SlideShare a Scribd company logo

Analiza_Subvencija_12012015_Web_SKGO

•
•
F
Filip Mitrovic
1 of 80
Download to read offline
ANALIZA EFEKATA I MOGUĆNOSTI UNAPREĐENJA PRIMENE SUBVENCIJA KAO MEHANIZMA ZA PODSTICANJE LER-A Filip Mitrović
ANALIZA EFEKATA I MOGUĆNOSTI UNAPREĐENJA PRIMENE SUBVENCIJA KAO MEHANIZMA ZA PODSTICANJE LER-A
Filip Mitrović ANALIZA EFEKATA I MOGUĆNOSTI UNAPREĐENJA PRIMENE SUBVENCIJA KAO MEHANIZMA ZA PODSTICANJE LER-A Beograd, 2015
ANALIZA EFEKATA I MOGUĆNOSTI UNAPREĐENJA PRIMENE SUBVENCIJA KAO MEHANIZMA ZA PODSTICANJE LER-A Autor Filip Mitrović Izdavač Stalna konferencija gradova i opština – Savez gradova i opština Srbije Makedonska 22, 11000 Beograd Za izdavača Đorđe Staničić, generalni sekretar SKGO Dizajn i priprema za štampu Atelje, Beograd www.atelje.rs Izradu i objavljivanje ove publikacije podržao je projekat „InstitucionalnapodrškaSKGO-drugafaza“,kojifinansira Švajcarska agencija za razvoj i saradnju (SDC), a sprovodi SKGO. Ova publikacija ne predstavlja stavove Švajcarske agencijе za razvoj i saradnju (SDC) i SKGO. Za informacije i stavove u ovoj publikaciji odgovorni su isključivo autori.
5 Sadržaj LISTA TABELA......................................................................................................................7 1. UVOD................................................................................................................................9 1.1. Pregled subvencija .................................................................................................10 1.1.1. Mehanizam subvencija ................................................................................11 1.1.2. Poreske subvencije........................................................................................12 1.1.2.1.Mehanizam poreskih subvencija................................................................13 1.1.3. Potrošačke subvencije..................................................................................13 1.1.3.1.Mehanizam potrošačkih subvencija...........................................................14 1.1.4. Izvozne subvencije........................................................................................14 1.1.4.1.Mehanizam izvoznih subvencija ................................................................15 1.1.5. Subvencije za zapošljavanje.........................................................................15 1.1.5.1.Mehanizam subvencije za zapošljavanje....................................................16 1.2. Neracionalne (perverzne) subvencije...................................................................16 2. PRIMERI DOBRE PRAKSE.........................................................................................19 2.1. Studija slučaja: Strana iskustva..........................................................................................19 2.2. Studija slučaja: Subvencionisanje kamatnih stopa Vlade RS.......................................20 2.3. Studija slučaja: Odluka o naknadi za uređivanje građevinskog zemljišta u Vranju................................................................................................................21 2.4. Studija slučaja: Savet za zapošljavanje Pančeva..............................................................22 2.5. Studija slučaja: Unapređenje proizvodnje/poslovanja i proširenje proizvodnih i ostalih kapaciteta privrednih subjekata sa teritorije grada Beograda......................23 3. POLITIKA SUBVENCIJA U SRBIJI............................................................................25 3.1. Subvencije koje pruža Vlada RS........................................................................................25 3.2. Subvencije koje pruža AP Vojvodina...............................................................................28 3.3. Subvencije koje pružaju jedinice lokalnih samouprava................................................29 3.3.1. Subvencije za zapošljavanje.........................................................................30 3.3.2. Subvencionisanje putem umanjenja naknade za uređenje gradskog građevinskog zemljišta................................................................33 3.3.3. Subvencije za osnovna sredstva..................................................................37 3.4. Pregled ukupnih izdvajanja sredstava na ime subvencija JLS.....................................38
