础上的创新是当前国家探索金融改革的基本思路，国务院批准的《广东省建设珠江三角洲金
融改革创新综合实验区总体方案》目的是从区域角度尝试金融改革创新，希望该地区更加注重把
握金融服务实体经济的本质要求，注重夯实金融稳定的法制基础、提高金融市场主体的自我管理
能力、注重完善地方金融监管体制、建设市场化的风险应对处理机制，同时，注重保护中小投资
者利益。这些尝试也将为建立和完善中国目前气候融资体制奠定牢固的基础。
在目前全球积极应对气候变化的背景下，中国也将坚持共同但有区别的责任原则、公平原则、
各自能力原则，同国际社会一道积极应对全球气候变化。正如党的十八大报告所强调的，保护生
态环境必须依靠制度。作为生态文明制度建设的一部分，中国已开始探索应对气候变化相关的制
度，包括深化资源性产品价格和税费改革，展开碳排放权交易试点等。同时，有效推动经济转型
离不开明确而有力的政策支持和引导，国家“十二五“规划中已经明确的绿色发展、低碳发展、循
环发展的政策目标为全社会节能减排、应对气候变化指明技术创新和资本投入的方向。
充足的资金投入是有效应对气候变化的基本保障，因此气候融资也是生态文明建设中不可或
缺的组成部分。第二次气候变化国家评估报告中指出，要实现中国提出的减排目标，2010~2020
年总共需要新增投资大约 10 万亿元人民币（约合 1.59 亿美元）
。目前已有多个研究对中国应对
气候变化领域的资金需求进行了测算，虽然各研究对中国未来能源和经济的发展形势、以及对低
碳情景的设定不尽相同，但可以确定的是，实现预定的碳减排目标对中国意味着大量新增的额外
投资。
中国迈向更加可持续的发展道路，离不开资金的支持。―十二五‖以来，经济结构的转型升级
一直是中国经济发展的重要目标，推动产业升级、发展新兴的绿色低碳产业也成为一个重要着力
点。在结构转型的过程中，公共财政和金融行业扮演了重要角色。如何通过促进气候资金融通和
气候融资体系建设实现技术、产业、制度的革新，将气候融资与绿色低碳产业的全产业链进行融
合，是现阶段中国面临的一个重大课题。
在这样的背景下，中国亟需对推动气候融资的制度、具体的政策和机制进行探索，助推生态
文明建设目标的实现。事实上，不仅气候融资是生态文明建设的关键环节，生态文明建设的进程
也使得气候融资量的不断增加和有效应用成为一个基本要求和必然趋势，我们可以看到近年来中
- 3. 第一章气候融资的定义和现状
1.1 定义气候融资
从全球范围内资金的地域流向来看，气候融资包括从发达国家流向发展中国家的资金，从发
展中国家流向发展中国家的、发达国家流向发达国家的，发达国家和发展中国家各自应用于自身
国内减缓和适应的气候资金（公共、私营和公私合作的资金）
。而国际气候谈判集中关注的则是
主要指从发达国家流向发展中国家的气候资金，即在―共同但有区别的责任‖的原则下探讨发展中
国家应对气候变化所需要的增量资金的来源。对于中国来说，气候融资则指与实现国家应对气候
变化目标直接相关的资金。
1.1.1 气候融资概述
在国际范围内,气候融资的确切定义仍然处于讨论、探索和演变之中。
《联合国气候变化框架
公约》
（UNFCCC）
（简称《公约》）及其它气候变化国际谈判进程和成果是国际气候融资概念产
生和发展的重要基础和依据。作为气候变化国际合作的基本框架，《公约》给出了对国际气候融
资的定义，即帮助发展中国家减缓和适应气候变化影响的资金，且资金是相对于官方发展援助而
言―额外‖的资金，并覆盖―增量成本‖。《公约》在第四条―承诺‖和第十一条―资金机制‖中明确了关
于资金问题的规定，可以通过多种不同的资金机制和合作机制实现（见下表）
。2008 年各缔约方
向《公约》下长期合作行动问题特设工作组（AWG-LCA）提交了履约资金应该是发达国家官方
发展援助之外的额外资金的意见，得到了发展中国家和欧盟的承认。
表联合国气候变化框架公约（UNFCCC）内的资金机制
资金机制 资金来源
全球环境基金信托基金（GEF Trust Fund） GEF 成员国捐资，以发达国家捐资为主
最不发达国家基金（LDCF）
（GEF 代管） 发达国家捐资
气候变化特别基金（SCCF）
（GEF 代管） 发达国家捐资
“300 亿美元”快速启动资金（2010－2012） 发达国家公共资金
绿色气候基金（GCF） 发达国家为主，以及其他的公共和私人部门
《京都议定书》下的清洁发展机制（CDM） 发达国家公共资金和私人资金
《京都议定书》下的适应基金（AF）（由 GEF 管理） CDM 项目活动收益的分成，捐资及其他来源
对中国而言，气候融资分为国际气候资金和国内气候资金。其中，国际气候资金是指中国从
国际市场获得的或者资金来源于国际市场有关的资金，具体包括来自发达国家公共资金、国际碳
市场、慈善事业和非政府机构、传统国际金融市场，以及外商直接投资的资金等。国内气候资金
是指完全在国内市场筹集的资金，包括公共财政、碳市场、公益慈善事业、国内金融市场，以及
企业直接投资等渠道资金。气候资金的用途包括：
经济和产业结构调整、节能减排、新能源发展、淘汰落后产能等减缓气候变化活动的资金投入；
农业、森林、水资源、更具气候适应能力的基础设施建设、人体健康等领域采取的适应气候变化
活动的资金投入；
支持气候变化应对技术研发和提高全社会应对气候变化意识和能力方面的资金投入；
与发达国家和发展中国家开展的气候变化相关国际合作的资金投入等。
1.1.2 从资金流动的视角理解气候融资
保证资金有效地筹集、转移和使用的机制、市场参与者和工具，是中国气候融资体系能够高
效运转的基础。为了对气候融资问题进行系统的分析，本报告采用了气候资金在生命周期内流动
的概念化模型，认为气候融资的内涵主要包括以下四个方面：
- 4. 资金来源，即用于应对气候变化的资金从何而来，主要可以分为公共资金、碳市场资金和私人资
金三大类；
资金媒介，即一部分气候资金并非直接到达终端使用者，而是通过各种中介机构来实现支付。在
某些情况下，这些中介能够使资金聚集起来从而体现出规模效应，或通过一部分已有资金撬动更
大规模的联合融资。
转移工具，即实现气候资金转移、分配所使用的公共财政工具或金融工具。
资金运用，即气候资金分配到终端使用者/运用领域中，以确保国家应对气候变化目标的实现，
一般来说包括减缓、适应、研发和能力建设、国际合作等领域。
1.2 国际范围内的气候融资形势
关于国际气候资金的来源，目前并无严格的分类方法。例如，联合国气候变化融资高级顾问
团将不同气候融资来源分为四大类：第一，公共赠款和优惠贷款。该项目内包括碳税与碳交易市
场拍卖碳排放配额收入，减少或取消化石能源补贴，其它可能税收收入（比如金融交易税）以及
各国政府财政预算直接拨款等内容；第二，发展银行类型拨款；第三，广义碳市场整体融资；第
四，私人资本融资。本研究主要关注发达国家公共资金、国际碳市场、慈善事业和非政府机构、
传统国际金融市场，以及外商直接投资五个方面的资金来源。这些资金通过各种媒介和工具流向
了发展中国家，用于帮助发展中国家实现应对气候变化的目标（见下图）
。
公共资金 私人资金 抵补资金 中介资金 资本投资 资本投资和增量成本
来源 媒介 工具 渠道 使用
政策激励
适应
多边金融机
构及基金 风险管理
REDD
发达国家 双边金融机 碳信用
公共资金 构及基金 及衍生品
国有银行 赠款
主权
财富基金 债券类
不
碳金融服务与 优惠贷款 同
中介机构： 的
碳市场 碳基金、碳资 支
产管理公司、 市场利率 付
渠 减
碳排放权交易 贷款 缓
道
所、DOE等
慈善事业和非
政府机构
保险公司
传统国际 股权类
金融市场 商业银行
投资银行
基金公司
其他
其他
外商直接投资
图国际气候融资全生命周期概念化模型
发达国家通过公共预算为发展中国家应对气候变化提供资金，是―共同但有区别的责任‖的体
现。根据《公约》
，附件一国家做出了量化的减排承诺和提供帮助发展中国家应对气候变化的资
金承诺。据―气候政策倡议‖（CPI）估算，目前在全球每年 970 亿美元从发达国家流向发展中国
家的资金规模中，发达国家公共预算所提供的资金至少有 210 亿美元，占比近 22% 。目前发达
1
1
Climate Policy Initiative. 2011. The Landscape of Climate Finance.
