Almir surkovic naucno istrazivacki rad UPRAVNA DJELATNOST U OBLASTI JAVNIH NABAVKI

Adis ŠURKOVIĆ
Naučno- istraživački rad
„UPRAVNA DJELATNOST U OBLASTI JAVNIH NABAVKI“

2
PREDGOVOR
U ovom radu govorimo o upravnoj djelatnosti u oblasti javnih nabavki. Pored
navedenog spomenućemo i to da, tokom vremena javio se problem kako obezbijediti
kontrolu zakonitosti rada uprave i njenih organa i zaštititi prava pojedinca od
nepravilnih i nezakonitih postupaka upravnih organa. Istovremeno se postavilo i pitanje
neophodnosti da se sagleda i ocjeni i cjelishodnosti i zakonitost upravnih akata.
Međutim, ocjena cjelihodnosti proističe iz shvatanja javnog interesa i državnog razloga
za donošenje nekog upravnog akta, a njih su bili u stanju jedino da utvrde vodeći državni
organi, zbog toga ona nije mogla biti povjerena nikakvoj vlasti van same uprave, pa je
ostala u nadležnosti viših upravnih organa, a u nekim slučajevima i parlamenata.
Ključne riječi: Uprava, upravno pravo, upravna djelatnost, javne nabavke, Bosna i
Hercegovina, Federacija Bosne i Hercegovine, BiH, FBiH, federalno uređenje;

3
Sadržaj
PREDGOVOR .................................................................................................................2
1. UVOD............................................................................................................................5
2. HISTORIJSKI OSVRT: POJAM UPRAVNE DJELATNOSTI ............................6
2.1. Kratak osvrt na opšte karakteristike i pojam upravnog postupak a ....................... 8
2.1.1. Formalni pojam upravnog postupak a ............................................................ 9
2.1.2. Materijalni pojam upravnog postupak a ....................................................... 10
2.2. Poslovi uprave: Upravno- pravni poslovi............................................................ 11
2.3. Načela funkcionisanja rada uprave ...................................................................... 11
2.4. Predmeti upravnog prava..................................................................................... 12
2.5. Razlozi za vođenje upravnih postupak ova ......................................................... 15
2.6. Vrste upravnih postupak ova ............................................................................... 18
3. UPRAVNA DJELATNOST U OBLASTI JAVNIH NABAVKI ...........................18
3.1. Opšte o javnim nabavkama i zakonska legislativa .............................................. 18
3.1.1. Javne nabavke i podzakonski akti................................................................. 19
3.2. Upravno pravni poslovi u javnim nabavkama i ured za razmatranje žalbi.......... 20
3.2.1. Postupak i rokovi.......................................................................................... 21
3.2.2. Ovlaštenja ureda za razmatranje žalbi .......................................................... 22
3.3. Načela javnih nabavki.......................................................................................... 24
3.4. Vrste postupaka javnih nabavki........................................................................... 25
3.4.1. Otvoreni postupak......................................................................................... 25
3.4.2. Ograničeni postupak sa prekvalifikacijom ................................................... 25
3.4.3. Pregovarački postupak s objavljivanjem obavještenja o nabavci................. 26
3.4.4. Pregovarački postupak bez objavljivanja obavještenja o nabavci ................ 27
3.5. Tenderi................................................................................................................. 29
3.5.1. Tenderska dokumentacija ............................................................................. 30

4
3.5.2 Postupak ovi i žalbe na tendere ..................................................................... 32
4. HISTORIJSKI RAZVOJ UPRAVNE DJELTNOSTI U OBLASTI JAVNIH
NABAVKI ......................................................................................................................34
5. STANJE U BOSNI I HERCEGOVINI U OBLASTI JAVNIH NABAVKI .........36
6. USKLAĐENOST SA EVROPSKIM ZAKONODAVSTVOM .............................38
6.1. EU zakonodavstvo i ugovoreni organi ................................................................ 38
6.2. Vrste postupaka javnih nabavki........................................................................... 42
6.3. Ostale razlike BiH sa direktivama EU................................................................. 43
7. RADNI ODNOSI U ORGANIMA UPRAVE PRI JAVNOJ NABAVCI I
MOGUĆI VIDOVI KORUPCIJE................................................................................45
7.1. Razlozi koji omogućuju korupciju....................................................................... 48
7.2. Direktni postupak azumi...................................................................................... 49
7.2.1. Agencije za javne nabavke ........................................................................... 49
7.2.2. Ured/ Kancelarija za razmatranje žalbi......................................................... 50
7.2.3. Ured za razmatranje žalbi kroz primjer ........................................................ 51
8. NEOPHODNE REFORME UPRAVNE DJELATNOSTI I INSTITUTA JAVNIH
.........................................................................................................................................53
8.1. EU prijedlozi: manje postupak ova i neželjenih posljedica............................. 53
8.2. Strategija i akcioni planovi .................................................................................. 54
9. ZAKLJUČAK ............................................................................................................57
10. LITERATURA.........................................................................................................59
10.1. Knjige ................................................................................................................ 59
10.2. Internet izvori..................................................................................................... 59
11. POPISI ......................................................................................................................60
11.1 Skračenice i osnovni pojmovi............................................................................. 60

5
1. UVOD
Tokom vremena javio se problem kako obezbijediti kontrolu zakonitosti rada uprave i
njenih organa i zaštititi prava pojedinca od nepravilnih i nezakonitih postupaka upravnih
organa. Istovremeno se postavilo i pitanje neophodnosti da se sagleda i ocjeni i
cjelishodnosti i zakonitost upravnih akata. Međutim, ocjena cjelihodnosti proističe iz
shvatanja javnog interesa i državnog razloga za donošenje nekog upravnog akta, a njih
su bili u stanju jedino da utvrde vodeći državni organi, zbog toga ona nije mogla biti
povjerena nikakvoj vlasti van same uprave, pa je ostala u nadležnosti viših upravnih
organa, a u nekim slučajevima i parlamenata.
Neke države, uključujući i našu, taj zadatak su povjerile već postojećim sudovima. Na
ovakvo rješenje, u principu, može se dati primjedba da ono nije u skladu sa principom
podjele vlasti na zakonodavnu, upravnu i sudsku, te da se na taj način gotovo u
potpunosti gubi samostalnost uprave pošto bi ona, pored potčinjenosti zakonodavnoj
vlasti, postala potčinjena i sudskoj vlasti. Postojale su i primjedbe da sudije redovnih
sudova nedovoljno znaju administrativne propise i pravne odnose u upravi i njenim
organima, kao i da su preopterećeni drugim poslovima. Da bi to spriječile pojedine
zemlje su oformile specijalne upravne sudove. Glavni cilj ovih sudova je da sudska vlast
drži rad organa uprave u granicama zakona, kao i da bude konačni arbitar zakonitosti
upravnih akata.

6
2. HISTORIJSKI OSVRT: POJAM UPRAVNE DJELATNOSTI
Prvi upravni – administrativni sudovi bili su organizaciono u okviru administracije.
Međutim, oni su formalno u svom radu bili potpuno nezavisni od upravnih organa te
administracije i imali su samo administrativno – sudsku funkciju i bili bi oslobođeni
svih drugih poslova. Sami počeci osnivanja administrativnih sudova kojima je bila
povjerena pravna kontrola upravnih akata vežu se za polovinu XIX vijeka i za evropsko
kopno, jer su anglosaksonske zemlje tu kontrolu već ranije povjerile postojećim
redovnim sudovima. Otuda se razlikuju dva sistema sudske kontrole upravnih akata:
anglosaksonski i kontinentalni.
Pored opštih upravnih sudova u mnogim zemljama uključujući i one gdje vlada
anglosaksonsko pravo, sve više se osnivaju i specijalni upravni sudovi za rješavanje
upravnih predmeta samo jedne vrste (npr. za socijalno osiguranje, poreze, patent itd.).
Ti posebni upravni sudovi u posljednjih nekoliko desetljeća formiraju se u Velikoj
Britaniji i u SAD1
U novije vrijeme, upravna djelatnost ima niz funkcija u zaštiti osnovnih prava čovjeka
i drugih ustavom garantovanih prava ne vode se pred upravnim već pred ustavnim
sudovima. To je naročito slučaj u Švajčarskoj, Austriji i Njemačkoj.
Prva posebna institucija koja je stvorena sa ciljem da zaštiti prava građana u odnosu sa
upravom formirana je u Francusko još 1801. godine u formi oblasnih (perfekturnih)
savjeta i Državnog savjeta. Njihov zadatak je bio da rješavaju postupak ove između
uprave i građana. Ovaj francuski sistem rješavanja upravnih postupak ova, koji se
pokazao uspješnim, poslužio je kao model u organiuaciji upravnih sudova u skoro svim
ostalim zemljama Evrope2. Ipak, sam razvoj upravnog sudstva u raličitim zemljama je
išao raličitim putevima i različitim tempom. U Italiji, na primjer, uvedeni su lokalni
prvostepeni sudovi ograničene jurisdikcije, a žalbe protiv njihovih odluka rješavao je
Državni savjet. Zakonom od 1907. godine, u Italiji je omogućena žalba Kasacionom
1 Dr. Nikola Stjepanović, Dr. Stevan Lilić, “Upravno pravo”, Zavod za udžbenike i nastavna stredstva,
Beograd 1991.
2 Dr. N. Stjepanović, Dr. S. Lilić, isto

7
sudu protiv odluka Državnog savjeta3. I njemačke zemlje počev od 1867 osnivaju
zasebne upravne sudove sa tačno nabrojanim postupak ovima koji su u njihovoj
nadležnosti.
Današnje upravno sudstvo u Saveznoj Republici Njemačkoj je trostepeno. U njenim
članicama postoje upravni sudovi i viši upravni sud, dok na saveznom nivou postoji
Savezni upravni sud4.
Sudska kontrola rada uprave u Srbiji datira još od donošenja Ustava iz 1869. godine.
Tim Ustavom Državni savjet, koji je kao organ datirao još iz 1805. godine iz vremena
Karađorđevog ustanka, po prvi put se javlja kao administrativni sud. I kod kasnijih
promjenama ustava u Srbiji, Državni savjet je zadržao poziciju upravnog suda5. Sudska
kontrola upravnih vlasti postojala je u Sloveniji, Dalmaciji, Banatu... i prije ujedinjenja
Srba, Hrvata i Slovenaca (SHS) 1918. godine. Nakon ujedinjenja 1918. godine,
donošenjem Vidovdanskog ustava 1921. godine u Kraljevini SHS, ostao je Državni
savjet kao vrhovni upravni sud, a osnovani su i upravni sudovi kojih je u početku bilo
šest (u Celju, Zagrebu, Sarajevu, Beogradu, Skoplju i Dubrovniku). Ova upravno-
pravna materija je regulisana Zakonom o Državnom savjetu i upravnim postupak ovima.
„Državni savjet je dobio nadležnost da rješava u drugom stepenu o žalbama protiv
presuda upravnih sudova, a u prvom stepenu – protiv ukaza i ministarskih rješenja.“6
I prema Septembarskom ustavu koji je donešen 1931. godine u Kraljevini Jugoslaviji
ostaju niži upravni sudovi i Državni savjet kao vrhovni upravni sud. U poslijeratnoj
Jugoslaviji Državni savjet i upravni sudovi su ukinuti tako da u tim prvim godinama
nije postojala suadska kontrola zakonitosti upravnih akata i ostvarivanje prava građana
putem djelatnosti upravnog prava.
Kontrola rada upravnih organa imala je različite vidove:
6 Z. Tomić, “Upravno pravou”, Javno preduzeće službeni list SRJ, Beograd

8
kontrola od strane viših upravnih organa,
nadzor predstavničkih organa državne vlasti,
nadzor kontrolnih komisija, postupak adični nadzor sudova.
To znači da nije postojao mehanizam redovne i sistematske kontrole zakonitosti
upravnih akata i njihove dosljedne primjene kod zaštite prava fizičkih i pravnih lica.
Tek 1952. godine upravni postupak je uveden Zakonom o upravnom postupku (ZUP),
čime je uspostavljen upravni postupak kao sistemski sudski oblik kontrole zakonitosti
upravnih akata i njihove pravilne primjene (“Službeni list SFRJ” br. 21/65). Novi ZUS
je donešen 1977. godine (“Službeni list SFRJ” br.4/77 i br. 36/77).
2.1. Kratak osvrt na opšte karakteristike i pojam upravnog postupak a
Zakon o uprvnim postupak ovima Federacije Bosne i Hercegovine, ali i Republike
Srpske u članu 1. definiše da “U upravnim postupak ovima sudovi odlučuju o
zakonitosti akata kojima republički organi uprave i republičke upravne organizacije i
organi jedinice lokalne samouprave u opštini i gradu, preduzeća, ustasnove i druga
pravna lica koja vrše javna ovlašćenja, rješavaju o pravima i obavezama fizičkih i
pravnkih lica ili drugih stranaka u pojedinačnim upravnim stvarima”.10
U sudsko-upravno teoriji se razlikuju:
1. Formalni pojam upravnog postupak a i -
2. Materijalni pojam upravnog postupak a.

9
2.1.1. Formalni pojam upravnog postupak a
U formalnom smislu postoje tri različita shvatanje upravnog postupak a:
po prirodi suda koji rješava upravni postupak ;
prema posebnosti postupka koji se vodi pred sudom;
prema strankama koje se nalaze pred sudom.
Jedni posmatraju upravni postupak prema prirodi suda koji rješava upravni postupak ,
smatraju da su to oni upravni postupak ovi koje rješava posebno specijalizovano
sudstvo, bez obzira da li su to redovni sudovi unutar kojih se nalazi upravno sudstvo
kao odvojen dio redovnog suda ili su uspostavljeni posebni upravni sudovi.
Drugi polaze od posebnosti postupka koji se vodi pred sudom. Upravni postupak se
vodi po posebnom upravno-sudskom postupku, a ne po pravilima krivičnog, parničnog
ili vanparničnog postupka. Uvođenje posebnih pravila i procedura raspravljanja
upravnih postupak ova je posledica njihove specifičnosti i potrebe uže specijalizacije
pravnika-sudija za upravno pravo i rješavanje upravnih postupak ova.
Kod trećeg shvatanja upravog postupak a polazi se od profila stranaka koje se nalaze u
postupak u pred sudom. Prema ovom shvatanju u upravnom postupak u mora obavezno
da učestvuje država, odnosno njene uprave koje se nalaze kao optužene strane. Ovakvo
shvatanje upravnog postupak a je suviše široko i ne vodi računa o drugim odrednicama
upravnog akta koji je predmet postupak a. Na osnovu formalnih pojmova upravnog
postupak a ne može se otkriti njegova suština, odnosno ne zna se oko čega se vodi i šta
je cilj sudskog postupak a.

