Appalti pubblici: comunicare obiettivi e risultati al cittadino contribuente

MASTER UNIVERSITARIO DI I° LIVELLO IN
“MANAGEMENT DEGLI APPROVVIGIONAMENTI E
APPALTI PUBBLICI”

AGENDA
1. La spesa pubblica: tra opportunità e criticità
2. Il nuovo codice dei contratti e la programmazione della spesa
Riccardo Colangelo TUTTI I DIRITTI RISERVATI 2
3. Trasparenza e comunicazione: da norma a opportunità

Quali benefici deve produrre la spesa pubblica
Quelli che derivano dal raggiungimento degli
OBIETTIVIOBIETTIVI DIDI MANDATOMANDATO
RICHIEDONO
SPESA PER AZIONI, RISORSESPESA PER AZIONI, RISORSE
SPESA PER AZIONI, RISORSESPESA PER AZIONI, RISORSE
UTILITÀ ECONOMICAUTILITÀ ECONOMICA
DEVE GENERARE
Soddisfare bisogni reali

La domanda del cittadino
deve pagare vuole ottenere
DOVE VANNO A FINIRE I MIEI SOLDI?DOVE VANNO A FINIRE I MIEI SOLDI?
TASSE SPESA PUBBLICA RISULTATI
C’è proporzionalità?
DOVE VANNO A FINIRE I MIEI SOLDI?DOVE VANNO A FINIRE I MIEI SOLDI?

Le critiche alla spesa pubblica
Eccessi di spesa, sperequazione dei prezzi tra regioni
Centralizzazione della spesa
Prezzi standard
Spending review (tagli lineari?)
Sprechi: appalti completati e inutilizzati, appalti non
terminati, lavori fatti male, etc. (spesa che non genera benefici)terminati, lavori fatti male, etc. (spesa che non genera benefici)
Ritardi : nei lavori in media +88% dei tempi inizialmente stimati;
media europea, +26%, 752 opere da completare (2016) per una
spesa consuntiva di 4.339 milioni €, etc.
Incremento costi: nei lavori, in Italia +38%, media europea +21%,
per le 752 opere da completare necessari altri 2.494 milioni €, etc.
5Riccardo Colangelo TUTTI I DIRITTI RISERVATI

La spesa pubblica ed i rischi di illeciti
In Italia, nella percezione del 55% dell’opinione pubblica, le
decisioni e l’attuazione della spesa pubblica sono condizionati
da comportamenti illeciti
A livello globale (PwC, 2015) il 41% delle organizzazioni
pubbliche segnala frodi economiche. L’ambito degli
acquisti/appalti è quello più critico.
da comportamenti illeciti
(Fondazione David Hume – “Corruzione in Italia e nei paesi avanzati”,
Dossier III / 2015)
L’Italia ha il 30% delle gare con un solo offerente, ed
anche in Europa il 55% dell’opinione pubblica ritiene che
negli appalti Italiani domini l’illecito
(The Economist, Nov. 19, 2016, “Rigging the bids”)

60.000
80.000
100.000
120.000
85.152
90.710
98.071
102.918
97.730
87.072
101.000
115.210
109.391
Quanto spende la P.A. (Italia)
Importo in MEuro
Numero di procedure
Le procedure di affidamento (CIG perfezionati) di valore > 40KLe procedure di affidamento (CIG perfezionati) di valore > 40K€€
negli anni (dati ANAC)negli anni (dati ANAC)
-
20.000
40.000
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
80.000
90.000
100.000
110.000
120.000
130.000
140.000
2012 2013 2014 2015 2016
135.346
125.196
131.137 129.765
115.145

Procedure di affidamento perfezionate per tipologia (dati ANAC)
Importo maggiore o eguale a 40.000 Euro (2016)
Settori ordinariN. CIG % Importo %
Forniture 34.551 36% 36.964.876.466 44%
Lavori 24.697 26% 12.995.874.837 15%
Servizi 36.188 38% 34.372.613.777 41%
Totale 95.436 100% 84.333.365.080 100%
Settori speciali N. CIG % Importo %
Forniture 6.677 34% 7.840.841.363 31%
Lavori 3.951 20% 6.819.227.771 27%
Servizi 9.081 46% 10.397.791.674 41%
Totale 19.709 100% 25.057.860.808 100%
Totali N. CIG % Importo %
Forniture 41.228 36% 44.805.717.829 41%
Lavori 28.648 25% 19.815.102.608 18%
Servizi 45.269 39% 44.770.405.451 41%
115.145 100% 109.391.225.888 100%