6 Analiza efekata i mogućnosti unapređenja primene subvencija kao mehanizma... 4. EFEKTI SUBVENCIJA NA LOKALNI EKONOMSKI RAZVOJ........................39 4.1. Kvantitativna analiza uticaja subvencija za zapošljavanje JLS-a na LER ..........41 4.1.1. Prikupljanje i kvalitet podataka..................................................................41 4.1.2. Posmatrane varijable....................................................................................44 4.2. Analiza moralnog hazarda prikazanih politika subvencija.................................48 5. ARGUMENTI ZA PRIMENU SUBVENCIONISANJA KAMATNIH STOPA OD STRANE JLS...............................................................51 5.1. Mogućnosti za usklađivanje politike subvencija sa postojećim merama LER-a.....52 5.1.1. Subvencionisanje kamatnih stopa i privredni savet.................................52 5.1.2. Subvencionisanje kamtanih stopa i KLER ................................................53 5.1.3. Subvencionisanje kamatnih stopa i strategija JLS....................................53 5.2. Mehanizmi za praćenje efekata subvencije kamatne stope .................................54 6. RIZICI U PRIMENI POLITIKE SUBVENCIJE KAMATNIH STOPA ..............55 7. ZAKLJUČAK ........................................................................................................57 8. LITERATURA.......................................................................................................59 9. ANEKS: KORACI U PRIPREMI KONKURSA ...................................................61 9.1. Sporazum o saradnji sa drugom institucijom.......................................................61 9.2. Nacrt ugovora o udruživanju sredstava.................................................................63 9.3. Nacrt konkursa za subvencionisanje kamatnih stopa..........................................66 9.4. Predlog zaključka Gradonačelnika/Predsednika opštine o raspisivanju konkursa za dodelu sredstava za subvencionisanje kamatnih stopa..................70 9.5. Izjava o prihvatanju odgovornosti..........................................................................71 9.6. Zaključak Gradonačelnika⁄Predsednika opštine o prihvatanju predloga Komisije.....................................................................................................72 9.7. Ugovor o dodeli sredstava .......................................................................................74
7 Lista tabela Tabela 1. Raspodela sredstava za proširenje kapaciteta privrednih subjekata, Sekretarijat za privredu, Beograd ...............................24 Tabela 2. Raspodela sredstava za subvencije na osnovu budžeta RS za 2014...............27 Tabela 3. Raspodela subvencija na osnovu Odluke o budžetu za 2014 AP Vojvodine..........................................................................................29 Tabela 4. Pregled davanja subvencija izabranih JLS za period od 2010. do 2014. godine....................................................................32 Tabela 5. Pregled primanja izabranih JLS po osnovu naknade za uređenje gradskog građevinskog zemljišta za period od 2010 do 2013. godine......................................................................................34 Tabela 6. Analitički prikaz prihoda JLS po delatnostima za koje je naplaćena naknada za uređenje gradskog građevinskog zemljišta...............35 Tabela 7. Pristupi vođenju politike subvencija .................................................................39 Tabela 8. Kvantitativna analiza subvencija za zapošljavanje - pregled posmatranih parametara ...................................................................44 Tabela 9. Kvantitativna analiza subvencija za zapošljavanje - pregled modela za analizu efekata subvencija...............................................45 Tabela 10. Kvantitativna analiza subvencija za zapošljavanje - pregled uticaja različitih paramatera na broj zaposlenih na teritoriji JLS..................................................................................47
9 1. Uvod Lokalne samouprave u Srbiji kroz izdvajanja u budžetima, posebnim olakšicama u vidu sniženih naknada, poput naknade za uređenje gradskog građevinskog zemljišta za proizvodne delatnosti, pokušavaju da pomognu privrednu aktivnost na svojoj teritoriji. Na taj način, lokalne samouprave sprovode politiku subvencija prema preduzećima, u skladu sa svojim interesima. Danas je jedna od najrasprostranjenijih subvencija koje pružaju JLS vezana za subvenci- je za zapošljavanje, koje se sprovode kroz aktivne mere politike zapošljavanja, koje gradovi i opštine realizuju kroz Lokalne savete za zapošljavanje, a ove mere definišu u lokalnim akcionom planovima za zapošljavanje pripremljene u saradnji sa filijalama NSZ. Tokom godina, veliki broj lokalnih samouprava prihvatio je poziv NSZ da učestvuju u finansiranju dela mera zapošljavanja u svojoj sredini. Iako je ovo pozitivan primer, gledano sa strane spremnosti državnih institucija i organa da udružuju sredstva, što je inicijativa na koju i planirani Vodič poziva, sredstva koja su na taj način