10
2.1.2. Materijalni pojam upravnog postupak a
Do materijalnog pojma upravnog postupak a može da se dođe ako se razmori:
predmet upravnog postupak a,
razlog za njegovo pokretanje i
svrha pokretanja postupak a.
Predmet upravnog postupak a je zakonitost upravnog akta ili opravdanost ćutanja
uprave u konkretnom slučaju. Stranka koja nije zadovoljna rezultatom okončanog
upravnog postupka ili odugovlačenjem završavanja upravnog postupka, putem
upravnog postupak a kod redovnog ili upravnog suda traži sudsku zaštitu svojih
zakonitih prava. Sud provjerava tvrdnje tužioca da je upravni akt nezakonit ili da je
ćutanje uprave neopravdano i po tom pitanju donosi pravosnažnu sudsku presudu.
Ishod upravnog postupak a može da bude dvojak:
1. sud može da ustanovi da je tužba neosnovana i na taj način opostupak eno rješenje
organa uprave postaje pravosnažno, ili da konstatuje da uprava u konkretnom
slučaju nije bila obavezna da rješava konkretni slučaj;
2. sud može i da ustanovi da je tužba osnovana, pri čemu će da poništi opostupak
eni upravni akt ili će da naredi upravi prekid ćutanja po konkretnoj stvari.
Iz svega navedenog proizilazi da je u upravnom postupak u tužena strana uprava.
Tužbom pred sudom tužilac, odnosno stranka koja nije zadovoljna donesenim upravnim
aktom, ili koja smatra da je ćutanje uprave nezakonito, od suda traži pravnu zaštitu.
Rezultat upravnog postupak a je pravosnažna sudska presuda. Sud može da odbije tužbu
kao neosnovanu i tada riješenje koje je donijela tužena strana – nadležna uprava postaje
pravosnažno ili može da konstatuje da tužena strana nije obavezna da riješava konkretni
slučaj. Ukoliko sud usvoji tužbu upravno riješenje se poništava ili se organu uprave
naređuje prekidanje ćutanja i da upravnu stvar riješi u skladu sa odredbama zakona u
zadatom vremenskom periodu. I javni tužilac i pravobranilac mogu da pokrenu upravni
postupak po službenoj dužnosti ako smatraju da je došlo do povrede zakona u korist

11
pojedinca ili organizacije. Ovakvim pravnim rješenjima obezbijeđeno je da sudskoj
kontroli podliježu svi upravni akti.
2.2. Poslovi uprave: Upravno- pravni poslovi
Upravni postupak predstavlja sudsku kontrolu rada upravnih organa. Uređen je Zakonom
o upravnim postupak ovima. Bilo da upravni postupak rješava redovan sud ili pak upravni
sud, on i u slučaju kada poništava nezakoniti upravni akt i kada sam rješava upravnu stvar
uzima aktivno učešće u vršenju upravne vlasti pri čemu on djeluje kao neutralan i
objektivan organ vlasti.
“Upravni postupak je postupak između donosioca upravnog akta, koji drži da je njegov
akt zakonit, i subjekta koji smatra da su mu tim aktom povrijeđeni na zakonu zasnovana
prava i interesi ili da je njime povrijeđena objektivna zakonitost, dakle koji drži da je
taj akt nezakonit”.7
2.3. Načela funkcionisanja rada uprave
Iako ne postoje eksplicitno određena načela upravno-sudskog postupka, ipak, na osnovu
zakona o upravnom postupku, mogu se izvući određena načela koja su svojstvena
proceduri rada i odlučivanja u upravnim sudovima.
7 R. Marković,Upravno pravo, Službeni glasnik,Beograd,1995. 10 ZUS
RS “Službeni glasnik RS”, broj 109/05 od 16.11.2005.

12
Ta načela su:8
1. Načelo zakonitosti
2. Načelo zaštite prava stranaka pred sudom, u vezi s njihovom procesnom
(ne)ravnopravnošću
3. Nečelo dispozicije stranaka
4. Načelo oslanjanja na činjenično stanje iz upravnog postupka
5. Načelo zbornog suđenja
6. Načelo odlučivanje u nejavnoj sjednici –
7. Načelo jednostepenosti i obaveznost pravosnažnih sudskih presuda
8. Načelo o supsidijarnoj i shodnoj primjeni ZPP-a
9. Načelo o upotrebi jezika u postupku
10. Načelo o snošenju troškova postupka
2.4. Predmeti upravnog prava
U pogledu načina određivanja predmeta upravnog prava razlikuju se dva sistema:
1. sistem generalne (opšte) klauzule i
2. sistem enumeracije (nabrajanja).
Sistem enumeracije podrazumjeva da su akti protiv kojih se može pokrenuti upravni
postupak zakonom nabrojani, dok sistem generalne klauzule podrazumjeva da se
upravni postupak može pokrenuti protiv svih upravnih akata9. Negativna enumeracija
je nabrajanje slučajeva u kojima se isključuje mogućnost pokretanja upravnog postupka.
8 Prof.dr. Zoran R. Tomić, “Upravno pravo”, Javno preduzeće službeni list SRJ, Beograd
9 Upravni akt u smislu ZUS RS (član 7 stav 2) jeste akt kojim nadležni organ iz člana 4. ZUS RS rješava
o izvjesnom pravu ili obavezi, odnosno neposrednom ličnom interesu fizičkih i pravnih lica ili drugih
stranaka u kakvoj pravnoj stvari.
Pod Nadležnim organom podrazumijeva se republički organ uprave i republičke upravne
organizacije,organi jedinicelokalnesamouprave,preduzeća, ustanovei druga pravna licakada u
vršenju javnih ovlašćenja, rješavaju u upravnoj stvari.

13
Naš zakonodavac je prihvatio model generalne klauzule kombinovan sa sistemom
negativne enumeracije, što znači da upravni postupak može da se vodi protiv svakog
konačnog upravnog akta, može da se pokrene i u slučaju ćutanja uprave, s tim što su
predviđena odstupanja kada je upravni postupak unaprijed isključen.
„Upravni postupak se ne može voditi:
1. protiv akata donesenih u stvarima u kojima je sudska zaštita osigurana van
upravnog postupak a,
2. protiv akata donesenih u stvarima o kojima se po izričitoj odredbi zakona ne
može voditi upravni postupak ,
3. u stvarima o kojima neposredno na osnovu zakonskih ovlaštenja odlučuju
Narodna skupština RS, predsjednik ili jedan od potpredsjednika RS.10
I u stvarima iz tačke 2. i 3. predhodnog stava može da se pokrene postupak ako je
oragan pri donošenju akta prekoračio svoju nadležnost ili nije imao ustavna ovlašćenja
za donošenje upravnog akta. Upravni postupak može da se vodi samo protiv upravnog
akta. Upravni akt je akt kojim državni organ ili druga organizacija u vršenju javnih
ovlaštenja rješava o izvjesnom pravu ili obavezi određenog pojedinca ili organizacije u
nekoj upravnoj stvari. Znači, upravni postupak se vodi protiv upravnog akta a ne protiv
uprave. U prvom redu se posmatra sadržaj akta a ne njegov izdavalac. To mora da bude
individualni upravni akt a ne akt opšteg karaktera. Druga osobina upravnog akta je da
je donešen “u upravnoj stvari” tj. da se njim rješava o izvjesnom pravu ili obavezi
određenog pojedinca ili organizacije11. Da bi se pokrenuo upravni postupak , upravni
akt mora biti konačan, tj. mora biti donešen u drugom stepenu upravnog postupka.
Postupak se može pokrenuti i protiv prvostepenog upravnog akta ako protiv njega u
upravnom postupku nema mjesta žalbi.
10 Član 9. ZUS RS.
11 Dr. Nikola Stjepanović, Dr. Stevan Ilić, “Upravno pravo”, Zavod za udžbenike i nastavna sredstva,
Beograd 1991. godine.

14
Ako je rok za podnošenje žalbe ostao neiskorišten i prvostepeni akt stekao konačnost i
pravosnažnost, protiv njega nije moguće pokrenuti upravni postupak . Upravni postupak
može da se i protiv drugostepenog upravnog akta pokrene u za to zakonom predviđenom
roku. I upravni akti koji su donešeni po slobodnoj, diskrecionoj ocjeni nisu izuzeti od
sudskog ispitivanja u upravnom postupak u, s tim što je moguće ispitivati samo njihovu
zakonitost. Kao što je već rečeno, ukoliko nadležni organ ne donese odgovarajući
upravni akt može se pokrenuti upravni postupak zbog ćutanja i u tom slučaju se radi o
personalnom upravnom postupak u. Ali i tada je neophodno da organ ne donese
prvostepeni upravni akt protiv koga nema mjesta žalbi ili ne donese drugostepeni akt po
žalbi na prvostepeni akt ili na pvostepeno ćutanje. Znači, u oba slučaja ćutanje mora da
bude konačno sa stanovišta upravnog postupka. Rok koji mora da protekne da se ne bi
desilo da tužba bude odbačena kao preurnjena je 60 dana ako zakonom nije predviđen
kraći rok. On se računa od dana podnošenja zahtjeva stranke. Nakon isteka tog roka
stranka je dužna da se ponovo obrati organu tražeći donošenje akta. To je tzv. požurnica.
Od podnošenja požurnice treba da prođe sedam dana i tek tada stranka može da pokrene
upravni postupak zbog ćutanja uprave. Pravo na pokretanje postupak a teče sve dok
traje ćutanje uprave i nije vremenski ograničeno.
Što se tiče našeg zakona, ukoliko sud nađe da je tužba osnovana, i da je tuženi organ
bio dužan da donese upravni akt on će odrediti da nadležni organ donese riješenje. To
je bliže duhu našeg zakona od rješavanja upravne stvari od strane suda. Tek kad organ
donese konačni akt i ukoliko stranka njim ne bude zadovoljna može da pokrene upravni
postupak o zakonitosti donešenog akta. Znači, u upravnom postupak u se ispituje samo
zakonitost upravnog akta, mada postoji mogućnost da predmet upravnog postupak a
bude i zahtjev za povraćaj stvari oduzetih u izvršenju opostupak enog upravnog akta i
zahtjev za naknadu štete nanijete izvršenjem opostupak enog upravnog akta samo ako
se tužbom traži i poništaj upravnog akta (Član 11. ZUS RS).
Prilikom ispitivanja zakonitosti upravnog akta sud može da zaključi da je akt zakonit ili
da je nezakonit. Ako je zakonit, sud će presudom odbiti tužbu i akt ostaje na snazi. Ako
sud nađe da je akt nezakonit, on će presudom poništiti upravni akt, a razlozi za to mogu
da budu formalni ili materijalni.

15
2.5. Razlozi za vođenje upravnih postupak ova
Za razliku od ocjene cjelishodnost, koja je u rukama viših organa uprave, došlo se do
zaključka da ocjena zakonitosti upravnih akata ne može da bude povjerena višim
upravnim organima, bez obzira što ti upravni organi (naročiti upravni organi višeg
ranga) imaju veći broj funkcionera sa pravničkim obrazovanjem. Razlog tome je što
najčešće pravnici u organima uprave ne mogu ostati samo na terenu prava jer će, zbog
uticaja dugogodišnjeg rada u organima uprave, pravne momente miješati sa momentima
cjelihodnosti.12. S druge strane, u demokratski uređenom držuštvu, sa političkom
slobodom i garantovanim ljudskim pravima i osnovnim slobodama, nespojivo je
prepustiti organima uprave da budu krajnje sudije u vlastitoj stvari, jer oni za to nisu
prikladni (nemo iudex idoneus in propria casa), bez obzira što uprava ima svoje organe
kontrole zakonitosti rada organa uprave. Unutrašnja kontrola rada uprave je završna
radnja u procesu obaljanja djelatnosti uprave i javlja se kao jedno od načela njenog
funkcionisanja. Zbog svog značaja za obezbjeđivanje zakonitosti, nužno se javlja
potreba pravnog regulisanja oblika i sadržaja kontrole organa javne uprave.
Bitna obelježja kontrole organa uprave su:
1. ostvarivanje kontrole na osnovu posebnih ovlašćenja (ovlašćenja za rješavanje u
drgom stepenu, ovlašćenja rješavanja u svojstvu nadzornog organa, ovlašćenja u
obliku pružanja”sudske zaštite),
2. specifičnost ovlašćenja koja se mogu primjenjivati u vršenju ove kontrole
(ovlašćenje poništavanja, mijenjanja i ukidanja upravnih radnji i uspostavljanja
ranijeg stanja,
3. osobenost predmeta kontrole (upravni akt i upravne radnje kao predmet ove
kontrole).
Kontrolisanje rada organa uprave javlja se kao specifičan oblik pravnog nadzora nad
aktivnostima koje organi državne vlasti vrše u različitim oblastima svog djelovanja. To
je djelatnost u kojoj ovlašćeni subjekti imaju pravo da provode nadzor i kontrolu nad
12 N. Stjepanović, S. Lilić, Upravno pravo, Zavod za udžbeike i nastavna sredstva, Beograd, 1991.