- 5. 国家用于应对气候变化的公共预算收入主要来自：
（1）国际碳交易市场的收入；
（2）碳税收入；
（3）一般税收收入；（4）发行国债等。与此同时，一些潜在的收入来源还有：（5）国际航海、
航空业碳税收入；（6）金融交易税。此外，发达国家取消对化石能源的补贴所产生的收入和化
石能源开采特许权使用费/牌照费的收入也可能成为潜在的来源。这笔资金主要通过公约下的资
金机制、多边渠道以及双边渠道流向发展中国家。
全球环境基金（GEF）是迄今为止公约框架下向发展中国家提供支持的多边资金机制的主
要代表，其资金主要来自发达国家捐资，从试运行至第五增资期分别获得的承诺增资如下表所示。
目前，在包括气候变化在内的多边环境协定领域，美国、日本、德国和英国是主要出资国，通过
全球环境基金一至四期（1994 -2010 年），四国出资总额达到了全部资金额的 56%-58%，GEF
第五期（2010-2014 年），四国出资减少到 53%，可以说主要出资国的出资意愿基本上决定了
资金机制的总体出资规模。此外，发达国家还使用公共资金向各种公约框架内和框架外的资金机
制（主要是各类多边和双边基金）进行了捐款，其中，日本、英国、美国、德国和挪威为捐资规
模最大的五个国家。
表 GEF 承诺捐资金额（单位：亿美元）
试行期 第一期 第二期 第三期 第四期 第五期
1.4 19.9 27.5 29.2 31.3 42.48
与公共资金相比，私人资本在规模上是气候融资的主要力量。据估计，2011 年全球气候融
资中私营资金占 546 亿美元，是公共资金总量的两倍。此外，以《议定书》为基础建立的碳市
场也提供了一部分资金流，为发展中国家的减排行为提供了激励。
非附件一国家的―国家适当减缓行动‖ NAMAs）
（ 不同于发达国家绝对量化减排的国际承诺，
它们是一系列明确的政策、行动和项目，其宣称的减排目标是完全自愿的，其实施既依赖于国际
资金机制的支持，也依赖于国内的资金来源。以中国为代表的主要新兴经济体在接受一定量国际
资金援助的同时，更多的则是通过筹措国内资金资源，推动经济和产业的转型与发展；同时，这
些主要新兴经济体也与其他发展中国家开展战略性的国际合作——―南南合作‖，将资源、市场和
贸易的需求与应对气候变化有机结合，开发应对气候变化相关的技术、产品、服务和市场。
最不发达国家（LDCs）和小岛屿发展中国家（SIDS）作为在气候变化中受影响较大但适应
能力最欠缺的国家，迄今为止，几乎都完成了―国家适应行动方案‖（NAPAs) 的制定，是目前和
今后相当一段时间国际气候相关基金和资金的主要去向之一。
在 联 合 国 气 候 变 化 框 架 公 约 第 18 次 缔 约 方 大 会 及 京 都 议 定 书 第 8 次 缔 约 方 大 会
（COP18/CMP8） 发达国家淡化其历史责任和―共同但有区别的责任‖原则的倾向进一步明显，
上，
自身减排和向发展中国家提供资金、转让技术的政治意愿严重不足。虽然大会最终从法律上确定
了《京都议定书》第二承诺期的存在，部分发达国家承诺在 2020 年前继续大幅度减排，但日本、
加拿大、新西兰、美国、俄罗斯等发达国家仍未接受第二承诺期。大会也没有就发达国家 2020
年减排指标做出新的具体规定，而是由各国自主制定。部分发达国家虽然承诺转移资金，但资金
规模、出资方式、资金运用等关键问题仍留待今后讨论。因此，减排力度和减排机制的不确定，
发达国家承诺资金能否兑现等问题，都将成为 2013 年华沙大会谈判的焦点，也使得 2012 年以
后国际气候融资市场发展情景充满更多的不确定性。
1.3 国内气候融资现状
1.3.1 来源和规模
- 8. 表中国气候融资的来源和规模举例
3
分类 规模 时期 说明 数据来源
4
2.94 亿美元（合
通过气候基金转移 人民币 18.32 亿 其中多边基金 2.41 亿美元 CFU 网站
5
2008-2012.11
元）
10.9 亿美元（合
研究援引的 UNFCCC
通过双边渠道转移至中国 人民币 72.05 亿 2005-2010 根据附件一国家没有经过核证的报告数据估测
数据
6
公 元）
发达国
共 经济合作与发展组织发展援助委员 6.07 亿美元（合
家公共
资 会（OECD DAC）国家承诺在中国 人民币 41.46 亿 中国受援资金规模在发展中国家中位列第四 OECD 分析
7
2009
资金
金 气候减缓相关领域提供的发展援助 元）
16.8 亿美元（合 通过 OECD DAC CRS
OECD DAC 国家用于中国气候变 澳大利亚、德国和法国等国家向中国提供了相对较大规模
人民币 114.74 亿 2006-2009 数据库中的―里约标识‖
化相关目标的发展援助 的气候资金
元） （Rio Marker）分析
8
直接投向气候领域的出口信贷规模较小，缺乏相关报告口
发达国家出口信贷 N/A
径和统计数据实现精确跟踪；也有研究指出投向气候领域
由于不同的数据统计口径不同，且时间跨度不一致，因此不能直接将各部分来源加总计算总规模
3
本报告中使用的汇率为数据所属年份的期末值，即所使用的 2009-2012 年人民币兑美元的汇率分别为：6.83，6.61，6.30，6.23；2013 年汇率使用年初值，即 6.24。
4
数据来源：http://www.climatefundsupdate.org， 2012 年 11 月下载。该网站目前主要追踪 25 个基金的动向，涵盖了所有专注于气候变化的多边基金（其中一部分是公约下的资金机制）
5
，以及一些主
要的双边基金/行动。因此，本报告使用 Climate Funds Update 提供的多边基金数据来估算通过多边渠道流入中国的国际气候资金。
6
Heinrich Böll Stiftung (HBF) and the Overseas Development Institute (ODI). 2011. Climate Finance Fundamentals publication series, Regional Briefing: Asia and the Pacific. 浏览于 2012-10.