odvojena, iako značajna, nije pratila evaluacija i analiza efekata koja su postignuti. Lokalne samo- uprave pri odabiru realizacije programa subvencija za zapošljavanje nisu razmatrale sve moguće načine na koje mogu da alociraju sredstva namenjena subvencijama. Razlozi za prisustvo ad-hoc pristupa su mnogobrojni, ali u većini slučajeva JLS nisu imale dovoljno iskustva sa politikom subvencija da bi donosile optimalne odluke, isto- vremeno nije bilo dovoljno razmene iskustava i analize efekata sprovedenih programa subvencija da bi se sredstva koja se daju u vidu subvencija iskoristila sa najboljim mogu- ćim efektima po lokalni ekonomski razvoj. U Srbiji je potreban sistem subvencionisanja kamatnih stopa, počev od budžeta RS, iz razloga prevelike evroizacije monetarnog sistema, usled čega nije moguće voditi do- voljno efikasnu monetarnu politiku, pa se oslobođena likvidnost kroz mere monetarne politike preliva na devizno tržište, umesto da poboljšava mogućnosti za emitovanje kre- dita pod povoljnijim kamatnim stopama, pa je u ovom smislu uloga države važna. Kroz pripremu Analize planirano je da se pokaže da JLS imaju više mogućnosti da kroz subvencije pomažu ekonomski razvoj i na taj način ispunjavaju i svoju zakonsku nadležnost, kao i da za isti iznos planiranih sredstava a primenom drugačijeg instru- menta subvencija, poput subvencionisanja kamatnih stopa za kredite za poboljšanje proizvodne delatnosti, mogu da postignu značajno bolje i dugotrajnije efekte. Jedan od rizika koji postoji pri implementaciji postojećih mehanizama za subvencio- nisanje LER-a vezan je za moralni hazard odnosno za nedovoljno transparentne sisteme
10 Analiza efekata i mogućnosti unapređenja primene subvencija kao mehanizma... alociranja subvencija iz lokalnih budžeta. Kako bi subvencija bila efektivna, ona bi morala da ispuni tri uslova: da se iz budžeta daje iznos koji je manji od sredstava koja su odvojena za isti cilj od strane primaoca subvencije, da subvencija ima ograničeno trajanje, kao i da se izbegava moralni hazard. Na osnovu podataka koji su planirani da budu prikupljeni i predstavljeni u okviru Analize, biće predstavljene mogućnosti da efikasniju i efektniju distribuciju subvencija kako bi postigli ciljeve vezani za lokalni ekonomski razvoj. Takođe, biće predstavljeni ja- sni primeri (modeli) na koje se sredstva koje lokalne samouprave odvajaju za subvencije. Fokus analize postojećih subvencija koje u različitom obimu trenutno pružaju JLS, biće postavljen na subvencije za zapošljavanje i kroz prikupljanje setova podataka za više JLS u vremenskom periodu u kojem su imale izdatke na osnovu ove subvencije (u najvećem broju slučajeva, u periodu od 2010. do 2014) i analizu drugih podataka relevantnih za utvrđivanje statističke značajnosti ove vrste subvencija na LER (broj zaposlenih na teritoriji JLS u istom periodu, ostvarivanje prihoda od poreza na zarade i drugih sličnih indikatora) biće pokuša- no predstavljanje modela panela podataka sa analizom dobijenih rezultata. Kroz Analizu biće predstavljeni i primeri dobre prakse u kojima su JLS u drugim zemljama primenjivale slične sisteme za subvencionisanje LER-a i mehanizme, u smislu svrsishodnosti i transparentnosti koji su omogućili da se ostvare planirani efekti. Analiza će pokazati sve aspekte moguće primene subvencionisanja kamatnih stopa od strane JLS, kao instrumenata za podsticanje LER-a: mogućnost za izbegavanje mo- ralnog hazarda, kroz uključivanje banaka i oslanjanje na njihovu procenu kreditne spo- sobnosti potencijalnog primaoca subvencije, omogućavanje snažnijeg efekta angažova- nih sredstava za subvencije, kao i mogućnosti da se kroz davanje ove vrste subvencije stimulišu oni sektori privrede i poljoprivrede koji su prepoznati kao prioriteti od strane JLS u njihovim strategijama razvoja. Kroz analizu biće predstavljeni i potencijalni rizici koji se pojavljuju kroz primenu ove vrste politike subvencija. Analiza će pružiti predstavnicima JLS koji su zaduženi za lokalni ekonomski razvoj i set modela dokumenata koji mogu poslužiti kako bi se uspešno realizovao program subvencija kamatnih stopa za preduzeća sa teritorije njihovog grada ili opštine, koja planiraju da pospeše svoju proizvodnu delatnost, uzimajući u obzir specifične ciljeve lokalnog ekonomskog razvoja koje su JLS usvojile u svojim strategijama razvoja. 1.1. Pregled subvencija Subvencije predstavljaju finansijsku pomoć koju različiti nivoi državne vlasti pru- žaju preduzećima, organizacijama i pojedincima. Definicije subvencija razlikuju se u odnosu na vrstu subvencija i konteksta u kojem se posmatraju. Subvencije su posebno prisutne u stimulisanju međunarodne trgovine i promociji izvoza, pa su predmet po- sebnog interesovanja od strane međunarodnih trgovinskih organizacija.
