BRE-CASE Seminarium 108 - "Finanse publiczne w krajach UE Jak posprzątać po kryzysie (cz. 2)"

Nr 108
2 0 1 0
Finanse publiczne
w krajach UE
Jak posprzątać
po kryzysie (cz. 2)

Publikacja jest kontynuacją serii wydawniczej Zeszyty PBR-CASE
CASE-Centrum Analiz Społeczno-Ekonomicznych, Fundacja Naukowa
00–010 Warszawa, ul. Sienkiewicza 12
BRE Bank SA
00–950 Warszawa, ul. Senatorska 18
Copyright by: CASE – Centrum Analiz Społeczno-Ekonomicznych – Fundacja Naukowa i BRE Bank SA
Redakcja naukowa
Ewa Balcerowicz
Sekretarz Zeszytów
Krystyna Olechowska
Autorzy
Marek Dąbrowski
Jarosław Neneman
Projekt okładki
Jacek Bieńkowski
DTP
SK Studio
ISSN 1233-121X
Wydawca
CASE – Centrum Analiz Społeczno-Ekonomicznych – Fundacja Naukowa, 00–010 Warszawa, ul. Sienkiewicza 12
Nakładca
Fundacja BRE Banku, 00-950 Warszawa, ul. Królewska 14
2 108 seminarium BRE-CASE, Warszawa, 25 marca 2010 r. Finanse publiczne w krajach UE. Jak posprzątać po kryzysie (cz. 2)

SPIS TREŚCI
LISTA UCZESTNIKÓW SEMINARIUM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
WPROWADZENIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
MIĘDZY SCYLLĄ RECESJI A CHARYBDĄ INFLA CJI: DYLEMA TY WYJŚCIA Z OKRESU INTENSYWNEGO
STYMU LO WA NIA MA KRO EKO NO MICZ NE GO –Marek Dąbrowski . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
PO LITYKA PO DATKO WA PO KRYZY SIE: PERSPEKTY WA EURO PEJSKA – Jarosław Neneman. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
Finanse publiczne w krajach UE. Jak posprzątać po kryzysie (cz. 2) 108 seminarium BRE-CASE, Warszawa, 25 marca 2010 r. 3

LISTA UCZESTNIKÓW SEMINARIUM
Ewa Balcerowicz CASE
Magdalena Bober Ambasada Brytyjska
Tadeusz Chruściak
Dawid Chylaszek E&Y
Andrzej Czpil MF
Marek Dąbrowski CASE
Mirosław Dusza UW
Małgorzata Dusza BOŚ
Marek Firlej MF
Radomir Gibała E&Y
Remigiusz Grudzień PKO BP
Wojciech Kałkusiński EMAR
Arkadiusz Kamiński Urząd m.st. Warszawy
Kamil Kardacki BRE Bank
Monika Kardocka BH
Stefan Kawalec Capital Strategy
Robert Kołakowski MF
Kamila Kuziemska NBP
Szymon Łaszewski Parkiet
Ewa Latoszek SGH
Paweł Łęcki SGH
Dariusz Ledworowski
Adam Lipowski
Anna Madalińska CASE
Krzysztof Marszałek BRE Bank
David McQuaid Bloomberg
Marek Misiak NŻG
Jeremi Mordasewicz PKPP Lewiatan
Jarosław Neneman CASE
Jakub Neneman
Marek Niechciał NBP
Krystyna Olechowska CASE
Wojciech Paczyński CASE
Piotr Perczyński MF
Piotr Piękoś BRE Bank
Konrad Popławski OSW
Marta Postuła MF
Dariusz Rosati SGH
Diana Rosz zeb/
Piotr Russel SGH
Leszek Skiba NBP
Józef Sobota NBP
Józef Sobota NBP
Wanda Sokołowska SGH
Jan Filip Staniłko Instytut Sobieskiego
Łukasz Szadorski BRE Bank
Wiesław Szczuka BRE Bank
Halina Wasilewska-Trenkner
Andrzej Wernik IF AF
Bartosz Zarych PwC

Wprowadzenie
Fak tyczne ograniczenie niezależności banków cen tralnych i przejrzystości ich in strumen tów, duży udział ope-racji
qu asi-fi skal nych (w tym do dat ko we fi nan so wa nie MFW), a tak że prze ję cie przez ban ki cen tral ne nie -
któ rych funk cji pełnionych przez rynki fi nan sowe to najważniejsze skut ki uboczne stymu lowania monetarne-go
w walce z kryzysem. Kon se kwencją nowej ro li banków cen tralnych jest kilkakrotny wzrost ich ak ty wów i pa-sy
wów, a także duży udział „trudnych” ak ty wów. Niestety umacnia się tendencja obar czania banków cen tralnych
do datkowy mi zadaniami. Nie tylko Stany Zjed no czone, ale i kraje UE zamierzają nałożyć na banki cen tralne od -
po wie dzialność za sta bilność syste mu fi nan so we go, moni to ring tzw. ry zy ka sys te mo we go imi kro na dzór fi nan-sowy.
Te nowe zadania są sprzeczne z główny mi obszarami działalności banków cen tralnych, np. z zadaniem dba-ło
ści o sta bil ność sys te mu ban ko we go i na pew no osła bią nie za leż ność kra jo wych ban ków cen tral nych. O efek -
tywności stymu lowania monetarnego i fiskalnego w walce z kryzysem w jego najostrzejszej fazie, czy li w la-tach
2008–2009 oraz o poli ty ce po datkowej po kryzysie dysku towali paneliści i goście 108 se minarium z cy klu
BRE-CASE. Se minarium zor ganizowała Fundacja CASE we współpracy z BRE Bankiem SA w ramach stałego
cy klu spotkań panelowych. Se minarium od było się wWar szawie, w mar cu 2010 r. Or ganizatorzy do wygłosze-nia
re feratów zaprosili: prof. Marka Dąbrowskiego (pre zesa CASE) i dra Ja rosława Ne nemana (eksper ta CASE).
Mar tin Wolf, główny ko men ta tor ekonomiczny Fi nancial Ti mes, twier dzi, że efekt zwięk szo nych oszczęd no ści
przy fi skalnym zacieśnia niu do pro wadzi do czegoś gor szego niż drugie dno. Uważa, że zbyt po spieszne wzy wa -
nie do wy co fa nia sty mu lu sów fi skal nych de fac to po głębi kryzys i spowo du je spadki znacznie większe niż w 2009 r.
Czy ma ra cję? (Le szek Skiba, NBP).
Zda niemM. Dą brow skie go ar gu men ta cjaM. Wol fa jest trud na do za ak cep to wa nia. Za sto so wa nie ja kie go kol wiek na -
rzędzia wy maga przestrzeni. Dzisiaj, zwłaszcza wkrajach wy soko rozwiniętych (a należy się domyślać, że o nich wła-śnie
pi sze w swo ich ko men ta rzachM. Wolf) np. w Sta nach Zjed no czo nych, Wiel kiej Bry ta nii, kra jach za chod niej Eu -
ro py, nie ma prze strze ni do sty mu lo wa nia fi skal ne go. Jesz cze dwa na ście mie się cy te mu wy da wa ło się, że przy najmniej
Ro sja i Chi ny ma ją ta ką prze strzeń. Dzi siaj już nie ma ją. Ro sja, na przy kład, wy da ła 2/3 swo je go fun du szu sta bi li za-

cyjnego. Trwa dysku sja o powro cie do emisji długu pu blicznego na rynku krajowym imiędzynaro dowym. WChi-nach
stymu lowanie fi skalne doprowadziło do bar dzo silnego przegrzania gospo darki. Żeby ją schło dzić, Chiny po -
winny doprowadzić do apre cjacji ju ana. Brak de cy zji o apre cjacji oznacza zacieśnienie po li ty ki fi skalnej. Wniosek?
Sty mu lo wa nie fi skal ne na le ży do prze szło ści. Pró ba dal sze go prze cią ga nia stru ny po le ga ją ca na tym, że bę dziemy na-dal
uży wali defi cy tu do stymu lowania gospo darki może się skończyć, co dzisiaj oczy wiste, kata stro fą fi skal ną.
Po zo sta je na to miast dy le mat po li ty ki mo ne tar nej, czy li jak szyb ko po win no na stę po wać wy co fy wa nie sty mu lowa-nia
mo ne tar ne go i ja ki mi in stru men ta mi po win no się do ko ny wać. Oczy wi ście, nie ma jed nej re cep ty, bo sy tu acja
banków jest różna. Wszystkie duże banki zwiększyły poziom ak ty wów, ale różnice nadal wy stępu ją. Fed poszedł znacz-nie
da lej niż po zo sta łe skupując róż ne go ro dza ju ak ty wa sys te mu fi nan so we go, nie tyl ko krót ko - i dłu go ter mi nowe
papiery rządowe. Jeśli zde cy dowałby się z powrotem wpro wadzić je na ry nek, to mielibyśmy kolejną zapaść fi nan-sowania
sek tora rynku hi potecznego. EBC, mimo że zwiększył ak ty wa, prowadził znacznie ostrożniejszą poli ty kę.
Wtej chwi li ma łatwiejsze zadanie i mniej dy lematów. Fed i Bank An glii mają więcej możliwo ści, ale i pro blemów.
Mu szą zde cy dować o kolejności i ro dzaju in strumen tów wy co fy wania się ze stymu lowania monetarnego.
Trudna do zaak cep towania jest również swoista fi lozo fia zakładająca, że poli ty ka fi skalna (w znaczeniu key nesow-skim)
jest pewnym cu downym wy try chem. A to niepraw da (M. Dąbrowski). Na pew no nie jest to in stru ment aż
tak zna czą cy jak zwy kło się uwa żać. A naj lep szym do wo dem jest ka zus Ja po nii z 1990 r. i te go, co dzia ło się w tym
kra ju przez następ ne dwadzieścia lat. Ja po nia przez wiele lat miała zero we sto py pro cen to we (dzisiaj zresztą zno -
wu je ma), któ re niczego nie zmieniły. Wdużym uproszczeniu można stwier dzić, że raczej zadziałał efekt ricar -
diański a nie keynesowski. A co widzimy pa trząc na po li ty kę fi skalną? Ja po nia, któ ra w la tach 80. ubiegłego wie-ku
była jednym z kra jów o najniższym zadłużeniu, dzisiaj jest liderem zadłużenia. Co praw da, na razie rynki fi -
nan so we nie pod wa ża ją per spek ty wy Ja po nii, ale zo ba czy my jak to bę dzie da lej. Oczy wi ście, na pew no re for ma
syste mu fi nan so we go (niezależnie od szczegóło wych rozwiązań, jakie zosta ną przyjęte) będzie mu siała do pro wa-dzić
do de le vera ge.W jed nym ze swo ich ar ty kułów Alan Gre en span po kazał pewną histo ryczną tendencję opi-su
jącą jak stosunek ka pi ta łu do ak ty wów ban ków ulegał stop nio we mu zmniejszeniu od końca XIX w. do po cząt-ków
XXI w. Twier dził, że ta ten den cja bę dzie mu sia ła ulec od wró ce niu. Oczy wi ście, nie obej dzie się bez kosz tów,
któ re będą mu siały być zrekom pen so wa ne gdzieindziej. Ale nie kosztem większych defi cy tów, bo to jest droga do -
ni kąd. Wdzi siej szych roz wa ża niach wiel ką nie obec ną jest po li ty ka struk tu ral na, po li ty ka re form mi kro eko no micz-nych.
Wy da je się, że pewnie wszystkie kra je będą mu siały pod jąć ta kie rozważa nia. Oczy wiście, część kra jów eu-ro
pejskich, jak Gre cja, Hiszpa nia, Por tu galia, Wło chy będą miały w tej dzie dzinie wiele do zrobienia, ale również
kra je, teo re tycznie, bar dziej elastyczne jak Wielka Bryta nia, Ir landia czy Sta ny Zjed no czo ne. Dzie dzina jest po li -
tycz nie trud na, a po za tym na le ży pa mię tać, że na efek ty de cy zji trze ba cza su. Jed nak wy da je się, że jest to je dy na
droga rozwiąza nia problemu, czy li arytmety ki wzrostu go spo dar czego w dłuższym okre sie czasu.
Wy daje się, że w Polsce w ogromnej mierze wpływ na wy cho dzenie z kryzysu będzie miała przede wszystkim
niska stopa zatrudnienia (Je remi Morda sie wicz, PKPP Le wia tan). Skan dy na wo wie ma jąc sto pę za trudnienia

na po ziomie 70% nie wiele mogą zrobić, polska (59%) daje du że po le manewru. Oznaczałoby to ko nieczność zmia-ny
po li ty ki. Dzi siaj kosz ty przy wi le jów eme ry tal nych to ok. 30 mld zł rocz nie. Przy wi le je kosz tu ją ty le, ile wy -
no szą łącz nie wszyst kie po dat ki od firm. Z po rów na nia stra te gii Pol ski i Sło wa cji wy ni ka, że w Pol sce udział in -
we sty cji w PKB wy niósł 21%, na Słowacji – 28%. In we sty cje pu bliczne by ły na tym sa mym po ziomie. Różnica
jest efek tem przede wszystkim napły wu in we sty cji zagranicznych na Słowację. To, co Polska dała emery tom w po-staci
przy wilejów, Słowacy przekazali firmom zagranicznym, co zaowo cowało wzrostem tem pa wzrostu gospo -
dar czego. Bezdy skusyjnie, każdy kraj będzie mu siał przyjąć własną strate gię wy cho dzenia z zadłużenia. Dla Pol -
ski, jak się wy daje, właści wą strate gią powinno być zwiększanie in we sty cji, a nie wy co fy wanie się z bezpro duk -
tyw nych przy wi le jów eme ry tal nych.
Zdaniem J. Ne nemana likwidacja skut ków kryzysu wy maga zwiększonych do cho dów po datkowych. Co praw -
da po dat ki nie by ły przy czy ną kry zy su, bo to nie zmia ny po dat ko we spo wo do wa ły kry zys, ale mo gą być istot -
nym elemen tem po kryzyso wej po li ty ki gospo dar czej. Wy daje się, że najmniej bo lesnym sposo bem zwiększenia
do cho dów po datkowych jest poprawa ściągalności. Czy są dobre przy kłady jak to zrobić? (Ewa Bal ce ro wicz, CASE).
Do brej od po wie dzi nie ma na tak posta wio ne py ta nie. Po pierwsze, jest to na pewno po pra wa efek tywności ad-ministracji
pu blicznej (J. Ne ne man). Po dru gie, co bar dziej trud ne, ale i waż ne, nie do prze ce nia nie jest po rząd -
kowanie prawa, czy li poszerzanie bazy i usu wanie wy jątków z prawa po datkowe go.
Ewolu cja systemu finan so we go w ostatnich dwudziestu latach doprowadziła do zbyt du żego po ziomu le ve ra ge,
do nadmiernego ry zy ka i nie dostatecznej wy ceny te go ry zy ka (M. Dąbrowski). Ko rek ta tych zasad prudencjal-ne
go nad zo ru mu si pro wa dzić do wzro stu kosz tów funk cjo no wa nia sys te mu po śred nic twa fi nan so we go. Je śli do -
datko wo zwiększymy wy ma ga nia do ty czące np. ka pi ta lizacji banków, to au to ma tycznie oznaczać to będzie wy-ż
sze kosz ty. Je śli do te go do ło ży my jesz cze po dat ki, to cze ka ją nas szo ko we zmia ny w sys te mie alo ka cji za so bów.