http://www.odi.org.uk/sites/odi.org.uk/files/odi-assets/publications-opinion-files/7475.pdf
7
OECD. 2011. Tracking Aid in Support Of Climate Change Mitigation and Adaptation in Developing Countries. 浏览于 2012-10. http://www.oecd.org/investment/aidstatistics/48708083.pdf
数据来源：OECD, http://stats.oecd.org/# , 下载于 2012-10.；此统计数据包括 DAC 国家通过双边渠道或欧盟提供给中国的资金。也有研究指出，OECD DAC CRS 数据库也存在一定的局限，可能造
8
成数据的重复计算或遗漏，但相关问题不是本报告的研究重点。本报告仅引用已有数据，从而大体估算中国气候资金的规模。OECD 的数据库中统计了承诺支付和实际支付的金额，本报告对来自 OECD
的数据主要采用实际支付的金额进行分析，但同时也展示了承诺的金额。
- 9. 的出口信贷规模近年来增加较为迅速
其中：能源节约利用 439.44 亿元
国内财 2641 亿元
全国公共财政中节能环保投入 发展可再生能源 141.60 亿元 财政决算
9
2011
政资金
中央财政节能环保投入 606 亿元
碳 93 亿美元（合人
国际碳 CER 数 据 来 自
市 CDM 市场 民 币 亿 元 截至 2012.11 平均碳价以 14.09 美元/吨 计算
10
市场 UNFCCC 网站
11
场 579.39）
全国接收国内外社会各界的款物捐 《2011 年度中国慈善
39 亿元 2011
慈 赠中流向生态环境领域的金额 捐助报告》
捐赠
善 中国绿化基金会.2011
中国绿化基金会获得的捐赠 3.15 亿元 2011
资 年审计报告
12
金 2011 年流向亚洲的资金规模则 7200 万美元，但尚未披露 Ecosystem
自愿性碳市场 N/A 13
关于中国 VER 市场的统计数据 Marketplace
传 2011 年末中国借用国外银行及其他金融机构贷款 705 亿
统 传统国际金 借用国际商业贷款 美元，中资企业对外发行债券余额 15 亿美元，但目前尚 国家外汇管理局
14
N/A
金 融市场 没有对用于气候领域资金规模的公开数据
融 清洁技术企业境外 IPO 融资 14 亿美元（合人 2011 4 家清洁技术企业在境外上市融资 清科研究中心
15
9
数据来源：财政部网站公布的中央公共财政支出预算和决算表，浏览于 2012-11. http://yss.mof.gov.cn/2012zhongyangyusuan/201203/t20120322_637093.html;
http://yss.mof.gov.cn/2010juesuan/201107/t20110720_578437.html; http://www.gov.cn/gzdt/2012-07/11/content_2181162.htm
10
Climate Policy Initiative 在报告中使用了 2008-2010 年全球一级碳市场平均碳价来估算碳市场带来的资金流。一级市场上的 CER 价格近年来变动较大，本报告仅沿用这一平均碳价水平，大致估算
CDM 可能为中国带来的资金流。
11
数据来源：http://cdm.unfccc.int/Statistics/Registration/NumOfRegisteredProjByHostPartiesPieChart.html
12
中国绿化基金会. 2012. 2011 年审计报告. 浏览于 2012-10. http://www.cgf.org.cn/jiandu/
13
Bloomberg New Energy Finance and Ecosystem Marketplace. 2011. Back to the Future. State of the Voluntary Carbon Markets 2011.浏览于 2012-10.
http://www.forest-trends.org/publication_details.php?publicationID=2828
14
外汇管理局. 2012. 全国所欠外债简表-2011 年末. 浏览于 2012-10. http://www.safe.gov.cn/
- 10. 市 民币 88.2 亿元）
场 6 家银行业金融机构节能环保贷 包括国家开发银行、工商银行、农业银行、中国银行、建
1.9 万亿元 截至 2011 年末 银监会
款余额 设银行和交通银行等 6 家银行业金融机构
银行业金融机构战略性新兴产
3634.6 亿元 中国银行业协会
16
2011
业贷款
60 亿美元（合人 Climate Bonds
绿色债券 2011 其中新能源企业发行债券融资规模达到 43 亿美元 17
国内金融市 民币 378 亿元） Initiative
场 17.2 亿美元（合
清洁技术领域获得 VC/PE 投资 2011 年清洁技术行业在所有投资领域中占比低于 2010
人民币 108.36 亿 清科研究中心
18
2011
规模 年
元）
36.8 亿美元（合
清洁技术企业境内 IPO 融资 人民币 231.84 亿 4 家企业在境内资本市场上市 清科研究中心
19
2011
元）
企 455 亿美元（合人
业 国内+国外 中国清洁能源投资总额 民 币 2866.5 亿 2011 PEW&BNEF
直 元）
接
外商直接投 250 亿美元（合人 不完全（对 105 个项目）的统计；
投 中国新能源产业利用外资金额 2005-2011 韩琪（2012）
20
资 民币 1575 亿元） 目前尚未有对中国气候领域利用外资金额的统计
资
清科研究中心.2012. 2011 年中国企业上市年度研究报告. 浏览于 2012-10. http://www.zero2ipogroup.com/research/reportdetails.aspx?r=97ca0fd5-a904-426c-b217-7148682bbf2c
15
16
和讯. 2012. 杨再平发布《2011 年度中国银行业社会责任报告》. 浏览于 2012-10.
http://bank.hexun.com/2012-06-19/142618405.html
17
Climate Bonds Initiative. 2012. Bonds and Climate Change: the State of the Market in 2012.
18
清科研究中心. 中国创业投资年度研究报告摘要（VC 和 PE，2010 年和 2011 年）. 浏览于 2012-10. http://www.zero2ipogroup.com/research/report.aspx
清科研究中心.2012. 2011 年中国企业上市年度研究报告. 浏览于 2012-10. http://www.zero2ipogroup.com/research/reportdetails.aspx?r=97ca0fd5-a904-426c-b217-7148682bbf2c
19
韩琪. 2012. 中国新能源产业利用外资现状探析. 《国际经济合作》 2012 年 07 期. 浏览于 2012-11. http://www.gygov.gov.cn/gygov/1442575838578081792/20120925/343953.html
20
- 11. 1.3.2 媒介
主要的气候资金媒介包括多边金融机构、双边金融机构、碳金融机构、国际资本市场
金融机构、国内政策性金融机构和基金，以及传统商业性金融机构等（图）。其中，多边
金融机构和双边金融机构是国际资金，尤其是国际公共资金向中国转移的重要渠道；碳金
融机构是国际和国内碳补偿资金流（目前主要是国际资金流）重要媒介；国内的政策性金
融机构/基金和传统商业性金融机构则在国内气候资金筹集和分配方面发挥了主要作用。
国际资金 国内资金
国内
多边金融机构（MFIs） 双边金融机构（BFIs） 国际传统金融机构 碳金融机构
政策性金融机构和基金
多边开发银行（MDBs） 双边发展机构和双边银行 保险公司 碳基金 政策性金融机构
全球层级 法国开发署（AFD） 慕尼黑再保险 公共碳基金 国家开发银行
（世界银行集团）
德国复兴信贷银行（KfW） 瑞士再保险 公私混合碳基金 中国农业发展银行
区域开发银行
（如亚洲开发银行） 日本国际合作署（JICA) 私人碳基金 中国进出口银行
投资银行
次区域开发银行 其他国家双边发展机构 C DM基金
摩根大通、高盛等 碳资产管理公司
及其他政策性基金