1. Uvod 11 Međutim, u vođenju ekonomske i socijalne politike, države osim izvoznih ciljeva, politiku subvencija primenjuju u mnogim drugim segmentima. Tako pored poljopri- vrede gde su izdvajanja za subvencije na državnom nivou najveća, subvencije se mogu naći i u vođenju poreske politike, politike zapošljavanja, podsticaja za potrošače, kao i u podsticanju proizvodnih delatnosti. Međutim subvencije u Srbiji, kao i u svetu, ne dolaze samo od strane državnog budžeta. Politiku subvencija takođe sprovodi i budžet AP Vojvodine, kao i gotovo svi budžeti JLS u Srbiji. Iako su iznosi koje JLS izdvajaju za potrebe politike subvencija, zna- čajno manji od sredstava koja se izdvajaju iz republičkog budžeta i za njihovu realizaciju potrebno je razviti mehanizme evaluacije, kako bi se sa jedne strane analizirali efekti tih mera a sa druge primenili dodatni napori u izbegavanju stvaranja negativnih efekata koji su mogući pri primeni subvencija u svakom kontekstu. Subvencije ne moraju da budu nužno u vidu finansijske isplate primaocima, već mogu predstavljati i umanjenja koja se pružaju od strane onog organa vlasti koji ih pru- ža. Takav je primer umanjenja naknade za uređenje gradskog građevinskog zemljišta za one kategorije obveznika čije prisustvo JLS žele da stimulišu poput investitora koji grade proizvodne objekte. Pre nego što bude predstavljen pregled karakterističnih izdvajanja u oblasti subven- cija predstaviće se način na koji bi subvencije trebalo da deluju na njihove primaoce. Kroz pripremljenu analizu neće se analizirati subvencije koje se daju javnim institu- cijama i preduzećima, jer, iako značajno zastupljene na svim nivoima od budžeta države do budžeta svih JLS, ova izdvajanja ne pružaju uvid u napore za vođenje ekonomske po- litike, već predstavljaju subvencije pre svega u socijalnoj sferi, dotirajući troškove pruža- nja usluga koja nude ova preduzeća do iznosa cene koštanja i sa druge strane pokriva- jući troškove povećane zaposlenosti iznad optimalne u javnom sektoru, omogućavajući na taj način vođenje još jednog segmenta socijalne politike. Zbog toga se u analizi razmatraju podaci koji su vezani za primenu ekonomskih mera politike na nivoima državnog, pokrajinskog i budžeta JLS. 1.1.1. Mehanizam subvencija Davanjem subvencija, država nastoji da stimuliše ponudu, odnosno da umanji troš- kove proizvodnje i na taj način poveća njen obim. Iznos subvencije vezan je za ciljanu cenu na koju se dobro ili usluga koja je predmet subvencije želi smanjiti, odnosno na količinu određenog dobra ili usluge za koju se ponuda želi povećati. Mehanizam je sličan za sve opisane subvencije i može se komentarisati kroz prime- nu istog grafika (Grafik 1). Kao što se vidi na predstavljenom grafiku, usled primene subvencije, cena (p1), smanjuje se na niži iznos cene tog dobra ili usluge (p – sub) dok se kriva ponude pomera udesno, označavajući povećanje ponude na nižem nivou cene.