Procedure di affidamento perfezionate per regione (dati ANAC)
Osservatorio regionale CIG
perfezionati %CIG
Importo
complessivo in €
%
Importo
CENTRALE 22.083 19% 33.910.375.365 31%
PIEMONTE 6.787 6% 3.023.615.961 3%
VALLE D'AOSTA 670 1% 264.505.651 0%
LOMBARDIA 13.364 12% 10.983.055.565 10%
PROVINCIA AUTONOMA DI TRENTO 2.643 2% 1.062.322.000 1%
PROVINCIA AUTONOMA DI BOLZANO2.724 2% 1.220.109.121 1%
VENETO 7.187 6% 5.663.481.205 5%
FRIULI VENEZIA GIULIA 1.896 2% 961.733.791 1%
LIGURIA 3.081 3% 2.746.690.861 3%
EMILIA ROMAGNA 7.059 6% 4.161.675.572 4%
Importo maggiore o
eguale a 40.000 Euro
(2016)
EMILIA ROMAGNA 7.059 6% 4.161.675.572 4%
TOSCANA 4.780 4% 4.603.992.682 4%
UMBRIA 1.307 1% 504.567.991 0%
MARCHE 1.753 2% 804.479.744 1%
LAZIO 6.812 6% 7.750.527.660 7%
ABRUZZO 2.001 2% 1.055.975.169 1%
MOLISE 424 0% 142.983.051 0%
CAMPANIA 5.364 5% 7.145.342.267 7%
PUGLIA 3.844 3% 1.994.725.598 2%
BASILICATA 1.773 2% 842.109.364 1%
CALABRIA 1.453 1% 768.184.222 1%
SICILIA 4.565 4% 7.008.885.331 6%
SARDEGNA 4.470 4% 3.049.980.756 3%
#NON CLASSIFICATO# 9.105 8% 9.721.906.964 9%
TOTALE 115.145 100% 109.391.225.891 100%

Il costo delle procedure di affidamento in Europa
Da: “Public procurement in Europe: Cost and effectiveness”
Ricerca condotta da PWC Marzo 2011
10
La ricerca valuta il costo medio in Europa in circa
1,4% del valore degli appalti1,4% del valore degli appalti (Italia circa 1%), con un massimo del 4%4%
Riccardo Colangelo TUTTI I DIRITTI RISERVATI

I considerando delle direttive 2014
L’aggiudicazione degli appalti pubblici deve rispettare la libera circolazione delle merci, la
libertà di stabilimento e la libera prestazione di servizi, nonché i principi che ne derivano,
come la parità di trattamento, la non discriminazione, il mutuo riconoscimento, la
proporzionalità e la trasparenza.
Gli appalti pubblici svolgono un ruolo fondamentale nella strategia Europa 2020, in quanto
costituiscono uno degli strumenti basati sul mercato necessari alla realizzazione di unarealizzazione di una
crescita intelligente, sostenibile e inclusivacrescita intelligente, sostenibile e inclusiva garantendo contemporaneamente l’uso più
efficiente possibile dei finanziamenti pubblici.
…………………
(1)
(2)
Dir. 2014/24
…………………
La normativa deve accrescere l’efficienza della spesa pubblicaefficienza della spesa pubblica, facilitando in particolare la
partecipazione delle piccole e medie impresepartecipazione delle piccole e medie imprese (PMI) agli appalti pubblici e permettendo ai
committenti di farne un miglior uso per sostenere il conseguimento di obiettiviobiettivi condivisi
a valenza socialea valenza sociale.
Dir. 2014/23
………
La comprensione e una applicazione uniforme dei principi del trattato europeo è necessaria per
eliminare le persistenti distorsioni del mercato internoeliminare le persistenti distorsioni del mercato interno. Questo favorirebbe anche
l’efficienza della spesa pubblica, facilitando l’accesso delle PMI e supportando il raggiungimento
degli obiettivi di politica pubblica sostenibile.
(4)
(Dir. 2014/25 considerando 4)

Gli obiettivi del procurement pubblico
Assicurare le attività primarieattività primarie (fornire servizi al cittadino seguendo le
linee politiche programmatiche dello Stato) ed ausiliarieausiliarie (assicurare il
funzionamento della struttura operativa) di amministrazioni e enti
pubblici.
Ottimizzare la qualità della spesaqualità della spesa, bilanciando in modo sostenibile la
soddisfazione delle esigenze dei cittadini e l’impegno delle risorse
pubbliche.
Attuare una politica efficiente ed efficace della spesa pubblica
focalizzata sulla qualità della spesafocalizzata sulla qualità della spesa, offrendo alle imprese la
possibilità di migliorare la capacità competitiva propria e della loro
catena di fornitura, favorendo la crescita del sistema Paesefavorendo la crescita del sistema Paese.
Operare in regime di piena “accountability” (trasparenza) e di
prevenzione del rischio, secondo i principi della responsabilità
sociale, della responsabilità amministrativa e del contrasto alla
corruzione.