多边气候基金 双边基金
基金公司 碳排放权交易所 中国节能环保集团公司
全球环境基金（GEF） 德国国际气候倡议（ICI）
养老基金 指定经营实体
适应基金（AF） 日本快速启动基金（FSF） 国内
主权财富基金 传统商业性金融机构
绿色气候基金（GCF） 澳大利亚国际森林碳 国内的DOE包括中国质
倡议（IFCI） 私募股权基金 量认证中心、中环联合
UN设立的气候基金
挪威国际气候与森林 认证中心等
MDBs设立的气候基金 基金（NICFI） 保险公司
其他国际金融机构
英国国际气候基金（ICF） 其他碳金融服务机构 商业银行
多边投资担保机构 信托基金
其他双边气候基金 碳信用评级机构 投资银行
（MIGA）
融资租赁公司 （如IDEA c a rb o n ）
基金公司
国际货币基金组织 出口信贷机构 其他 碳市场信息服务机构
（如彭博新能源财经） 其他
（IMF） （EC As）
图气候融资的媒介
在双边金融机构方面，活跃的双边发展机构/双边银行包括法国开发署（AFD）、德国
复兴信贷银行（KfW），以及日本国际合作署（JICA）等，以赠款、优惠贷款、共同融资、
技术援助等多种形式提供资金或援助。由于中国近年来取得的发展成就以及在全球政治和
经济地位的不断提升，与直接赠款和援助性贷款相比，双边金融机构越来越多地通过一些
战略合作伙伴关系、技术合作、或市场化的方式来支持中国的气候融资。例如，德国联邦
经济发展与合作部（BMZ） 自 2009 年之后，除了继续履行已承诺的部分外，不再安排新
21
的预算支持中国的资金和技术合作项目，因此 KfW 现在主要通过中间信贷和市场利率贷款
支持中国项目 。因此，中国也需要积极转变合作方式，充分利用双边金融机构带来的技术
22
和资金资源。双边气候基金目前并不是中国气候资金的重要来源，而中国也不是国际双边
气候基金的支持重点。目前在中国支持气候变化项目的双边气候基金只有德国国际气候倡
议（ICI）和日本快速启动基金（JFSF），仅有的少量项目全部在减缓领域。
在多边金融机构方面，世界银行集团在气候融资领域起到最为重要的作用，国际金融
公司有效促进了私营部门的投资，二者目前已经重新调整政策，承诺以更大的力度投入全
球应对气候变化的行动；同时，其他国际开发性金融机构如欧洲投资银行等也以优惠条件
为中国提供气候资金。虽然目前国际范围内有大量多边气候基金，但支持中国气候变化项
德国的发展援助由联邦经济发展与合作部（BMZ）负责，德国国际合作机构（GIZ）是 BMZ 在华项目的执行方。
21
2011 年 1 月， 整合了德国负责国际可持续发展合作的其他多个双边机构的业务，
GIZ 包括德国发展服务公司（DED）
、
负责技术援助的德国技术合作组织（GTZ） 、以及负责能力建设支持的德国国际培训和发展协会（InWEnt） 。
22
http://www.kfw-entwicklungsbank.de/ebank/EN_Home/Countries_and_Programmes/Asia/China/Country_infor
mation.jsp
- 12. 目的多边气候基金主要为 GEF，气候变化特别基金（SCCF）也支持了少量项目，其他多
边基金并未在中国开展活动。此外，多边投资担保机构的作用也不容忽视。
碳金融机构是碳市场发展的核心载体，包括碳基金、碳资产管理公司、碳排放权交易
所、以指定经营实体为代表的管制机构和标准组织、担保、法律服务以及其他金融服务机
构管理与标准组织等。但是中国缺少真正意义上的碳基金，且世界知名的碳资产管理公司
大多是跨国企业，本土碳资产管理公司所占市场份额相对较小。我国碳排放权交易所处于
非金融业务发展阶段，相对于传统金融业务来说，还没有开展碳掉期交易、碳期权、期货
以及碳证券、碳基金等金融衍生品的交易。此外，中国在 DOE 和碳信用评级与服务市场方
面都存在过度依赖国外机构的局面。
在国内的政策性金融机构方面，中国的三大政策性银行、政策性基金及政策性投资机
构是通过公共资金撬动国内（在一定程度上国际）私人资本投向气候领域的重要中介机构
。目前，三大政策性银行都将气候相关投资作为企业社会责任的重要体现，但还没有将气
候影响作为开展业务的重要考虑指标；相关的政策性基金已经从不同角度对私人投资低碳
领域起到促进作用，但亦没有形成政策型基金引导私人资本的机制框架体系。中国节能环
保集团公司是节能环保领域重要的政策性投资平台，投资于节能减排、环境保护、以及新
能源和清洁技术等三大主要方向，并开发建设了多个节能环保产业园区，对社会资本投入
到气候领域起到了示范和带动作用。
传统商业性金融机构目前正在气候领域探求新的盈利空间。国际大型商业银行在气候
融资领域看到了新的盈利机会，已纷纷开展丰富多样的与气候融资相关的业务和创新产品。
很多大型商业银行新增了碳资产管理业务，设立了碳基金，对减排项目进行直接或间接投
资，且开发了具体包括碳减排项目增级、碳交易托收支付、开发指数化碳交易产品、专业
化的中介服务等在内的碳减排项目相关业务和碳交易相关业务。除此之外，主要的新增业
务还包括绿色信贷和低碳咨询业务。很多产业投资基金或私募股权投资基金都非常关注低
碳领域的商机，自 2009 年起，国内专门投资低碳项目的基金公司也越来越多。
中国在气候保险相关领域展开业务的主要包括中国人民财产保险股份有限公司、中华
联合财产保险公司以及专业的农险公司等。除了提供保险产品外，保险公司也可作为机构
投资者参与到气候融资中，目前一些保险公司的资产管理公司在投资组合中也加入了气候
领域相关的基础设施投资项目。
1.3.3 工具
目前，在气候融资领域主要的融资工具如表？所示。随着政府部门和金融机构在气候
融资领域的行动逐渐深入，已开始对一些金融工具和产品展开了创新性的探索，并起到了
良好的效果；但是，仍有一部分金融工具尚未被引入中国，有待金融机构开发相应的产品，
提供相应的服务。
表典型的气候融资工具
类别 具体工具 说明
公共资金的 赠款 各种形式的赠款和税收优惠是公共资金推动社
激励工具 税收优惠 会应对气候变化最常用的工具，目前在中国财政
财政贴息 资金使用的过程中已经得到了充分的运用。赠款
也是国际机构支持中国气候变化相关项目的重
- 13. 要方式。
贷款及衍生 优惠贷款 是国际开发性金融机构的常用工具
出的系列节 绿色信贷 虽然商业贷款在应对气候变化领域尚未显现出
能减排融资 相应的作用，但已经出现了一些专门为碳减排项
工具 目开发的绿色信贷产品。
气候债券 企业（公司）债券 除了低碳领域公司发行的债券外，中国目前尚鲜
有专门的―气候债券‖。
股权融资工 专门投资于低碳产业的私募股权投 目前已有多只相关基金
具 资基金
新兴产业创投计划 中央财政参股创投基金
上市融资 节能环保和新能源产业很多企业已经在海内外
实现上市融资，且随着上市企业数量的增加，目
前已出现―中国低碳指数‖
碳金融工具 碳远期交易、碳期权期货以及碳金 中国还未开发适合我国市场的碳金融工具
融产品的证券化
保险工具 农业保险、天气指数保险、清洁技 目前的实践主要集中在农业保险方面
术保险和巨灾保险等
其他风险管 官方出口信贷、担保、保理、 目前政府支持的担保公司在节能减排领域已开
理工具 信用评级、衍生工具以及信用证等 展一定工作，但尚未形成主流
其他增信产品
1.3.4 运用
中国气候资金更多地投向可再生电力生产、能效、以及低碳装备生产等减缓领域，在
适应领域的投入有待加强。
在减缓领域，据统计，―十一五‖期间全社会在新能源领域累计投资 1.73 万亿元，能效
领域累计投资 8,592 亿元 。2011 年中国的可再生能源和能效领域的投资规模达到 455 亿
23
美元（合人民币 2,866.5 亿元），居世界第二 ，其中风电和太阳能是接受资金最多的可再
24
生能源领域。2011 年中国节能服务产业产值达到 1,250 亿元，节能服务公司共实施合同能
源管理项目涉及的投资额共 412 亿元。―十二五‖期间，政府除了鼓励节能环保投资外，也大
力支持节能环保产业、新能源产业、新能源汽车产业等七大类战略性新兴产业的发展，相
关领域投资（或―十二五‖末期的产业规模）也将快速增加（下表）。可以说，目前无论是中
央政府还是私人部门在减缓领域中的投资都非常活跃，且整体来看近年来有一个快速上涨
的趋势。但是，目前私人投资主要流向了新能源电力生产（尤其是风电和光伏）、新能源
和节能装备制造、工业能效等投资收益较为明显的领域，中央财政在碳汇领域也投入了部
分资金，与此相对的，建筑节能、交通节能等一些前期投资较高、成本回收期长的领域的
投资规模较小。
表政府部门规划对“十二五”期间减缓领域投资规模/需求的预期
25
23
齐晔等. 2011. 中国低碳发展报告（2011~2012）. 北京：社会科学文献出版社
24
PEW. 2012. Who’s winning the clean energy race? 浏览于 2012-10.