12 Analiza efekata i mogućnosti unapređenja primene subvencija kao mehanizma... Grafik 1. Kretanje ponude i tražnje dobra/usluge kroz primenu subvencija 1.1.2. Poreske subvencije Poreska subvencija podrazumeva ili povraćaj novca od poreske obaveze primaocu subvencije, kroz direktnu isplatu ili poreski kredit, ili omogućava umanjenje određene naknade koja omogućava niže troškove poslovanja primaocu subvencije. Najveće prihode državni budžet ostvaruje kroz poreski prihod od PDV-a1 i za ovu vrstu poreza pruža malo mogućnosti za oslobađanje obveznika od plaćanja. Međutim, kada su u pitanju neke druge poreske dažbine, država njihovim smanjenjem ili osloba- đanjem za određeni period pokušava da pomogne poslovanje obveznika i proširi broj pravnih lica koja su spremna da razvijaju svoje poslovne aktivnosti u određenom sek- toru ekonomije. Poreske subvencije, prisutne u našem poreskom sistemu, bile su namenjene poveća- nju ekonomskog rasta bile su vezane za povlastice koje su pružane firmama koje posluju u sektoru informacionih tehnologija. Tako je Vlada RS donela Strategiju razvoja i po- drške industriji informacionih tehnologija, gde su pored ostalih predviđena i poreska olakšanja poslovanja, odnosno poreske subvencije.2 Ova strategija omogućavaju dve vr- ste poreskih subvencija: poreski kredit za ulaganje u istraživanje i razvoj, kao i poseban 1 Ministarstvo Finansija, Vlada RS (2014), zakon o budžetu Republike Srbije za 2014. godinu, Beograd, <http://www.paragraf.rs/propisi/zakon_o_budzetu_republike_srbije_za_2014_godinu.html>, Pristuplje- no 29. novembra 2014 2 Ministarstvo Privrede, Vlada RS (2014), Strategija razvoja i podrške industriji informacionih tehnologija, Beograd, <http://www.privreda.gov.rs/pages/article.php?id=10092>, Pristupljeno 29. novembra 2014.
1. Uvod 13 obračun plaćanja doprinosa za zdravstveno osiguranje i za slučaj nezaposlenosti, čiji se iznosi u odnosu na uobičajene umanjuju za trećinu. Na osnovu Zakona o privatizaciji i na osnovu Uredbi o restrukturiranju preduze- ća koja su predmet privatizacije, Vlada RS odobrava takođe određenu vrstu poreskih subvencija.3 Naime, dozvoljavajući ovim preduzećima da posluju i onemogućavajući da se na osnovu dospelih potraživanja poverilaca vrši prinudna naplata sa računa ovih pravnih lica, Vlada sprovodi socijalnu, pre nego ekonomsku politiku. U ovom slučaju poreske subvencije odnose se na nenaplaćivanje poreskih obaveza koje ova pravna lica imaju, od poreza na zarade, do drugih poreza koje naplaćuje država, osim poreza na dodatu vrednost. Početkom svake naredne godine, Vlada obaveze koje ova preduzeća imaju prema njoj često pretvara u kapital, a JLS daje slične preporuke. Dugovi koji nji- hovom poslovanju nastavljaju da nastaju neutrališu to vlasništvo, tako da pored efekta odlaganja koji nastaje na ovaj način ovim potezom, predstavljena politika Vlade RS, dobija efekat potpune subvencije. 1.1.2.1. Mehanizam poreskih subvencija Ako uzmemo za primer subvencije koje je Strategijom Vlada RS omogućavala prav- nim licima koja posluju u oblasti informacionih tehnologija, primenom subvencija na način obračuna poreza na zarade, planirani efekat subvencije mogao bi da se posmatra, kao umanjenje cene rada sa postojeće na tržištu (p1) za ova pravna lica na cenu rada, odnosno visinu koja se odvaja po zaposlenom za bruto zarade, na umanjenu, subven- cionisanu cenu rada (p – sub), koji bi trebalo da dovede do povećanja broja zaposlenih, sa postojećeg obima (q1) na uvećani subvencionisani broj zaposlenih, usled mogućnosti koje su stvorene umanjenjem troškova i stvaranjem mogućnosti za uvećanje obima po- slovanja koji bi posledično trebalo da prati i potreba za uvećanim brojem zaposlenih u preduzećima koja su primaoci subvencija (q –sub). 