16
ponašanjem uprave, načinom kako ona upotrebljava svoja ovlašćenja i da li donosi akte,
odnosno, da li preduzima adekvatne mjere u skladu sa svojim ovlašćenjima. Upravna
kontrola unutar same uprave ima značajnu ulogu kod otklanjanja pojava protivpravnosti
– nezakonitosti, nepravilnosti i necjelishodnosti pri vršenju političke i upravne vlasti.
I pored kontrole koja se organizuje unutar uprava putem različitih kontrolnih
mehanizama pojavljuju se nezakoniti upravni akti kao i nedosljednjo provođenje
zakonskih propisa čime se nanosi nepravda i šteta kako fizičkim tako i pravnim licima,
pa se javila potreba da se uspostavi nova institucija koja će biti nezavisna od organa
vlasti svih nivoa, kao i upravnih i administrativnih organa u svim djelatnosti koji donose
upravne akte kojima se regulišu prava i obaveze fizičkih i pravnih lica u upravnim
stvarima. Rješenje tog pitanja je nađeno tako što je ocjena zakonitosti povjerena
sudovima.
Akti protiv kojih se pokreće upravni postupak su pogrešni upravni akti i spadaju u
podvrstu nezakonitih upravnih akata. Upravni postupak se pokreće ako je došlo do
povrede zakona i drugih propisa prilikom donošenja upravnog akta.
Razlozi za pokretanje i vođenje upravnog postupak a su u domenu zakonitosti. Svaki
upravni akt za koji neko fizičko ili pravno lice smatra da je nezakonit ili da se ne
primjenjuje dosljedno može da bude napadan i poništen, kako zbog formalno pravne
nezakonitosti tako i zbog materijalnopravne nezakonitosti. 13
Materijalnopravna nezakonitost se javlja ako:
nije nikako primjenjen mjerodavni propis za rješavanje stvari u konkretnom
slučaju,
nije pravilno primjenjen zakon, to jest bilo je pogrešno tumačenje sadržine i
smisla mjerodavnog materijalnog propisa.
Kod diskrecionih upravnih akata materijalna nezakonitost ima dva oblika:
13 Dr. Zoran R. Tomić, “Upravno pravo”, Javno preduzeće službeni list SRJ, Beograd

17
prekoračenje datog ovlašćenja na slobodno ocjenjivanje i
vršenje slobodne ocjene protivno svrsi povjerenog ovlašćenja14
Oblici formalnopravne nezakonitosti su:
nenadležnost, pri čemu je apsolutna stvarna nenadležnost razlog ništavnosti
rješenja i na nju sud mora posebno da pazi i to po službenoj dužnosti;
povreda pravila upravnog postupka, koji je predhodio donošenju upravnog akta
koji se tužbom opostupak ava;
nedostaci u formi izadatog akta;
greška prilikom utvrđivanja činjeničnog stanja – nepotpuno utvrđeno činjenično
stanje u bitnim tačkama i pogrešno utvrđeno činjenično stanje.1516
Ukoliko se izvede pogrešan zaključak iz tačno utvrđenog činjeničnog stanja to je pravna
greška na granici između materijalnopravne i formalnopravne nezakonitosti. Sud
uvažava samo one činjenice koje su utvrđene pri vođenju upravnog postupka, ali i nove
činjenice i novi dokazi mogu uticati u upravnom postupak u ako ukazuju da je
činjenično stanje različito od onoga utvrđenog u upravnom postupku. ZUS RS u članu
10. definiše slučajeve u kojima se može pobijati upravni akt172.
14 Dr. Zoran R. Tomić, isto
15 Dr. Zoran R. Tomić, isto 22
Upravni akt se može pobijati:
16 ) ako akt sadrži takve nedostatke koji sprečavaju ocjenu njergove zakonitosti ili nedostatkekoji ga čine
ništavnim;
17 ) ako u aktu nijenikako ili nijepravilno primijenjen zakon,propis zasnovan na zakonu ili opšti akt;
3) ako je akt donešen od strane nenadležnog organa;

18
2.6. Vrste upravnih postupak ova
Klasifikacija upravnih postupak ova se u pravnoj teoriji može izvršiti po raznim
kriterijumima. Na primjer, po cilju vođenja upravnog postupak a, po ovlašćenjima suda
koji vodi upravni postupak i po mnogim drugim kriterijumima. Ovdje će biti navedene
neki kriterijumi po kojima se najčešće u pravnoj teoriji vrši kvalifikacija vrsta upravnih
postupak ova:
1. Upravni postupak ograničene jurisdikcije i upravni postupak pune jurisdikcije;
2. Subjektivni i objektivni upravni postupak ;
3. Stvarni i personalni upravni postupak ;
4. 3) Upravni postupak presuđivanja i upravni postupak bez presuđivanja;
5. Srandatdni i suženi upravni postupak ;
6. Prvobitni i naknadni upravni postupak ;
7. Jednostepeni i dvostepeni upravni postupak .
3. UPRAVNA DJELATNOST U OBLASTI JAVNIH NABAVKI
3.1. Opšte o javnim nabavkama i zakonska legislativa
Važno je n samom početku istaknuti kako je ''Zakon o javnim nabavkama Bosne i
Hercegovine usvojen na sjednicama Parlamenta Bosne i Hercegovine od 23. i 24.
septembra 2004. i objavljen je u Službenom glasniku BiH 2. novembra 2004. godine.
Zakon je stupio na snagu 8. dana od dana objavljivanja tj. 10.novembra 2004. Pitanja
javnih nabavki za BiH su bila regulisana posebnim pravnim aktima u oba entiteta i
Distriktu Brčko.''18
Zakon o javnim nabavkama se može okarakterisati kao Zakon koji:
obezbjeđuje jedinstvene propise iz oblasti javnih nabavki za cijelu državu
reguliše sve nivoe postupaka javnih nabavki
18 Priručnik EUPP,Obuka predavača javnih nabavki u BiH,drugi dio,str. 2

19
daje odgovornost za javne nabavke ugovornim organima (sistem javnih nabavki
za BiH je decentralizovan)
zahtijeva transparentnost po pitanju prilika i postupaka javnih nabavki
osigurava odgovarajuću primjenu Zakona o javnim nabavkama putem
uspostavljanja dviju institucija za implementaciju i monotoring za cijelu
zemlju:Agencija za javne nabavke(AJN) i Ureda za razmatranje žalbi (URŽ).
Zakon o javnim nabavkama je uglavnom urađen po uzoru na direktive o javnim
nabavkama Evropske unije i relevantnim presudama Evropskog suda pravde.
3.1.1. Javne nabavke i podzakonski akti
Neizostavna je činjenica kako ''Pored Zakona, legislativa, vezana za javne nabavke,
sastoji se od podzakonskih akata koji su urađeni na osnovu Zakona:
-Upustvo o primjeni Zakona o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine
-Lista ugovornih organa po kategorijama ,koji su obavezni primjenjivati
Zakon o javnim nabavkama za BiH
-Upustvo o načinu pripreme obavještenja o nabavci,dodjeli ugovora i
poništenju postupka nabavke
-Obrazac zapisnika sa otvaranja ponuda zajedno sa uputstvom o njegovoj
primjeni.''19
Pored ZJN,postoje i drugi zakoni koji se primjenjuju u oblasti javnih nabavki:
-Građansko pravo (Zakon o obligacijama)
-Zakon o upravi (Zakon o upravnom postupku BiH)
-Zakon o slobodi pristupa informacijama
-Zakon o reviziji
-Zakoni o standardizaciji BiH,FBiH i RS
19 Priručnik EUPP,Obuka predavača javnih nabavki u BiH,drugi dio,str. 3

20
-Zakoni o radu FBiH i RS
Također, ''Bitno je naglasiti da se ZJN ne odnosi na privatne investitore.''20
3.2. Upravno pravni posloviu javnim nabavkama i ured za razmatranje
žalbi
Upravno pravni poslovi kad je riječ o postupak ovima vrše se putem Ureda za razmatranje
žalbi, a koji je samostalna, upravna organizacija sa statusom pravnog lica. Ured z
razmatranje žalbi ima sjedište u Sarajevu i posjeduje pečat u skladu sa Zakonom o pečatu
institucija Bosne i Hercegovine. Ured se sastoji od tri člana, koji se biraju iz reda priznatih
stručnjaka upravnog prava i/ili upravnog postupka, koji imaju status jednak statusu
nezavisnih sudija, nespojiv s obavljanjem bilo koje druge neposredne ili posredne, stalne
ili povremene dužnosti , sa izuzetkom akademskih aktivnosti, i tri člana, koji su stručnjaci
u oblasti izvođenja radova, javnih nabavki, tranpostupak ta i strateškog poslovnog
upravljanja, a izabrani su putem javnog konkursa na način predviđen podzakonskim
aktima. Po okončanju javnog konkursa, Vijeće ministara predlaže Parlamentarnoj
skupštini Bosne i Hercegovine članove Ureda, uzimajući u obzir da dva člana budu iz
Federacije BiH i jedan iz Republike Srpske.
Članove Ureda imenuje Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine. URŽ dostavlja
godišnje izvještaje Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine.
20 Uvod u građevinsku regulativu, Žujo V., Mostar,2010.

21
3.2.1. Postupak i rokovi
Važno je naglasiti kako shodno legislativi imamo jasno definisanu proceduru za
podnošenje bilo žalbi ili prigovora.
Naime, sistem podnošenja je sljedeći: 21
1. ''Prigovor se podnosi odnosnom ugovornom organu kao prvostepenoj instanci u
žalbenom postupku, u pisanoj formi, u roku od pet dana od dana kada je
podnosilac saznao ili je trebalo da sazna za navodnu povredu ovog zakona, i ne
kasnije od jedne godine od datuma navodne povrede.
2. Po prijemu pismenog prigovora, ugovorni organ obustavlja postupak dodjele
ugovora u toku dok se prigovor u potpunosti ne razmotri i ne donese odluka prije
isteka roka utvrđenog u stavu (4) ovog člana.
3. Ugovorni organ dužan je , ukoliko je to potrebno, produžiti rokove za postupak
dodjele ugovora za period trajanja obustave iz stava (2) ovog člana. U slučaju da
zbog razmatranja prigovora dođe do promjene rokova postupka dodjele ugovora
o kojima su dobavljači bili prethodno obaviješteni, ugovorni organ će im o tome
uputiti obavještenje , navodeći razloge za produženje rokova.''22
Ugovorni organ je obavezan da razmotri prigovor i donese obrazloženu odluku u roku od
5 dana od prijema prigovora i najkasnije narednog dana obavijesti podnosioca prigovora
o donesenoj odluci i istovremeno je obrazloži (član 51. st.4).Ako ugovorni organ ne
razmotri prigovor u predviđenom roku, podnosilac prigovora može uložiti pismenu žalbu
Uredu za razmatranje žalbi u roku od 5 dana,počev od prvog radnog dana nakon isteka
roka, ili, u slučaju da je ugovorni organ odbio prigovor u prvostepenom postupku, od
datuma kada je ugovorni organ o tome obavijestio podnosioca prigovora. Kopija pismene
žalbe istovremeno će biti dostavljena ugovornom organu. Po prijemu kopije pismene
žalbe podnosioca, ugovorni organ obustavlja postupak dodjele ugovora u toku na period
od pet dana, osim ako URŽ ne izda drugačije pismene instrukcije.
21 Član 51. ZJN
22 Ibidem.

22
3.2.2. Ovlaštenja ureda za razmatranje žalbi
Ured za razmatranje žalbi će se po prijemu žalbe u pismenoj formi uvjeriti da je ugovorni
organ obustavio postupak dodjele ugovora u toku na period od pet dana, osim ukoliko mu
URŽ drugačije naloži. Prije isteka ovog roka, URŽ donosi odluku o tome da li će se izdati
privremeni nalog i o tome obavještava ugovorni organ najkasnije narednog radnog dana.
''U bilo kom trenutku nakon prijema žalbe, a prije zaključenja ugovora, URŽ može, putem
privremenog naloga i u očekivanju svoje konačne odluke po žalbi, obustaviti postupak
dodjele ugovora na koji se odnosi navodna povreda ili obustaviti provođenje bilo koje
odluke ili radnje ugovornog organa za vrijeme odvijanja postupka, u sljedećim
slučajevima:
a) s obzirom na informacije kojima raspolaže URŽ, vjerovatno je da će žalba biti
riješena u korist žalbenika, i/ili
b) odluka o obustavi postupka ne bi prouzrokovala nesrazmjernu štetu na račun
javnog interesa, ugovornog organa ili ponuđača.''23
Prije zaključenja ugovora o javnoj nabavci, URŽ je, ukoliko smatra da je odluka ili radnja
ugovornog organa narušila bilo koju obavezu iz ovog zakona, ovlašten da:
a) sačini izjavu u vezi s pravnim pravilima ili principima koji se odnose na
predmet žalbe;
b) u cjelini ili djelimično poništi bilo koji akt ili odluku ugovornog organa koji
nisu u skladu s ovim zakonom, što podrazumijeva i ovlaštenje za otklanjanje
bilo koje tehničke ili druge specifikacije koja nije u skladu s ovim zakonom;
c) izda nalog ugovornom organu da otkloni svaku povredu i da nastavi postupak
dodjele ugovora u skladu s tim;
d) izda nalog za prekid postupka dodjele ugovora;
23 Član 52. st. 2 ZJN

23
e) donese odluku o naknadi štete žalbeniku, koji je, kao ponuđač, a zbog
počinjene povrede ovog zakona, pretrpio gubitak ili štetu.
Također, ''Nakon zaključenja ugovora o javnoj nabavci, URŽ je, ukoliko smatra da je
odluka ili radnja ugovornog organa narušila bilo koju obavezu iz ovoga zakona, ovlašten
da:
a) sačini izjavu u vezi s pravnim pravilima ili principima koji se odnose na
predmet žalbe i, ukoliko je to opravdano;
b) dodijeli naknadu štete žalbeniku, koji je, kao ponuđač, a zbog počinjene
povrede ovoga zakona, pretrpio gubitak ili štetu.''24
Visina odštete ograničena je do iznosa troškova pripreme ponude ili do 10% ponuđačeve
ponuđene cijene, zavisno od toga koji je od ova dva iznosa veći. Ured može, ukoliko
smatra da je odluka ili radnja ugovornog organa narušila bilo koju obavezu iz ovog
zakona, ugovornom organu naložiti da žalbeniku nadoknadi troškove žalbenog postupka.
Na odluku Ureda za razmatranje žalbi može se podnijeti tužba nadležnom sudu Bosne i
Hercegovine u roku od 45 dana od datuma kada je ta odluka upućena žalbeniku. U slučaju
da tužba nije podnesena sudu u predviđenom roku, odluka Ureda je konačna. Sud postaje
nadležan tek po okončanju administrativnog žalbenog postupka pred Uredom.
Neizostavno je spomenuti kako ''U slučaju da URŽ smatra da je službeno lice ugovornog
organa izvršilo promišljenu i namjernu povredu ovog zakona, ugrožavajući time njegovu
svrhu navedenu u članu 1. ovog zakona, URŽ, pored ovlaštenja navedenih u stavovima
od (1) do (5) ovog člana, može:
a) da podnese prekršajnu ili krivičnu prijavu nadležnom sudu; ili
b) izreći novčane kazne u iznosu do 4.000,00 KM .''25