http://www.pewtrusts.org/uploadedFiles/wwwpewtrustsorg/Reports/Clean_Energy/Clean%20Energy%20Race%20Rep
ort%202012.pdf
国家发展和改革委员会. 2012. 中国应对气候变化的政策与行动 2012 年度报告
25
- 14. 领域 相关规划 投资需求（亿元） 产业规模（亿元）
节能重点工程 ―十二五‖节能减排规划 9,820 -
循环经济重点工程 循环经济重点工程 5,680 -
国家环境保护―十二五‖规
全社会环保投资 34,000 -
划
新能源汽车产业 ―十二五‖科学技术发展规 - 1,000
LED 照明产业 划 - 5,000
新材料产业―十二五‖发展
保温材料产业 1,200
规划
节能服务产业 ―十二五‖节能减排规划 - 3,000
总计 49,500 10,200
管理气候变化灾害风险和适应气候变化的核心要素是减少暴露度和脆弱性，提高对各
种潜在极端事件不利影响的应变能力。在适应领域，由于很多适应行动项目有周期长且经
济利润不显著的特点，目前世界范围内应对气候变化资金向减缓领域倾斜，使得适应领域
的资金远远不足以满足需求。在中国，气候变化适应的资金主要投向农业、水资源、海洋、
卫生健康和气象等领域，其中财政资金在适应领域发挥了重要作用。但由于目前公开的信
息较为分散，难以对财政在适应领域的整体规模进行估测。事实上，气候变化适应相关的
领域涉及范围很广，很多投资难以同传统的基础设施建设、农业、水资源利用与保护等领
域的投资完全区分开，目前也没有统一适用的对适应资金的判别标准。
- 15. 第二章气候融资在中国面临的挑战
气候融资在应对气候变化行动中处于非常关键的地位。中国目前在经济和产业结构调
整、节能减排政策和清洁技术商机的驱动下，投向低碳领域的资金快速增加，产生了大量
可计量的减排贡献，从而减慢了中国碳排放增速。在这个过程中，一方面政府应用公共资
金和政策在推动节能减排和可再生能源应用上发挥着至关重要的作用，另一方面资金的来
源和应用也更加多元化。
与此同时，气候融资在中国仍是一个相对新的词汇，其发展过程面临多重挑战。中国
已公布应对气候变化国家方案，但实现该方案的融资需求和总量目标那以估算，而且政策
的思路以自上而下为主导，在某种程度上造成气候融资的内生动力不足。气候融资的管理
体系和政策体系搭建尚处于初级阶段，相关资金的筹集、使用和监管涉及多个政府部门，
而各部门的权责范围和协调机制有待进一步厘清。政策工具和资金机制的应用相对贫乏，
导致现阶段气候融资规模不仅不能满足目前国家制订的短期政策目标，更难以满足中国长
期应对气候变化的需求，特别是在传统行业减排和适应气候变化的领域，为实现既定政策
目标带来很大挑战。
在前章深入探讨中国应对气候变化融资现状基础上，本章分析并提出气候融资在中国
面临的三大挑战，即缺乏气候融资总量目标考量、资金治理体系和融资机制有待进一步完
善，并试图解释这些挑战为实现中国气候政策目标带来的影响，为进一步提出中国气候融
资政策体系的建议打下基础。这些挑战也是―完善气候融资政策，推动中国低碳增长‖ 项目
的两个前期成果 – 《中国气候融资管理体制机制研究》和《中国气候资金流研究》中识别
出 来 的 关 键 障 碍 ， 更 多 详 细 的 分 析 和 信 息 可 以 参 照 这 两 个 报 告
（www.theclimategroup.org.cn）
。
2.1 挑战之一：气候融资总量目标尚未明确
设立气候融资总量目标体现了实现国家应对气候变化目标的资金需求，也是国家气候
融资战略的重要部署。从资金来源上说，该目标应包括可以预估的全部来源的公共资金和
私营资金的总和；从时间尺度上来说，该目标可以分为短期和长期目标，以对应国家不同
阶段的应对气候变化资金需求和相应安排。气候融资总量目标通常以政府文件的形式向国
际和国内社会公布，其中的公共气候资金目标一般落实在国家和相关部门的预算科目中。
2.1.1 中国还未完成气候融资总量目标建设
气候资金总量目标能够为国家应对气候变化政策和行动的落实提供资金保障。在国家
公共财政支出中安排一定比例的气候资金，以公共资金投入的方式支持和引导市场对国家
重点领域的投资，也为私营资金提供激励和政策稳定性的信心，体现出国家对实施应对气
候变化战略的统筹考虑。根据表？，2012 年中国公共资金投资于应对气候变化活动的数额
为 1,638 亿元 （约为 260 亿美元），大约占到全国气候变化投资总额的五分之一，而在德
26
国和英国，此项数据分别为 4.3%和 3.3%。相比较而言，在中国，公共资金占总投资额的
比例较高，在应对气候变化领域中发挥的领导和主导作用更明显。
相较于中国应对气候变化的国家承诺和―十二五‖减排目标，在统筹气候资金的问题上，
中国目前没有明确具体的气候融资总量目标。引用国家发改委的非正式公开信息，―十二五‖
根据 http://yss.mof.gov.cn/2012zhongyangyusuan/201203/t20120322_637093.html 中相关科目总和估计。
26
- 16. 时期（2011-2015 年）内国家将投资 1 万亿元用于节能减排产业，并带动社会投资共 4 万
亿元 ，这是目前与气候融资总量目标最相关的数据之一。与较早开展应对气候变化活动的
27
德国和英国相关信息比较而言（表：，中国在应对气候变化的统筹资金上还未实现全面部
）
署，具体体现在以下几个方面：
缺乏明确的短期和长期性目标。目前，中国气候融资到 2015 年的短期目标仅可以由上述国
家发改委―十二五‖节能减排产业投资目标、 节能减排―十二五‖规划》 《可再生能源发展―十
《 和
二五‖规划》中所需投资目标进行粗略估计 。中国应对气候变化国家方案 中针对中国气候
28 29
融资长期目标也仅有针对气候变化相关科技工作资金投入的定性叙述：―建立稳定的财政资
金投入机制，建立相对稳定的政府资金渠道，确保资金落实到位、使用高效，发挥政府作
为投入主渠道的作用。多渠道筹措资金，吸引社会各界资金投入气候变化的科技研发工作。‖
除此之外，应对气候变化的其他重点领域则未有具体的融资目标数据可得。
相较于德国和英国在政府预算周期报告中对短期和长期公共资金投入的明确表述，中国气
候融资目标政策化程度较低，并缺乏相应部署。―十二五‖节能减排融资目标没有涉及具体行
业领域和执行部门的规划，且只见于公开报道；―十二五‖可再生能源发展融资目标中仅有对
该领域投资总额的估计数字，而公共资金的目标融资总量和融资规划均未有体现。
表：德国、英国和中国气候融资总量目标和公布渠道
应对气候变 应对气候变 公共资金占 到 2015 到 2020 年 目标公布
化的公共财 化投资总额 全部投资总 年融资目 融资目标 渠道
政预算 2012 2012（亿美 额的比例 标（亿美 （亿美元/
（亿美元） 元） 元/年） 年）
30
德国自然保护 22 510.7 4.3% 3%国内 3%国内生 联邦议会
（12 亿欧元） （370 亿欧
及核安全事务 生产总值 产总值 气候变化
元）
部、经济合作与 预算体系
发展部
31
32 33
英国气候与能 17.7 557 3.3% 17990 32100 政府预算
（11 亿英镑） （341 亿英 （1,120 （2,000 亿
源部 周期
镑） 亿英镑） 英镑 ）
34
35 36 38
中国国家发改 260.5 78-100 14.7%-25 2,327 —— ——
37
%
委
27
解振华，2012 年 12 月公开发言
28
《节能减排“十二五”规划》和《可再生能源发展“十二五”规划》中分别提及该产业“十二五”内所需投资目标为 4
万亿元和 1.8 万亿元
29
http://www.sdpc.gov.cn/xwfb/t20070604_139486.htm，2007 年
30 Oxford Economics，EY，2011
31 CPI：Landscape-of-Climate-Finance-in-Germany，2012
32 http://cdn.hm-treasury.gov.uk/budget2012_complete.pdf
33
http://www.dfid.gov.uk/News/Latest-news/2012/Private-investment-to-help-tackle-climate-change/
34
Energy Market Assessment, Department of Energy and Climate Change/HM Treasury, March 2010.