Ma rek Dąbrowski – Centrum Analiz Społeczno-Ekonomicznych
Między Scyl lą re cesji
a Cha ryb dą in fla cji:
dy le ma ty wyj ścia z okre su
in ten syw ne go sty mu lo wa nia
ma kro eko no micz ne go
1. Wpro wa dze nie
Kryzys fi nan sowy z lat 2008–2009 przyniósł naj poważ-niej
sze wy zwa nia dla po li ty ki ma kro eko no micz nej
w okre sie ostat nich 30 lat, tzn. od lat 70.XX wie ku, kie -
dy naj pierw rozpadł się powojenny system monetarny
z Bret ton Wo ods, a następ nie go spo darka światowa
doświadczyła dwóch kolejnych szoków naf towych oraz
stagflacji. W okresie po wstawania tego tekstu (marzec
– kwie cień 2010 r.) wiele wskazy wało na to, że najostrzej-sza
faza kryzysu została już przezwy ciężona, choć progno-zy
makro ekonomiczne,zarówno krót kookresowe (na la-ta
2010–2011), jak i tym bar dziej długo okreso we, obar -
czone były dużym mar ginesem niepewności i ryzy ka.
Jak wy nika z analizy przedstawionej w niniejszym ar -
ty ku le, niebezpie czeństwo nawrotu re cesji nie jest cał-kowicie
wy kluczone. Możli we są również nowe per tur-bacje
natu ry makro ekonomicznej i na rynkach fi nan -
so wych, np. nie wy pła cal ność sek to ra pu blicz ne go
w wielu krajach, no wa fala kryzysów banko wych, wyż-sza
inflacja lub tworzenie się nowych baniek speku la-cyjnych.
Nawet zakładając optymistyczny scenariusz, tzn.
perspek ty wę stop nio we go oży wienia go spo dar cze go, bez
nawrotu per turbacji makro ekonomicznych i w sek to -
rze fi nan so wym, jest ma ło praw do po dob ne, aby go spo -
dar ka świa to wa szyb ko po wró ci ła do wy so kie go tem -
pa wzrostu, jakie obser wowaliśmy w latach 2003–2007.
Zarówno w skali globalnej, jak i naro dowej (poszcze-gólnych
krajów) wiele będzie zależeć od poli ty ki mo-netarnej
i fiskalnej w okresie najbliższych kilku nastu
miesiący. Wdłuższym okre sie o ścieżce rozwo ju gospo -
dar cze go za de cy du je go to wość po li tycz na do pod ję cia
trud nych, a czę sto nie po pu lar nych, re form mi kro eko -
nomicznych, struk turalnych i insty tucjonalnych. Do dat -
ko wo, na szczeblu po nadnaro dowym ważną ro lę wspo-magającą
mógłby odegrać suk ces w trwających od wie-lu
lat nego cjacjach na temat liberalizacji handlu świa-towe
go (tzw. runda z Do ha), postęp w zakresie global-

nej i re gio nal nej ko or dy na cji po li ty ki ma kro eko no micz -
nej, standar dów re gulacyjnych dla sek to ra fi nan so we -
go a także utworzenie międzynaro dowych or ganów nad-zo
ru fi nan so we go.
Po wyższe problemy są przedmiotem analizy w niniej-szym
ar ty ku le. Część 2 przedstawia ogól ną ocenę efek -
tyw no ści sty mu lo wa nia mo ne tar ne go i fi skal ne go
w walce z kryzysem w jego najostrzejszej fazie (na prze-ło
mie lat 2008/2009 i w trak cie ro ku 2009). Część 3 pod -
daje w wąt pli wość założenia teore tyczne, jakie towarzy-szyły
an ty cy klicznej poli ty ce fi skalnej, a w szczególno-ści
zignorowanie między okresowych ograniczeń bu dże-towych.
W części 4 zawar ta jest analiza negatywnych
skut ków dyskre cjonalnych in ter wencji fiskalnych w sfe -
rze mi kro ekonomicznej, instytu cjonalnej i eko nomii po -
li tycznej. Część 5 omawia różnorodne skut ki stymu lo-wania
monetar nego dla funk cjonowania ban ków cen -
tralnych oraz trudności wyjścia z tej formy po bu dzania
go spo dar ki. Część 6 po świę co na jest po ten cjal ne mu kon -
flik towi makro ekonomicznemu między krajami rozwi-niętymi
i rozwi jający mi się w fazie wy cho dzenia z kry-zy
su. Część 7 za wie ra krót kie pod su mo wa nie głów nych
wąt ków dys ku sji, pod ję tych w tym ar ty ku le.
2. Zróżni cowana oce na sty mu lo wania
makro eko no micz ne go w la tach 2008–2009
W odróżnieniu od fali kryzysów fi nan sowych i walu -
to wych na tzw. wscho dzą cych ryn kach w la tach 90., a po -
dob nie doWiel kie go Kry zy su z lat 1929–1933, kry zys
lat 2007–2009 zaczął się w cen trum gospo darki świa-to
wej, tzn. w USA. Bez po śred nią je go przy czy ną by ło
pęknięcie bańki speku lacyjnej na rynku nieru chomo-ści,
spowo dowanej z kolei zbyt luźną poli ty ką monetar-ną
w po czątkach bieżącej dekady i liczny mi lu kami
w syste mie re gulacji sek tora fi nan sowe go. Ze względu
na znaczące zaan gażowanie banków amery kańskich i eu-ro
pej skich w fi nan so wa nie ryn ku nie ru cho mo ści
w USA i in nych kra jach, kry zys ten w prze cią gu ro ku
do tknął tak że naj waż niej sze in sty tu cje fi nan so we
na świe cie, paraliżu jąc działanie wielu istotnych segmen -
tów ryn ku fi nan so we go.
Najbar dziej spek taku larnym i dramatycznym wy darze-niem
okazało się bankruc two wielkiego amery kańskie-go
ban ku in westycyj ne go Lehman Bro thers, ogło szo ne
w po ło wie wrze śnia 2008 r. Na za sa dzie re ak cji łań cu -
cho wej spo wo do wa ło ono pa ra liż po śred nic twa fi -
nan sowe go na większości rynków. Analizu jąc to wy da-rzenie
w kate goriach po daży pieniądza oznaczało ono
gwał tow ne zmniej sze nie mnoż ni ka pie nięż ne go,
a w związ ku z tym – sze ro kich agre ga tów pie nięż nych
(przy danej bazie pieniężnej). Jedno cześnie wzrosło gwał-townie
zapo trzebo wanie podmiotów gospo dar czych
na go tów kę i jej naj bliż sze su ro ga ty, np. de po zy ty
na żądanie przedsiębiorstw w bankach ko mer cyjnych
oraz do bro wol ne re zer wy ban ków ko mer cyj nych
w bankach cen tralnych. Oznaczało to silny im puls de-flacyjny,
któ ry na zasadzie re ak cji łańcu chowej i spi ra-li
oczeki wań, mógł doprowadzić do długotrwałej zapa-ści
gospo dar czej, porówny walnej zWielkim Kryzysem
lat 30. XX wie ku.
Tym razem jednak re ak cja władz monetarnych była dia-metralnie
inna niż w po czątkach Wielkiego Kryzysu. Nie
będąc skrępowany mi, tak jak wów czas, gor se tem sys-te
mu opar te go na pa ry te cie zło ta, czo ło we ban ki cen -
tralne, tzn. System Rezer wy Fe deralnej USA (Fed), Eu -
ro pej ski Bank Cen tral ny (EBC), Bank An glii, Bank Ja -
po nii i Bank Szwaj ca rii za czę ły gwał tow nie zwięk szać
po daż pieniądza re zer wowe go (bazy pieniężnej), aby od -
po wie dzieć na to za po trze bo wa nie. Po nie waż ka nał stóp

pro cen towych okazał się mało wy dajny (stopy pro cen -
towe banków cen tralnych były już ob niżone do pozio-mu
bliskiego zeru), sięgnięto po niestandar dowe in stru -
men ty, po legające m.in. na zaku pie na szero ką skalę ob -
li ga cji rzą do wych i pry wat nych oraz in ne go ty pu pa pie -
rów dłuż nych, przy tym o okre sie za pa dal no ści znacz -
nie dłuższym niż trady cyjnie ak cep towane.
Poli ty ka ta przyniosła zamierzone efek ty. Bezpre ce den -
so we zwięk sze nie po da ży pie nią dza re zer wo we go
(wykres1) bar dzo szyb ko zre kom pen so wa ło skut ki
im plo zji na ryn ku fi nan so wym. Uda ło się unik nąć de -
fla cji, a spa dek PKB i ob ro tów w han dlu świa to wym,
choć do tkli wy, oka zał się być krót ko trwa ły. Po czy na jąc
od II kwar tału 2009 r. pojawiła się nadzieja na uniknię-cie
naj gor sze go sce na riu sza, tzn. spi ra li de fla cyj nej
i głę bo kie go dłu go trwa łe go spad ku PKB, a ryn ki fi nan -
sowe i sek tor re alny rozpo częły powrót do normalne-go
sta nu.
Wy kres 1. Pie niądz re zer wo wy Sys te mu Re zer wy
1900000
1700000
1500000
1300000
1100000
900000
700000
Fe de ral nej USA w mln USD, 2007–2009
2007-01
2007-02
2007-03
2007-04
2007-05
2007-06
2007-07
2007-08
2007-09
2007-10
2007-11
2007-12
2008-01
2008-02
2008-03
2008-04
2008-05
2008-06
2008-07
2008-08
2008-09
2008-10
2008-11
2008-12
2009-01
Źró dło: http://www.fe de ral re se rve.gov/da ta down lo ad/
Równolegle ze stymu lowaniem monetarnym wiele rzą-dów
sięgnęło także po bodźce fi skalne. Gorącym orędow-nikiem
an ty cy klicznej poli ty ki fi skalnej okazał się Mię-dzy
na ro do wy Fun dusz Wa lu to wy (MFW) pod no wym
kierownic twem1. Koncep tu al nie można mó wić o dwóch
ro dza jach sty mu lo wa nia fi skal ne go – au to ma tycz nych
stabi liza to rach fiskal nych oraz dyskre cjo nalnych pa kie-tach
sty mu lu ją cych. Pierw szy ro dzaj od dzia ły wa nia
po li ty ki fi skal nej na sek tor re al ny go spo dar ki wią że się
z au to ma tycz nym nie ja ko re ago wa niem do cho dów
i wy datków państwa na zmia ny w ko niunk tu rze go spo -
dar czej. Wwa runkach spadku PKB spada ją do cho dy pań-stwa,
za rów no po dat ko we, jak i nie podat ko we. Z dru giej
stro ny, na ogół ro sną wy datki o cha rak te rze so cjalnym.
Sto pień re ak cji do cho dów i wy datków na spadek PKB
zależy w dużej mierze od zacho wa nia ta kich agre ga tów
ma kro eko no micz nych, jak kon sump cja in dy wi du al na,
in westycje, eksport i im port, a tak że od charak tery sty -
ki sys te mu po dat ko we go oraz stop nia roz wo ju ob li ga -
to ryjnych świadczeń so cjalnych.
Dys kre cjo nal ne pa kie ty fi skal ne obej mu ją do dat ko we
in stru men ty po li ty ki go spo dar czej, któ re w ce lu po bu -
dzenia popy tu zmniejszają ob ciążenia po datkowe lub
zwięk sza ją wy dat ki pań stwa, np. in we sty cyj ne lub so -
cjalne. Mo gą one mieć charak ter tymczasowy lub trwa-ły.
Choć na po zio mie kon cep tu al nym róż ni ce mię dzy
au tomatyczny mi sta bi lizatorami, a działaniami dyskre -
cjo nal ny mi są w mia rę oczy wi ste, w prak ty ce trud no
pre cy zyj nie od dzie lić sto pień ich od dzia ły wa nia
na pod sta wie do stęp nych sta ty styk bu dże to wych.
Wia do mo jed nak, że w cza sie ostat nie go kry zy su
dyskre cjonalne pakiety fi skalne odegrały znaczącą ro-lę
w ta kich kra jach, jak Ara bia Sau dyj ska, Chi ny, Ja po -
nia, Ko rea, In do ne zja, Ro sja, Re pu bli ka Po łu dnio wej
Afry ki, Hiszpania, USA iWielka Brytania (Prasad i Sor-kin,
2009).
Je śli ce lo wość agre syw ne go sty mu lo wa nia mo ne tar ne -
go w najostrzejszej fazie kryzysu nie bu dziła większych
wąt pli wości, to znacznie więcej znaków zapy ta nia powsta-