1.1.3. Potrošačke subvencije Potrošačke subvencije namenjene su pojedincima. Rasprostranjene su i u razvijenim i nerazvijenim ekonomijama. U razvijenim ekonomijama, odnose se pre svega na po- reska umanjenja koja trgovinski lanci dele sa svojim kupcima, na taj način umanjujući cenu svog proizvoda i omogućavajući kupcima cenu koja je ispod planirane prodajne. Ove mere su namenjene poboljšanju ekonomskog rasta, pošto se razvijene ekonomije oslanjaju na kupovnu moć svog stanovništva kao jednog od važnih faktora za stepen ekonomskog rasta. 3 Ministarstvo Privrede, Vlada RS (2014), Uredba o evidentiranju dospelih neizmirenih obaveza društvenih preduzeća po izvršnim presudama za potraživanja iz radnih odnosa, Beograd, <http://www.paragraf.rs/pro- pisi/reagovanje_povodom_uredbe_o_evidentiranju_dospelih_neizmirenih_obaveza_drustvenih_preduze- ca_po_izvrsnim_presudama_za_potrazivanja_iz_radnih_odnosa.html>, Pristupljeno 29. novembra 2014.
14 Analiza efekata i mogućnosti unapređenja primene subvencija kao mehanizma... Potrošačke subvencije u manje razvijenim ekonomijama, pre svega imaju ulogu mere socijalne, pre nego ekonomske politike. One služe da se stanovništvu garantuje kupo- vina određenog proizvoda ili usluge, koju ne bi mogli da priušte u tržišnim uslovima, usled niske kupovne moći. Tako se garantuje kupovina određene količine osnovnih ži- votnih namirnica, mogućnost da se po povlašćenoj ceni nabavlja određena garantovana količina električne energije i slično. U Srbiji postoje primeri primene ovih subvencija po modelu koji se odnosi na eko- nomsku politiku, kao i na socijalnu. Tako su određene cene komunalnih usluga na ni- vou koji je ispod cene koštanja pružanja tih usluga, a iznos se nadoknađuje često napla- tom istih usluga pravnim licima po daleko višim cenama. Takođe određivanjem niže stope poreza na dodatu vrednost za određene bazične proizvode, država pokušava da te cene drži na nivou koji omogućava nižu potrošačku korpu za slojeve stanovništva sa najnižom kupovnom moći. Sa druge strane korišćenje potrošačkih subvencija u cilju razvoja tražnje takođe se primenjivalo kao jedna od mera, pre svega u stimulisanju tražnje za proizvodima do- maće auto industrije, gde su nuđeni povoljni potrošački krediti kako bi se podstakla kupovina, uz subvencionisane kamatne stope. 1.1.3.1. Mehanizam potrošačkih subvencija Ako za primer uzmemo način subvencionisanja autoindustrije, koji se u Srbiji ogle- dao u načinu na koji se vodila politika subvencionisanh kamatnih stopa za kupce vozila domaćeg proizvođača automobila, u ovom slučaju cena kredita, odnosno početna visi- na kamatne stope (p1) umanjena je na niži iznos kamatne stope izdvajanjem sredstava za subvencionisanje iz budžeta Vlade RS, kako bi se dobila niža cena (p – sub). Ovim potezom, planirano je uvećanje obima plasmana potrošačkih kredita sa početnog nivoa odobrenih kredita za ovu namenu (q1) na uvećani iznos (q-sub) koji ima za posledicu pak povećanje prodaje vozila proizvedenih od strane doaćeg proizvođača. 1.1.4. Izvozne subvencije Izvozne subvencije predstavljaju direktnu finansijsku pomoć izvoznicima ili u formi poreskih olakšica. Jedan deo ovih subvencija sproveden je kroz mere Vlade RS kojima preduzećima koja su izvoznici omogućavaju subvencije za novootvorena radna mesta, a drugi deo se odvijao kroz rad specijalizovanih institucija poput Agencije za osiguranje i finansiranje izvoza (AOFI)4 . Agencija je osnovana kao akcionarsko društvo u vlasništvu Republike Srbije, u skladu sa posebnim Zakonom, a primarna uloga ogleda se u podršci izvoznicima. Agencija ima namenske programe za sve kategorije preduzeća, a pruža 4 AOFI (2014), Agencija za osiguranje i finansiranje izvoza – finansijski izveštaji agencije, Užice, <http://www.aofi.rs/o-nama/finansijski-izvestaji/>, pristupljeno 29. novembra 2014.