L’attuazione del procurement pubblico
Raggiungere un obiettivo di mandato
Obiettivo di pubblica utilità
Con il denaro dei
contribuenti
Tutela dell’interesse pubblico:
RISULTATO DA OTTENERE
ATTRAVERSO L’ACQUISIZIONE
DI RISORSE DAL MERCATO CON
Tutela dell’interesse pubblico:
Garantire il fine con l’utilizzo corretto
delle risorse economiche dei contribuenti
Sviluppare il sistema imprenditoriale per
favorire la crescita del sistema paese
Assicurare pari opportunità per tutti gli
operatori economici
NORME DI LEGGE
UN PROCESSO COMMERCIALE
DI RICERCA ED ACQUISIZIONE
DELLE RISORSE

Le criticità negli appalti pubblici
 Prevalente focalizzazione sulla sola fase di affidamentoaffidamento, (dove è
PIÙ ALTO IL RISCHIO DI CONTENZIOSO)
 INSUFFICIENTE considerazione delle fasi di programmazioneprogrammazione,
progettazioneprogettazione e controllo dell’esecuzioneesecuzione
(osservazioni di AVCP dal documento di consultazione online preliminare alla det. 5 del 6 novembre 2013)
“La disciplina comunitaria e quella nazionale hanno tradizionalmente regolato con più
dettaglio la fase di scelta del contraente, sul presuppostopresupposto che il buon esito della prestazione
derivi, principalmente, da un’adeguata gestione della procedura di gara, volta
all’identificazione della migliore offerta e del soggetto più idoneo a svolgere il
servizio/fornitura.
La minore attenzione dedicata alle fasi a monte ed a valle della stipulazione del contratto
è originata anche dal fatto che gli sforzi delle amministrazioni sembrano concentrarsi laddove è
PIÙ ALTO IL RISCHIO DI CONTENZIOSO, cioè nella fase dell’affidamento. “

Le criticità negli appalti pubblici
 Carenze nella valutazionevalutazione costi/benefici relativi all’oggettooggetto dell’appalto
 Focalizzazione sul prezzoFocalizzazione sul prezzo – carente considerazione del ciclo di vita e dei suoi effetti sui
costi
 Prevalenza dell’uso del criterio del prezzo più bassoprezzo più basso (lavori) (collusione? Eccesso di
rischio?)
(Banca d’Italia relazione annuale 2010)
rischio?)
 FrammentazioneFrammentazione del mercato – appalti di basso importo
 Insufficiente gestione dei rischigestione dei rischi di mancato adempimento (varianti, incremento costi)
 Carenze nel monitoraggioCarenze nel monitoraggio ostacolano il rispetto delle condizioni
 ritardi di esecuzione: Italia 88% dei tempi inizialmente stimati; media europea, 26%;
 aggravi di costo: Italia 38%, media europea 21%

Il tempo ha un valore?
Fonte: MISE – Dip. per lo sviluppo e la coesione economica
“Il tempo di attraversamento, cioè il lasso di tempo necessario per transitare da
una fase procedurale alla successiva, caratterizzato da attività prevalentemente
amministrative e talvolta da cosiddetti tempi morti, in termini percentuali
pesa in modo rilevante:
assorbe in media il 57 per cento dei complessivi tempi diassorbe in media il 57 per cento dei complessivi tempi di
progettazione ed affidamento delle opere.”progettazione ed affidamento delle opere.”

Le manifestazioni delle patologie del sistema degli appalti
Controlli inadeguati
Numero e valore
delle opportunitàCriteri di valutazione laschi
Stimolo degli
interessi economici
Possibilità di illecito
guadagno
 Acquisizione di risorse non
adeguate agli obiettivi per
quantità, qualità, prezzo
17
Comportamenti opportunistici
Alterazione dei
meccanismi della
concorrenza
 Opere non concluse (o inutili)
AMBITO DELLE FRODIAMBITO DELLE FRODI
Impiego improduttivo
del denaro pubblico
Appropriazione
indebita di denaro
pubblico
AMBITO DEGLI SPRECHIAMBITO DEGLI SPRECHI
POSSIBILE CONNESSIONE

Gli sprechi: cosa sono
l’uso improprio di risorse, che non soddisfa in modo
adeguato i bisogni, o produce un reddito o un
risultato inferiore al costo delle risorse impiegate
COSTITUISCONO UN DANNO PER L’INTERESSECOSTITUISCONO UN DANNO PER L’INTERESSE
PUBBLICO A SPESE DEL CONTRIBUENTEPUBBLICO A SPESE DEL CONTRIBUENTE
18
L’origine degli sprechi può essere dovuta a decisioni e/o comportamenti
di tipo
 DolosoDoloso, per ottenere o procurare vantaggi (a sé o a terzi)
attraverso una spesa non in relazione all’interesse pubblico
 ColposoColposo, effetto di scarsa conoscenza o insufficiente valutazione
delle condizioni, delle soluzioni, delle alternative (anche
conseguenza di “optimism bias”)

Tipi di sprechi
Gli sprechi possono essere classificati in tre grandi categorie con
impatti diversi :
 l’inefficienza produttiva, per sprechi nella produzione o
nell’organizzazione;
 le inefficienze gestionali che generano cattiva allocazione
delle risorse disponibili;
RICORRENTE
RICORRENTE
IMPATTO
delle risorse disponibili;
 le inefficienze economiche, per spese che generano
benefici inferiori al costo delle risorse economiche impiegate.
(adattato da: P. Giarda, Dinamica, struttura e criteri di governo della
spesa pubblica: un rapporto preliminare, p. 34)
NON RICORRENTE