ło wokół efek tywności i skutków stymu lowania fi skalne-go,
po za wy dat ka mi na ra to wa nie sys te mu ban ko we go.
3. Od sty mu lo wania fiskalnego do kryzysu
za dłu że nia
Uzasadnienie dla stymu lowania fi skalnego wy wo dzi
się z trady cji ekonomii keynesowskiej oraz z doświadczeń
lat 30., czy li okresu wy cho dzenia zWielkiego Kryzysu,
często zresztą in ter preto wanych wzbyt uproszczony spo-só
b2. Ar gumen ta cja ta jednak abstrahu je od re aliów współ-czesnej
go spo darki światowej, a także od stanu finan sów
pu blicznych w przededniu kryzysu. Z tego też względu
idea stymu lowania fi skalnego spotkała się z ostrą kryty -
ką wielu au torów – zob. m.in. Balcerowicz i Rzońca (2008);
Wie land (2009); Bu iter (2009); Dą brow ski (2009).
Za cznijmy kwestii ab solutnie kluczowej dla dalszych roz-wa
żań, czyli mię dzy okre so wych ogra ni czeń fi skal -
nych. Jak świad czą da ne ta bel 1 i 2, więk szość kra jów roz -
winiętych miała nadmierne defi cy ty i zadłużenie pu blicz-ne
już w chwili rozpo częcia się kryzysu, po okresie bar -
dzo dobrej koniunk tu ry w latach 2003–20073, a więc tak
na praw dę nie mia ły one prze strze ni ma kro eko no -
micznej dla zastosowania ak tywnej an ty cy klicznej po-li
ty ki fi skal ne j4.
Świadomość trudnej sytu acji fi skalnej i oczeki wanie jej
dal sze go po gor sze nia (patrz ni żej) nie da je gwa ran cji,
że stymu lowanie fi skalne przyniesie oczeki wany efekt
keynesowski, tzn. po bu dzenie po py tu, a nie na od wrót
– efekt ri car diań ski, czy li zwięk sze nie skłon no ści
do oszczę dza nia, w ocze ki wa niu wyż szych po dat ków
w przyszłości. Kolejny trady cyjny efekt keynesowski, czy -
Ta be la 1. De fi cyt sek to ra fi nan sów pu blicz nych, w % PKB
Kraj 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fran cja -4,1 -3,6 -2,9 -2,3 -2,7 -3,4 -7,0
Niemcy -4,0 -3,8 -3,3 -1,5 -0,5 -0,1 -4,2
Wło chy -3,5 -3,5 -4,3 -3,3 -1,5 -2,7 -5,6
Ja po nia -8,0 -6,2 -5,0 -4,0 -2,5 -5,8 -10,5
Wielka Bry ta nia -3,3 -3,3 -3,3 -2,6 -2,6 -5,1 -11,6
USA -4,8 -4,3 -3,2 -2,2 -2,8 -5,9 -12,5
Źró dło: World Eco no mic Outlo ok Da ta ba se, IMF, październik 2009.
Ta be la 2. Dług pu blicz ny brut to, w % PKB
Kraj 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Fran cja 66,4 63,6 63,8 67,5 76,7 82,6 86,6 89,6 91,5 92,6
Niemcy 66,4 65,9 63,4 67,1 78,7 84,5 87,8 89,7 90,1 89,3
Wło chy 105,8 106,5 103,5 105,7 115,8 120,1 123,5 126,0 127,9 128,5
Ja po nia 191,6 191,3 187,7 196,6 218,6 227,0 231,9 237,2 241,8 245,6
Wielka Bry ta nia 42,1 43,2 44,1 52,0 68,7 81,7 89,3 94,1 96,9 98,3
USA 61,4 60,9 61,9 70,4 84,8 93,6 97,7 100,9 104,3 108,2
Źró dło: World Eco no mic Outlo ok Da ta ba se, IMF, październik 2009.

li tzw. mnoż nik po py to wy, rów nież stoi pod zna kiem za -
py ta nia z te go sa me go po wo du, a tak że ze wzglę du
na niesprawność systemu fi nan so we go w okresie kry-zysu
i nieuchronne „wy ciekanie”popy tu za granicę w wa-run
kach otwar tej go spo dar ki i sil nie zin te gro wa nych
ryn ków mię dzy na ro do wych.
Oba wy te po twier dzi ły się dość szyb ko, kie dy oka za ło
się, że liczne go spo darki po padły w pułap kę długu pu -
blicznego. Z danych ta beli 2 wy nika, że największe kra-je
OECD gwałtownie zwiększyły po ziom długu pu blicz-nego
w stosun ku do PKB w okresie kryzysu i, po za
Niemcami, nie będąwsta nie po wstrzymać dalszego wzro-stu
zadłużenia do 2014 r., tzn. whory zoncie śred niookre-so
wej pro jek cji ma kro eko no micz nej MFW, opar tej
zresztą na stosunko wo optymistycznych wskaźnikach
wzro stu go spo dar czego. Większość krajów rozwi jających
się i postko mu nistycznych znajdu je się w nie co lepszym
po łożeniu ze względu na niższy wyjściowy po ziom dłu-gu
pu blicznego do PKB oraz wyższą oczeki waną dy na-mikę
wzrostu go spo dar czego. Ale także w tej gru pie na-stą
pi ło istot ne po gor sze nie wskaź ni ków fi skal nych
w stosun ku do sytuacji sprzed kryzysu.
Wprzypadku czterech krajów Unii Eu ro pejskiej przed-stawionych
na wykresie 2, przyrost po ziomu zadłużenia
wokresie kryzysu okazał się spek ta ku larny. We dług pro-gno
zy MFW z wrze śnia 2009 r. w cią gu dwóch lat
(2007–2009) przyrost długu pu blicznego wIrlandii miał
wy nieść aż 40,7% PKB (!), wWiel kiej Bry ta nii o 24,4%
PKB, na Ło twie o 24,2% PKB, awHisz pa nii o 18,2% PKB.
Wnio sek me to do lo gicz ny pły ną cy z tej ana li zy jest na -
stępu jący: wskaźnik zadłużenia pu blicznego do PKB nie
jest do brą mia rą ilustru jącą długo okre so wą wy płacal-ność
fi nan sów pu blicznych. Je go gwałtowne po gor sze-nie
w okresie kryzysu nie po winno być zresztą niespo -
dzian ką w sytu acji, kie dy jedno cześnie ro śnie licznik
(w wy ni ku spad ku do cho dów i wzro stu wy dat ków bu -
dżeto wych) oraz kur czy się mia nownik (PKB). Wnie-któ
rych przy pad kach do cho dzi do dat ko wo efekt depre -
cjacji walu ty na ro do wej, gdy część długu pu blicznego
za cią gnię ta jest w wa lu tach ob cych lub gdy rząd przej -
mu je zo bo wią za nia sek to ra pry wat ne go, np. w ra mach
ra to wa nia sys te mu ban ko we go przed ban kruc twem.
Wy kres 2. Dług pu blicz ny brut to, 2007–2009
% PKB
70
60
50
40
30
20
10
0
25,1
36,1
9
44,2
65,8
54,3
33,2
68,6
Irlandia Hiszpania Łotwa Wielka Brytania
2007 2009
Źró dło:World Eco no mic Outlo ok Da ta ba se, IMF, październik 2009.
Szybsze, niż oczeki wano, ujawnienie się między okreso -
wych ograniczeń bu dżeto wych spowo dowało ko niecz-ność
natychmiastowych dostoso wań fi skalnych w wielu
krajach. Najczęściej ko men to wanym wme diach przypad-kiem
w pierw szym kwar ta le 2010 r. by ła Gre cja, ale wo -
bec niesta bilności na międzynaro dowych rynkach fi nan -
so wych oraz ob niżki ocen wy płacalności, doko ny wanych
przez agencje ratin go we, inne kraje będą mu siały wkrót -
ce stawić czoła groźbie bankruc twa.
Wprak ty ce oznacza to ko nieczność natych miastowe -
go przejścia od an ty cy klicznej do pro cy klicznej po li ty -
ki fi skalnej (tzn. zacieśnienia fi skalnego) w warunkach,
kie dy kry zys nie zo stał jesz cze w peł ni prze zwy cię żo -
ny. Będzie to swoją drogą bar dzo ciekawy natu ralny eks-

pe ry ment, po zwa la ją cy zwe ry fi ko wać em pi rycz nie,
na ile w trak cie kon so lidacji fi skalnej krajów wy so ko za-dłużonych
działa efekt keynesowski, a na ile – niekey-nesowski
(zob. Si wińska i Bu jak, 2006). Ja kikol wiek bę-dzie
ten efekt, do ty czyć on bę dzie krót kie go okre su (1–2
lat). Wdłuższej per spek ty wie brak kon so lidacji fi skal-nej
uniemożli wi po wrót na ścieżkę wy so kiego wzrostu
go spo dar czego, gdyż wy so kie po trzeby po życzko we sek -
to ra pu blicz ne go bę dą ab sor bo wa ły co raz więk szą
część oszczęd no ści pry wat nych.
Główne działania dostoso waw cze mu szą obejmować wy -
co fy wa nie nad zwy czaj nych in stru men tów sty mu la -
cyjnych, ograniczenie zobo wiązań so cjalnych państwa
(np. podnoszenie wieku emery talnego), po nowną pry -
wa ty za cję upań stwo wio nych ban ków po ich sa na cji,
a także pry watyzację innych przedsiębiorstw państwo-wych
tam, gdzie sek tor pu blicz ny ma wciąż du ży udział
w działalności go spo dar czej (np. w Gre cji).
War to przy tym wy raźnie podkreślić, iż scenariusz in-fla
cyj ny, su ge ro wa ny przez nie któ rych eko no mi stów
(Blan chard et al., 2010; Da dush i Na im, 2010), nie po -
może wyjść z pułap ki zadłużenia. Za nim dojdzie do in-flacyjnej
depre cjacji zobo wiązań państwa, kre dy to daw -
cy zare agu ją z wyprze dzeniem, żądając znacznie wyższej
do cho do wo ści no wo emi to wa nych pa pie rów skar bo wych
(łącznie ze znacznie wyższą premią ry zy ka).
4. Ne ga tyw ne skut ki mi kro eko no micz ne
dyskre cjo nalnych in ter wencji fiskalnych
Obok wąt pli wo ści natu ry makro ekonomicznej, przed-stawionych
w poprzedniej części, można także wskazać
na wiele ne ga tyw nych skut ków ubocz nych sty mu lo wa -
nia fi skalnego w sferze mi kro ekonomicznej, ekonomii
po li tycznej i świadomości społecznej. Wszczególności
doty czy to przypadków dyskre cjonalnych pakietów sty-mu
lacyjnych, tj. sytu acji, kie dy rząd wy cho dzi po za za-kres
działania au to matycznych sta bi lizato rów i po dej-mu
je do datko we kroki, mające na celu po bu dzić go spo -
darkę.
Po pierwsze, znacznie łatwiej wpro wadzić pa kiet stymu -
la cyj ny niż go wy co fać, na wet wów czas, gdy je go dzia -
łanie jest z gó ry ograniczone w czasie. Działa tu ekono-mia
po li tycz na po li ty ki fi skal nej – nie jest na ogół pro -
blemem zbudowanie ko alicji po li tycznej, po pierającej
do datko we wy datki, ob niżkę po datków lub wpro wadze-nie
ulg po datko wych, szczególnie je śli towarzyszy temu
key ne sow ska ar gu men ta cja, że sko rzy sta ją na tym
wszyscy. Na stęp nie jednak ko alicja ta ka zaczyna żyć wła-snym
ży ciem, wal cząc o utrzy ma nie in stru men tów
stymu lu jących w nieskończoność.
Po dru gie, przy kład jed ne go pro gra mu po bu dza ją ce -
go ak ty wi zu je, na za sa dzie efek tu de mon stra cji, in ne
gru py in te re sów do wal ki o swo je przy wi le je, kosz tem
bu dże tu pań stwa. Dys kre cjo nal na an ty cy klicz na po li -
ty ka fi skalna zachęca więc do lobbin gu, rent se eking i ko -
rup cji.
Po trze cie, ak tyw ne sty mu lo wa nie fi skal ne ruj nu je
dys cy plinę bu dżetową. Do świadczenia ostat niego kry-zysu
po kazu ją, że doty czy to zarówno szczebla naro do-we
go, eu ro pej skie go (po wszech ne na ru sza nie kry te riów
z Ma astricht oraz me cha ni zmów Pak tu Sta bil no ści
iWzrostu 5) jak i glo balnego (osła bienie kryte riów fi skal-nych
w pro gramach MFW).
Po czwar te, w wielu przypadkach in ter wencje fi skalne
spo wal nia ją do sto so wa nia w sfe rze re al nej, pod trzy mu -
jąc sztucznie przy ży ciu nadmiernie przero śnięte sek -

to ry go spo dar ki, np. prze mysł sa mo cho do wy lub ry nek
mieszkaniowy.
Po piąte, stymu lowanie fi skalne, szczególnie dyskre cjo-nalne,
prowadzi bar dzo często do nacjonalizmu ekono-micz
ne go, czy li dys kry mi na cji za gra nicz nych pod -
miotów go spo dar czych i różnych form protek cjonizmu
han dlo we go, in we sty cyj ne go i na ryn ku pra cy. Dzie je się
tak nawet we wnątrz Unii Eu ro pejskiej, wy stawiając
na ciężką próbę me chanizm Jednoli te go Rynku Eu ro -
pej skie go i unij ne re gu ły po li ty ki kon ku ren cji. Trud no
się temu dzi wić, gdyż in ter wencje fi skalne doko nu ją się
głównie na szczeblu naro dowym (budżet UE ograniczo-ny
jest do 1% PKB i przeznaczony na fi nan so wanie kil-ku
wspól nych po li tyk i pro gramów), a zarówno rządy,
jak i parlamen ty mu szą się liczyć z in te re sa mi wy bor -
ców/po datników. Stąd tendencja, aby po magać„swo im”,
a nie „ob cym”.
5. Dy le ma ty sty mu lo wa nia mo ne tar ne go
Bankom cen tralnym i poli ty ce pieniężnej przyszło za-płacić
wy so ką cenę za nie wąt pli wy suk ces, jakim by ło za-po
bieżenie groźbie głębo kiej deflacji i długo trwałej re -
cesji, na po dobieństwo tej z lat 30.XXwieku (patrz cz.2).
Przede wszystkim nastąpi ło ograniczenie fak tycznej
niezależności banków cen tralnych (mimo że przepi sy
prawne re gu lu jące ich działanie po zostały nie zmienio-ne),
jednoznaczności i przejrzystości ich misji oraz sto-so
wa nych in stru men tów po li ty ki pie nięż nej. Re pu ta cję
nie któ rych banków cen tralnych nadszarp nęła też du ża
skala operacji qu asi-fiskalnych, związanych z rato waniem
systemu ban ko we go i mieszkaniowe go. Wkrajach wy -
so ko rozwiniętych zjawiska te w większym stop niu do-tknęły
System Rezer wy Fe deralnej USA i Bank An glii, niż
Eu ro pejski Bank Cen tralny i Bank Ja po nii. Ale wszyst-kie
banki cen tralne mu siały się zaan gażować w uzu peł-nie
nie fun du szy MFW, a to, bio rąc pod uwa gę ich prze -
znaczenie, m.in. na wspomaganie bu dżetów krajów
objętych programami dostoso waw czymi, można uznać
za gigan tyczną międzynaro dową operację qu asi-fiskal-ną
(o łącznej sumie około 1 bi liona dolarów USA).
Prze ję cie przez ban ki cen tral ne nie któ rych funk cji
pełnionych przez rynki fi nan so we, któ re zamarły w wy-niku
bankruc twa Lehman Brothers, na przy kład zaopa-trze
nia ban ków ko mer cyj nych w bie żą cą płyn ność,
ogromnie skom pli ko wało warun ki prowadzenia po li -
ty ki pieniężnej w okresie kryzysu. Ale na tym proble-my
się nie kończą. Na wet w warunkach stop niowe go od -
bu dowy wania rynku pieniężnego (między banko we go)
i wy co fy wania się z nadzwy czajnych programów zasi-la
ją cych, ban ki cen tral ne po zo sta ną praw do po dob nie
obar czone do datko wy mi zadaniami w zakresie sta bil-ności
syste mu fi nan so we go, moni to rin gu tzw. makro-ry
zy ka sys te mo we go i mi kronad zo ru fi nan so we go.
Znów doty czy to w pierwszej ko lejności Syste mu Re-zer
wy Fe deralnej USA i Banku An glii, któ re praw dopo -
dob nie przejmą od po wie dzialność za część nadzoru fi -
nan so we go. Ale i Euro pejski Bank Cen tralny stanie się
czę ścią no we go eu ro pej skie go sys te mu nad zo ru fi nan -
so we go (De La ro siere et al. 2009), choć jego ro la koncen -
trować się będzie na prze wodniczeniu (w osobie preze-sa
EBC) Eu ro pej skiej Ra dzie Ry zy ka Sys te mo we go. Li -
te ratu ra teore tyczna (np. Cu kierman, 1992) i doświad-czenia
prak tyczne (w tym zebrane wtrak cie obec nego kry-zysu)
po kazu ją, że misja an tyinflacyjna banku cen tralne-go
i jego od po wie dzialność za sta bilność systemu fi nan -
so we go mogą znajdować się w poważnym konfik cie.
Ko nieczność szyb kiego wzrostu po daży pieniądza re -
zer wo we go w końcu 2009 r. i 2010 r. (zob. cz. 2) dopro-