1. Uvod 15 usluge: davanja kratkoročnih, revolving i investicionih kredita, izdavanja akreditiva, menica i avala, kao i usluge faktoringa i osiguranja kratkoročnih potraživanja. Prihodi AOFI-ja su za 2012. Godinu iznosili skoro 1,7 milijardi dinara. Kreditiranje izvoza je strategija koji koristi većina zemalja sveta u određenoj meri, nezavisno od nivoa razvi- jenosti nacionalne ekonomije. Pravne definicije subvencija nastajale su upravo kroz tumačenja međunarodnih tr- govinskih organizacija koje su pokušavale da definišući pravnu formu subvencija omo- guće nesmetanu trgovinu između zemalja članica, a ujedno i da definišu koje su subven- cije vezane za izvoz dozvoljene i u kojoj meri. 1.1.4.1. Mehanizam izvoznih subvencija Izvozne subvencije daju se kod odobravanje kreditnih aranžmana izvoznicima, kakav je i slučaj sa ponudom finansijskih instrumenata koje nudi i AOFI. Iznos subvencije koji je opisan na grafiku, može se predstaviti i kao vrednost kamatne stope koju izvoznik može do- biti na tržištu u svrhu finansiranja izvoza (p1), umanjen za subvenciju, odnosno povoljniju kamatnu stopu koju nudi izvoznicima AOFI (p-sub), što bi trebalo posledično da motiviše viši nivo izvoza, sa količine koju bi izvoznik bio spreman da izveze u slučaju da se njegove aktivnosti finansiraju u skladu sa tržišnim uslovima (q1) na viši novi nivo koji je potpomo- gnut subvencionisanim kamatnim stopama za izvozne kreditne aranžmane (q-sub). 1.1.5. Subvencije za zapošljavanje Subvencije za zapošljavanje su deo mera koje Vlade, pogotovo zemalja u istočnoj Evropi, čije su ekonomije prošle tranziciju primenjuju. Mere politike zapošljavanja dele se na aktivne i na pasivne mere. Pasivne mere, vezane su za lica koja primaju pomoć usled nezaposlenosti, ili lica koja su ostala bez zaposlenja a do ispunjavanja uslova za odlazal u penziju im je ostalo malo vremena koje treba da provedu kao radno aktivni stanovnici, pa država iz budžeta odvaja sredstva kako bi pružala određena primanja bez namere da u jednom trenutku ova lica preusmeri na status zaposlenih. Sa druge strane, aktivne mere podrazumevaju aktivnosti i izdvajanje pomoći upra- vo u cilju podsticanja zapošljavanja. Aktivne mere se pre svega odnose na one grupe nezaposlenih koji imaju niži stepen zapošljivosti, odnosno mlade, koji nemaju dovoljno iskustva ili nezaposlene preko 50 godina koji takođe teže nalaze posao nakon gubitka prethodnog ili pripadnike određenih nacionalnih zajednica koji usled različitih razloga pripadaju takođe ovoj grupi. Subvencije za zapošljavanje pripadaju merama aktivne politike zapošljavanja, gde kroz davanje pomoći od strane države ona namerava da poslodavce motiviše da zaposle odre- đeni broj lica. U Srbiji su programi subvencija pre svega definisani kroz mere koje Nacio- nalna služba za zapošljavanje sprovodi kroz republički budžet, a u poslednje vreme i u sa- radnji sa JLS, kroz alociranje sredstava za ovu potrebu i iz budžeta lokalnih samouprava.