24
3.3. Načela javnih nabavki
''Pri određivanju suugovarača,odnosno dodjeli ugovora o javnoj nabavci,koriste se
slijedeci postupci:
-otvoreni postupak
-ograničeni postupak sa pretkvalifikacijom
-pregovarački postupak s objavljivanjem obavještenja o nabavci
-pregovarački postupak bez objavljivanja obavještenja o nabavci
-konkurs za izradu idejnog riješenja.''26
Pet vrsta prethodno nabrojanih postupaka predstavljaju primarne postupke dodjele
ugovora,jer ih ugovorni organi primjenjuju kada dodjeljuju ugovore čija je procijenjena
vrijednost jednaka ili veća od primarnih vrijednosnih razreda.
Ugovorni organ ima obavezu da izvrši procjeu vrijednosti ugovora,a ta procjena je bitna
,jer određuje pravila koja će se koristiti kod dodjele tog određenog ugovora.Ovu
procjenu,ugovorni organ vrši na samom početku postupka nabavke.
''Zakonom su utvrđeni vrijednosni razredi:
a) primarni(domaći) kada je vrijednost ugovora jednaka ili veća od 30. 000 KM u
slučaju roba ili usluga,ili 60 .000 KM u slučaju radova
b) kada je vrijednost ugovora niža od 30. 000 KM,odnosno od 60. 000 KM
c) međunarodni vrijednosni razred-kada je vrijednost ugovora u slučaju roba i usluga
jednaka ili veća od 500.000 KM za državne organe,ili 700.000 KM za lokalne
organe,ili u slučaju kada je vrijednost radova jednaka ili veća od 2.000.000.''27
26 Osnovi poslovnog prava,prof.dr.E.Rizvanovic,Mostar,2011,str 290
27 Osnovi poslovnog prava,prof.dr.E.Rizvanovic,Mostar,2011,str 290

25
3.4. Vrste postupaka javnih nabavki
3.4.1. Otvoreni postupak
U otvorenom postupku svaki zainteresirani ekonoski subjekat može podnijeti ponudu,s
tim što to ne znači,da svi privredni subjekti odreda mogu da se takmiče za ugovor. Naime,
ponuđači se ne smiju nalaziti niti u jednoj od ličnih situacija kao što su npr. da je ponuđač
osuđivan u sudskom postupku u smislu poslovnog ponašanja za kršenja zakona ili loše
upravljanje,ili da nije ispunio obaveze u vezi sa plaćanjem doprinosa za socijalno
osiguranje ili poreza.Također,ugovorni organ naznačuje koje zahtijeve u smislu
ekonomske i finansijske podobnosti i tehničke i profesionalne sposobnosti ponuđači
moraju ispunjavati,a tamo gdje je to primjereno,zahtijevat ce da je ponuđač sposoban da
obavlja profesionalnu djelatnost.
''Otvoreni postupak se uvijek pokreće objavljivanjem obavještenja o nabavci,čime se
privredni subjekti obavještavaju da ugovorni organ namjerava dodijeliti ugovor
korištenjem otvorenog postupka i pozivaju da podnesu zahtijev za tendersku
dokumentaciju i da nakon toga podnesu ponudu.''28
3.4.2. Ograničeni postupak sa prekvalifikacijom
Ovo je postupak u kojem svaki ekonomski subjekat koji želi postati kandidat može
zatražiiti učešće,s tim da ugovorni organ poziva samo kvalificirane kandidate da podnesu
ponudu
Sam postupak ima 2 faze:
1. otvorena pretkvalifikacijska faza
2. i ograničena faza prikupljanja ponuda.
28 Komentar na Zakon o javnim nabavkama,str .28

26
Pretkvalifikacija je postupak u kojem na osnovu kriterija izbora(istih onih koji se koriste
u otvorenom postupku),a koji su specificirani u obavjestenju o nabavci,ugovorni organ
odabira kvalificirane kandidate ,da ih se pozove ,da dostave ponudu u ograničenom
postupku.
U fazi prikupljanja ponuda,ugovorni organ poziva kvalificirane kandidate da dostave
ponudu,nakon čega se ponude ,koje su primljene na vrijeme,otvaraju,ocjenjuju,itd.
Ograničeni postupak,kakav je utemeljen prema ZJN ,ustvari i nije ograničen,jer ugovorni
organ poziva sve kvalificirane kandidate da podnesu ponudu i učestvuju u natjecanju,a s
drge strane ne može izabrati samo neke od kvalificiranih kandidata,vec ih mora sve
pozvati. Za razliku od ZJN,prema pravilima EU o javnim nabavkama,ugovorni organi
mogu izabrati ograničeni broj kvalificiranih kandidata.
Iako su otvoreni i ograničeni postupak slični ,ipak postoje razlike:
za razliku od ograničenog postupka,u otvorenom postupku ugovorni organ može
primiti ponude i od dobavljača koji ne ispunjavaju zahtijeve kvalifikacije.
zbog vremenskih rokova,ograničeni postupak traje duže od otvorenog postupka
prednost ograničenog postupka se ogleda u tome da dobavljači mogu da usmjere
napore na 2 faze:pretkvalifikacijski fazu i fazu prikupljanja ponuda,tako da
kandidati koji budu eliminirani u pretkvalifikacijskoj fazi,ne moraju uzalud trošiti
sredstva na pripremu ponuda.
3.4.3. Pregovarački postupak s objavljivanjem obavještenja o nabavci
Radi se o postupku u kojem ugovorni organ pregovara o uslovima ugovora sa pozvanim
kvalificiranim kandidatima u otvorenom pretkvalifikacionom postupku. Pravila EU o
javnim nabavkama,javna preduzeća,tzv.komunalni operateri mogu slobodno izabrati da
koriste ovaj postupak,umjesto otvorenog ili ograničenog postupka,dok ZJN ne pruža

27
našim komunalnim operaterima u BiH slobodu izbora pregovaračkog postupka sa
objavljivanjem obavještenja.
Pregovarački postupak sa objavljivanjem obavještenja se sastoji od 2 faze:
1. otvorena pretkvalifikacijska faza
2. i faza pregovaranja i prikupljanja ponuda
Za otvorenu pretkvalifikacijsku fazu se koriste isti kriteriji kao i za otvoreni i ograničeni
postupak. Što se tiče druge faze,kandidati se pozivaju da uzmu učešće u pregovorima sa
ugovornim organom,s ciljem da se odrede egzaktni uslovi ugovora,te da se na osnovu
rezultata,postignutih u obavljenim pregovorima,podnese konačna ponuda.
Najuočljivija razlika kod pregovaračkih postupaka u poređenju sa otvorenim i
ograničenim postupkom je ta što se dozvoljava vođenje pregovora između ugovornog
organa i kvalificiranih kandidata o tehničkim,ekonomskim,pravnim i/ili drugim
aspektima ugovora.Iz tog razloga je ova vrsta postupka manje transparentna ,ali više
fleksibilna.
3.4.4. Pregovaračkipostupak bez objavljivanja obavještenja o nabavci
U ovom postupku ugovorni organ pregovara sa jednim ili više dobavljača koje je pozvao,a
gdje nije potrebno prethodno objaviti obavještenje o nabavci.Za razliku pd prethodno tri
spomenuta postupka,ovaj postupak nije direktno otvoren za natjecanje,te je predviđen za
primjenu samo u izvanrednim slučajevima, tačnije predviđenim članom 11 ZJN,npr.:
„a) kod ugovora o javnim nabavkama roba,radova ili usluga:
1.u slučaju kad nijedna ponuda ili nijedna odgovarajuća ponuda nije dostavljena u
otvorenom ili ograničenom postupku i kada je ugovorni organ ponovio postupak s
odgovarajućim izmjenama uslova i pri tome osigurao da ugovorni uslovi u skorije vrijeme

28
provedenog postupka nisu značajno promijenjeni i da su svi ponuđači koji zadovoljavaju
minimum kvalifikacionih zahtijeva pozvani na pregovaranje
3. kad zbog suštinskih,tehnički dokazivih ili umjetničkih razloga ili zbog razloga koji se
odnose na zaštitu ekskluzivnih prava,samo određeni dobavljači mogi izvršiti
nabavku,pružiti usluge,ili izvršiti radove i kada ne postojidruga mogućnost izbora.
b) kod ugovora o javnim nabavkama roba:
1. kad su u pitanju proizvodi,proizvedeni isključivo za svrhe
istraživanja,eksperimentiranja,proučavanja ili razvoja
2.za dodatne ipostupak uke koje vrši prvobitni dobavljač,a koje su namijenjene ,ili kao
djelimična zamjena redovnih ipostupak uka ili ugradnji,ili kao proširenje postojećih
ipostupak uka ili ugradnji,kada su prethodni ugovori još na snazi,kada nema suštinskih
izmjena u cijenama i drugim uslovima i kada bi promjena dobavljača obavezalaugovorni
organ na nabavku materijala različitih tehničkih karakteristika ,što bi rezultiralo pojavom
nekompatibilnosti i disproporcionalnih tehničkih poteškoća u radu i održavanju...
3. za nabavku robe pod izuzetno povoljnim uslovima,ili od dobavljača koji je u postupku
likvidacije svojih poslovnih aktivnosti,ili od potraživača,ili vršioca stečaja,ili u
aranžmanu s povjeriocima,ili u sličnom postupku.
c) u slučaju ugovora o javnim nabavkama usluga,kada odnosni ugovor slijedi
nakon konkursa za izradu idejnog riješenja,provedenog u skladu sa odredbama
člana 43. i 44. ovog zakona,a ugovor se dodjeljuje pobjedniku,odnosno jednom
od pobjednika konkursa;u posljednjem slučaju svi pobjednici konkursa pozivaju
se na učešće u pregovorima
d) u slučaju ugovora o javnim nabavkama usluga i radova:
1. za dodatne usluge i radove koji nisu uključeni u prvobitno razmatrani projekat ili u
prvobitno zaključeni ugovor ali koji uslijed nepredviđenih okolnosti postanu neophodni
za izvršenje ili izvođenje u njima opisanih usluga,odnosno radova i kad se takve dodatne

29
usluge ili radovi ne mogu tehnički ili ekonomski odvojiti od glavnog ugovora bez većih
nepogodnosti za ugovorni organ
2.za nove usluge ili radove koji predstavljaju ponavljanje sličnih usluga ili radova
povjerenih dobavljaču kojem je isti ugovorni organ dodijelio raniji ugovor,uz uslov da su
takve usluge ili radovi u skladu sa osnovnim projektom za koji je bio dodijeljen prvi
ugovor u skladu s otvorenim ili ograničenim postupkom.“29
3.5. Tenderi
Ugovorni organ određuje vrijednost javne nabavke na početku postupkajavne nabavke.
Generalno pravilo je da vrijednost ugovora o javnoj nabavci je procijenjena ukupna
vrijednost, bez uključenog iznosa pripadajućih indirektnih poreza, koju plaća ugov orni
organ za predmet ugovora.
Kada ugovorni organ omogući ugovaraču robu potrebnu za izvršenje radova, vrijednost
ugovora uključuje i procijenjenu vrijednost te robe kao i vrijednost radova. Ovdje robu
treba tumačiti kao ne samo materijale koje je potrebno koristiti pri izgradnji zgrade ili
neke structure, već i postrojenje ili opremu neophodnu za te radove: ugovorni organ bi
mogao na primjer, obezbijediti ugovaraču kran ili traktore. Prilikom određivanja
procijenjene vrijednosti predloženog ugovora o javnoj nabavci roba,usluga i radova,
ugovorni organ uključuje sve elemente najveće cijene koja se plaća za te proizvode,
usluge i predmete ugovora o dodjeli radova (isključujući sve pripadajuće indirektne
poreze).U slučaju kada postoje realne pretpostavke da bi predloženi ugovor mogao biti
produžen,obnovljen ili bi poslije njega mogao uslijediti naredni ugovor o novim robama,
uslugama ili radovima, osnova za proračunavanje procijenjene neto vrijednosti ugovora
za takav predloženi ugovor jeste maksimalni mogući ukupni iznos u skladu s predloženim
ugovorom, uključujući maksimalni mogući ukupni iznos u skladu s realnim
29 Zakon o javnim nabavkama

30
pretpostavkama o mogućnosti da bi ugovor mogao biti produžen, obnovljen ili bi poslije
njega mogao uslijediti naredni ugovor o novim robama, uslugama ili radovima
(isključujući sve pripadajuće indirektne poreze).
3.5.1. Tenderska dokumentacija
Agencija za javne nabavke stavila je na raspolaganje detaljne obrasce tenderske
dokumentacije(Standardna tenderska dokumentacija). Ugovorni organ priprema set
tenderske dokumentacije za svaki predviđeni postupak dodjele ugovora.Radi se o
primarnim postupcima dodjele ugovora.
Tenderska dokumentacija u najsažetetijem obliku sadrži slijedeće informacije:
a) ugovorni organ;
b) odabrani postupak dodjele ugovora i podatak o tome da li se predviđa
zaključivanje okvirnog postupak azuma;
c) opis datih proizvoda, usluga ili radova; iznos, obim ili količina;
d) količinske specifikacije, tehničke specifikacije, opis posla / zadatka;
e) mjesto izvršenja / obavljanja radova ili ipostupak uke;
f) navođenje mogućnosti za podnošenje ponuda po lotovima;
g) rokovi za izvršenje / ipostupak uku predmeta ugovora ili trajanje ugovora
h) navođenje mogućnosti za podnošenje alternativnih ponuda (varijanti);
i) kriteriji izbora koji ustanovljuju minimalne uslove za kvalifikaciju kandidata ili
ponuđača i informacije za vršenje takve procjene;
j) kriteriji za dodjelu ugovora utvrđeni kao «ekonomski najpovoljnija ponuda» ili
«isključivo najniža cijena»;
k) uslovi predloženog ugovora;
l) period važenja ponuda;