wadziła do kilku krotnego wzrostu ak ty wów i pasy wów
banków cen tralnych, w tym du żego udziału „trudnych”
ak ty wów wich bi lan sach (wykres 3). Po wrót do stanu „nor-malności”,
tzn. wy zby cie się przez banki cen tralne ak ty -
wów długo terminowych i tych o niższej jako ści będzie ope-racją
niełatwą. Mo że ono doprowadzić do zachwiania kru-chej
rów nowagi na niektó rych seg men tach ryn ku fi nan-so
we go (np. pa pie rów zwią za nych z ryn kiem nie ru cho -
mo ści), wzro stu do cho do wo ści ob li ga cji rzą do wych,
awskrajnych przypadkach ko nieczności uznania strat po -
niesionych przez ban ki cen tralne wwyni ku ich wcześniej-szych
in ter wencji (co po winno z kolei znaleźć od zwier -
cie dlenie na rachunkach fi skalnych).
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
Wy kres 3. Ak ty wa ban ków cen tral nych
European Central Bank Federal Reserve
Bank of Japan
Bank of England
2007 2008 2009 2010
Źró dło: Thom son Reu ters, za: “The Eco no mist”, 11. 02. 2010.
Aby unik nąć no wych per tur ba cji na ryn kach fi nan so -
wych, tem po wy co fy wa nia się przez ban ki cen tral ne
z nadzwy czajnych in ter wencji ilościowych (qu an ti ta ti -
ve easing), pod jętych w naj ostrzejszej fazie kryzysu, mu -
si być od po wied nio mo ni to ro wa ne, a także być przed-mio
tem ich wza jemnych kon sul ta cji. Wnastęp nej ko -
lejności (po wy co fa niu się z in ter wencji ilościo wych)
banki cen tralne będą mu siały zacząć podnosić sto py pro -
cen to we z obec ne go, re kor do wo ni skie go po zio mu.
Tem po nieuchronnego zacieśnienia po li ty ki pieniężnej,
szczególnie w USA, będzie miało też de cy du jący wpływ
na kształto wanie się globalnych scenariuszy makro eko-nomicznych
w trak cie najbliższych kilku lat, a być mo-że
także w dłuższym hory zoncie czasu. Wchwili obec -
nej moż na zi den ty fi ko wać dwa ro dza je po ten cjal nych
niebezpie czeństw związanych z nie właści wym tem -
pem wy cho dze nia ze sty mu lo wa nia mo ne tar ne go
lat 2007–2009.
Pierwsze niebezpie czeństwo wiąże się ze zbyt wczesnym
zacieśnieniem po li ty ki pieniężnej, na sku tek któ re go go -
spo darki najważniejszych krajów rozwiniętych mogą do-świadczyć
po wtór nej re cesji (do uble -deep re cession), a na -
stęp nie część z nich (szczególnie doty czy to Eu ro py Za -
chod niej) długo trwałej stagnacji, na po dobieństwo Ja -
po nii po kry zy sie gieł do wym i na ryn ku nie ru cho mo -
ści w roku 1990. Praw dopo dobieństwu spełnienia się ta -
kiego scenariusza mogła by też sprzyjać ko nieczność na-tych
mia sto we go za cie śnie nia po li ty ki fi skal nej, dys ku -
to wana w cz. 3.
Drugi ro dzaj niebezpie czeństwa po lega na możli wo ści
po wtó rzenia błędu Fed z lat 2002–2004, kie dy po okre-sie
nadzwy czajnego złago dzenia po li ty ki pieniężnej,
związanego z krachem na rynku nowych tech nologii
(tzw. kry zys dot. com) oraz ata kiem ter ro ry stycz nym z 11
września 2001 r., nastąpi ło zbyt późne jej zacieśnienie,
doprowadzając w latach 2003–2007 do po wstania ba-niek
speku lacyjnych na ryn kach nieru chomości, pa pie-rów
war to ściowych oraz surow ców. Ta ki scenariusz wią-załby
się z groźbą globalnej inflacji, tworzenia nowych
„baniek” spe ku lacyjnych, w szczególności na rynku su -
row ców oraz dalszego po głębiania się nierównowagi ma-kro
ekonomicznej w skali globalnej.
Biorąc pod uwagę naciski po li tyczne na banki cen tral-ne
oraz do mi nu ją cy w eli tach po li tycz nych i in te lek tu -
alnych lęk przed powtór ką doświadczeń z okresu Wiel-kiego
Kryzysu sprzed 80 lat, niebezpie czeństwo po peł-

nienia drugiego błędu wy daje się dziś bar dziej praw do-po
dob ne. Niemniej jest wciąż szan sa na znalezienie ścież-ki
po śred niej, między Scyl lą po nownej re cesji, a Cha-ryb
dą globalnej inflacji.
6. Kon flikt ma kro eko no micz ny mię dzy
kra jami rozwi nięty mi i rozwi ja jący mi się
Wy bór opty mal nej ścież ki wy cho dze nia z kry zy su
wią że się z jesz cze jed nym po waż nym wy zwa niem, ja -
kim są narastające różnice po trzeb i in te re sów makro -
ekonomicznych krajów wy so ko ro zwiniętych oraz tzw.
rynków wscho dzących. Ostrość te go konflik tu wy nika
m.in. z silnej in te gracji międzynaro dowych rynków fi -
nan so wych, ro li dolara i euro jako walut globalnych,
ograniczonej su we renności makro ekonomicznej naro -
do wych po li tyk ma kro eko no micz nych, szcze gól nie
w mniejszych krajach, oraz wyższego po tencjału wzro-stu
gospo dar czego w gospo darkach „doganiających”. Te
ostatnie są najbar dziej narażone na skut ki ewen tu alne-go
ko lej ne go prze grza nia ko niunk tu ry glo bal nej,
a w związku z tym są one zain te re so wane szybszym za-ostrzeniem
po li ty ki pieniężnej w USA, UE i Japo nii.
Z ko lei kra je naj bo gat sze oba wia ją się po now nej re ce -
sji lub dłu go trwa łej sta gna cji, o czym by ła mo wa
w cz. 5, a więc chcia ły by utrzy mać obec ne ni skie sto py
pro cen to we nie co dłużej.
Ni skie stopy pro cen to we największych banków cen tral-nych
sty mu lu ją prze pływ ka pi ta łu spe ku la cyj ne go
z krajów wy so ko rozwiniętych na wscho dzące rynki. Do -
ty czy to w szczególności części Amery ki Ła cińskiej i Azji,
któ re wy szły obronną ręką z ostatniego kryzysu, ale
wkrót ce mo że też do tknąć część no wych państw człon -
kowskich UE, np. Polskę, Cze chy i Słowację. Gwałtow-ny
napływ kapi ta łu po wo du je po ważne wy zwania, np.
im port in fla cji, groź ba bu do wy ba niek spe ku la cyj -
nych, zmniejszenie oszczędności krajo wych.
War to pod kre ślić, ze płyn ny kurs wa lu to wy tyl ko czę -
ściowo zwiększa au to nomię naro dowej po li ty ki makro -
eko no micz nej i zmniej sza nie bez pie czeń stwo prze -
grzania go spo darki. Wpraw dzie łatwiej jest walczyć z im -
por tem presji inflacyjnej, ale z dru giej stro ny perspek -
ty wa apre cja cji lo kal nej wa lu ty sta no wi do dat ko wy bo -
dziec dla napły wu kapi ta łu speku lacyjnego.
Także po li ty ka fi skalna może stać się, w rosnącym stop -
niu, źró dłem konflik tu między krajami wy so ko ro zwinię-ty
mi, a roz wi ja ją cy mi się. Wy so kie po trze by po życz ko -
we sek to ra pu blicznego w krajach OECD, wy nikające ze
wzrostu ich zadłużenia (patrz cz. 3) ograniczą dostęp
do kapi ta łu krajom rozwi jającym się. Do ty czyć to będzie
zarówno ich sek to ra pu blicznego, jak i pry watnego.
7. Podsumowanie
Kryzys fi nan so wy lat 2007–2009 zasko czył większość
rządów, ekonomistów i anali ty ków na świe cie, a reak -
cja po li ty ki go spo dar czej na to dramatyczne wy zwanie
kształtowała się w biegu, zawierając wiele elemen tów
spon ta nicznej im prowizacji. Nie by ło czasu na pre cy -
zyj ne do stra ja nie in stru men tów po li ty ki mo ne tar nej i fi -
skalnej i na głębszą debatę na temat najlepszych spo-so
bów rato wania sek to ra fi nan so we go.
W po cząt kach dru gie go kwar ta łu 2010 r., kie dy naj -
ostrzejsza faza kryzysu wy daje się być za nami, można
zary zy ko wać twier dzenie, że podstawo wy in strument
an ty kryzyso wej po li ty ki makro ekonomicznej, tj. gwał-tow
ne zwięk sze nie po da ży pie nią dza re zer wo we go
okazał się prawidłowy i efek tywny, choć obec nie przy-

szła po ra na przeprowadzenie delikatnej i złożonej ope-racji
stop niowe go wy co fy wania się z de cy zji stymu la-cyjnych,
pod jętych w latach 2007–2009. Od wy bo ru wła-ści
we go tem pa i konkretnej ścieżki zacieśniania po li ty -
ki pieniężnej będzie zależało, czy go spo dar ce globalnej
uda się unik nąć jed ne go z dwóch skraj nych sce na riu -
szy, tzn. z jed nej strony po nownej re cesji/stagnacji, a dru -
giej – przyspieszenia inflacji i powstania nowych ba niek
speku la cyjnych.
Znacznie surowsza jest ocena działań fi skalnych, pod -
jętych w po czątko wym okresie kryzysu. Na razie nie ma
prze ko ny wu ją cych do wo dów na to, że an ty cy klicz na po -
li ty ka fi skalna (szczególnie biorąc pod uwagę opóźnie-nia
cza so we jej to wa rzy szą ce) ode gra ła de cy du ją cą
ro lę w wal ce z kry zy sem. Kosz ty tej po li ty ki są na to miast
dramatycznie wy so kie i będą się kładły cieniem na wa-run
kach roz wo ju go spo dar cze go wie lu kra jów przez
wiele następ nych lat, jeśli nie dziesięciole ci. Najistotniej-szym
ne ga tyw nym skut kiem ma kro eko no micz nym
pró by sty mu lo wa nia fi skal ne go stał się gwał tow ny
wzrost po ziomu długu pu blicznego w sto sunku do PKB
w większości krajów wy so ko ro zwiniętych i w części kra-jów
o średnim i niskim po ziomie rozwo ju, stawiając
w niektó rych wy pad kach pod znakiem zapy ta nia ich
krót ko - i długo okreso wą wy płacalność. Ale są też ne-ga
tyw ne efek ty ubocz ne w sfe rze mi kro i in sty tu cjo nal -
nej – wzrost fali protek cjonizmu/nacjonalizmu ekono-micznego,
spowolnienie nie zbędnych zmian struk tu ral-nych,
pod wa że nie z tru dem bu do wa nej dys cy pli ny fi -
skalnej itp.
Najbliższe miesiące i lata po każą, na ile po li ty ka ekono-miczna
w skali globalnej i w poszczególnych krajach
spro sta niełatwej spuściźnie po zostawionej przez ostat-ni
kry zys.
Li te ra tu ra
Balcero wicz, L., Rzońca, A. (2008): A Non -Sti mu la ting Sti mu -
lus?, CA SE Ne twork E -Briefs, No. 10/2008.
Blan chard, O., Dell’Aric cia, G., Mau ro, P. (2010): Re thin king
Ma cro eco no mic Po li cy, IMF Staff Po si tion No te, SPN 10/03,
Fe bru ary 12.
Bu iter, W. (2009): The Li mits to Fi scal Sti mu lus, CEPR Di scus -
sion Pa per, No. 7607, De cem ber.
Cu kierman, A. (1992): Cen tral Bank Stra te gy, Cre di bi li ty and
In dependence: Theory and Evidence, MIT Press
Dą brow ski,M. (2009): From Fi scal Sti mu lus to Fi scal Cri sis,
CASE Ne twork E-Briefs, No. 12/2009
Da dush, U., Na im, M. (2010): We Sho uld Be wa re the Cult of
Ve ry Low In fla tion, Fi nancial Ti mes, March 5.
De La ro sie re, J. et al. (2009): Report, the High -Le vel Gro up on
Fi nancial Su per vision in the EU cha ired by Ja cques de La ro -
sie re, Brus sels, Fe bru ary 25, http://ec.eu ro pa.eu/com mis -
sion_barro so/pre sident/pdf/sta te ment_20090225_en.pdf
Prasad, E., Sorkin, I. (2009): As ses sing the G-20 Sti mu lus Plans:
A Deeper Look, The Bro okings In sti tu tion, http://www.bro -
okings.edu/ar tic les/2009/03_g20_stimu lus_prasad.aspx
Si wiń ska, J., Bu jak, P. (2006): The Short-Run Ma croeco no mic
Ef fects of Di scre tio na ry Fi scal Po li cy Chan ges, w: Dą brow ski,M.
& Ro stow ski, J. (red.): The Eastern En lar ge ment of the Eu ro -
zo ne, Sprin ger, s. 131-145.
Wieland,V. (2009): Eu ro zo ne sti mu lus: A myth, so me facts, and
im pact es ti ma tes, VOX, Sep tem ber 5, http://www.vo xeu.org/in-dex.
php?q=no de/3949
Przypisy
1 Zob. „IMF Urges Sti mu lus as Glo bal Growth Mar ked Down Shar ply”,
World Eco no mic Outlo ok upda te, No vem ber 6, 2008;
http://www.imf.org/external/pubs/ft/survey/so/2008/NE W110608A.htm.
2 Szczegó ło wa analiza te go doświadczenia wy cho dzi jednak po za te -
ma ty kę niniejszego ar ty ku łu.
3 Je dy nie Niemcy przeprowadziły w latach 2006–2008 sku teczny pro-gram
kon so lidacji fi skalnej.
4 Od miennie wy glądała sytu acja w kra jach azja tyc kich i naf to wych,
z o wiele niższym po zio mem zadłużenia pu blicznego, z nie wy so ki-mi
defi cy ta mi, a niekie dy na wet nadwyżka mi bu dżeto wy mi (wiele
z tych kra jów zgro madziło znaczące rządo we fundu sze re zer wo we).
Te kra je po sia da ły pew ną prze strzeń fi skal ną dla dys kre cjo nal nych
pa kie tów sty mu la cyj nych.
5Wchwili obec nej po nad 20 kra jów członkowskich UE ob jętych jest
pro ce du rą nad mier ne go de fi cy tu.