Le opere incompiute: sono sprechi?
Valore e numero delle opere incompiute ex DM 43/2013 (Stima ITACA* 2017)
(* Istituto per l'Innovazione e Trasparenza degli Appalti e la Compatibilità Ambientale)
20
Oneri per l’ultimazione: 2.493.678.998Oneri per l’ultimazione: 2.493.678.998 €€

Alcuni esempi: sono sprechi?
La “Città dello Sport” di Roma Tor Vergata, da 60 a 202 M€ (2005
-2009) necessari altri 400M€ per il completamento
16M€ i 7 treni (+ costo del rimessaggio)
e 30M€ di danni all’appaltatore
21
dopo aver costruito la stazione, a Matera non
sono arrivate né le rotaie né i cavi elettrici. Una
spesa di oltre 500 miliardi di vecchie lire per 25
chilometri di rete ferroviaria inesistente.
La stazione c'è, i binari no
Matera: la stazione ferroviaria
iniziata negli anni '80 e mai finita

Le frodi negli acquisti
La frode è il deliberato tentativo di mettere in atto azioni per influenzareLa frode è il deliberato tentativo di mettere in atto azioni per influenzare
qualsiasi fase del ciclo di vita degli acquisti, al fine di realizzarequalsiasi fase del ciclo di vita degli acquisti, al fine di realizzare unun
indebito guadagnoindebito guadagno o causare una perdita.o causare una perdita.
Le frodi possono essere perpetrate:Le frodi possono essere perpetrate:
 direttamente da appaltatori o subappaltatori, autonomamente o in
associazione, attraverso turbativa d'asta e / o fissazione dei prezzi
(collusione), alterando la consegna e/o la fatturazione, ecc
 con il coinvolgimento del buyer, attraverso corruzione o collusione,
o come conseguenza di condizioni di conflitto di interessi.

La tendenza alle frodi economiche nel settore pubblico: le “BIG 5”
Il 41% delle organizzazioni del settore pubblico segnala frodi economiche (2014)
I primi cinque ambiti nei quali si segnalano frodi economiche sono:
Appropriazione indebita
Acquisti/appalti
1
2
Sottrazione o uso improprio (es. personale)
di risorse pubbliche
Alterazione del processo “procure to pay”
allo scopo di ottenere un beneficio
personale diretto o indiretto
Pesopercepito(rispostemultiple):Pesopercepito(rispostemultiple):
44%
43%
23
Corruzione
Risorse umane
Falsi contabili
3
4
5
Interventi distorsivi su comportamenti e
processi allo scopo di favorire terzi dietro
corresponsione di denaro o favori
Distorsione dei processi di assunzione,
gestione e retribuzione (specie premiale)
del personale
Alterazione di dati contabili al fine di
perseguire vantaggi personali o di
mascherare comportamenti illeciti
Fonte: PwC “Fighting fraud in the public sector”, Feb. 2015
Pesopercepito(rispostemultiple):Pesopercepito(rispostemultiple):
36%
34%
21%

La percezione della corruzione negli appalti pubblici
Acquisti/appalti Alterazione del processo “procure to pay” allo scopo
di ottenere un beneficio personale diretto o indiretto42% del rischio percepito42% del rischio percepito
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
Fonte: PWC “Fighting fraud in
the public sector”, Feb. 2015
Incidenza delle frodi economiche per fase
Fonte: The Economist, Nov. 19,
2016, “Rigging the bids”
Percezione della corruzione in gare con 1 solo offerente

La razionalizzazione della spesa
La Spending review è un processo di gestione, finalizzato alla allocazione delle
risorse disponibili in base alle priorità di governo dell’impresa o del paese.
Quindi, non è tanto finalizzata al taglio della spesa, quanto alla suaQuindi, non è tanto finalizzata al taglio della spesa, quanto alla sua
razionalizzazione per soddisfare le esigenze di crescita del sistema paese.

La Spending review: la direttiva
“La spending review è diretta infatti a migliorare sia l’efficienza che l’efficacia della spesa
pubblica, con l’intento di ottenere i medesimi risultati con minore spesa o risultati migliori a
parità di spesa.
Ciò presuppone la sistematica analisi e valutazione delle strutture organizzative della
pubblica amministrazione, delle loro procedure di decisione e di attuazione,
relativamente anche all’adozione di singoli atti, nonché dei risultati effettivamente
conseguiti.
Il razionale dietro la legge:
conseguiti.
Tale metodologia è radicalmente opposta alla prassi oggi ampiamente diffusa nella
pubblica amministrazione di considerare come dato esogeno la struttura organizzativa e
procedurale esistente. L’approccio della spending review, al contrario, considera tali dati
strutturali come suscettibili di profonda trasformazione alla luce di un’approfondita e
continuativa analisi in ordine alla coerenza tra obiettivi e strumenti, quindi, tra dati
quantitativi di spesa e risultati ottenuti. “
AVCP Relazione annuale 2011

La sfida del Public procurement
La sfida è ottimizzare la qualità della spesaqualità della spesa, che gli anglosassoni
misurano con il valore generato (“Value for money”), ottenendo in modo
sostenibile il bilanciamento tra la soddisfazione delle esigenze dei cittadiniesigenze dei cittadini
e l’impegno delle risorse pubblicherisorse pubbliche.
““ThereThere isis nono suchsuch thingthing asas publicpublic moneymoney,,
there is only taxpayers' moneythere is only taxpayers' money””