31
m) garancija za ponudu (za ozbiljnost ponude); garancija za dobro izvršenje posla i
svako drugo traženo osiguranje za privremena plaćanja;
n) mjesto, datum i vrijeme za prijem zahtjeva za učešće;
o) mjesto, datum i vrijeme za prijem ponuda;
p) mjesto, datum i vrijeme otvaranja ponuda;
q) valuta u kojoj se izražavaju cijene;
r) informacija o kalkulaciji cijene;
s) zahtjev u pogledu upotrebe jezika.
''(Davanje tenderske dokumentacije) Ugovorni organ može, kako je primjereno,
dobavljačima dati tendersku dokumentaciju:
a) na zahtjev dobavljača;
b) zajedno s pozivom na dostavu ponuda;
c) objavljivanjem na web-stranici javnih nabavki u skladu s podzakonskim
aktima ili korištenjem drugih elektronskih sredstava.''30
Ugovorni organ dobavljačima otprema tendersku dokumentaciju u roku od tri dana nakon
prijema zahtjeva za dostavljanje tenderske dokumentacije. Ako ugovorni organ skrati
rokove određene za prijem zahtjeva za učešće i za prijem ponuda, rok za otpremu
tenderske dokumentacije bit će smanjen na dva dana. Prilikom davanja tenderske
dokumentacije, ugovorni organ će se u odnosu na dobavljače pridržavati principa
jednakosti i nediskriminacije. Ugovorni organ ne smije dati tendersku dokumentaciju
nijednom dobavljaču prije objavljivanja obavještenja o nabavci. Ugovorni organ može za
sve dobavljače odrediti jednaku novčanu naknadu koja se plaća za tendersku
dokumentaciju. Novčana naknada će pokrivati / uključivati samo stvarne troškove.
Problemi sa tenderima također izlaze na vidjelo. Bh. institucije nadležne za javne
nabavke, kao i TI i Europska Unija, stječu sve jasniju sliku o načinu na koji se veliki javni
radovi zloupotrebljavaju. Postojeći Zakon o javnim nabavkama, te prakse u njegovom
provođenju, su u mnogome u suprotnosti sa izloženom logikom. Tako se na primjer u
30 Član 18. ZJN

32
pojedinim slučajevima dešava da se cijenom tenderske dokumentacije ili načinom njenog
pribavljanja u startu obeshrabruju pojedini ponuđači roba, usluga ili radova, koji su
upravo najznačajnija determinanta u onome što zovemo „vjerovatnoća detekcije“ jer sa
više aktera u procesu provođenja javnih nabavki raste i vjerovatnoća otkrivanja
potencijalnih dogovora odnosno korupcije. Ovaj vid „eliminisanja konkurencije“ tj.
smanjenja vjerovatnoće detekcije je vidljiv i u aspektu načina pripreme tenderske
dokumentacije gdje se u kriterijume koji ponuđači treba da ispune ugrađuju aspekti koji
favorizuju samo određene ponuđače, bez validnih ekonomskih i činjeničnih razloga za
ovakve postupke.
3.5.2 Postupak ovi i žalbe na tendere
''Na adresu TI stizale su prijave o tome kako se tenderi često pišu tako precizno da samo
jedan dobavljač može da zadovolji sve uslove. Firme se žale da se tako pojedini
dobavljači favorizuju, iako je na izgled sve regularno. Prijašnje iskustvo u poslovanju sa
određenim investitorom često na tenderima donosi dodatne bodove određenim
dobavljačima.
Pojedini dobavljači i ne pokušavaju da se prijave na tender za koji smatraju da je
namješten, jer samo gube vrijeme i novac. Primjera radi, tenderska dokumentacija za
nabavku vozila može koštati i do 200 KM.
Kako objašnjava službenik za tendere pri kompaniji Hyundai Auto BH, često se dešava
da se u tenderskoj dokumentaciji navode tehničke karakteristike koje odgovaraju samo
jednom tipu vozila. Iako ovakva sitaucija ne ostavlja prostora konkurenciji, dotična
tenderska komisija po zakonu mora pribaviti ponude tri dobavljača da bi tender bio
regularan. Na primjer, u tenderu može biti navedeno da se isključivo traži vozilo sa
šestobrzinskim mjenjačem ili sa motorom od 130 konja ili 103 kW. ''31
31 http://www.cin.ba/Stories/P12_Roads/?cid=645,2,1 (3.12.2011)

34
4. HISTORIJSKI RAZVOJ UPRAVNE DJELTNOSTI U OBLASTI
JAVNIH NABAVKI
Ako želimo da govorimo o javnim nabavkama i uravnoj djelatnost u navedenoj oblasti
onda trebamokrenuti hronološki od samog nastanka Agencije za javne nabavke te od
njenih nadležnosti i područja djelovanja. Naime Agencija za javne nabavke je samostalna,
upravna organizacija sa statusom pravnog lica. Agencija ima sjedište u Sarajevu i
posjeduje pečat u skladu sa Zakonom o pečatu institucija Bosne i Hercegovine. Agencija
ima dvije filijale sa sjedištem u Banjoj Luci i Mostaru. Filijale nemaju status pravnih lica
i nisu ovlaštene da donose odluke bez odobrenja Agencije. One imaju pečate identične
pečatu Agencije, koji kao jedinu dopuštenu razliku dodatno sadržava naziv i lokaciju
filijale. Uloga Agencije je da osigura pravilno provođenje ZJN.
Nadležnosti Agencije obavezno uključuju:
a) predlaganje izmjena i dopuna ovog zakona i pratećih podzakonskih akata, u cilju
osiguranja njihove djelotvornosti i svrsishodnosti;
b) unapređenje informiranosti ugovornih organa i dobavljača o propisima o javnim
nabavkama i njihovim ciljevima, postupcima i metodama;
c) objavljivanje priručnika i uputstava, kao i izrada i ažuriranje standardnih obrazaca
i modela, u skladu s odredbama ovog zakona i pratećih podzakonskih akata,
namijenjenih ugovornim organima;
d) pružanje tehničke i savjetodavne pomoći i ugovornim organima i dobavljačima u
vezi s primjenom i tumačenjem odredbi ovog zakona i pratećih podzakonskih
akata;
e) uspostava sistema za praćenje ugovornih organa u vezi s primjenom ovog zakona;
f) prikupljanje, analiza i objavljivanje informacija u vezi s postupcima javnih
nabavki i
a) dodijeljenim ugovorima o javnim nabavkama;
g) razvijanje elektronskog informacionog sistema dostupnog na cijeloj teritoriji
Bosne i Hercegovine, koji bi dodatno, pored “Službenog glasnika”, objavljivao
tendersku dokumentaciju;
h) h) pokretanje i podrška razvoju prakse elektronskih nabavki i komunikacija u
oblasti javnih nabavki;

35
i) i) objavljivanje informacija u vezi s obukom, objavljivanje priručnika i druge vrste
pomoći na planu profesionalnog razvoja u području javnih nabavki;
j) j) vođenje evidencije akreditiranih predavača iz oblasti javnih nabavki;
k) k) podnošenje godišnjih izvještaja Vijeću ministara Bosne i Hercegovine.
Agencija ima direktora i Odbor. Vijeće ministara Bosne i Hercegovine imenuje direktora
sa statusom sekretara s posebnim zadatkom na period od pet godina s mogućnošću jednog
ponovnog imenovanja. Direktora može razriješiti dužnosti Vijeće ministara Bosne i
Hercegovine, na prijedlog Odbora, a u skladu s odredbama Zakona o državnoj službi
Bosne i Hercegovine. Odbor Agencije sastoji se od sedam članova. Članovi su: ministar
finansija i trezora Bosne i Hercegovine, ministar finansija Federacije Bosne i
Hercegovine, ministar finansija Republike Srpske i četiri stručnjaka koji su izabrani
putem javnog konkursa na način predviđen podzakonskim aktima. Gradonačelnik Brčko
Distrikta imenuje u Odbor jednog posmatrača iz Brčko Distrikta.
Direktor Agencije ima status posmatrača u Odboru. Članovi Odbora, osim ministara ili
njihovih predstavnika, uključujući posmatrača iz Brčko Distrikta, imaju petogodišnji
mandat u odboru uz mogućnost jednog ponovnog imenovanja.
Svi ugovorni organi s teritorije Bosne i Hercegovine obavezni su sarađivati s Agencijom,
njenim direktorom i Odborom kada oni obavljaju svoje aktivnosti koje proističu iz okvira
nadležnosti utvrđenih ovim zakonom i pratećim podzakonskim aktima

36
5. STANJE U BOSNI I HERCEGOVINI U OBLASTI JAVNIH
NABAVKI
Vršenje prerogativa vlasti u primjeni prava na konkretne slučajeve je jedan od
najvažnijih i najosjetljivijih “sektora” djelatnosti organa uprave, pa zbog toga u svim
savremenim zemljama ono se podvrgava načelu legaliteta. Kad je riječ o javnim
nabavkama svjedoci smo da je danas to ordručje u Bosni i Hercegovini podložno raznim
neželjenim uticajima i propustima. Na tom području najčešće se kontrola ostvaruje
“sudskim putem” pa je ona condicio sine qua non ostvarivanja ustavnosti i zakonitosti,
jer se to nije moglo ostvariti putem upravne kontrole.32
Sudska kontrola predstavlja najviši oblik pravne kontrole zakonitosti rada uprave, zbog
toda se ona reguliše posebnim propisima – zakonima. I u BiHu se na osnovu teoretskih
saznanja i praktičnih iskustava kao i iskustva drugih savremenih zemalja došlo do
zaključka da svi primijenjeni oblici kontrole rada unutar organa uprave nisu mogli u
potpunosti osigurati zakonitost u upavnom postupku pa je zato uvedena institucija
upravnog postupak a na nivou entiteta. Ako bi se osvrnuli parcijalno i promatrali samo
jedan segment u BiH, manji entitet, onda možemo reći kako je u Republici Srpskoj u
novembru 2005. godine usvojen novi Zakon o upravnim postupak ovima33. Ovim
zakonom se u sudski sistem RS uvodi institucija upravnog postupak a koja reguliše
pitanje sistemske kontrole zakonitosti upravnih akata donešenih od strane nadležni
organi uprave, kao i da se zaštite prava fizičkih i pravnih lica od nepravilne primjene tih
akata čime bi se ugrozila njihova zakonita prava. Prije donošenja ovog zakona u
Republici Srpskoj primjenjivan je Zakon o upravnim postupak ovima («Službeni
glasnik Republike Srpske» broj 12/94) koji je bio preuzet iz upravnog zakonodacstva
bivše Jugoslavije. Zakon o upravnim postupak ovima Republike Srpske reguliše sva
pitanja pokretanja tužbe, vođenja sudskog postupka, donošenja sudskih odluka,
(rješenja i presuda) i izvršenja odluka suda kao i moguće pravne ljekove u raličitim
fazama upravnog postupak a. Novi Zakona o upravnim postupak ovima objavljen je u
32 Dr. Sead Dedić, “Upravno pravo Bosne i hercegovine”, “Magistrat” Sarajevo, 2001.
33 Zakon o upravnim sporovima (ZUS RS), “Službeni glasnik RS” broj 109/05 od 16.11.2005.

37
Službenom glasniku Republike Srpske broj 109/05 od 16.11.2005. godine. i njime je
zamijenjen Zakon o upravnim postupak ovima iz 1994. godine.
Zakon se sastoji od devet nejednakih dijelova:
1. „Osnovne odredbe“ (čl. 1-4);
2. „Nadležnost“ (čl. 5-6);
3. „Upravni postupak “ (čl. 7-14);
4. „Postupak“ (čl. 15- 33);
5. „Pravni lijekovi“ (čl. 34-49);
6. „Obaveznost presude“ (čl. 50- 52);
7. „Postupak zaštite sloboda i prava pojedinaca zajamčenih Ustavom“
8. (čl. 53-64);
9. „Kaznene odredbe“ (čl. 65-66); 9. „Prelazne i završne odredbe“ (čl. 67-69).
Slična situacija je i u Federaciji BiH gdje je takođe donešen Zakon o upravnim postupak
ovima koji je objavljen u “Službenim novinama FBiH” br. 2/98 i 8/2000).