35http://yss.mof.gov.cn/2012zhongyangyusuan/201203/t20120322_637093.html
36以政府公共资金带动社会投资 4-5 倍估计
37 CPI，China，2012
来源：仅粗略地以 4 万亿节能减排投资需求和 1.8 万亿可再生能源投资需求的估计数字合计
38
- 17. 2.1.2 融资总量目标尚未完善的原因
资金需求估计存在技术困难
一方面，在中国政府和学术界尚未对统一气候融资明确定义的情况下，研究者无法界
定应对气候变化活动所覆盖的行业领域中实际用于应对气候变化的资金部分，导致其资金
需求无法估计。另一方面，针对该资金需求的估计方法具有一定的复杂性。近几年来，国
家发改委能源研究所、联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）和联合国开发计划署
（UNDP）等国内外的权威研究机构就实现对中国应对气候变化的国家目标所需资金给出了
一些估计（图： ，而这些研究对应对气候变化所需资金的统计口径、估计方法、情景设置
）
和资金需求结论差别较大。中国各项―十二五‖专项规划也提及应对气候变化关键领域投资需
求的粗略数字。这些研究成果和专项规划中的量化目标均未在国务院或财政部的相关公共
财政预算文件中得到印证。
亿元/年
7000
6000
5000
4000
3000
2000
1000
0
图：研究机构和中国国家发改委作出的气候融资目标的估计数值（2011-2015 年）
气候融资统筹规划尚未落实
《中国应对气候变化白皮书》多次提及―努力筹集资金，保障实施应对气候变化措施‖
的意见，是可能出台的《中国气候融资规划》的制定依据。然而，
《白皮书》的意见尚未落
实到具体规划目标上，该资金的规划和使用离纳入政府日常工作计划和绩效考核机制还有
很长的时间。目前国家投入的各项气候资金还未能统筹在应对气候变化专项科目下；与应
对气候变化相关的政府基金在各主管部门的管理下相对独立运作，也未能纳入气候融资统
筹管理体系中。这些问题将在章节 2.2.1 中具体描述。
2.1.3 气候融资总量目标不明确的影响：私营资本缺乏持续投资动力
资金是执行国家政策、应对气候变化挑战的关键。作为气候政策实施并完成预期目标
的保障，国家财政预算计划必不可缺。缺乏具体目标数字和资金规划的中央政府文件并不
能保证中央财政公共资金的投入，并要求地方资金配套，从而调动私营资金的充分参与。
气候融资总量目标作为一项政策目标，其连续性和长期性可以为投资者提供稳定的政策环
境，刺激相关可再生能源和节能技术的投资，并提高消费者对于应对气候变化的信心，从
而促进相关市场的增长；反之，阶段性的融资目标可能刺激资本短时期内集中投资于某一
- 18. 项或几项关键技术或领域，却因财税政策不持续，缺乏资本运作相应的长期机制，不利于
气候友好技术和应对气候变化行业领域的可持续增长。
完善的气候融资总量目标是实施气候融资战略的重要部署。中国气候融资总量目标不
明确，是中国应对气候变化行动中的一个主要挑战。其中，短期融资目标过于粗略而且并
未落实到具体部门和行业的发展规划中；中长期融资目标不确定；不完善的资金总量目标
给执行应对气候变化国家方案、落实各项应对活动带来阻碍，并影响到私营资本在气候变
化领域的投资行为。
2.2 挑战之二：资金治理体系有待完善
2.2.1 中国气候融资管理体制尚不清晰
气候资金所涉及的管理或监管部门的职责分工和协调机制将是政策制定与实施的重要
基础。在应对气候变化的四个关键领域（减缓、适应、能力建设、国际合作）中，多部门
参与布局气候融资管理体系和资金使用，推动气候变化各重点领域目标和任务的实施。
如图？所示，2007 年 6 月成立的国家应对气候变化及节能减排工作领导小组作为国家
应对气候变化和节能减排工作的议事协调机构，统一管理国家应对气候变化的各项工作。
国家发改委、财政部、其他相关职能部门和金融市场监管机构受领导小组的指导，具体负
责各项工作和财政预算的实施。相关部委相继成立专门机构和办公室，以加强应对气候变
化的机构能力建设，并负责应对气候变化四个关键领域的具体工作及资金使用。这些政府
机构形成了中国应对气候变化工作的主要领导体系。
技术研发和能力
气候变化减缓 气候变化适应 国际合作
建设
国家应对气候变化及节能减排工作领导小组
国家发改委、财政部 科技部、统计局
工信部、住建部、交通部、能源局 海洋局、卫生局、气象局 商务部
林业局、农业局
农业节水、保障粮食 低碳技术研发、
产业结构调整、淘汰落后产 国际间信息沟通
安全、保障水资源合 示范和推广、应
能、发展战略新兴产业、工 与资源共享、技
理开发利用、海洋防 对气候变化教育
业节能、建筑节能、交通节 术合作、应对气
灾减灾、提高极端天 培训、能源和温
能、新能源发展、碳市场发 候变化南南合作
气应对能力和所致疾 室气体统计等
展、增加农林碳汇等
病的防治监测等
战略性新兴产业发展中央 科技型中小企
专项资金、节能减排和技 国际农业发展
中国绿色碳汇基金 业技术创新基
术改造专项资金、可再生 基金会贷款
能源发展专项基金 金、CDM基金
图：中国应对气候变化行动管理布局及资金、基金举例
从资金种类来看，财政资金的使用安排主要由发改委与财政部牵头，会同相关职能部
门进行预算安排和使用；金融市场资金和私人资本则由金融监管机构配合国家发展战略，
出台指导性及鼓励性政策进行引导，通过金融机构金融创新和多层次资本市场的融资功能
投向气候变化领域；国际合作资金则由发改委、财政部、商务部等部门根据其不同职责进
行监管和安排，通过财政部和政策性银行的渠道，应用于具体项目（更多具体阐述可见《中
- 19. 国气候融资管理体制机制研究》报告第二章内容）。中国的气候融资管理仍处于起步阶段。
《中国气候融资管理体制机制研究》报告指出，目前中国气候融资的管理体系尚不清晰，
各部门间的职责分工和协调机制有待梳理。其面临的主要障碍有：
缺乏统一的管理机制和总体协调机构
目前，各类型气候资金的管理分散在各个政府部门，缺乏统一的协调机制和统筹方案。
虽然国家发改委应对气候变化司承担国家应对气候变化领导小组有关应对气候变化方面的
具体工作，但气候司与其他各部委的决策层次不同，受其职能所限，在统筹和协调相关项
目安排、调度财政拨款和外来资金、资金使用分配等方面，都具有相当的局限性。国家发
改委外资司负责审批和管理 CDM 项目和来自国际金融组织和外国政府涉及气候变化领域
的贷款；商务部外资司负责审核管理外商直接投资于气候变化领域的项目；而由 CDM 项目
收益支撑的 CDM 基金由财政部归口管理。这种制度导致同一减排项目要受到数个国家部门
的管理，而且由于不同来源资金的流动受限于各部门的不同规章，也影响了资金的高效运
用。
公共资金运用有待总体战略统筹
国家―十二五‖规划中已明确应对气候变化国家战略，但公共财政中尚无明确的气候变化
资金科目安排。目前，中央财政支出预算中涉及应对气候变化的科目分散于其他相关的―节
能环保‖、―农林水事务‖等十多项类级科目下（如表？），某些去向相同的资金分散在在不
同政府部门调控和分配之下，或资金的管理办法和监管制度不尽相同，或重复应用在某些
重点项目上，降低了资金的使用效率。如扶助新能源产业的公共资金来自不同部门管辖的―可
再生能源‖和―能源管理事务‖科目，造成重复建设和投入。现存科目中除了包含应对气候变
化的资金安排，也包含其他用途的资金安排，有些资金并不以应对气候变化为资金使用的
主要用途，如―适应气候变化用途‖下归口的―交通运输‖和―住房保障‖科目，它们分别是以发
展交通事业和满足公民住房需求为主要目的。分散的、不以应对气候变化为主要目的的公
共资金很难集中有效发挥作用，直接影响公共资金在应对气候变化领域发挥重要作用。
表 2011 年中央财政支出科目中有关应对气候变化活动的科目