Jarosław Neneman – ekspert CASE
Po li ty ka po dat ko wa po kry zy sie
Perspek ty wa euro pejska
Don’t tax you.
Don’t tax me.
Tax that fel la be hind the tre e1
Se nator Russell Long
Tło
Eu ro pa, a szcze gól nie Unia Eu ro pej ska, jest ob sza rem
o najwyższych po datkach na świe cie. Trady cyjnie naj-wyższe
po datki wy stępu ją w krajach skandy nawskich
oraz w Euro pie środ ko wo -zachod niej. No we kraje
członkowskie ce chu je znaczenie niższy udział po datków
i składek na ubezpie czenia społeczne w PKB (wy kres 1).
Udział po dat ków i skła dek w PKB rósł w kra jach UE
(po dob nie jak i na całym świe cie) nieprzerwanie do
końca ubiegłego stule cia. Śred nia ważona PKB dla 25
kra jów UE osią gnę ła po ziom po nad 40% w 1999 r., by
za no to wać nie wiel kie spad ki w ko lej nych la tach.
Spad ki te by ły wy ni kiem fa li ob ni żek sta wek po dat ko -
wych w po dat kach bez po śred nich – głów nie CIT. Jed -
nak pod koniec pierwszej dekady XXI po datki znów
zaczęły ro snąć, co wy nikało raczej z do brej ko niunk -
Wy kres 1. Zróż ni co wa nie ob cią żeń po dat ko wych w UE
Źró dło: Ta xa tion trends in the Eu ro pe an Union. Ma in re sults, 2009 edi tion, Eu ro stat,
Bruk se la, str. 4

tu ry i wyż szej ścią gal no ści po dat ków niż ze wzro stów
stawek po datko wych. Trend wzrostowy skończył się
gwał tow nie w wy ni ku kry zy su fi nan so we go, któ ry za -
czął się w 2008 r. Spa dek ten wy ni kał za rów no z ob ni -
żek po datków mających na ce lu stymu lowanie po py -
tu, jak i z za ła ma nia ko niunk tu ry, a więc ze spad ku
do cho dów i wy dat ków po dat ni ków– czy li skur cze nia
się ba zy po dat ko wej.
Wy kres 2 po kazu je jak zmieniał się stopień fi skalizmu
w wy branych krajach UE. War to zwró cić uwagę, że, mi-mo
pewnych spadków, kraje skandy nawskie mają nadal
najwyższe po datki w Unii Eu ro pejskiej – dużo wyższe
niż po zostałe kraje. War to też zauważyć, że kilka krajów
zdołało istot nie i trwale zmniejszyć stopień fi skalizmu.
Najlepszym przy kładem jest tu Słowacja, gdzie spadek
wy niósł po nad 10 punk tów pro cen to wych. Polska „pla-su
je się w środ ku pe le to nu”. Sa mo po rów ny wa nie stop -
nia fi ska li zmu nie wie le mó wi o po li ty ce fi skal nej. Spa -
dek fi skalizmu może być bo wiem re zul ta tem ob niżki
po dat ków, jak i też za ła ma nia ko niunk tu ry. W okre sie,
któ ry obej mu je wy kres 2 ko niunk tu ra go spo dar cza by -
ła generalnie dobra2, więc w większości przypadków
zmiany fi skalizmu wy nikały z ob niżek stawek po dat-ków.
Po gląd, że ob niżanie po dat ków to dobra droga
do zwiększenia tem pa wzrostu PKB jest dość po pu lar-ny,
co nie znaczy, że znajdu je jednoznaczne po twier dze-nie
w badaniach em pi rycznych. Jednak bezsporne jest,
że ob niżanie po datków i składek na ubezpie czenia spo-łeczne
niepo łączone ze stosowną re duk cją wy datków
pu blicz nych, moż na trak to wać ja ko awan tur nic two go -
spo dar cze. War to więc na zmiany stop nia fi skalizmu
spoj rzeć z per spek ty wy de fi cy tu sek to ra fi nan sów pu -
blicznych, co przedstawia wy kres 3.
Po rów na nie wy kre sów 2 i 3 po ka zu je, że suk ces Sło -
wacji oku piony był ogromnym defi cy tem bu dżeto -
Wy kres 2. Udział po dat ków i skła dek na ubez pie cze nia
społeczne w PKB w wy branych kra jach UE
w la tach 1995–2007, w %
Źró dło: Eurostat.
Wy kres 3. Sal do sek to ra fi nan sów pu blicz nych
w wy bra nych kra jach UE
Źró dło: Eurostat i Euro pe an Eco no mic Fo re cast, “Euro pe an Eco no my” 10/2009.
wym, któ ry jed nak w ko lej nych la tach bie żą ce go stu -
le cia został istot nie zmniejszony. Przy kład Słowacji
po ka zu je, że nie zwy kle trud no jest prze pro wa dzić ob -
niż kę po dat ków i re duk cję wy dat ków. Być mo że
z punk tu wi dze nia eko no mi po li tycz nej re for my fi -
skalne trzeba zacząć od ob niżenia po datków, a potem
„sto jąc pod ścia ną” roz po cząć re duk cję wy dat ków.

WPolsce druga po łowa bieżącej dekady, to czas zmarno-wa
ny – mi mo wy so kiej dy na mi ki PKB i jesz cze szyb szej
dy na mi ki do cho dów po dat ko wych i pa ra po dat ko wych
nie udało się rady kalnie i trwale ograniczyć defi cy tu.
Wy kres 3 po kazu je też, że gru pa krajów – kraje skan-dy
nawskie – utrzymy wała przez długi czas nad wyżki
w sek to rze fi nan sów pu blicznych. Co charak te ry stycz-ne
są to kra je o naj wyż szych po dat kach na świe cie.
Nad wyżki bu dżeto we przeznaczane by ły na spłatę dłu-gu
pu blicznego i przygo to wanie się na złe czasy, któ re
nastąpi ły po 2008 r. Wte dy to saldo sek to ra zmieniło się
z do dat nie go na ujem ne, a ska la zmia ny wy no si ła kil ka
punk tów pro cen to wych w ska li jed ne go ro ku.
Oczy wiście, defi cy ty sek to ra ku mu lu ją się po staci
długu pu blicznego. Pó ki ani po ziom, ani dy namika
długu nie jest wy so ka, brak po li ty ko m3 bodź ców
do jego re duk cji lub choćby sta bi lizacji. Niestety, brak
działań, gdy sytu acja go spo dar cza jest do bra, może
okazać się fatalny w skutkach, czego dobrym przy kła-dem
jest choć by Gre cja.
Wy kres 4 przedstawia wy so kość długu pu blicznego
w odniesieniu do PKB. Jak widać, nawet mimo dobrej
ko niunk tu ry, po ziom długu pu blicznego między ro -
kiem 2000 a 2008 w UE nie zmie nił się. W isto cie,
gdy by nie kraje Skandy nawskie, zwiększyłby się po za
obowiązu jący (teo re tycznie) limit 60%. Najbar dziej
spek ta ku larne osiągnięcia w re duk cji długi pu bliczne-go
osiągnęła wspominania już Słowacja. War to przy-po
mnieć, że re duk cji długu towarzyszyło zmniejsza-nie
fi ska li zmu w tym kra ju. Da nia, to dru gi kraj, któ -
ry w ciągu niespełna dekady ob niżył dług pu bliczny
po nad 1/4. Polska, jak widać zmarnowała doskonałą
ko niunk tu rę środ ka dekady – długu pu blicznego nie
uda ło się zmniej szyć.
Wy kres 4. Dług sek to ra fi nan sów pu blicz nych
w od nie sie niu do PKB w wy bra nych kra jach UE, w %
Źró dło: Eurostat i Euro pe an Eco no mic Fo re cast, “Euro pe an Eco no my” 10/2009.
Z nie licz ny mi wy jąt ka mi kra je UE we szły w kry zys
go spo dar czy ze spory mi defi cy ta mi i dużym długiem
pu blicznym. Rzecz oczy wista, że kryzys spotęgo wał te
problemy. W dłuższej perspek ty wie, a dla niektó rych
kra jów (vi de Gre cja, Ir lan dia, Por tu ga lia i Hisz pa nia)
na wet i w krót kiej per spek ty wie, sy tu acja ta ka nie jest
możli wa do utrzymania i poli ty ka fi skalna stoi przed
wielkim wy zwaniem4.
Wy zwania po li ty ki fiskalnej
Kwestia czasu i zakresu wy co fania się z pakietów sty-mu
lacyjnych jest po za zakresem niniejszego opraco-wania.
Można jedna z dużą dozą pewności założyć, że
sa mo tyl ko wy co fanie się z pakietów nie wy star czy
do zapewnienia zrów noważonego wzrostu w dłużej
per spek ty wie. Wy ni ka to z fak tu, że przed kry zy sem
w wielu krajach po ziom długu był niebezpiecznie wy -
so ki i w cią gu kil ku lat zwięk szy się o kil ka dzie siąt
punk tów pro cen to wych istot nie zwięk sza jąc kosz ty
je go ob słu gi. Po za tym, wzrost za dłu że nia w ska li ca -
łego świata oznacza w nie dale kiej per spek ty wie groź-bę
wzro stu stóp pro cen to wych, a więc jesz cze więk -
szego ob ciążenia bu dżetów koszta mi obsługi długu.

Przy kład Gre cji jest tu wiel ce wy mow ny, choć wzrost
kosz tów ob słu gi dłu gu pu blicz ne go te go kra ju wy ni ka
nie ze wzro stu stóp pro cen to wych, lecz z ro sną cej pre -
mii za ry zy ko.
Ne ga tyw ny wpływ wy so ko ści dłu gu pu blicz ne go
na tem po wzrostu go spo dar czego nie wy daje się kwe-stią
kon tro wer syj ną, choć stu dia em pi rycz ne da ją
mieszane wy ni ki, to doty czy to siły zależności, a nie
jej kie run ku. Wy kres 5 po ka zu je za leż ność tem pa
wzrostu PKB i wyso ko ści długu pu blicznego.
Wy kres 5. Śred nie tem po wzro stu PKB i śred ni po ziom
długu pu blicznego w relacji do PKB w la tach 1992–2007
w wy branych kra jach rozwi niętych
Źró dło: Stra te gies for Fi scal Con so li da tion in the Post -Cri sis Word, IMF, 4 lu ty 2010, s. 33.
Na wet gdy by uda ło się w ca ło ści wy co fać z pa kie tów
symu lacyjnych, co sa mo w so bie może być trudne po -
li tycznie5, to i tak przed poli ty ką fi skalną stanie trud-ne
zadanie istotnego zwiększenia salda pier wotnego.
Moż na wy róż nić trzy za sad ni cze kie run ki dzia łań:
1. Ograniczenie uprawnień do wy datków (en ti tlement
pro gramms). Dwa głów ne ob sza ry to upraw nie nia
emery talne i zdro wot ne. W kwe stii emery tur nie -
odzow ne jest zwięk sza nie wie ku eme ry tal ne go
– doko nu je się w niektó rych kra jach. Efek ty nie bę-dą
jed nak szyb kie, co wię cej, z uwa gi na sta rze ją ce
się społe czeństwa i cały czas ro snącą śred nią dłu-gość
ży cia, ska la środ ków mu si być więk sza i bar -
dziej do tkli wa. Jesz cze go rzej wy glą da sy tu acja
w za kre sie wy dat ków na ochro nę zdro wia – ocze ki -
wa nia społeczne oraz sta rzejące się społe czeństwa,
a także (kosztowne) po stępy me dy cy ny oznacza ją
nieuchron ny wzrost wy datków. Wodniesieniu więc
do wy datków na system emery talny i system ochro -
ny zdro wia naj lep sze co mo że się przy tra fić, to usta -
bi li zo wa nie wy dat ków w re la cji do PKB.
2. Ogra ni cza nie in nych wy dat ków sztyw nych. Sko ro
oszczęd no ści nie po ja wią się w dwóch istot nych
po zy cjach wy dat ko wych, na le ży szu kać ich w in -
nych wy dat kach bu dżetowych. Oprócz woli po li -
tycz nej po trzeb ne tu bę dą roz wią za nia in sty tu cjo -
nalne typu nominalnego zamrażania wy datków,
ko twic fi skal nych czy re guł wy dat ko wych. Do brym
przy kładem może być: amery kański Bud get En for-cement
Act z 1990 r., któ ry przy czy nił się do sa na cji
fi nan sów pu blicznych w USA w latach dzie więć-dziesiątych.
3. Wzrost do cho dów po datko wych (poszerzanie ba-zy,
zwiększanie stawek, wyższa ściągalność). Można
mieć nadzieję, że wśród po li ty ków wzrośnie zain te -
re so wa nie do brą po li ty ką po dat ko wą6. Po dat ki za -
czną z no wą si łą peł nić swo ją funk cję fi skal ną
– w ostat nich bo wiem la tach czę sto ta funk cja by ła
przyćmio na do raźną po li ty ką i chęcią po pra wienia
no to wań w son dażach.
Po wyższe działania będą wy magały istotnego wzmoc-nienia
in stytu cji fi skalnych. Do ty czyć to będzie sa -
mych in sty tu cji oraz pro ce dur (w tym szcze gól nie do -
ty czą cych opra co wa nia i uchwa la nia bu dże tu). Istot -