38
6. USKLAĐENOST SA EVROPSKIM ZAKONODAVSTVOM
Zakon o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine na jedinstven način obuhvatio je sve
ugovorne organe iz Direktive 17/2004 i Direktive 18/2004. Zakon u definisanju
postupaka javnih nabavki u cjelosti je preuzeo neke od vrsta postupaka koje definišu
Direktive EU, međutim postoje i razlike, kako u vrstama postupaka, tako i u vrijednosnim
razredima, u izuzećima od primjene.
Ali je bitno naglasiti da obzirom na stepen razvoja uslova na tržištu u Bosni i Hercegovini,
kao i probleme sa kojim se suočava Bosna i Hercegovina u procesu privatizacije,
tranzicije, kao i rekonstrukcijom ratom razrušene i uništene privrede, upravo će dinamika
približavanja Bosne i Hercegovine EU u pogledu punopravnog članstva, usloviti i
postepenu punu harmonizaciju sa direktivama EU u oblasti javnih nabavki.
6.1. EU zakonodavstvo i ugovoreni organi
U definiciji ugovornog organa prema članu 1. stav 1. tačka (9) Direktive 18/2004 stoji:
“Naručitelj” je država, regionalne ili lokalne vlasti, tijela kojima upravlja javno pravo,
udruženja osnovana od strane jednog ili više takvih vlasti ili jednog ili više takvih tijela
kojima upravlja javno pravo.
“Tijelo kojim upravlja javno pravo” je bilo koje tijelo koje:
a) je osnovano za određene svrhe udovoljavanja potreba u općem interesu, koje
nema industrijski ili trgovački karakter;
b) ima pravnu osobnost; i
c) financira, najvećim dijelom, država, regionalne ili lokalne vlasti ili druga tijela
kojima upravlja javno pravo; ili koje je podložno upraviteljskom nadzoru od
strane takvih tijela; ili koje ima upravni,menadžerski ili nadzorni odbor čijih

39
više od pola članova imenuje država, regionalne ili lokalne vlasti ili druga
tijela kojima upravlja javno pravo.
Prema definiciji koja je navedena u članu 1. (9) (b) “tijelo kojim upravlja javno pravo” (
“a body governed by public law”) je svako tijelo koje:
a) je osnovano za određene svrhe zadovoljavanja potreba u općem interesu, koje
nema industrijski ili trgovački karakter;
b) ima pravni oblik; i
c) ispunjava najmanje jedan od slijedećih uslova:
o financira ga, najvećim (t.j. više od 50%) dijelom, država ili drugi ugovorni
organi,
o podložno je upraviteljskom nadzoru od strane takvih tijela;I
o -ima menadžerski odbor čijih više od pola članova imenuje takva tijela.
Izraz “tijelo kojim upravlja javno pravo” je koncept EU, i mora se tumačiti samo u
poređenju sa pravom EU, koje je jednako u svim zemljama članicama EU. Također,
''Aneks III navodi tijela i kategorije tijela kojima upravlja javno pravo u zemljama
članicama. Na listi su, između ostalih:
državne (centralne) banke,
javni radio i televizijski emiteri,
univerziteti, javne škole,
državne akademije nauka i druge naučne institucije,
javne bolnice i druge zdravstvene institucije,
regionalne razvojne agencije,
muzeji, galerije i javne biblioteke,
državna pozorišta i opere,
javne fondacije,
poljoprivredne organizacije.''34
34 http://www.javnenabavke.ba/vijesti/2008/Komparativni_prikaz_DirektivaEU_i_ZJNBiH.pdf

40
Ova lista je navedena samo kao smjernica. Lista nije konačna, a to znači da kada određena
institucija odgovara općoj definiciji, a nije uključena u spisak, ipak mora primjenjivati
propise o javnim nabavkama (opća definicija, a ne lista, je mjerodavna u slučajukada
postoji sumnja u primjenjivost Direktiva).
''Definicija ugovornih organa u Direktivi 2004/17 je dvostruka. Za svrhu ove Direktive
ugovorni organi su organi koji su definirani u članu 2. (ugovorni organi, javna preduzeća)
i organi sa posebnim ili ekskluzivnim pravima) koji vrše jednu od aktivnosti koje su
navedene u članovima 3. - 7. (plin, grijanje, struja, voda, tranpostupak t, poštanske usluge,
istraživanje i izvlačenje nafte, plina, uglja i održavanje luka i aerodroma).
Član 2. broji tri kategorije ugovornih organa:
1. Ugovorni organi (institucije javnog sektora);
2. Javna preduzeća (javne kompanije);
3. Ostali organi (t.j. privatni) koji djeluju na osnovu posebnih ili ekskluzivnih
prava koja dodjeljuju kompetentni organi zemlje članice.''35
''Kada poredimo Direktive 17/2004 i 18/2004 sa članom 3. ZJN, uočit ćemo da Zakon na
određeni način pravi razliku ugovornih organa, na ugovorne organe iz klasičnog sektora
u članu 3. stav (1) tačke a) i b) i stav (2) i komunalnog sektora iz člana 3. stav (1) tačka
c) i stav (3) Zakona. Također kada posmatramo definisanje utvrđivanja postojanja
konkurencije u nekoj od oblasti iz člana 3. stav (3) Zakona, uočavamo da je Zakon slijedio
koncept Direktiva i definisao mogućnost da se utvrdi postojanje konkurencije u
određenom sektoru, kako bi taj sektor bio izuzet od primjene odredbi Zakona. U
proteklom periodu bile su inicijative od strane BH Telekoma i HT Mostar da se oblast
telekomunikacije izuzmu od primjene Zakona, ali je Konkurencijsko vijeće BiH utvrdilo
da u ovom sektoru u Bosni i Hercegovini ne postoji konkurencija, te slijedom toga
telekomunikacije prema Zakonu nisu izuzete od primjene.''36
''Primjenom Zakona u Bosni i Hercegovini, ugovorni organi iz člana 3. stav (2) Zakona,
koji imaju industrijski ili komercijalni karakter, zbog strukture vlasničkog udjela gdje

41
država ili lokalna vlast ima najmanje 51% kapitala u tim subjektima, prema Zakonu nisu
obavezni da primjenjuju Zakon, ukoliko nemaju monopolistički položaj ili ekskluzivno
pravo. Ali zakoni o javnim preduzećima entiteta su ovim preduzećima nametnuli obavezu
provođenja procedura javnih nabavki. Ovakvo definisanje zakona o javnim preduzećima
ovim preduzećima otežava poslovanje na konkurentnom tržištu, do okončanja
privatizacije ovih preduzeća ili do izmjena entitetskih zakona.''37
Direktive EU nalažu pravila koja se primjenjuju samo na javne nabavke visokih
vrijednosti, iznad određenog vrijednosnog razreda. Naime, direktive EU se primjenuju
samo na ugovore, koji zbog svoje visoke vrijednosti mogu biti interesantni stranim
kompanijama. Bilo bi nerealno i neefikasno (a ni tehnički moguće) objaviti na nivou cijele
EU informacije o svakom i najmanjem ugovoru koji se dodjeluje u zemljama članicama
EU.
Tako u članu 7. Direktive 18/2004 definisane su donje granične cijene za ugovore o
javnim nabavkama i glasi:
“Ova Direktiva primjenjuje se na ugovore o javnim nabavama koji nisu izuzeti u skladu
s iznimkama navedenim u člancima 10 i 11 i člancima 12 do 18 i koji imaju vrijednost
bez poreza na dodanu vrijednost (PDV) za koju je procijenjeno da je jednaka ili veća od
sljedećih donjih graničnih cijena:
a) 162,000 eura za ugovore o javnim opskrbama i uslugama osim onih koji su
obuhvaćeni točkom b
b) 249,000 eura - za ugovore o javnim opskrbama i uslugama koje dodjeljuju
naručitelji osim onih navedenih u aneksu IV,...
c) 6,242,000 za ugovore o javnim radovima.
Kada poredimo vrijednosne razrede iz Direktiva EU i Zakona, uočavamo znatne razlike
koje se najprije ogledaju u klasičnom sektoru, i koje su znatno više od vrijednosnih
razreda iz Direktive 18/2004. Međutim, kada poredimo vrijednosne razrede u
komunalnom sektoru, uočavamo da su vrijednosni razredi iz direktiva viši od

42
vrijednosnih razreda iz Zakona. I konačno najveća razlika u pogledu vrijednosnih razreda,
uočava se za javne nabavke za radove.
Ali kada se posmatraju vrijednosni razredi prema direktivama oni vrijede samo za
nabavke koje se oglašavaju u Službenom glasilu EU, dok sve nabavke koje su ispod
vrijednosnih razreda definisanih u direktivama važe pravila definisana nacionalnim
zakonodavstvom zemalja članica, uz uslov da nacionalna zakonodavstva u oblasti javnih
nabavki moraju slijediti principe javnih nabavki iz Direktiva EU. Stoga se kao logično
nameće pitanje zakonskog definisanja vrijednosnih razreda u Bosni i Hercegovini, kao i
pravila kojim se definišu postupci javnih nabavki, do punopravnog članstva Bosne i
Hercegovine u EU. Osnovni cilj i svrha Zakona je da se obezbjedi poštivanje principa,
koji su preuzeti iz Direktiva EU, kao i pravilna primjena postupaka javnih nabavki u
skladu sa Direktivama EU. Treba svakako reći da cilj propisa o javnim nabavkama EU
nije usklađivanje svih državnih pravila o javnim nabavkama već uspostavljanje
minimalnog seta zajedničkih pravila.
6.2. Vrste postupaka javnih nabavki
Kada poredimo vrste postupaka prema Direktivama EU i Zakona, uočavamo da Zakon ne
definiše konkurentski dijalog, kao posebnu vrstu postupka, koja se koristi za izuzetno
složene i kompleksne javne nabavke, uz posebne uslove i zahtjeve koji moraju biti
ispunjeni da bi se ova vrsta postupka mogla primjeniti. Međutim, kada analiziramo
primjenu postupaka javnih nabavki iz Godišnjeg izvještaja za 2006. godinu, uočavamo
da je otvoreni postupak zastupljen sa 80% što je u granicama prosjeka EU, dok je
pregovarački postupak bez objave obavještenja zastupljen sa oko 18 % a što je nešto više
nego što je zastupljenost u EU.

43
6.3. Ostale razlike BiH sa direktivama EU
Važno je spomenuti kako ''Zakon ne definiše ekskluzivna prava, koja su u direktivama
EU istaknuta i koja nameću obavezu primjene postupaka javnih nabavki iako nisu
ugovorni organi u smislu direktiva, ali im je državna ili lokalna vlast dala ekskluzivitet
(monopol) u obavljanju određene djelatnosti.
Opći rješnik javnih nabavki (CPV) nije definisan u Zakonu, dok su države članice EU
obavezne da u postupcima javnih nabavki, odnosno u obavještenju o nabavci navode
jasnu kategoriju i vrstu predmeta javne nabavke.''38
Slijedeća razlika se ogleda kod definiranja subvencioniranih ugovora, gdje je prema članu
4. Zakona definisano slijedeće: (2) Ovaj zakon također se primjenjuje na dodjeljivanje
ugovora o javnoj nabavci radova, roba i usluga koje ugovorni organi direktno ili
indirektno subvencioniraju.
Prema Direktivama, ukoliko ugovorni organ subvencionira ugovor o javnoj nabavci u
visini do 50%, za takav ugovor nije dužan da provede jedan od postupaka javnih nabavki.
Zakon ne poznaje prethodno informacijsko obavještenje, koje je prema Direktivama EU
znatna olakšica u provošenju postupaka javnih nabavki, ali koje zahtjeva precizno
planiranje, što je uočeno kao problem za sve ugovorne organe u Bosni i Hercegovini.
Još jedna od razlika je i što ZJN ne predviđa prethodno informacijsko obavještenje kakvo
predviđaju Direktive EU. Prema Direktivama EU, tokom svakog postupka javne nabavke
(neki izuzeci su navedeni kod pregovaračkog postupka), ugovorni organ objavljuje tri
različita obavještenja o nabavci:
a) Prethodno informacijsko obavještenje PIN-Prior Information Notice (podaci o
planiranom postupku nabavke)
b) Obavještenje o nabavci
c) Obavještenje o dodjeli ugovora
Prethodno informacijsko obavještenje-PIN bi trebalo obavještavati unaprijed
zainteresirane ponuđače, ugovarače i pružaoce usluga o općim karakteristikama

44
planiranih nabavki. U slučaju roba i usluga, PIN bi se trebao objaviti na početku
budžetske godine, što prije bude moguće. PIN bi se trebao objavljivati onda kada ukupna
vrijednost roba ili usluga određene kategorije koja se dodjeljuje u jednoj godini jednaka
ili prelazi 750.000 Eura. U jednom PIN-u ugovorni organ navodi sve svoje planirane
nabavke iz određene kategorije roba ili usluga. Kada su u pitanju građevinski radovi PIN
se odnosi na samo jedan predviđeni ugovor i objavljuje se što prije bude moguće, odmah
nakon donošenja odluke o planiranju te nabavke.
Također Elektronske javne nabavke, elektronska aukcija i dinamicni sistem nabavki su
alati iz Direktiva koji nisu ugradeni u bosanskohercegovacki Zakon. Bosna i Hercegovina
tehnicki nije spremna da ih uvede jer se zasnivaju na visoko razvijenim informatickim
znanjima. Ovo nije obeshrabrujuci podatak, buduci da ni sve države Europske unije
nemaju ispunjenje uslove za primjenu ovih alata. Obzirom da je rijec o novoj tehnologiji
za koju postoji mogucnost da nije dostupna svim subjektima na isti nacin, Direktiva
izricito navodi da izabrano sredstvo komunikacije mora biti široko dostupno i tako ne
ogranicavati pristup subjektu, kao i da alati koji ce se koristiti u komunikaciji putem
elektronskih sredstava, kao i njihove tehnicke karakteristike moraju biti
nediskriminirajuci, široko dostupni i interoperativni s proizvodima informacijske i
komunikacijske tehnologije u opcoj upotrebi.