L’obiettivo della spesa pubblica
We have the duty that every penny we raise in taxation is spent wisely and well….
Protecting the taxpayers’purse. Protecting the public services. These are the two great tasks
and their demands have to be reconciled …
There is no such thing as public money; there is only taxpayers' money.
M. Thatcher, Oct. 14 1983
con esperienza, conoscenza e
giudizio, oculatamente in modo buono o soddisfacente
Spese inutili Spese fatte male
La SAGGEZZA spetta ai decisoriLa SAGGEZZA spetta ai decisori LaLa CAPACITÀ spetta al buyerCAPACITÀ spetta al buyer

Le conseguenze sulle decisioni di spesa
Il denaro, fornito dall’azionista o dal contribuente, deve essere speso “wiselywisely andand wellwell” :
 le risorse economiche devono essere impiegate dove ci sono le migliori possibilità
di avere ritorni nel raggiungimento degli obiettivi di mandato (spendere
“wiselywisely”),,
 i processi di spesa devono mantenere un bilancio adeguato tra costi sostenuti e
qualità ottenuta (spendere “wellwell”).
Razionalizzare la spesaRazionalizzare la spesa

L’”economicamente più vantaggioso”
È la trasposizione del concetto anglosassone di
““valuevalue forfor moneymoney”,”,
valutare la spesa attraverso la qualitàqualità dell’oggetto dell’appalto
ottenere i medesimi risultati con minore spesa
o risultati migliori a parità di spesa
valutare la spesa attraverso la qualitàqualità dell’oggetto dell’appalto
(rispondenza alle esigenze) in relazione al costocosto sostenuto per la sua
acquisizione ed il suo impiego per tutta la sua vita utile (costo totalecosto totale)
Capacità di generare un beneficio in
relazione ai bisogni indotti
dall’OBIETTIVOOBIETTIVO DIDI MANDATOMANDATO da
raggiungere

AGENDA

Le principali innovazioni (di processo) del nuovo codice
La nuova normativa (Dlgs 50/16) ha apportato modifiche importanti al
settore dei contratti pubblici, con
 la spinta all’aggregazione dei fabbisogniaggregazione dei fabbisogni e della responsabilità
degli affidamenti,
 una impostazione logica dell’articolato che più si avvicina alla
considerazione dei flussi operativiconsiderazione dei flussi operativi, partendo dalla
programmazione per poi affrontare gli affidamenti fino
32
programmazione per poi affrontare gli affidamenti fino
all’esecuzione.
A queste vanno aggiunti
 l’esteso coinvolgimentocoinvolgimento dell’ANAC, in particolare per la definizione
delle linee guida che sostituiscono il regolamento.
 le esigenze di una chiara definizione dei processi di appaltodefinizione dei processi di appalto poste ai
soggetti aggiudicatori ed alle stazioni appaltanti dal piano
anticorruzione e dalle verifiche dell’ANAC.

La nuova focalizzazione degli acquisti pubblici
ALTA
Enfasi
Programmazione
e progettazione Affidamento Esecuzione
Sviluppo dei requisiti
allineando le
esigenze al mercato
Qualificazione delle stazioni
appaltanti
Qualificazione e
indipendenza dei valutatori
Attività di controllo
Criteri di gestione del contratto
Rating dei fornitori
Nuovo codice
Costo totale sul ciclo di vita
33
BASSA
Vecchio codice
Fasi

Le fasi del ciclo di approvvigionamento
PROGRAMMAZIONE
PROGETTAZIONE
PIANIFICAZIONE
Sviluppo degli obiettivi per individuare
le risorse necessarie al perseguimento
degli obiettivi stessi con un adeguato
rapporto benefici/costi
Qualificazione dei fabbisogni di risorse,
individuazione di mercati e rischi,
definizione delle strategie di acquisto per
merceologia, definizione dei criteri di
34
PIANIFICAZIONE
AFFIDAMENTO
ESECUZIONE
merceologia, definizione dei criteri di
valutazione delle performance, piano
delle procedure di acquisto
Progettazione (strategie di gara) ed
esecuzione delle transazioni commerciali
Esecuzione e controllo delle forniture

Innovazioni rilevanti per la programmazione
In questa ottica per definire il programma degli acquisti è necessario procedere alla:
 analisi delle alternative possibili;
 valutazione dei costi da sostenere.
Per le alternativealternative, che vanno individuate non solo sulla base delle esigenze, ma anche
FONTE DI CONOSCENZA
Programmare significa fare scelte ponderate, e predisporre le risorse
necessarie ad implementarle in tempi definiti.
Per le alternativealternative, che vanno individuate non solo sulla base delle esigenze, ma anche
delle opportunità di mercato, il nuovo codice introduce due elementi importanti, la
consultazione di mercatoconsultazione di mercato e il rating dei fornitorirating dei fornitori, dai quali si possono dedurre le
condizioni con le quali ci si deve confrontare nel definire le strategie di acquisto.
Per la valutazione dei costicosti, il nuovo codice introduce la considerazione non solo del
prezzo, ma del costo totale sul ciclo di vitacosto totale sul ciclo di vita delle risorse da acquisire. Questo
implica la conoscenza dei driver di costo e delle modalità per ottimizzarlo.
Può costituire di per sé un driver per le alternativePuò costituire di per sé un driver per le alternative