39
用途 类级科目 款级科目
气候变化减缓 节能环保 退耕还林；退牧还草；已垦草原退耕还草
能源节约利用；可再生能源；能源管理事务
农林水事务 农业；林业
适应气候变化 医疗卫生 公共卫生
城乡社区事务 城乡社区管理事务
农林水事务 农业；林业；水利
交通运输 公路水路运输；铁路运输
国土资源气象等事务 海洋管理事务；气象事务
住房保障支出 保障性安居工程支出
技术研发和能力建设 一般公共服务 统计信息事务
科学技术 科技交流与合作；基础研究
国际合作 一般公共服务 商贸事务
出自 2011 年中央财政本级支出决算，2012 年 7 月公布，以公布的科目顺序、名称为准。
39
- 20. 外交 外交管理事务
科学技术 科技交流与合作
节能环保 环境保护管理事务
气候融资市场监管体制和服务体系尚不完善
在对绿色信贷、碳排放权交易等气候融资政策及市场工具的使用效果进行分析发现，
设计良好的气候融资政策及工具由于缺乏相应的市场监管和服务体系，导致目前并未能充
分发挥其应有的作用，以撬动更多私营资本向应对气候变化领域流动。比如绿色信贷政策
实施存在的问题，一是商业银行等金融机构虽积累了多年开发绿色信贷的经验，但由于金
融监管机构缺乏具体监管标准、管理和引导体系，目前绿色信贷政策的实施对最大程度放
大公共资金的效应仍不明显；二是由于国家缺乏对企业和项目的节能减排信息进行统计和
监测，金融机构还较难将企业/项目的节能减排效益作为重要的考核标准，并根据相应的信
息给予项目资金和政策支持，使得绿色信贷政策较难操作。本报告案例分析 3 详细的阐述
了这个例子。
国际合作领域的资金合作渠道与机制有待发展
对中国应对气候变化国际合作领域的现状进行梳理和分析可以看出 ：国际气候合作框
40
架和项目形式较为单一，目前仅开展以技术培训、设备援助及相关的基础设施建设为主
要内容的南南合作，和以技术转让及能力建设为主的南北合作；缺乏在气候变化领域对
外援助资金的监管和报告渠道，使中国做出的资金承诺难以被核查；缺乏参与如 G20 集团
启动的―全球绿色增长行动联盟‖等国际与区域平台等。目前国际气候谈判进入新的时期；加
上中国国际地位逐步提高，中国应在应对气候变化进程中发挥更大的影响力。但目前角色
和制度的不明确，可能会阻碍中国获得更多的市场机遇和产生更大的国际影响力。
尚未建立气候变化资金相关的统计和绩效评价制度
根据财政预算科目（表？）可以看出，目前国内财政资金中还未列入专项的气候变化
资金。国内金融市场和私有部门投向气候变化领域的资金，目前也都未有相应的统计制度。
此外，国际资金中目前除了来自国际碳市场的补偿资金可核证与监测外，国际金融组织的
多边贷款、国外私有部门的投资等资金都未被进行相关统计，不利于我国对国际气候资金
的监测、核算与管理。
另外，我国尚未构建应对气候变化资金的绩效评价制度。目前财政部还没出台专门有
关节能减排等专项资金的法规，相关专项资金使用的绩效评价也还未有一个统一的标准和
规范的程序。资金的投入产出无法衡量，资金的使用效果也难以核证。中国已经开始使用
测量、报告、核查（Measurement, Reporting and Verification，MRV）的方式来检查国内
许多政策和行动的实施效果，但在气候资金的筹集和应用上还未引入类似机制。
2.2.2 中国气候融资政策体系仍需进一步完善
气候融资政策体系缺乏基本法律环境支撑
在国家规划和工作方案方面，除《气候变化应对国家方案》
（2007 年）和《十二五温室
气体减排工作方案》（2012 年）外，中国目前也正在组织开展《国家应对气候变化规划
（2011-2020 年）
》和《国家适应气候变化总体战略》的编制工作。但是这些部署没有上升
40具体论述可见《中国气候融资管理体制机制研究》报告内容第四章
- 21. 到法律的层面，缺乏制度性、程序性和长期规范性。在现有法律方面，中国虽然已有与气
候变化相关的立法，例如规范促进节能和可再生能源技术发展的《节约能源法》《可再生
、
能源法》
，但并没有一部法律直接将应对气候变化作为立法的主要目的，并涉及有关气候变
化的适应问题和资金问题。缺乏高度战略的应对气候变化领域法律框架，即缺乏实施应对
气候变化政策和融资方案的强制力和约束力。
适应气候变化工作仍处于起步阶段
目前中国在气候变化方面的工作主要集中在减缓领域。适应气候变化在国家―十二五‖
规划纲要仅有提及，没有确立定量指标，与之相对应的资金手段、工具和途径相对比较匮
乏，与《中国应对气候变化的政策与行动（2011）》指出的气候变化减缓和适应“应当受到
同等重视”的目标不符。由于适应领域很难在短期内给投资者带来显性收益，目前大部分的
气候资金投向减缓领域。中国在适应方面的资金投入主要来自国家财政拨款及国际赠款，
并未进行统筹战略性管理；投入适应领域的资金量明显不足，未能更大规模地撬动私人资
本投入；适应气候变化的因素也还未明确纳入城乡发展蓝图，城乡发展面临的气候风险未
获得充分保障。
―十一五‖时期，财税政策的目标领域主要为提高能效、节约能源、资源综合利用、新能源
和可再生能源发展等方面。中国政府―十一五‖期间在节能减排领域出台实施了超过 40 多项
41
的财税政策 ；―十二五‖将在战略新兴产业发展等领域加大政策支持力度。以往研究对中
国应对气候变化的财金政策分析表明 ，目前中国已经开始以财政投入、税收政策、金融
42
政策等多种手段支持减缓气候变化活动，但对减缓气候变化各领域政策支持力度尚不均衡
，在节能和提高能效、新能源与可再生能源发展等领域财税政策的力度较大（图？图？）
，其他领域财税政策力度较小。
适应领域战略安排和行动涉及较多领域和管理部门，需要更加明确的政策和资金支持。减
缓和适应气候变化是应对气候变化的两个有机组成部分，应当受到同等重视。然而目前中
国在气候变化方面的工作主要集中在减缓领域，适应气候变化的行动和资金支持方面还未
有明确的战略规划和相关政策，目前仅有政府财政直接投入的直接支持，未能采用更加多
样化和创新的政策/机制支持以推动气候变化适应领域发展。
2015年，全国每万元国内生产总值能耗下降到0.869吨标准煤，比2010年的1.034吨标准煤下降16%。
“十二五”期间，实现节约能源6.7亿吨标准煤。
调整优化产业结构 推动能效水平提高
抑制高 推动服
促进传
耗能、 调整能 务业和 推进交 推进农 强化商 实施公
淘汰落 统产业 加强工 强化建
高排放 源消费 战略性 通运输 业和农 用和民 共机构
后产能 优化升 业节能 筑节能
行业过 结构 新兴产 节能 村节能 用节能 节能
级
快增长 业发展
41苏明，中国“十一五”节能减排财税政策回顾与展望，并参见附录
42财金战略报告，并参见附录
- 22. •加大中央预算内投资和中央节能减排专项资金对节能减排重点工程和能力
建设的支持力度
投入机制 •安排国有资本经营预算支出支持企业实施节能减排项目
•采用“以奖代补”、“以奖促治”等多样财政补贴方式
•发挥多层次资本市场融资功能，多渠道引导企业、社会资金积极投入
•深化资源性产品价格改革，建立充分反映市场供求、资源稀缺程度以及
环境损害成本的价格形成机制
•完善引导资源节约使用的价格政策（差别电价、峰谷电价、惩罚性电
经济政策 价、居民用电阶梯价格）
•节能产品政府采购制度
•支持节能减排的税收优惠政策，改革资源税
•积极改进和完善节能环保领域的金融服务和产品创新
•能效标识和节能环保产品认证
•高耗能产品（工序）和主要终端用能产品能效“领跑者”制度
市场化机制 •强化电力需求侧管理，开展城市综合试点
•鼓励采用合同能源管理实施节能改造
•开展碳排放交易试点
图 ―十二五‖节能减排规划政策图解
2015年战略性新兴产业增加值占国内生产总值比重达到8%左右，2020年战略性新兴产业增加值占国内生
产总值比重达到15%