45
7. RADNI ODNOSI U ORGANIMA UPRAVE PRI JAVNOJ
NABAVCI I MOGUĆI VIDOVI KORUPCIJE
Sklonost i prilika za devijacije unutar radnih odnosa vodi ka nizu neželjenih efekata,
poznanstva, direktne pogodbe i slične manipulacije mnogo koštaju BiH. Prema
izvještajima Udruženja ''Tender'' u BiH se godišnje za nabavku robe, usluga i radova
utroši oko tri milijarde KM, a oko 400 miliona završi u privatnim džepovima. Česte
direktne pogodbe, kao jedan od modela izbjegavanja javnog raspisivanja konkursa u
javnim institucijama, bacaju sumnju na legalnost i otvara mogućnost namještanja
poslova. Udruženje građana "Tender" upozorava da korupciju pospješuju i dopune
ugovora za izvođenje radova, koji se sklapaju bez javnog poziva i dogovaraju "u četiri
oka". Igor Vukajlović, projekt- koordinator Udruženja, napominje da je Kancelarija za
žalbe BiH u 2008. godini primila oko 1.200 žalbi ponuđača, a lani čak 1.400. Napominje
da je polovina rješenja u njihovu korist, što govori o zloupotrebama i korupciji u javnim
nabavkama u BiH. Napominje da je transparentnost u zemljama EU u vezi sa javnim
nabavkama na visokom nivou, pa su i zloupotrebe samim tim spriječene.
''I kada bi 90 posto svih dodijeljenih ugovora bili savršeni, a samo 10 posto dovedeni pod
sumnju, to bi značilo da država i poreski obveznici mogu godišnje izgubiti od 60 do 80
miliona KM, kaže Blago Bošnjak, bivši član Ureda za razmatranje žalbi. U zemlji, u kojoj
su organi vlasti na svim nivoima još uvijek najveći investitori i nabavljači, fer tenderski
proces može značiti pitanje života i smrti za firme koje su nove na tržištu. Transparency
International (TI), nevladina organizacija posvećena suzbijanju korupcije, upozorava da
javna potrošnja i korupcija idu ruku pod ruku jer se javni službenici često imenuju na
osnovu političkih opredjeljenja. Prema riječima Srđana Blagovčanina, glasnogovornika
TI-a, takvi službenici se često "nađu u poziciji da mogu ovaj novac iskoristiti kako bi se
odužili partiji.'' 39
Većina od 17 prijava koje su u periodu od 2005. do 2007.pristigle u bh. ogranak TI-a
vezane su za dodatke ugovorima, poznatije kao aneksi, koji se dodaju nakon zaključivanja
prvobitnog ugovora. Firme koje su na tenderima dobijale ugovore na osnovu toga što su
39 http://www.cin.ba/Stories/P12_Roads/?cid=645,2,1 (3.12.2011)

46
nudile najnižu cijenu, kasnije bi putem aneksa dobile više novca nego što je to prvobitno
bilo planirano.
Mi ćemo za potrebe ovog rada navesti i jedan primjer ovakve prakse, a to je slučaj
izgradnje dijela autoputa od Gradiške do Baja Luke. Naime, krajem 2002. godine
nadležno ministarstvo Republike Srpske (RS) zaključilo je ugovor sa kompanijom
Integral Inženjering o izvođenju radova vrijednih 43,5 miliona KM. Međutim, originalni
ugovor nije bio usklađen sa Zakonom o zaštiti životne sredine koji je usvojen ranije te
godine. Pored toga, i predstavnici lokalne zajednice, građani i udruženja za zaštitu životne
okoline protestvovali su zbog plana da se kopanje tunela izvrši na lokaciji udaljenoj 200
metara od vrtića.
Evropska banka za rekonstrukciju i razvoj, koja je odobrila sredstva za ostatak autoputa,
ima veoma stroge kriterije kada je u pitanju zaštita okoliša, tako da su prvi radovi započeli
tek 2004. godine. U septembru 2006. godine, preduzeće Putevi RS, koje je naslijedilo
ministarstvo kao ugovornu stranu, bez raspisivanja tendera zaključilo je sa izvođačem
aneks za dodatne radove, rekla je Natalije Popadić, portparol Puteva RS. Vrijednost ovog
aneksa je iznosila 65 miliona KM, tako da se na kraju ukupna vrijednost radova popela
na 100 miliona KM.
Još jedan od primjera je i slijedeći: Tvrtka Mos iz Sarajeva dala je 2008. najpovoljniju
ponudu i pobjedila na natječaju za nabavku uredskog namještaja za opremanje zgrade
zajedničkih institucija BiH u Sarajevu, vrijednom 2,5 milijuna maraka. No, to nije bilo
dovoljno da se s tom kompanijom zaključi ugovor o izvršenju posla. Pravni zastupnik
tvrtke Mos je rekao da su od njegovog klijenta tražili da plati nekoliko stotina hiljada
maraka. Kako on tu cifru nije želio platiti, onda je, naravno, izgubio natječaj.Radi se o
potpisu iz taktičkih razloga, a onda slijedi pobuna.
Umjesto tvrtke Mos posao je dodijeljen dvjema tvrtkama, čija je ponuda bila za 200
hiljada maraka veća. Oni su, što je potvrdio i Sud BiH, pobjedili na ponovljenom natječaju
koji je rađen prema njihovoj specifikaciji, ali, usprkos tomu Mos nije dobio obeštećenje
u iznosu od 10 posto vrijednosti posla koje mu po zakonu pripada. Mos je samo jedna od
756 žrtava namještenih natječaja u BiH te godine, koje nisu obeštećene.

47
TI je također obaviješten o slučajevima da se veći projekti podijele u više manjih tendera
kako bi se izbjegle komplikovane procedure koje često prate velike nabavke. Problem se
manifestira i u činjenici da Ured za razmatranje žalbi ne objavljuje donesena rješenja na
svojoj web-stranici, iako je to dužna da uradi po svom poslovniku. Ukupnom
koruptivnom stanju pored Agencije za javne nabavke Ureda za razmatranje žalbi ,
doprinosi i Sud BiH koji za od period tri i po godine nije našao za shodno da riješi nijednu
tužbu. To govori da nema političke volje da se borba protiv korupcije u javnim
nabavkama zaoštri kako bi se BiH na ljestvici najkorumpiranijih zemalja spustila za
stepenicu niže", ocjenjuje Vukajlović.
Rajko Kecman, potpredsjednik UO Udruženja građana Tender,je rekao: ''Ugovorni organi
za sada legalno mogu da kriterije, kvalifikacije koje se odnose na tehničke karakteristike
robe čak vrednuju za izbor ekonomski najboljih ponuda, mogu jednostavno da
poništavaju javne nabave kad god zažele zato što mogu dovesti u takvu situaciju da se
ponište. Nažalost, u ovakvoj državi sve je legalno moguće i onda se posljedice po sredstva
poreskih obaveza građana strašne.''40
U Bosni i Hercegovini do sada nije niko odgovarao za korupciju u ovoj oblasti. Za
zloupotrebe u javnim nabavakama,Udruženje ''Tender'' tvrdi da su najodgovorniji
kontrolni organi, Agencija za javne nabavke BiH, Ured za razmatranje žalbi BiH, Sud
BiH, kao i nadležne službe za reviziju javnog sektora koje ignoriraju i žalbe oštećenih
ponuđača.
Transparency International (TI), nevladina organizacija posvećena suzbijanju korupcije,
upozorava da javna potrošnja i korupcija idu ruku pod ruku jer se javni službenici često
imenuju na osnovu političkih opredjeljenja. Prema riječima Srđana Blagovčanina,
glasnogovornika TI-a, takvi službenici se često "nađu u poziciji da mogu ovaj novac
iskoristiti kako bi se odužili partiji."
40 Ibidem.

48
Bez obzira na ovakvu situaciju, Parlamentarna skupština BiH (PS BiH) nije žurila sa
imenovanjima članova ovih institucija. Trebalo je godinu dana da se imenuje direktor
Agencije za javne nabavke i pet članova Odbora za razmatranje žalbi.
7.1. Razlozi koji omogućuju korupciju
Zloupotrebe odredbi Zakona o javnim nabavkma BiH (ZJN) u ugovornim organima koji
najčešće omogućuju korupciju jedan je od faktora. Mahinacije pri provođenju Otvorenih
postupaka u dijelovima koji se odnose na:
a)Kriterije kvalifikacije ponuđača – obezbjeđuje protežiranje unaprijed
dogovorenog ponuđača i cijena;
b)Kriteriji za izbor ekonomski najpovoljnije ponude – zbog omogućavanja
nerarazrađenosti podkriterija ostavruje se razlika u cijeni do 30%;
c)Robne specifikcije – vezanjem predmeta nabavke samo za jednu robnu stavku
ili ne navođenje potrebnih količina roba, odnosno navođenje roba koje se neće
nabavljati omogućuje korupciju i do 50%;
d)Tolerisanje „neprirodno niskih cijena“ roba – omogućuje korupciju do 30%
e)Nedavanje robnim stavkama ili srodnim robama karakter LOT-a – omogućavaju
se zloupotrebe neprirodno niskih cijena, nerealna količina roba i mogućnost
vezivanja ukupne nabavke za samo jednu robnu stavku.Navedenim koruptivnim
pristupima godišnje se otuđuje više od 400 miliona KM.
-Mahinacije pri provođenju Konkurentskih zahtjeva su:
a)Omogućavanje provođenja navedenog postupka bez javne objave;
b)Omogućivanjem cijepanja većih javnih nabavki povećalo je broj Konkurentskih
zahtjeva za 50%. Primjenom navedenog postupka od vremena podignutih cenzusa

49
(februar 2009.) sa 30.000 na 50.000 KM robe i usluge odnosno 80.000 hiljada KM
za radove omogućilo je godišnje otuđivanje oko 200 miliona KM.
7.2. Direktni postupak azumi
Navedeni postupak se u pravilo provodi „u 4 oka“ za moguće nabavke do 6.000 KM, s
tim da iste godišnje ne prelaze 10% ukupno planiranih sredstava za javne nabavke u
svakom od ugovornih organa. Navedenim postupkom se otuđi godišnje više miliona KM
– pojedini ugovorni organi su praktikovali godišnje provođenje i preko 300 Direktnih
postupak azuma. Neefikasnost, pa i nezakonitost u postupcima ključnih institucija
ohrabruje i podstiče rast korupcije u mnogim ugovornim organima
7.2.1. Agencije za javne nabavke
Nedosljednost u provođenju monitoringa postupaka javnih nabavki – ohrabruje
neodgovorne na korupciju. Normativno ne otklanja nejasnoće pojedinih odredbi u ZJN-a
što omogućuje zloupotrebe od strane neodgovornih pojedinaca u ugovornim organima i
ponuđačima.
Pod pritiskom koruptivnog lobija iz javnog i privatnog sektora kreirala je podizanje
novčanih cenzusa i Prijedlog „koruptivnog“ Nacrta novog Zakona o javnim nabavkama;
U dokumentu „Strategija razvoja sistema javnih nabavki 2010-2015“, zalaže se za
neizricanje novčanih kazni nepoštivaocima ZJN-a;
Krajnje netransparentno i bez organizovanih javnih rasprava o navedenom dokumentu
Strategije, kao i Prijedlogu Nacrta novog ZJN-a, očito je stvarana osnova za donošenje
još koruptivnijeg novog ZJN-a. Iako postoji šest godina, još uvijek nema ustrojenu
evidenciju ugovornih organa koji su obavezni da provode javne nabavke niti raspolaže sa
podacima o ukupnim visinama godišnje utrošenih sredstava u javnim nabavkama pa time
ni provedenim postupcima. Više godina uporno odbija da uvaži jasna i konkretna

50
antikoruptivna rješenja i mehanizme za sprečavanje i stavljanje pod kontrolu korupcije,
koje nudi UG Tender, podstičući time neregularna i nezakonita koruptivna ponašanja.
7.2.2. Ured/ Kancelarija za razmatranje žalbi
Nedosljedno primjenjuje odredbe ZJN-a po pitanju mogućnosti češćeg izricanja:
novčanih kazni do 4.000 KM; pokretanja postupaka disciplinske i krivične odgovornosti
protiv pojedinaca koji ne poštuju odredbe, naročito Člana 1. ZJN-a kao i obeštećenja
oštećenim ponuđačima do 10% vrijednosti njihovih ponuda;
U posljednje 3 godine ovaj drugostepeni državni kontrolni organ nije izvršavao,
obezbjeđenje provjera „neprirodno niskih cijena“ na osnovu člana 233.ZUP-a BiH, na
čemu insistira i Sud BiH u svojim presudama;
Nepunih 5 godina nije izvršavao vlastite obaveze utvrđene Poslovnikom o radu ovog
organa da na web stranici u cjelosti objavljuje sva donesena rješenja;
U 2009. godini zaprimio je 1.476 žalbi od ponuđača, od toga u korist istih je donio 756
rješenja, od čega više od 60% nije uopšte provedeno u skladu sa preporukama, izrečena
je samo jedna novčana kazna u iznosu od 1.000 KM. U 2010. zaprimljena 1.831 žalba, a
u korist ponuđača riješeno 1.080, ali očito samo fiktivno. Istovremeno su izrečene samo
dvije novčane kazne od 500 i 1000 KM, dok je pokrenuto 5 krivičnih postupaka i 1
prekršajni;
Ovaj organ je donio čak 25% rješenja preglasavanjem članova Vijeća što jasno govori da
je linija nezamjeranja i kompromisa itekako prisutna u metodu rada Vijeća.
Navedeni tolerantni pristupi pa i nezakonitosti u postupanju KRŽ/URŽ neposredno
doprinose i podsticanju pojedinaca u ugovornim organima da se sve češće i bezobzirnije
bave korupcijom.

51
7.2.3. Ured za razmatranje žalbi kroz primjer
Ured za razmatranje žalbi je po žalbi određenog ponuđača, a protiv Odluke ugovornog
organa ,u postupku javne nabavke usluga obavezno osiguranje vozila, kasko
osiguranje,osiguranje imovine i kolektivno osiguranje radnika,donio rješenje kojim se
usvaja žalba ponuđača i poništavaju akti ugovornog organa i to:Odluka o izboru
najpovoljnijeg ponuđača i Odluka po prigovoru.
Naime,ugovorni organ je izabrao ponudu žalitelja kao najpovoljniju, međutim, po
prigovoru drugog ponuđača ,ugovorni organ je poništio postupak jer broj kvaliifikovanih
kandidata nije zadovoljio minimum i to nakon što je ugovorni organ provjerio
kvalifikacije žalitelja i ustvrdio da žalitelj nije ispunio minimum kvalifikacionih uslova
traženih tenderskom dokumentacijom a to je da žalitelj nije uz ponudu dostavio potvrdu
da nije proglašen krivim za ozbiljan profesionalni prekršaj od strane nadležnog suda, već
je u ponudi dostavio potvrdu da je više puta prekršajno kažnjavan. Protiv ovakve Odluke,
žalitelj je izjavio prigovor, koji je od strane ugovornog organa odbijen kao neosnovan, uz
obrazloženje da je iz dostavljene potvrde vidljivo da je žalitelj u 2007 godini više puta
kažnjavan i to novčano. Ugovorni organ nije se osvrnuo na navode iz prigovora, a koji se
odnose na činjenicu da se iz dostavljene potvrde vidi da je riječ o počinjenim prekršajima,
koji nikako ne mogu potpadati pod ozbiljan profesionalni prekršaj a što je podnosilac
podkrijepio i Rješenjem Ureda za razmatranje žalbi.
Potvrda koju je dostavio žalitelj je uobičajna i koristi se prilikom prijave na tender i do
sada žalitelj nije imao probleme na tenderima. Komisija koja je formirana od strane
ugovornog organa je prvi puta prihvatila ponudu žalitelja kao komplenu i predložila istog
kao najpovoljnijeg ponuđača, o čemu je i sačinjena odluka. Tek rješavanjem po
prigovoru, koji se nije ni odnosi na postupak nu potvrdu, ugovorni organ stavlja van snage
raniju odluku, čime je žalitelj doveden u neravnopravan položaj. Kao argument da se ne
radi o ozbiljnom profesionalnom prekršaju žalitelj dostavlja najnovije potvrde.
Žalitelj je predlažio Uredu za razmatranje žalbi da usvoji žalbu i naloži ugovornom
organu da prihvati ponudu žalitelja kao kvalifikovanu. Na traženje Ureda za razmatranje
žalbi, ugovorni organ dostavio je potrebnu dokumentaciju.