Il vulnus di una cattiva programmazione negli appalti pubblici
“Il D.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207 (Regolamento), di esecuzione ed attuazione
del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 (Codice), detta una disciplina specifica
per le fasi di programmazione, progettazione ed esecuzione dei
contratti di servizi e forniture, così come definiti dall’art. 3, commi 9 e
10 del Codice, in larga parte modellata su quella dei contratti di lavori. “
Appare evidente la profonda correlazione che intercorre tra le criticità
riscontrabili nella fase esecutiva, in precedenza evidenziate, e le carenze
riconducibili ad una incompleta o imprecisa predisposizione, da parte
delle stazioni appaltanti, della relativa documentazione di gara (bando
di gara, disciplinare, contratto allegato, ecc.) e, prima ancora,
all’assenza di un’adeguata fase di programmazione e progettazione.
Dal documento di consultazione online dell’AVCPAVCP in preparazione della Det. 5 del novembre 2013

La programmazione come strumento di sistema
Gli appalti sono uno strumento attraverso il quale le amministrazioni
perseguono la propria mission facendo ricorso al mercato per l’acquisizione
delle risorse necessarie e non disponibili all’interno.
LA PROGRAMMAZIONE, PROGETTAZIONE E PIANIFICAZIONE
DEGLI ACQUISTI PUBBLICI NON PUÒ ATTUARSI IN MANCANZA
O AL DI FUORI DI UNA PROGRAMMAZIONE DEGLI OBIETTIVI DI
MANDATO DELLE AMMINISTRAZIONI
(cioè del “quadro esigenziale”, Art. 3 comma ggggg-nonies)
(cioè del “quadro esigenziale”, Art. 3 comma ggggg-nonies)
«quadro esigenziale», ilil documentodocumento che viene redatto ed approvato dall'amministrazione in fase
antecedente alla programmazione dell'intervento e che individua, sulla base dei dati disponibili, in
relazione alla tipologia dell'opera o dell'intervento da realizzare, gli obiettivi generali da perseguire
attraverso la realizzazione dell'intervento, i fabbisogni della collettività posti a base dell'intervento, le
specifiche esigenze qualitative e quantitative che devono essere soddisfatte attraverso la realizzazione
dell'intervento, anche in relazione alla specifica tipologia di utenza alla quale gli interventi stessi
sono destinati

La normativa: il Documento Unico di Programmazione
Nel TUEL, nell’articolo 151, “principi generali”, si afferma:
1. Gli enti locali ispirano la propria gestione al principio della
programmazione. A tal fine presentano il Documento unico di programmazione
entro il 31 luglio di ogni anno. […] Le previsioni del bilancio sono elaborate sulla
base delle linee strategiche contenute nel documento unico di programmazione
[…].
2. Il Documento unico di programmazione si compone di due sezioni: la Sezione
2. Il Documento unico di programmazione si compone di due sezioni: la Sezione
strategica e la Sezione operativa. La prima ha un orizzonte temporale di
riferimento pari a quello del mandato amministrativo, la seconda pari a quello del
bilancio di previsione.
Il DUP precede temporalmente e logicamente il bilancio di previsione.
Il DUP ha carattere generale e costituisce la guida strategica ed operativa dell'ente,
contiene la visione complessiva dell’amministrazione, espressa attraverso le
“politiche” e i progetti, mentre il bilancio di previsione è la rappresentazione dei
flussi finanziari in entrata e in uscita.

Il ruolo del DUP
1. Definisce il contesto dell’amministrazione, in termini di bisogni, vincoli e
opportunità
2. Declina le politiche, cioè le scelte di priorità che si vuole perseguire
3. È un documento “progettuale” per tradurre le politiche in risultati attesi,
intesi come risposte a bisogni o prospettive di sviluppo
4. Individua gli “obiettivi” da perseguire all’interno di ogni progetto e ne
attribuisce l’attuazione ai vertici dell’amministrazione, descrivendone
modalità e tempi di attuazione
5. È lo strumento di lavoro da prendere come riferimento, sia per verificare lo
5. È lo strumento di lavoro da prendere come riferimento, sia per verificare lo
stato di conseguimento, sia per aggiornarne il contenuto
6. Definisce le performance attese ed utilizzate in occasione della valutazione
L’art. 169 del TUEL, comma 3 bis, dispone che “il PEG (Piano esecutivo di
gestione) è deliberato in coerenza con il bilancio di previsione e con il
documento unico di programmazione” e aggiunge, “al PEG è allegato il
prospetto concernente la ripartizione delle tipologie in categorie e dei
programmi in microaggregati […]”.