ne znaczenie będzie też miało opracowanie wiary -
godnych strate gii sa nacji fi nan sów pu blicznych.
Do bra po li ty ka po dat ko wa
We dług IMF, wzrost do cho dów po dat ko wych dla kra -
jów rozwiniętych po winien śred nio wy nieść ok. 3
punk tów pro cen to wych w re la cji do PKB7. Ozna cza
to istot ny zwrot w po li ty ce po dat ko wej. Moż na mieć
nadzieję na większą racjonalność i spójność po dej-mo
wa nych dzia łań. Nie za leż nie od kry zy su, po li ty ka
po datko wa po winna być nakiero wana na:
1. Efek tyw ność. Po datki po winny w jak najmniej-szym
stop niu zniekształcać alokację doko nu jącą się
na wolnym rynku. To sprzyja szyb kiemu tem pu
wzrostu PKB;
2. Sprawie dliwość. Po dat ki i de mo kra cja ma ją wie le
wspólnego w spo łe czeństwach demo kra tycznych.
Ozna cza to, że są one jed nym z kry te rium wy bor -
ców, a to z ko lei ozna cza, że po li ty cy trak tu ją je ja -
ko ko lej ne po le, gdzie moż na po zy skać (lub stra cić)
głosy wy bor ców. Pa nu je zgod na opinia, że system
po datko wy po winien być spra wie dli wy, lecz oczy -
wiście nie ma niekwestio no wa nej defi nicji spra wie -
dli wych po dat ków. Przez wie le lat stan dar dem
w kra jach roz wi nię tych był pro gre syw ny sys tem
po dat ko wy – tyl ko ta ki uwa ża ny był za spra wie dli -
wy. Społeczne po czucie spra wie dli wo ści często bar -
dzo zniekształca system po datko wy czyniąc go ma-ło
efek tywnym. Po nad to, spo łe czeństwo często oce-nia
pod kątem spra wie dli wo ści po szczególne po -
dat ki, a prze cież o wiele istot niejsze jest spoj rzenie
na cały system po datko wy. Je śli mia rą spra wie dli -
wo ści mia ła by być pro gre syw ność, lub choć by pro -
por cjo nal ność, to le piej, aby pro gre syw ny (pro por -
cjo nalny) był cały system, a nie po szczególne po -
dat ki – nie któ re ze swej na tu ry pro gre syw ne (pro -
por cjo nalne) nie będą, a pró by zmia ny ich cha rak -
te ru są nie zwy kle kosz tow ne;
3. Do cho dy bu dżeto we. Bar dzo często zapo mina się
w dys ku sji po li tycz nej, że pod sta wo wą funk cją po dat -
ków jest gromadzenie do cho dów bu dżeto wych. Istotne
jest przy tym, by kosz ty po bo ru po dat ku (ad mi ni stra -
cyjne i te po stronie po datnika) by ły utrzymy wane na roz-sądnym
po ziomie i by system po datko wy nie zachęcał
do uni kania i uchy lania się od opo datko wania.
Nie ma oczy wiście jednego do brego mo de lu syste mu
po dat ko we go od po wied nie go dla wszyst kich kra jów
i w każ dych wa run kach. Do świad cze nia mię dzy na ro -
do we po kazu ją, na jakich funda men tach po winien
być opar ty dobry system po datko wy. Podsta wo wa te -
za opar ta za rów no na teo rii jak i na prak ty ce jest na -
stępu jąca: niska staw ka szero ka baza po datko wa. Ni -
ska staw ka z jed nej stro ny sprzyja wzrosto wi, a z dru -
giej ogra nicza oszustwa po datko we. Istot ne jest też
po czu cie spra wie dli wo ści, kie dy po dat ki pła cą wszy -
scy, a to za wdzię cza my sze ro kiej ba zie po dat ko wej.
Wwielu kra jach ob niża nie sta wek po łączo ne z posze-rza
niem bazy po datko wej przy czyniło się do wzro stu
do cho dów po dat ko wych.
System po datkowy a wzrost gospo dar czy
Kwestia wpły wu po dat ków na wzrost gospo dar czy
od lat wzbudza wiele kon trower sji. Wy niki badań em -
pi rycznych wy kazu ją silną skłonność do po twier dza-nia
tez, któ re opo wia da ją po glą dom po szcze gól nych
au to rów.

Inaczej przedstawia się nato miast wpływ struk tu ry sys-te
mu po dat ko we go na wzrost PKB. W tym przy pad ku
ba da nia em pi rycz ne8 po twier dzają bo wiem rozważa-nia
teo re tycz ne. Nie ma do brych po dat ków – są tyl ko
złe po dat ki. Złe, bo zmniejszają do cho dy net to po dat -
ni ków, a po dat nicy starają się minimalizować wy so -
kość ob ciążeń po datko wych. Jednak wśród tych złych
po dat ków są mniej złe i bar dziej złe. Gdy by usze re go -
wać po datki pod względem ich negatywnego wpły wu
na wzrost go spo dar czy (od najmniej szko dli wych
do najbar dziej), to lista wy glądała by następu jąco:
po dat ki ma jąt ko we;
po dat ki od kon sump cji;
PIT;
CIT.
Zmiany w struk tu rze po datków w krajach UE w ostat-nich
latach, oceniane we dług po wyższego kryterium,
wy glądają ko rzyst nie – rośnie udział po datków mająt-ko
wych i kon sump cyj nych, spa da po dat ków do cho -
do wych. Mi mo czę ścio wej har mo ni za cji po dat ków,
zróżnicowania między krajami UE są nadal znaczne
– patrz wy kresy 6 i 7. Wtym gronie ko rzystnie wy glą-dają
kraje Eu ro py Środ ko wej i Wschodniej – udział
po dat ków po śred nich wy no si po nad 40% i jest o kil ka
punk tów pro cen to wych wyższy niż śred nia UE.
Analizu jąc nie co inne zestawienie – wy kres 7 – widać,
że no we pań stwa człon kow skie (to zna czy te, któ re
przystąpi ły do UE w tym wieku) mają lepszą struk tu -
rę po dat ko wą – po nad 1/3 wpły wów po dat ko wych
(a w Buł ga rii na wet ok. 50%) po cho dzi z opo dat ko -
wania kon sump cji.
System po datkowy a kry zys
System po datko wy nie był w żadnej mierze przy czyną
obec nego kryzysu fi nan so we go i gospo dar czego. Nie
doko nały się żadne zmiany w syste mie, któ re można
by obar czyć od po wie dzialnością za wy buch kryzysu.
Niemniej jednak pewne elemen ty systemu po dat ko -
we go mogły wpłynąć na rozmiary kryzysu9. Bez -
sprzecznie od nosi się to do kwestii re lacji ka pi ta łu do
długu, in stru men tów fi nan so wych, mieszkalnic twa
oraz ar bi tra żu po dat ko we go.
Ge neralnie system po datko wy nie po winien wpły wać
na de cy zje alokacyjne podmiotów go spo dar czych. Tak
oczy wi ście nie jest – część te go wpły wu jest nie uchron -
na, a część zamierzona (np. preferencje związane
z ochro ną śro dowiska). Są jednak zniekształcenia,
na któ re trudno znaleźć racjonalne (poza być może hi-
Wy kres 6. Struk tu ra po dat ków w kra jach UE w 2007 r.
Wy kres 7. Struk tu ra po dat ków w kra jach UE w 2007 r.

storyczny mi) wy tłumaczenia. Tak jest na przy kład
w przypadku preferencji po datko wych związanych
z finan so waniem in we sty cji za po mo cą długu, a nie ka-pi
ta łu. Koszty fi nan so wania długiem są bo wiem kosz-tem
po datko wym w większości ju rys dyk cji po datko -
wych. Fi nan so wa nie ka pi ta łem nie ko rzy sta z ta kich
preferencji, co więcej dy widenda jest często opo datko -
wa na po dwój nie (tak jest na przy kład w Pol sce). Przy -
kład zniekształceń wy nikających z odmiennego trak to -
wania długu i kapi ta łu przedstawia ta be la 1.
Ta be la 1. Efek tyw ne krań co we sto py po dat ko we
w 2005 r. w za leż no ści od spo so bu fi nan so wa nia
in we sty cji
Francja Niemcy Wło chy Wiel ka
Bry tania USA
ka pi tał 20 29 19 20 24
dług -36 -37 -48 -28 -46
Źródło: Tax Po li cy and the Cri sis – First Tho ughts, IMF, 2009, s. 4.
Wła dze po dat ko we sta ra jąc się ogra ni czyć stra ty dla
do cho dów wy nikające z sub stytu cji kapi ta łu długiem,
wpro wadziły re guły doty czące cienkiej (nie dostatecz-nej)
ka pi ta li za cji. Prak ty ka po ka zu je jed nak, że in ży -
niero wie fi nan so wi są w sta nie stwo rzyć ta kie rozwią-za
nia, któ re ob cho dzą re gu la cje do ty czą ce cien kiej
kapi ta lizacji. Stwo rzono bo wiem in stru men ty hy bry -
dowe, któ re łączą w sobie zalety kapi ta łu i długu jed-no
cze śnie. By ło to szcze gól nie istot ne dla ban ków,
któ re obo wią zu ją re gu ły do ty czą ce wiel ko ści ka pi ta łu.
Do po łowy 2007 r. szczególnym zain te re so waniem
cieszyły się le waro wane wy ku py firm. In żynieria fi -
nan so wa po zwa la ła w wie lu przy pad kach na double
dipping, to znaczy na po dwój ne od liczenie od se tek
od jed nej po życz ki10.
Kwestią po wiązaną z inżynierią fi nan so wą był ro sną-cy
udział opar tych na opcjach za ku pu ak cji (stock
option plans) schematów wy nagradzania kadry zarzą-dza
ją cej. W wielu kra jach do cho dy osią ga ne z ty tu łu
opcji są opo dat ko wa ne na pre fe ren cyj nych wa run -
kach, czę sto też nie pod le ga ją one skład kom na ubez -
pie czenia społeczne. Do datko wo ta kie schematy wy -
nagradzania skłaniały do maksymalizacji krót ko okre-so
wej war to ści ak cji i przy czy nia ły się do roz wo ju ba -
niek speku lacyjny ch11.
System po datko wy ma również du ży wpływ na skłon-ność
do po dejmowania ry zy ka przez przedsiębior có w12.
W bar dzo wielu krajach bu downic two mieszkaniowe
ko rzysta z licznych często nakładających się na siebie
preferencji. Szczególne znaczenie miały preferencje
dla kre dy tów hi po tecz nych, któ re w pew nym stop niu
przy czyniły się do bańki speku lacyjnej na rynku nie-ru
chomości, oraz do wzrostu zadłużenia osób o ni-skich
do cho dach13. Pre fe ren cje dla kre dy tów hi po -
tecznych spowo dowały, że zastępo wały one normalne
kre dy ty kon sump cyjne, to znaczy, że często nie służy-ły
do fi nan so wania kup na domów, a do pozyskania
go tów ki na in ne ce le. W USA w przy pad ku kre dy tów
hi po tecznych typu subprime tyl ko 30–40% po ży czek
służyło kup nu domu14. Mieszkalnic two ko rzysta też
z pre ferencji w odniesieniu do opo datko wania zy-sków
kapi ta łowych, a także nie płaci się po datku
od czyn szu im pu towanego, kie dy zamieszku je się
własny dom. Po nad to w wielu krajach opo datko wanie
nieru chomości mieszkalnych jest niższe niż innych
typów nieruchomości. Preferencje dla mieszkalnic -
twa wi dać tak że w po dat ku do cho do wym od osób fi -
zycznych oraz w VAT. Trudno znaleźć ar gumen ty, dla
któ rych tak wie le kra jów tak sil nie wspie ra miesz kal -
nic two, a szczególnie po siadaczy własnych domów.
Z punk tu wi dze nia re dy stry bu cji jest to dzia ła nie cał -
kiem chy bione – domy po siadają raczej osoby zamoż-