52
Ovaj organ je po službenoj dužnosti, prije razmatranja žalbe, utvrđivao dopuštenost,
blagovremenost, te da li je žalba izjavljena od ovlaštene osobe, shodno članu 227. stav
(1) Zakona o upravnom postupku, te utvrdio da je žalba blagovremena, dopuštena i
izjavljena od ovlaštene osobe. Nakon utvrđivanja svih činjenica i uvidom u dostavljenu
dokumentaciju, a posebno u: Tendersku dokumentaciju, Zapisnik sa otvaranja ponuda,
ponudu žalitelja, Odluku o izboru najpovoljnijeg ponuđača, prigovor žalitelja i Odluku
po prigovoru, utvrđeno je da je žalba osnovana i da predmetni postupak, u dijelu na koji
se odnosi navod iz žalbe, nije proveden u skladu sa Zakonom o javnim nabavkama Bosne
i Hercegovine.
Žalitelj je u ponudi dostavio dostavio Uvjerenje Osnovnog suda Sokolac, u kojem su
naznačene izrečene novčane kazne. Cijeneći ovo Uvjerenje, ugovorni organ je pogrešno
utvrdio da je ovim počinjen ozbiljan profesionalan prekršaj, zbog čega treba žalitelja
eliminisati kao nekvalifikovanog, prema članu 23. stav (1) tačka d) Zakona o javnim
nabavkama Bosne i Hercegovine, bez da je utvrdio da li te kazne imaju karakter ozbiljnog
profesionalnog prekršaja.
Međutim, izrečena novčana kazna, ako je izmirena i nije rezultirala izricanjem zaštitne
mjere zabrane obavljanja djelatnosti, nije razlog za eliminaciju učesnika postupka javnih
nabavki i prema Mišljenju Agenicije za javne nabavke Bosne i Hercegovine. Na osnovu
prethodnog se ugovornom organu naložili da utvrdi kvalifikaciju, na način i prema
razlozima iznesenim u ovom Rješenju i nastavi postupak dodjele ugovora, u roku od 15
dana, od dana prijema ovog Rješenja.

53
8. NEOPHODNE REFORME UPRAVNE DJELATNOSTI I
INSTITUTA JAVNIH NABAVKI
8.1. EU prijedlozi: manje postupak ova i neželjenih posljedica
Oblast javnih nabavki ima veliki značaj i u zemljama Evropske unije. Ukupna vrijednost
javnih nabavki u zemljama Evropske unije u 2002. godini procjenjuje se na oko 16% BDP
EU ili 1,5 biliona eura. Prema nekim procjenama, na korupciju se odlije 15% ukupne
vrijednosti javnih nabavki u Evropskoj uniji, iz čega proizlazi da je u 2002. godini zbog
toga izgubljeno 225 milijardi eura. Ovi podaci jasno ukazuju na potencijalne koristi od
suzbijanja korupcije u ovoj oblasti i od unapređivanja sistema javnih nabavki.
Međunarodne finansijske organizacije, uključujući Svjetsku banku i regionalne
multilateralne razvojne banke, uključile su borbu protiv korupcije u svoje programe
razvoja i finansiranja. One su, takođe, ustanovile nova pravila i procedure nabavke da bi
smanjile potencijalno pogrešno korištenje sredstava i da bi ga sankcionisale u slučaju da
se pojavi. Politika i praksa javnih nabavki su obuhvaćene različitim grupama nacionalnih
i međunarodnih pravila, koja su, međutim, ograničena po svom dometu. U okviru
Svjetske trgovinske organizacije, Postupak azum o vladinim nabavkama (eng. Agreement
on Government Procurement), koji predstavlja plurilateralni postupak azum, ima 28
potpisnika, čiji su napori usmjereni na rješavanje problema transparentnosti i
odgovornosti u oblasti javnih nabavki. Međunarodno iskustvo pokazuje da efikasan
sistem sankcionisanja, čije bi osnovne karakteristike trebalo da budu pravičnost,
nepristrasnost i brzina, može imati preventivnu ulogu i predstavljati bitan oslonac sistema
javnih nabavki. Osim transparentnosti, jasno utrđenog sistema odgovornosti i
sankcionisanja, važnu ulogu u suzbijanju korupcije imaju: pojednostavljenje procedura
nabavki, smanjenje diskrecionih prava, prihvatanje kodeksa ponašanja i antikorupcijskih
pravila.
''EU pokušava i da eliminiše diskkriminaciju u javnim nabavkama,mada ih je još 1990.
Bilo samo 2% iz nedržavnih firmi. To je naročito problem u području
telekomunikacija,farmacije,željezničke i elektroničke opreme. U mnogim instancama,
pojedine nacionalne vlade pokušavaju da stvore firme koje bi služile kao ''nacionalni
šampioni'' u svjetskoj konkurenciji.To ostvaruju najčešće metodom favorizovanja istih u

54
procesu vladinih javnih nabavki,obezbjeđujući im garantovano tržište za output.Te firme
i industrija koje imaju favorizovani tretman često razvijaju efektivne lobiste za nastavak
njihovih specijalnih odnosa sa vladom.One su naročito efikasne kao lobisti za specijalni
tretman ako u industriji zapošljavaju veliki broj ili ako dijele iluzije o visokoj tehnologiji
te mogu povećati brigu o nacionalnoj sigurnosti.Znači da diskriminacija u javnim
nabavkama limitira korist od restrukruiranja i zaradu iz trgovine.Tako kada su zeemlje
EU sposobne da razvijaju zajedničku sigurnost i spoljnu politiku,ovaj argument za
diskriminaciju počinje da gubi veliki dio svoje opravdanosti.''41
8.2. Strategija i akcioni planovi
Agencija za javne je samostalna, upravna organizacija sa statusom pravnog lica. Agencija
ima sjedište u Sarajevu i posjeduje pečat u skladu sa Zakonom o pečatu institucija Bosne
i Hercegovine. Agencija ima dvije filijale sa sjedištem u Banjoj Luci i Mostaru. Filijale
nemaju status pravnih lica i nisu ovlaštene da donose odluke bez odobrenja Agencije. One
imaju pečate identične pečatu Agencije, koji kao jedinu dopuštenu razliku dodatno
sadržava naziv i lokaciju filijale. Uloga Agencije je da osigura pravilno provođenje ZJN.
Nadležnosti Agencije obavezno uključuju:
a) predlaganje izmjena i dopuna ovog zakona i pratećih podzakonskih akata, u cilju
osiguranja njihove djelotvornosti i svrsishodnosti;
b) unapređenje informiranosti ugovornih organa i dobavljača o propisima o javnim
nabavkama i njihovim ciljevima, postupcima i metodama;
41 Dr.Đ.Acin,Dr.M.Bodiroža,Međunarodna ekonomija,Zavod za udžbenike i nastavna sredstva,Srpsko
Sarajevo

55
c) objavljivanje priručnika i uputstava, kao i izrada i ažuriranje standardnih obrazaca
i modela, u skladu s odredbama ovog zakona i pratećih podzakonskih akata,
namijenjenih ugovornim organima;
d) pružanje tehničke i savjetodavne pomoći i ugovornim organima i dobavljačima u
vezi s primjenom i tumačenjem odredbi ovog zakona i pratećih podzakonskih
akata;
e) uspostava sistema za praćenje ugovornih organa u vezi s primjenom ovog zakona;
f) prikupljanje, analiza i objavljivanje informacija u vezi s postupcima javnih
nabavki i dodijeljenim ugovorima o javnim nabavkama;
g) razvijanje elektronskog informacionog sistema dostupnog na cijeloj teritoriji
Bosne i Hercegovine, koji bi dodatno, pored “Službenog glasnika”, objavljivao
tendersku dokumentaciju;
h) pokretanje i podrška razvoju prakse elektronskih nabavki i komunikacija u oblasti
javnih nabavki;
i) objavljivanje informacija u vezi s obukom, objavljivanje priručnika i druge vrste
pomoći na planu profesionalnog razvoja u području javnih nabavki;
j) vođenje evidencije akreditiranih predavača iz oblasti javnih nabavki;
k) podnošenje godišnjih izvještaja Vijeću ministara Bosne i Hercegovine.
Agencija ima direktora i Odbor. Vijeće ministara Bosne i Hercegovine imenuje direktora
sa statusom sekretara s posebnim zadatkom na period od pet godina s mogućnošću jednog
ponovnog imenovanja. Direktora može razriješiti dužnosti Vijeće ministara Bosne i
Hercegovine, na prijedlog Odbora, a u skladu s odredbama Zakona o državnoj službi
Bosne i Hercegovine.
Odbor Agencije sastoji se od sedam članova. Članovi su: ministar finansija i trezora
Bosne i Hercegovine, ministar finansija Federacije Bosne i Hercegovine, ministar
finansija Republike Srpske i četiri stručnjaka koji su izabrani putem javnog konkursa na
način predviđen podzakonskim aktima. Gradonačelnik Brčko Distrikta imenuje u Odbor
jednog posmatrača iz Brčko Distrikta.

56
Direktor Agencije ima status posmatrača u Odboru. Članovi Odbora, osim ministara ili
njihovih predstavnika, uključujući posmatrača iz Brčko Distrikta, imaju petogodišnji
mandat u odboru uz mogućnost jednog ponovnog imenovanja.
Svi ugovorni organi s teritorije Bosne i Hercegovine obavezni su sarađivati s Agencijom,
njenim direktorom i Odborom kada oni obavljaju svoje aktivnosti koje proističu iz okvira
nadležnosti utvrđenih ovim zakonom i pratećim podzakonskim aktima

57
9. ZAKLJUČAK
Značaj zakona o upravnim postupak ovima je u tome što on predstavlja „pravnu odbranu
od nezakonitih upravnih akata i mahom je pouzdan mada ne i uvek jednostavan“42.
Građanima i pravnim licima u njihovim odnosima sa javnom upravom on daje određenu
sigurnost da će njihova prava biti priznata i da obaveze koje im se odrede neće biti veće
od onih koje su zakonom utvrđene. Mogućnost vođenja upravnih postupak ova
karakteristična je za države u kojima vlada načelo zakonitosti, vladavine prava i pravde,
i gdje je odnos između građana i uprave precizno regulisan zakonom.
Ako se građaninu u upravnom postupku ne prizna neko pravo koje mu po zakonu
pripada ili ako mu se prizna u manjem obimu, ili ako mu se naređuje neko činjene ili
davanje u većem obimu nego što predviđa zakon, on može da traži zaštitu svojih prava
u upravnom postupak u. Institucija upravnog postupak a, koja je sastavni dio sudskog
sistema, omogućava da se uklone oni upravni akti koji su donešeni a nisu zakoniti, to
jest, ti upravni akti se poništavaju i njihova retroaktivna dejstva se brišu. Ukoliko je
potrebno sudovi mogu da odrede pravac postupanja organa javne uprave prilikom
donošenja novog riješenja u upravnoj stvari a sud ima i zakonsku mogućnost da sam
meritorno riješi upravnu stvar, putem tzv. postupak a pune jurisdikcije. Na taj način sud
preuzima upravni posao i sam ga završava, ispravljajući tako nezakonitosti upravnog
akta i/ili nepravilne postupake upravnih organa. Veliki je značaj presuda koje se donose
u upravnim postupak ovima, naročito obrazloženja tih presuda, jer one se periodično
objavljuju i predstavljaju smjernice za dalji rad službenika u organima javne uprave.
Imajući u vidu nedostatke Zakona o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine,posebno
nedorečenos, nepreglednost, nepreciznost i na mnogim mjestima dosta veliku
apstraktnost, s jedne strane i na posljedice koje time uzrokuje kao što su
neefikasnost,nejasnoće i kurupcija u samoj oblasti javnih nabavki,s druge
strane,proizilazi potreba da se ova materija što bolje izuči,što posebno važi za pravnike
ove države,da bi se mogle napraviti određeni pomaci ka naprijed.
42 Dr. Zoran R.. Tomić, isto

58
Dosad se kao najaktivnije tijelo u davanju prijedloga za poboljšanje ovog
Zakona,pokazalo Udruženje ''Tender'', te bi za BiH bilo i više nego dovoljno ,kad bi se
primjenili i prijedlozi samo ovog udruženja.
Svakako je ohrabrujuća činjenica da je ZJN u mnogim aspektima već u skladu sa
Direktivama EU, ali s druge strane, još uvijek stoji velika nedorečenost i nepreciznost
Zakona koja uveliko omogućava korupciji da baš u ovoj oblasti odnosu najveću zaradu.

Almir surkovic naucno istrazivacki rad UPRAVNA DJELATNOST U OBLASTI JAVNIH NABAVKI

Almir surkovic naucno istrazivacki rad UPRAVNA DJELATNOST U OBLASTI JAVNIH NABAVKI

Recommended

Recommended

More Related Content

Featured

Featured (20)

Almir surkovic naucno istrazivacki rad UPRAVNA DJELATNOST U OBLASTI JAVNIH NABAVKI