高效节能产业 新能源产业 新能源汽车产业
重点用能产
品能效标准 完善财税激
固定资产投 建立动力电
和重点行业 技术标准及 励政策，鼓
资项目节能 可再生能源 上网电价形 池回收和梯
能耗限额标 检测认证体 励新能源汽
评估和审查 发电配额制 成机制 级利用管理
准，能效标 系 车消费和使
制度 制度
识及能效领 用
跑者制度
•财政投入增长机制，设立战略性新兴产业发展专项资金，鼓励创新、引导
投资和消费的税收支持政策
•加强金融政策和财政政策的结合，鼓励金融机构加大对战略性新兴产业的
信贷支持
财税金融政策
•发展多层次资本市场，拓宽多元化直接融资渠道（债券市场、创业板市场
等）
•设立战略性新兴产业创业投资引导基金，带动社会资金投向处于创业早中
期阶段的战略性新兴产业创新型企业
•建立有利于战略性新兴产业发展的相关标准和重要产品技术标准体系，优
化市场准入的审批管理程序
市场培育 •引导外资投向战略性新兴产业，丰富外商投资方式
•支持企业通过境外注册商标、境外收购等方式，开展国际化经营，参与高
层次国际合作
•民间投资准入改革
•能效“领跑者”制度
重点领域和关键 •节能量和碳排放交易制度
环节改革 •环保和资源税费、价格改革
•环境标志产品认证和政府绿色采购制度
•可再生能源发电配额制及可再生能源发电全额保障性收购制度
图 ―十二五‖国家战略性新兴产业发展规划政策图解
部分关键政策缺位
- 23. 缺乏限制化石能源发展的价格和税收政策。通过价格政策和约束性的税收政策可以调控经
济主体对能源、高耗能、高污染产品的消费行为，进而起到节能和减少污染物排放的作用
，是控制温室气体排放的一个重要手段。目前国内对煤炭征收的资源税税率还较低，也还
未针对二氧化碳排放开征专门的税种（即碳税），导致这些既能实现环境保护又能实现节
能目标的税收调节作用难以发挥，难以制约高耗能、不合理用能的过快发展。
部分节能领域的优惠政策缺位。在节能产品领域，目前的政策主要是对于购置节能产品和
设备的企业给予所得税抵免优惠，是从节能产品的需求端给予的激励，但在节能产品的供
给和制造方面的激励不足。对于节能、环保方面的咨询、信息和技术服务等行业还尚未给
予优惠政策支持。
支持气候融资的政策工具应用相对单一或不合理
气候变化及其影响是一个长期的过程。从长远考虑，为应对气候变化和实现国家的减
排和适应目标，需要建立一个能有效结合财政政策手段与市场手段的框架和长效机制。目
前，财政资金主要通过财政激励工具以直接投资和财政补贴方式对应对气候变化项目进行
支持，财税工具的单一应用并未最大化地起到引导和推动作用，也未能采用多样化的市场
机制撬动更多资金投入到应对气候变化领域中。
此外，针对部分领域的政策工具选择尚不合理。例如对现行有关环保、节能节水项目
享受的―三免三减半‖政策，以及企业购置并实际使用符合条件规定的环境保护、节能节水等
设备给予的税额抵免政策，企业能够享受到优惠的前提条件是企业或项目必须盈利；对于
减排项目而言，很大一部分在一定时期内只有投入而不产生经济效益，也就很难享受到政
策给予的优惠。同时，一些亟需扶持的高科技节能环保中小企业由于盈利少也难以得到优
惠。
财政政策与金融工具的配合度较低
财政政策通过财政资金或税收优惠直接支持企业和项目，可起到直接激励作用；但由
于财政资金有限，能够提供的资金支持作用较小。相对来说，金融工具和创新性融资模式/
机制能够产生的支持作用更加灵活，往往可调动更多社会资本，更大地满足企业和项目的
资金需求。在财金战略中，财税政策和金融工具应做好阶段性的配合：对于一部分投资收
益较差、风险较高、对社会投资（包括金融机构）没有吸引力的低碳领域，财税政策和政
策性金融首先需要对其进行支持，以修正这些领域的投资收益情况，随后金融工具才能有
效地调动社会资本进入这些领域 。
43
中国目前的财政政策与金融工具/创新性融资模式还未能有机协调形成合力。以合同能
源管理这种新型的市场化节能机制为例，国家对采用合同能源管理开展的节能服务采取了
财政奖励和营业税、企业所得税方面的优惠政策；但相关政策并未能解决节能服务公司的
融资问题。目前节能服务公司由于规模相对较小，自有资金不足，难以获得银行的信贷支
持，成为推广合同能源管理机制的主要障碍。要有效推动有关行业，必须财政政策与金融
工具双管齐下，在推广市场的同时，扶助企业发展。
43气候组织，2011，中国清洁革命 IV：财金战略
- 24. 2.3 挑战之三：融资机制不完善
2.3.1 融资渠道狭窄
目前，气候融资的重要来源是以双边和多边金融机构赠款和贷款为主的国际资金、以
财政投入为主的国内公共资金、以 CDM 为主的国际碳市场、以信贷市场和股权投资市场为
主的传统金融市场、以及企业直接投资等。事实上，目前主要的融资渠道或面临资金规模
萎缩的风险（如国际资金和 CDM 资金），或面临大幅增加投入规模的资金困境（如财政预
算），或仍处于没有完全发挥融资潜力的阶段（如传统金融市场）。
发达国家公共资金规模萎缩。目前全球经济处于缓慢的复苏进程中，未来一段时期内
发达国家公共来源的收入不能保证，向发展中国家转移气候资金的承诺恐难落实。尽管在
多哈会议上，一些发达国家承诺向 ―绿色气候基金‖注资，但从整体上看发达国家远远没有
兑现承诺，目前―绿色气候基金‖的管理层董事会虽已形成，，但关于基金的业务模式和运作
细则等仍处在设计阶段，资金来源和资金数量存在诸多不确定性，发达国家承诺的资金总
量仅为数十亿到几百亿美元，至 2020 年能否达到每年 1000 亿美元的目标还不确定。与此
同时，近年来随着中国经济实力的日益提升，发达国家给予中国发展援助的意愿和规模也
大大降低，多国纷纷宣布削减对中国的发展援助，这势必会影响到国际气候资金的供应。
国际碳市场流入中国的资金规模缩减。多哈会议已就 2013 年起执行《京都议定书》第
二承诺期且承诺期时限为８年达成一致，但日本、加拿大、新西兰、美国、俄罗斯等国家
未接受第二承诺期，大会也没有就发达国家 2020 年减排指标做出进一步的规定，同时在第
一、第二承诺期的衔接上，一些发达国家坚持将第一承诺期剩余的减排额度―结转‖到第二
承诺期，这相当于再次降低第二承诺期的减排目标。从 CDM 市场发展的角度看，没有实
际的减排目标，没有足够的资金投入，没有有效的抵消措施，就无法形成活跃的市场。此
外，中国 CDM 项目最大买家交易市场欧盟排放交易体系（EU ETS）碳价低迷的现状，以
及只从最落后发展中国家购买核证减排量 （CER）的改革措施，也将大幅缩减国际碳市场
44
流入中国的资金规模。
国内应对气候变化公共资金供需缺口较大。目前我国公共财政在应对气候变化方面可
取得的特定收入包括 CDM 项目的国家收入和可再生能源电价附加，关键的公共财政资金
还没有直接与气候变化相关的资金收入，可获得的资金数额远远小于减缓、适应以及能力
建设等方面的基本资金要求。这增加了公共财政支持应对气候变化的资金压力，导致用于
气候变化领域的财政资金比例难以获得可持续增长。因此，探索与应对气候变化财政制度
及相关的新的公共财政收入来源是气候融资近期必须面对的紧迫课题。在应对气候变化领
域，公共资金所起到的作用是非常关键的。公共资金不仅应当是应对气候变化投资初期的
主要资金来源，更应当通过资金合理运用完成建设良好投资环境，培育市场，引导社会资
金投资的使命。但从目前来看，由于有限的公共资金投入方式难以化解社会投资的风险，
以及部分政策和机制不完善等原因，公共资金对社会资本的引导能力还相当不足。
传统金融市场的作用尚未得到有效发挥。由于市场发展前景的不确定性，以及国内气
候金融顶层设计缺乏、政策激励信号不明确，在气候融资领域，传统金融市场的作用尚未
CDM 项目开发商根据项目的温室气体减排量或避免产生的排放量获得 CER，每单位 CER 相当于
44
一吨二氧化碳。