ne. Co wię cej część z tych pre fe ren cji jest prze chwy ty -
wana przez dostaw ców mieszkań15.
Zróżnicowanie stawek po datko wych, baz po datko -
wych oraz spe cjalne re żimy po datko we stanowią sil-ny
bo dziec do ar bi tra żu po dat ko we go. Wy stę pu je on
prak tycz ne we wszyst kich po dat kach i we wszyst kich
krajach, a także między nimi. W skali ogól noświato -
wej od by wa się trans fer zy sków z kra jów o wy so kich
po dat kach, do kra jów o ni skich po dat kach lub wręcz
do ra jów po dat ko wych. Do ty czy on za rów no wiel kich
firm międzynaro dowych, oby wate li, a także na przy -
kład ze spo łu U2, któ ry dla ce lów po dat ko wych prze -
niósł swą sie dzibę doAm ster damu, gdyż tam ko rzyst-niej
opo datko wane są należności licencyjne. W skali
kraju du że znaczenie ma preferencyjne opo datko wa-nie
zysków kapi ta łowych, co po wo du je po jawianie się
części nad wyżki fi nan so wej firm w tej właśnie po sta-ci,
a nie w for mie zy sku.
Eko no mia po li tycz na po dat ków w cza sach
kryzysu
Wspomniano już jak po winien wy glądać dobry sys-tem
po datko wy – należy przesu wać ciężar ob ciążeń
z do cho du na kon sump cję i majątek, staw ki po datku
po winny być niskie, a baza szero ka. Czy kryzys sprzy-ja
racjonalizacji i unowo cześnianiu syste mu po datko -
we go? Opi nie na ten temat są zróżnicowane, choć
często po jawia się nu ta nadziei. Z jed nej strony wy stę-pu
je sil na pre sja na do cho dy po dat ko we, z dru giej ro -
śnie przyzwolenie społe czeństwa na zaciskanie pasa.
Więk szość kra jów roz wi nię tych ogar nię tych kry zy -
sem zde cy dowała się na wpro wadzenie pa kietów sty-mu
la cyj nych, któ rych po dat ki by ły ele mentem. Kom-po
nent po dat ko wy był ogra ni czo ny, a pod ję te dzia ła -
nia różnorodne w różnych krajach – w jednych po -
dat ki ro sły w in nych spa da ły16.
W czasach kryzysu społe czeństwa oczeku ją od rzą-dzących
po dejmowania działań mających na celu wal-kę
z kry zysem. Po li ty cy są pod pre sją zrobienia czegoś,
co nieko niecznie mu si być wskazane, natomiast po ka-zać
ma po mysł i determinację rządu w walce z kry zy-sem.
Po datki są dobrym narzędziem propagando-wym,
bo w miarę szyb ko można doko nać spek ta ku -
larnych zmian. I z ta kiej właśnie per spek ty wy należy
oceniać po datko we elemen ty pa kietów stymu lacyj-nych.
War to też pamiętać, że niektó re kraje mogły po -
zwolić so bie na istotne zwiększenie defi cy tu, inne sta-nę
ły pod ścia ną i cię ły wy dat ki pod no sząc po dat ki
(vi de re pu bli ki bał tyc kie). Ge ne ral nie, zmia ny w po -
dat kach wpro wa dzo ne w ra mach sty mu lo wa nia go -
spo darki należy uznać za nieko rzystne – powo du ją
one dalsze „zanie czyszczanie” syste mu ulgami, zwięk-sza
ją kosz ty ad mi ni stra cyj ne, kom pli ku ją sys tem,
a przy tym zmniejszają do cho dy po datko we.
Do bry VAT, to szero ka baza i niska, jednoli ta staw ka.
Nie wie le kra jów zde cy do wa ło się na ruch w ta ką stro -
nę. WWielkiej Bryta nii ob niżono przejściowo staw kę
VAT z 17,5% do 15% na to wary stanowiące około 1/2
wy dat ków kon sumen tów. Wniektó rych krajach ob ni-żono
staw ki VAT na żywność, w innych na bu downic -
two – co po większyło preferencje dla te go sek to ra go -
spo darki. W tym czasie Estonia, Ło twa i Li twa, a tak-że
Wę gry li kwi do wa ły bądź ogra ni cza ły za kres sta wek
ulgowych i pod nosiły podstawo wą staw kę VAT.
Wpo datkach do cho dowych zwiększano kwotę wolną
od po datku, ob niżano staw ki, bądź zwiększano progi
po dat ko we. Wpro wa dza no też do dat ko we ulgi ro -
dzinne i pre ferencje dla bu downic twa mieszkaniowe -

go i remon tów, w tym także za po mo cą preferencji dla
kre dy tów hi po tecznych. Przedsiębior cy mogli ko rzy-stać
z do dat kowych ulg in westycyjnych i rein westy-cyjnych
oraz przyspieszonej amor tyzacji.
Wpro wadzono też całkiem ab sur dalne preferencje dla
wy mieniających sa mo cho dy, w tym również w kra-jach
o ma łym ryn ku we wnętrz nym, tak ja Sło wa cja,
któ ra jest du żym pro du cen tem aut. Sko rzy sta ły z te go
kraje pro du ku jące sa mo cho dy, w tym Polska.
Jak mądrze zwiększyć do cho dy
po dat ko we?
Do cho dy bu dżeto we zależą od:
ba zy po dat ko wej (ogra ni czo na ilość ulg i zwol nień)
stawek (najlepiej mało zróżnicowanych)
ścią gal no ści (za leż na od ja ko ści pra wa po dat ko we -
go i sprawności administracji po datko wej)
innych źró deł niepodat ko wych.
Po li ty cy jak man trę po win ni po wta rzać: „sze ro ka
ba za, ni skie staw ki” i jed no cze śnie prze su wać ob cią -
że nia z do cho du na kon sump cję i ma ją tek. W krót -
kim okre sie ogra ni cze nie po li tycz ne nie po zwa la
jed nak na to. Jest jed nak na dzie ja, że zmia ny w sys -
te mie po dat ko wym w śred nim i dłu gim okre sie bę -
dą zmie rza ły do po lep sze nia sys te mu, tak by przy ni -
skich kosz tach ge ne ro wał on sta bil ne do cho dy bu -
dże to we.
Przesu wanie ob ciążeń z do cho du na kon sump cję
i ma ją tek nie jest za da niem ła twym. Po dat ki ma jąt ko -
we – w tym głów nie po dat ki od nie ru cho mo ści są
w ge stii władz lo kal nych. Do dat ko we do cho dy po ja -
wiły by się więc w budżetach lokalnych, a nie cen tral-nym,
gdzie są najbar dziej po trzeb ne. Po nad to załama-nie
cen nieru chomości i kłopo ty z obsługą kre dy tów
hi po tecz nych, to nie naj szczę śliw szy mo ment
na zwiększanie ob ciążeń po datko wych. I wreszcie,
po dat ki te są wy jąt ko wo nie po pu lar ne – vi de przy pa -
dek Pol ski, gdzie sło wo ka ta ster jest sło wem za ka za -
nym i nie po ja wia się na ustach po li ty ków.
In ne do bre źró dło do cho dów to VAT i ak cy za.
W przy pad ku VAT po trzeb ne są dzia ła nia ad mi ni -
stracyjne i poli tyczne. Po li tyczne po legają na ujed no-licaniu
staw ki i zmniejszaniu zakresu ulg i zwolnień.
Ad ministracyjne po legają na zmniejszaniu różnicy
mię dzy do cho da mi po ten cjal ny mi wy ni ka ją cy mi
z przemnożenia wy so ko ści kon sump cji przez staw ki
po datku, a do cho dami fak tyczny mi. Zmniejszanie tej
różnicy oznacza zmniejszanie szarej stre fy. Spore pie-niądze
mogą po cho dzić również z ak cyz. W niektó -
rych przypadkach wy star czała by inflacyjna ko rek ta
stawek kwotowych. Spore i wielu krajach nie wy ko -
rzy sta ne źró dło do cho dów, to po da tek od sa mo cho -
dów. Ak cy za może też znaleźć szer sze zastoso wanie
w „zielnych po datkach”. Po zwolenia na emisję zanie -
czysz czeń (CO2) w UE war to też sprze da wać, a nie
roz da wać. Mo gło by to być spo re źró dło do dat ko wych
do cho dów, choć po li tycznie spra wa jest chy ba nie-możli
wa do re alizacji.
Udział po datków do cho dowych w łącznych do cho -
dach po datko wych po winien się stop niowo zmniej-szać.
Tem po za le ży oczy wi ście od dy na mi ki po dat -
ków kon sump cyjnych i majątko wych, a także od sta-nu
fi nan sów pu blicznych. Szyb ka re duk cja nie jest
możli wa ze względu na znaczenie fi skalne po datków
do cho dowych, szczególnie w „starych krajach” UE.
Na leży więc wpro wadzać zmiany, któ re zmniejszają
zniekształcenia. Do brym rozwiązaniem jest prak ty -

ko wa ny w Skan dy na wii sys tem du al ne go po dat ku do -
cho do we go (du al in co me tax), gdzie do cho dy z pra cy
są opo dat ko wa ne we dług wy so kiej (Skan dy na wia!)
skali po datko wej, zaś po zostałe do cho dy (szczególnie
kapi ta łowe) opo datko wane są liniowo niższą staw ką
po datku. Problemem jest oczy wiście pre cy zyjne po -
stawienie granicy między do cho dem z pracy i kapi ta -
łu w małych fir mach pry wat nych. Ważne z punk tu
widzenia po czucia sprawie dli wo ści społecznej jest
także opo datko wanie osób o wyso kich do cho dach.
WNiemczech 0,1 pro cent najbo gatszych po datników
dostar cza 8% do cho dów, a w USA 0,7% aż 37%. Nie
na le ży się więc dzi wić, że rzą dy nie któ rych państw
uciekają się do kup na wy kradzionych danych doty -
czą cych po dat ni ków ukry wa ją cych swo je oszczęd no -
ści po za granicami kraju. War to też wy czyścić system
z ulg i zwolnień często nakiero wanych na re alizację
sprzecznych ce lów. Często ci sa mi po dat nicy są be ne-fi
cjen ta mi i fi nan su ją cy mi pre fe ren cje po dat ko we
w różnych etapach cy klu ży cia.
Po datek od do cho dów osób prawnych to „najgor szy”
po datek w rankin gu OECD. W ciągu ostatnich dwóch
de kad śred nia staw ka CIT w kra jach OECD spa dła
o ok. 15 punk tów pro cen to wych. Jest to efekt kon ku -
rencji po datko wej – strate gicznych zależności między
różny mi ju rys dyk cjami po dat ko wy mi, a nie zwy kły
trend. Ba za po datko wa jest w przypad ku tego po dat ku
bar dzo mobilna i zysk po jawia się z reguły tam gdzie
ma się po ja wić, czy li tam, gdzie staw ka po dat ku jest ni -
ska, a nie tam gdzie po wstał. Ogromne wy siłki admini-stracji
po datko wych, by walczyć z tym zjawiskiem nie
gwaran tu ją suk cesu. Duże znaczenie będzie tu miała
współpraca międzynaro dowa. Z dru giej jednak strony
dla wie lu kra jów CIT, to bar dzo waż na po zy cja do cho -
dowa i trudno z niej łatwo zrezygnować. Ob niżanie
opo dat ko wa nia ka pi ta łu ma tak że istot ne kon se kwen -
cje re dy stry bu cyj ne, choć w dłuż szej per spek ty wie tań -
szy kapi tał zwiększyłby pro duk tywność, a więc i do -
cho dy pra cy. Staw ka CIT nie mo że spaść do ze ra tak że
i z po wo du po wiązania z PIT. Ob niżanie stawek CIT
w sto sunku do PIT zwiększa ko rzyści z „kor po ry zacji”
po datników, któ rzy zmieniają formę prowadzonego
biz ne su, tak by stać się po dat ni ka mi CIT a nie PIT.
War to też przy oka zji do ko nać zmian, tam gdzie sys -
tem po datko wy po wo du je zniekształcenia i przy czy-nia
się do nie ko rzyst nych zja wisk, ta kich jak na przy -
kład omó wiona już za bu rzona struk tu ra fi nan so wania
przedsięwzięć go spo dar czych. Można te go doko nać
albo za po mo cą zniesienia (ograniczenia) preferencji
dla fi nan so wanie długiem (za po mo cą ostrzejszych re -
guł do ty czą cych cien kiej ka pi ta li za cji, wpro wa dze nia
com pre hen si ve bu siness tax (CBIT), któ ry nie po zwala
na od liczanie od se tek lub za po mo cą CIT opar te go
na cash flow, gdzie in we sty cje amor ty zo wa ne by ły by
jed no ra zo wo), al bo za po mo cą wpro wa dze nia pre fe -
rencji dla fi nan so wania kapi ta łem (przy kładem może
tu być bel gij ski ACE – allo wance for capi tal eguity17).
Duże możli wo ści do datko wych do cho dów mogą być
wy ni kiem ogra ni cza nia sza rej stre fy. Wy ma ga to
z jed nej strony zmian legislacyjnych, a z dru giej wyż-szych
nakładów na administracje po datko we. Nie
obejdzie się też bez dalszej ko or dy nacji po li ty ki po -
datko wej i bliższej współpracy naro dowych admini-stra
cji po dat ko wych. Ko or dy na cja po li ty ki po dat ko -
wej po winna w pew nych przypadkach przyjąć formę
har mo ni za cji, pra wa po dat ko we go, ba zy po dat ko wej,
a nawet stawek, choć po li tycznie jest to mission impos-sible.
Rozwinięcie tej te zy znajdu je się w załączniku.
Nie za leż nie od szcze gó ło wych roz wią zań, na pew no
zwięk sze niu do cho dów po dat ko wych to wa rzy szyć

bę dą ofia ry – to po dat ni cy w koń cu pła cą po dat ki
– i to oni bę dą się mu sie li „zrzu cić się”, by zmniej szyć
defi cy ty bu dżeto we i choćby częściowo spłacić dług
pu bliczny. Jednak po li ty cy marzą o vic timless ta xes¸
czy li bez bo le snych po dat kach. Ta kim ide al nym po li -
tycz ne po dat kiem jest po da tek To bi na – zwa ny też
obec nie po dat kiem Ro bi na Ho oda. Miał by on do ty -
czyć trans ak cji fi nan so wych i je go ce lem mia ło by być
ogra ni cze nie szko dli wej spe ku la cji, a przy oka zji
zgromadzenie sporych środ ków fi nan so wych, któ re
mo gły by zre du ko wać de fi cy ty i po słu żyć do wal ki
z globalnym ociepleniem. Zwy kli, „uczci wi” oby wate -
le nie od czu liby go wca le, bo prze cież oni nie spe ku -
lu ją. Ca ły ciężar po datku spadłby na chci wych speku -
lan tów i ban kie rów, któ rzy prze cież do pro wa dzi li
do tego kryzysu18. By łoby więc i spra wie dli wie i bez -
bo le śnie – uda łoby się zre ali zo wać mot to z po cząt ku
opra co wa nia. Ty le tyl ko, że to nie praw da – po li ty cy to
wie dzą, ale nie wie dzą te go wy bor cy19.
Załącznik
Po li ty ka po datkowa: nie zależność
czy har mo ni za cja – gra
Czy moż na pod kraść tro chę ba zy po dat ko wej od są -
sia da? No w za sa dzie nie jest ład nie kraść, ale gdy ba -
za po dat ko wa przy cho dzi sa ma, to już chy ba w po -
rząd ku? Co więc trze ba zro bić, by przy szła? Jed nym
ze spo so bów pod kra da nia, par don – za chę ca nia, jest
ob niż ka po dat ków, szcze gól nie CIT. Ła twość prze pły -
wu ka pi ta łu spra wia, że ba za po dat ko wa chęt nie ma -
te rializu je się w krajach o niskich po datkach, co nie-ko
niecz nie mu si ozna cza, że prze nio sła się tam fak -
tycz nie pro duk cja, czy fak tycz ne zy ski.
Kwestia wpły wu stopy po datko wej na de cy zje doty -
czące lokalizacji in we sty cji od lat jest przedmiotem
dysku sji i badań. Nie wnikając w szczegó ły, można
zgo dzić się z te zą, że ob niż ka staw ki CIT, ce te ris pa ri -
bus wpły wa po zytywnie na napływ kapi ta łu. Za ob ser -
wo wa no, że 1 punkt pro cen to wy re duk cji CIT zwięk -
sza bezpo śred nie in we sty cje zagraniczne o 3,3%20.
Oczy wi ście, staw ka po dat ku to tyl ko je den z wie lu
czynników wpły wających na lokalizację in we sty cji.
W kon tekście po datków, ważna jest także sprawność
administracji po datko wej, preferencje dla in we storów
zagranicznych, możli wo ści przerzucania długu, pod-stawa
opo datko wania etc. Jednak staw ka po datko wa
też ma zna cze nie i to nie tyl ko ze wzglę du na PR.
Na te mat kon ku ren cji po dat ko wej na pi sa no już wie -
le. W mo im prze ko na niu, jest to kwe stia bar dziej po -
li tyczna niż ekonomiczna. Po niżej propo nu ję prosty
mo del, któ ry po zwoli po kazać nieko rzystne kon se -
kwencje konku rencji po datko wej, czy szerzej nieza-