Il ciclo dell’amministrazione
CONTROLLI AMMINISTRATIVI E CONTABILI
MISSION
ATTUAZIONE
BILANCIO DI
PREVISIONE
BILANCIO
CONSUNTIVO
PIANO ESECUTIVO
DI GESTIONE
Cittadini
contribuenti
OBIETTIVI
PIANI
ATTUAZIONE
DELIVERY
(DUP)
RISULTATI
VALUTAZIONE
Programmazione
Progettazione
Pianificazione
Affidamento Esecuzione

Ambiti di attuazione del sistema degli approvvigionamenti
Vincoli normativi e/o di contesto
Codice dei contratti pubblici e regolamenti/linee guida (ambito del diritto pubblico)
Ambito del diritto privato
Ambitodella
regolazione
Ambitodell’attuazione
Procedure interne - Vincoli contrattuali sulle attività
Analisi degli
obiettivi
PROGRAMMAZIONEPROGRAMMAZIONE
Analisi dei
requisiti e dei
fabbisogni
PROGETTAZIONEPROGETTAZIONE
Strategie di gara
Procedure di
affidamento
AFFIDAMENTOAFFIDAMENTO
Controllo e
gestione della
delivery
ESECUZIONEESECUZIONE
ChiusuraContratti
Razionalizzazionedelladomanda
Identificazionedeifabbisogni
Strategiediacquisto
Procurementplan
Contratti
LINEEPROGRAMMATICHE
ESTRATEGIE
Impatto socio economico ed ambientale
Trasparenza e contrasto alla corruzione
Comunicazione interna ed esterna (rapporti col corpo sociale)
Ambitodell’attuazioneAmbitodellaqualità
dell’attuazione
Analisi dei rischi
di risultato
Analisi e
prevenzione dei
rischi di acquisto
fabbisogni
Minimizzazione
dei rischi di
acquisto
affidamento
Gestione dei
rischi di acquisto
delivery
ChiusuraContratti
Razionalizzazionedelladomanda
Identificazionedeifabbisogni
Strategiediacquisto
Procurement
Contratti
KPI e misura delle prestazioni
LINEEPROGRAMMATICHE
ESTRATEGIE

AGENDA

Il dovere di gestire il denaro pubblico con saggezza e competenza
We have the duty that every penny we raise in
taxation is spent wiselywisely and wellwell….
““ThereThere isis nono suchsuch thingthing asas publicpublic moneymoney,,
there is only taxpayers' moneythere is only taxpayers' money””
L’opinione pubblica in Italia ha una percezione negativanegativa sia sulla
qualità della spesa pubblica (sprechi - dovuti a consumi eccessivi e
non finalizzati, opere inutili, opere non finite – costi eccessivi,
tempi lunghi, lavori fatti male, etc.), che sul sistema degli appalti
pubblici (incompetenza, corruzione, burocrazia).

Migliorare la percezione sulla spesa pubblica
Contrastare gli illeciti: normative, strumenti e strutture per combatterli
95 riferimenti ad ANAC nei 220 articoli del
Dlgs 50/16
Migliorare l’efficacia: nuove direttive comunitarie e, quindi, nuovo
Dlgs 50/16
Trasparenza: normative per l’accessibilità degli atti
amministrativi
Controllo sociale: aumentare la visibilità, far conoscere,
coinvolgere il cittadino, fare leva sull’etica

I piani per la trasparenza e il contrasto alla corruzione
È necessario che nel settore degli appalti pubblici i piani relativi alla trasparenza
ed al contrasto alla corruzione siano preparati correttamentepreparati correttamente, ma soprattutto
che siano attuati in modo efficace e completoattuati in modo efficace e completo.
Alla definizione del piano complessivo per l’amministrazione/ente, deve
seguire la definizione del piano per le misure specifiche adottate per gli appaltimisure specifiche adottate per gli appalti.
seguire la definizione del piano per le .
In particolare, il piano deve essere attualizzato per ogni obiettivo di mandato,
sviluppato in sede di programmazione, e gestito nel corso della sua esecuzione
per ogni appalto, fino al termine di tutti gli appalti relativi all’obiettivo
considerato.

La trasparenza e la comunicazione: i fruitori
ADDETTI AI LAVORI Amministrazioni e organismi di controllo
La normativa attuale impone alle amministrazioni/organismi pubblici di operare in
regime di trasparenza (dare evidenza documentale di cosa si è fatto e di come lo si è
fatto) e di contrasto alla corruzione (individuazione dei rischi e attuazione di azioni
per prevenirli o contenerne gli effetti), definendo in anticipo come agiranno
all’interno dei propri processi (piani triennali).
ENTRANTI POTENZIALI
PORTATORI DI INTERESSI
CITTADINI CONTRIBUENTI
Operatori economici, partiti politici,
sindacati, gruppi di pressione
La parte del sistema economico che potrebbe
trarre vantaggio dall’entrata nel sistema della
spesa pubblica
Persone fisiche o giuridiche che sono
destinatarie dei benefici derivanti dalla spesa
pubblica, e che la finanziano attraverso il
sistema fiscale e contributivo

La trasparenza e la comunicazione: il grado di fruizione
ADDETTI AI LAVORI
Attenersi alle disposizione di legge è una condizione necessaria, ma non sufficiente, per
instaurare e mantenere un rapporto di fiducia con l’opinione pubblica, che è quello che permette
al potere politico di creare e mantenere il consenso. Ma mettere online le delibere e dati di spesa
analitici non è sufficiente.
La comunicazione che segue in modo formale i dettati normativi non raggiunge tutti gli
stakeholder ed è comprensibile ad ambiti ristretti e specifici.
ENTRANTI POTENZIALI
PORTATORI DI INTERESSI
ADDETTI AI LAVORI
CITTADINI CONTRIBUENTI

Trasparenza: focalizzazione e rispetto della forma
Assicurare la trasparenza e definire ed attuare il piano di prevenzione della corru-
zione sono nell’ambito del “saper fare” e del “fare”.
Il loro prodotto è finalizzato ad essere opponibile a terzi, all’utilizzo, cioè, da
parte dei controllori (ANAC, Corte dei Conti, Magistratura amministrativa,
Magistratura ordinaria) e dei portatori di interessi.
Difficilmente sono fruibili dall’opinione pubblica, cioè dai cittadini/contribuenti
che hanno interesse a conoscere come sono impiegati i propri soldi
(tasse) per poter fare scelte politiche consapevoli.
La trasparenza verso il cittadino deve, perciò, essere attuata attraverso
un sistema relazionale che preveda di raggiungerlo con modi e mezzimodi e mezzi
adeguati per generare consenso e accettazione dell’azione del sistemaadeguati per generare consenso e accettazione dell’azione del sistema
pubblico.pubblico.

La comunicazione verso il cittadino
L’uso della programmazione della spesa pubblica a partire dalla definizione
chiara degli obiettivi di mandato, ed un sistema di procurement basato su
competenza, qualità, misura dei risultati, avvicinerebbe l’azione
amministrativa alle attese dei cittadini/contribuenti.
Ma per scardinare percezioni negative così fortemente radicate può non
essere sufficiente fare le cose bene, ma bisogna anche DIMOSTRARLO e
COMUNICARLO. Bisogna
COMUNICARLO. Bisogna
saper faresaper fare (competenze),
farefare (qualità dell’azione e dei risultati),
far saperefar sapere (comunicazione).
La comunicazione verso il cittadino deve essere fatta con strumenti diversi,
per trasferire il razionale delle scelte compiute, la spiegazione delle modalità
di esecuzione, l’avanzamento delle azioni, l’esito finale, i benefici ottenuti.

Chi può accedere al processo di spesa
FASI DEL PROCUREMENT
obiettivi
programmazione
pianificazione
progettazione
affidamento
esecuzione
Programmazione
Pianificazione
Progettazione Affidamento Esecuzione
OBIETTIVI
MISSION
Terzi Ambito del controllo
obiettivi
programmazione
pianificazione
progettazione
affidamento
esecuzione
ANAC corruzione, collusione, conflitto di interessi
Corte dei conti danno erariale
AGCM limitazioni alla concorrenza ed alla libertà di mercato
Magistratura amministrativa esecuzione del processo di affidamento
Magistratura Civile inadempienza contrattuale, danni, tutela degli interessi delle parti
Magistratura Penale reati contro il patrimonio, le persone, l’ambiente, frodi
Opinione pubblica mala gestio, controllo sociale
CITTADINO CONTRIBUENTE
ESIGENZE SODDISFACIMENTO
CONTROLLO
ISTITUZIONALE

Cosa comunicare al cittadino
PERCHÉ si spende: gli obiettivi che si intende
raggiungere, i benefici previsti
Per COSA si spende: l’oggetto e l’ammontare della spesa
COME si spende: le modalità che saranno seguite, i
tempi, come si assicurano qualità
ed economicità
ed economicità
L’ESECUZIONE: il monitoraggio e l’avanzamento
della spesa
I RISULTATI: il raggiungimento degli obiettivi,
la misura dei benefici
DURANTEDURANTE
DOPODOPO

Un prerequisito: Comunicare all’interno
Perché il sistema delle relazioni verso il cittadino sia efficace, è necessario che
esso parta da
un sistema di relazioni interne
anch’esso efficace: se manca il coinvolgimento del personale interno,
difficilmente si potrà trasferire all’esterno, a cittadini ed imprese, una
difficilmente si potrà trasferire all’esterno, a cittadini ed imprese, una
immagine credibile dell’amministrazione e del suo operato.
Il coinvolgimento del personale è quello che fa sì che esso “creda” alla bontà
degli obiettivi per i quali lavora, e, di conseguenza, si impegni per il loro
raggiungimento.

Concludendo
Avvicinare l’azione amministrativa alle attese dei cittadini/contribuenti
Programmazione della spesa
pubblica allineata ad obiettivi di
mandato chiari
Procurement pubblico basato su
competenza, qualità, misura dei
risultati
risultati
fare le cose bene, ma anche
DIMOSTRARLO e COMUNICARLO
saper fare (competenza), fare (qualità
dell’azione e misura dei risultati), far
sapere (comunicare).
Scardinare preconcetti fortemente radicati

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