leżnej (nieskoor dynowanej) po li ty ki po dat ko wej. Nie
jest to ani po chwa ła, ani kry ty ka har mo ni za cji po dat -
ków – to tyl ko pro ste na rzę dzie, dzię ki któ re mu ła -
twiej zro zu mieć lo gi kę po li ty ki po dat ko wej (czy sze -
rzej fi skalnej) w skali międzynaro dowej.
Nie zależna (samo dzielna) po li ty ka
po dat ko wa – dy le mat więź nia
Dla uprosz cze nia, ogra ni czę licz bę kra jów do dwóch
(A i B). Kra je te mo gą mieć wy so kie po dat ki lub ni skie
po dat ki. Wy so kie po dat ki są tu sy no ni mem ko ope ra -
cji.Mo gą oznaczać one wy so ką staw kę CIT, jednoli tą
staw kę VAT, brak preferencji dla in we storów zagranicz-nych,
współpracę między administracjami po datko wy -
mi etc. Po niższy mo del może więc doty czyć różnych po -
dat ków, umów o uni ka niu po dwój ne go opo dat ko wa nia,
ta jemnicy banko wej i tym po dob nym. Po wtó rzę: wy so -
kie po datki oznaczają współpracę. Oba kraje mogą też
konku ro wać – to w macierzy wpłat oznaczone jest ja-ko
„niskie po datki”. Ma cierz po daje też wy płaty dla każ-dej
pa ry stra te gii obu kra jów. Jak wi dać, oba kra je „zła -
pa ne są” w pu łap kę – zna ną w teo rii gier ja ko dy le mat
więź nia. Wich in te re sie jest, by mia ły wy so kie po dat -
ki (czy li współpracowały ze so bą). Jednak każdy z nich
ma po ku sę, by oszukać drugi i ob niżyć po datki. Ni skie
po dat ki są w tej grze stra te gią do mi nu ją cą. Wre zul ta -
cie cier pią na tym oba kra je. Po wtó rzę raz jesz cze, ni -
skie po datki mogą równie dobrze doty czyć np. braku
współ pra cy mię dzy ad mi ni stra cja mi po dat ko wy mi,
co po zwala po datnikom ukry wać do cho dy za granicą.
Równowaga Na sha w powyższych przy kładzie {niskie
po dat ki, ni skie po dat ki}, to zła rów no wa ga – oba kra -
je tra cą na tym. Za rów no teo ria jak i em pi ria po twier -
dza, że je śli kra je są róż nej wiel ko ści, to mniej szy bę -
dzie miał niższe po datki – bar dziej będzie ko rzystał
na „oszu ki waniu”.
Jak po ko nać dy le mat więź nia?
Istnieje kilka sposo bów „wyjścia” z dylema tu więźnia, to
znaczy rozpo częcia współpracy tak, aby wy płaty by ły wyż-sze.
Jed ną z ta kich me tod jest ka ra dla niewspół pra cu -
jących. Niech wopi sa nym po wy żej przy kładzie, kraj, któ -
ry nie współpracu je zostanie ukarany karą w wyso ko -
ści 15. Wte dy macierz wy płat wy glądała by następu jąco.
Kraj A
Czy li:
Kraj B
Ni skie po dat ki Wy so kie po dat ki
Ni skie po dat ki 30-15/30-15 50-15/20
Wy so kie po dat ki 20/50-15 40/40
Kraj B
Kraj A
Ni skie po dat ki 15/30 35/20
Wy so kie po dat ki 20/35 40/40
Po mo dy fi kacji, czy li wpro wadzeniu kary, oba kraje ma-ją
„do bre” stra te gie do mi nu ją ce – współ pra cu ją ze so -
bą, czy li osiągają „dobrą” równowagę Na sha. Prak ty ka
Unii Eu ro pejskiej, szczególnie na przy kładzie przestrze-gania
zapi sów Pak tu Sta bilności iWzrostu po kazu je, że
me chanizm karania, za „oszustwo” nie działa. Wprzy-pad
ku po li ty ki po dat ko wej, do pew ne go stop nia, ka rze
Eu ro pejski Try bu nał Sprawie dli wo ści, choć z reguły je-go
orze czenia są kosztowne dla administracji po datko -
wych, a nie dla po dat ni ków.
Kraj B
Kraj A
Ni skie po dat ki 30/30 50/20
Wy so kie po dat ki 20/50 40/40

Teore tycznie można by rozważać me chanizm, w któ -
rym ko ope ra cje osią ga się nie za po mo cą kar, ale
za pomo cą na gród. Sys tem taki, byłby jednak bar dzo
skom pliko wany i w prak ty ce nie ma on szans na re ali-zację.
Ani nagradzanie, ani karanie, nie spraw dza się
w prak ty ce – w grach jednokrotnych nie wiele więcej
można zrobić – jed nak w grach po wtarzalnych można
współpracę osiągnąć za po mo cą stra te gii od we tu.
Strate gia od we tu może mieć różne formy: w strate gii
cyn gla, je śli któ ryś z gra czy oszu ka choć raz (czy li wy -
bie rze ni skie po dat ki), to dru gi gracz ka rze go ni ski mi
po datkami i do końca już nie współpracu ją ze so bą.
O wiele sku teczniejsze są jednak strate gie, któ re zakła-dają
możli wość po wrotu do współpracy. Najlepszą ta -
ką strategią, jest strategia tit-for -tat – każ de oszu stwo
karane jest oszustwem w następ nej rundzie, ale gdy
gracz, któ ry oszukał wraca do współpracy (wyso kie
po datki), to drugi z graczy też wraca do współpracy.
Strate gie od we tu po zwalają w grach po wtarzalnych unik-nąć
dy lematu więźnia. Ich prak tyczne zastoso wanie za-leży
jednak od wielu czynników. Kluczowe znaczenie ma
praw dopo do bieństwo wy stąpienia ko lejnej rundy gry
– im mniej sze, tym mniej sza szan sa na współ pra cę.
W kon tek ście po li ty ki po dat ko wej, czy sze rzej po li ty -
ki fi skalnej, w UE praw dopo do bieństwo ko lejnej run-dy
jest du że, choć obec ny po waż ny kry zys fi skal ny mo -
że ozna czać pew ną zmia nę re gu ły gry, a to sa mo w so -
bie znie chęca do współpracy te raz. Aby strate gia od we -
tu zadziałała, oszustwo mu si być wy kryte i ukarane. Im
więk sza licz ba gra czy, tym z jed nej stro ny trud niej wy -
kryć oszu stwo, a z dru giej trud niej uka rać – do bry przy -
kład z innej sfery ży cia, to kłopo ty OPEC z utrzymy wa-niem
limi tów pro duk cyjnych. Ważne jest również ile cza-su
upłynie między oszustwem, jego wy kry ciem i uka-ra
niem – im dłuż szy okres – tym niż sza skłon ność
do współpracy – przy kład Gre cji jest również w tym
przy pad ku bar dzo wy mo wy. Kie dy doj dzie już do ka -
ry, to oka zu je się, że jest ona bo le sna dla obu stron – le -
piej jest po prostu wy baczyć i powró cić do ko operacji.
Je śli kara jest zapi sa na w umowach (vi de Pakt Sta bil no -
ści i Wzro stu), to moż na te umo wy po pro stu re ne go -
cjować – dobry przy kład to pro ce du ra nadmiernego de-fi
cy tu i jej (wąt pli wa) sku teczność. Je śli re nego cjacje są
możli we, to groźba kary staje się mniej wiary godna, spa-da
więc bo dziec do współ pra cy.
Stra te gia od we tu przy 27 gra czach ma sens tyl ko wte -
dy, kie dy od wet doko nu je się au tomatycznie i nie wy -
maga on po dejmowania działań na własną rękę przez
żadnego z graczy. Po trzeb ne są więc in stytu cje, któ re
au tomatycznie niczym dooms day de vi ce ukarzą nie -
współ pra cu ją ce kra je.
Al ternaty wą może być dale ko po sunięta harmoniza-cja
poli ty ki fi skalnej. Po legała by ona na ograniczeniu
moż li wych stra te gii gra czy tyl ko do ru chu: „wy so kie
po dat ki”, czy li wy mu sza ła by współ pra cę. Mi mo for -
malnej harmonizacji po datków po śred nich daleko im
jednak do pełnej harmonizacji. Do bry przy kład to za-kres
stoso wania ulgowej staw ki VAT i walka między
Francją a Niemcami o ob niżoną staw kę VAT na usłu-gi
gastro nomiczne. Sku teczna harmonizacja oznacza-ła
by staw kę podstawo wą – brak możli wo ści „oszuka-nia”
i ob niżenia staw ki. Ob niżenie staw ki we Francji
oczy wiście nie oznacza bezpo śred nio spadku do cho -
dów zVAT w Niem czech, ale po zwa la nie miec kim re -
stau ra to rom na pod ję cie dzia łań zmie rza ją cych
do ob niżki staw ki w Niemczech. Po dob nych przy kła-dów
moż na by mno żyć wię cej.
Har mo ni za cja po li ty ki po dat ko wej w UE nie od nio -
sła suk cesu. Główny bezpo śred ni po wód, to zasa da

jed no myśl no ści. Przy co raz więk szej licz bie gra czy,
opła ca się po szcze gól nym kra jom blo ko wać pew ne
rozwiązania, by z jed nej strony wy ko rzysty wać sta tus
quo, a z dru giej, by zyskać kar tę przetar go wą w nego -
cjacjach. Na to wszystko nakładają się też ogranicze-nia
po li tyczne i tak po pu larna obro na su we renności.
To nie ste ty ozna cza nie po wo dze nie har mo ni za cji
i „złą” równowagę Na sha.
Przypisy
1 Nie po datkuj siebie,
Nie po datkuj mnie,
Po dat kuj te go go ścia mię dzy drze wa mi.
2 Choć na przy kład spowolnienie tem pa wzrostu PKB w Polsce
w la tach 2000–2001 zna la zło swo je od bi cie w spad ku udzia łu po -
dat ków i skła dek w PKB.
3 Z god nym naj więk sze go uzna nia wy jąt kiem po li ty ków kra jów
nor dyckich.
4 Skala niezbędnego dostoso wania fi skalnego omó wiona jest mię-dzy
inny mi w Stra te gies for Fi scal Con so li da tion in the Post -Cri sis
Word, IMF, 4 lu ty 2010.
5 Przy kładem mogą tu być preferencje po datko we omó wione
w dalszej części opracowania.
6 Ciekawą analizę na te mat ekonomii po li tycznej re formy po datko -
wej moż na zna leźć w How to Im ple ment Pro -growth Tax Re form,
OECD, Pa ryż, 2009.
7 Exi ting from Cri sis In te rven tion Po li cies, IMF, 2010, ss. 16-17.
8 Tax and Eco no mic Growth, OECD, Pa ryż, 2009
9 Wię cej na ten te mat moż na zna leźć w Tax Po li cy and the Cri sis
– First Tho ughts, IMF, lu ty 2009, Th. Hem mel garn, G. Ni co de me,
The 2008 Fi nan cial Cri sis and the Ta xa tion Po li cy, Ta xa tion Pa pers,
EC, 2010, oraz Debt Bias and Other Di stor tions: Cri sis -Re la ted Is su -
es in Tax Po li cy, IMF, czer wiec 2009, a tak że w D. Bo uza raa, G. Mi -
chielse, Bodźce podat ko we – podat ko we podejście do obecnego kryzy-su
fi nan so we go – „Ze szyty BRE Ban ku -CA SE” nr 107, War sza -
wa 2010.
10 Debt Bias and Other Di stor tions, op cit, s. 6.
11 The 2008 Fi nan cial Cri sis and the Ta xa tion Po li cy, op cit. s. 26
12 Cri sis -re la ted is su es…, op. cit. s. 28-28
13 Ibidem, s. 5-8.
14 De my ank, Y. and O. Van He mert, Un der stan ding the Sub pri me
Mor ta ge Ci sis, Re view of Fi nan cial Stu dies, 2009.
15 How to im ple ment..., op. cit. s. 11.
16 Opis po dat ko wych kompo nentów pa kie tów sty mu la cyj nych
można znaleźć w Bodźce podat kowe – podat kowe podejście…, op.
cit. Pełne zestawienie zawiera: Ta xa tion trends…, op. cit. s. 13-19.
17Wię cej na ten te mat m.in. w Cri sis -re la ted is su es…, s. 13-16, oraz:
R. De Mo oij, M. De ve reux, Al ter na ti ve Sys tem of Bu si ness Tax in Eu -
ro pe: An ap plied ana ly sis of ACE and CBIT Re forms, Ta xa tion Pa -
pers, EC, Bruk se la, 2009.
18 Zo bacz mate riał propagandowy http://www.youtu be.com/watch?v=
ZzZIRMXcxRc
19 Istnieje wiele opracowań na te mat współczesnej wer sji po datku
To bi na. Ciekawą analizę zawiera The 2008 Fi nan cial Cri sis..., op. cit.
20 R. De Mo oij, S. Ede rve en, Ta xa tion and Fo re ign Di rect In ve st -
ment. A Syn the sis of Em pi ri cal Re sults, Asia-Pacific Fi nancial Mar-kets,
vol. 10 (6) Li sto pad, 2003.

BRE-CASE Seminarium 108 - "Finanse publiczne w krajach UE Jak posprzątać po kryzysie (cz. 2)"

BRE-CASE Seminarium 108 - "Finanse publiczne w krajach UE Jak posprzątać po kryzysie (cz. 2)"

Recommended

Recommended

More Related Content

What's hot

What's hot (6)

Viewers also liked

Viewers also liked (20)

Similar to BRE-CASE Seminarium 108 - "Finanse publiczne w krajach UE Jak posprzątać po kryzysie (cz. 2)"

Similar to BRE-CASE Seminarium 108 - "Finanse publiczne w krajach UE Jak posprzątać po kryzysie (cz. 2)" (20)

More from CASE Center for Social and Economic Research

More from CASE Center for Social and Economic Research (20)

BRE-CASE Seminarium 108 - "Finanse publiczne w krajach UE Jak posprzątać po kryzysie (cz. 2)"