16 Analiza efekata i mogućnosti unapređenja primene subvencija kao mehanizma... 1.1.5.1. Mehanizam subvencije za zapošljavanje Za razliku od primera subvencionisanja putem poreskih subvencija, gde država fak- tički oprašta iznos poreskog zaduženja subvencionisanog poreskog obveznika, u slučaju subvencija za zapošljavanje, najčešće se radi o dirketnoj finansijskoj pomoći koja se pru- ža primaocima subvencije. U slučaju direktne pomoći poslodavcima, kroz budžetska sredstva umanjuje se početna cena bruto zarada koje poslodavac ima za zaposlene (p1), na umanjeni subvencionisani iznos (p-sub). Kroz ovo umanjenje, davalac subvencije ima nameru da stimuliše poslodavca da broj zaposlenih (q1) uveća umanjenjem troško- va poslovanja, koji bi trebalo da rezultiraju i uvećanjem obima poslovanja i samim tim povećanjem tražnje za novim zaposlenima (q-sub). 1.2. Neracionalne (perverzne) subvencije Subvencije predstavljaju značajan deo svetske ekonomije, bilo u svom diretknom ili indirektnom obliku. Iako je namena subvencija da koriguju nedostatke koji se javljaju na tržištu, kroz podršku ugroženim delovima društva, promociji i podršci strateških grana privrede i pored korekcija koje stvaraju subvencije u ovim slučajevima ne stvaraju negativne efekte. Subvencije mogu učiniti neki proizvod ili uslugu jeftinijom za potro- šače, takođe subvencije mogu doprineti ublažavanju društvene nejednakosti. Međutim postavlja se pitanje, da li su sve subvencije dobre po opšte interese društva, odnosno kako se mogu uočiti one subvencije koje uopšteno imaju negativne efekte po na- cionalnu privredu. Ako posmatramo subvencije kao tortu koja ima određenu veličinu, ako jedna osoba uzme za sebe veće parče, ostali koji treba da se posluže, moraće u tom odnosu da smanje parčad koja će oni uzeti. Odnosno, ako svi prime subvenciju, niko neće osetiti njene pozitivne efekte5 . Pitanja koja se postavljaju pred davaoca subvencije vezana su za način na koji će subvencija proizvoditi pozitivne efekte, odnosno da li će postati perverzna, odnosno kontraproduktivna. To su pitanja vezana za primaoce subvencije, dužinu trajanja subvencije i obim koji će subvencija imati. Ako subvencije postanu negativne za društvo na opštem nivou, one mogu postati velika prepreka daljem ekonomskom rastu nacionalne privrede. A ako udeo perverznih subvencija u ukupnim izdvajanjima za subvencije postane značajan, one mogu imati negativne socijalne, ekološke i ekonomske efekte. Problem sa dodeljivanjem subvencija, tako da one ne utiču na boljitak celog društva nego da pomažu onom segmentu koji ima najviše uticaja na davaoce subvencija, nije 5 Norman Myers, 1998. “Consumption and Sustainable Development: The Role of Perverse Subsidies,” Hu- man Development Occasional Papers (1992-2007) HDOCPA-1998-10, Human Development Report Of- fice (HDRO), United Nations Development Programme (UNDP).
1. Uvod 17 slučaj samo sa ekonomijama u tranziciji ili u privredama u razvoju. U slučaju poljopri- vrednih subvencija koje dodeljuje SAD “farmerima” to su često multinacionalne firme, a ne poljoprivredna gazdinstva. Primeri poljoprivrednih politika subvencija, daju dosta primera za perverzne sub- vencije. Mnoge od ovih subvencija su preveliki izdatak za budžete, a imaju i negativ- ne efekte na zaštitu životne sredine. Pre svega, vlade imaju obavezu da nahrane svoje građane, a u nerazvijenim ekonomijama subvencije u hrani za najsiromašnije stanov- nike predstvaljaju jednu od čestih mera socijalne politike subvencija. Tako na primer “upotreba pesticida i đubriva zagađuje izvorišta, kratkoročna rotacija useva dovodi do erozije tla, a mnoge poljoprivredne aktivnosti dovode do ispuštanja gasova koji pospe- šuju efekat staklene bašte6 ”. Međutim farmeri u SAD postali su politički vrlo uticajni i predstavnici vlasti imaju osećaj da bi izmenom politike subvencija mogli da otuđe ovaj značajan deo biračkog tela. Neracionalne su i one subvencije koje su na početku primene imale smisla, ali je nji- hovom daljom primenom došlo do povećanja obima subvencija izvan optimalnog ili su postale zastarele za stvaranje pozitivnih efekata po nacionalnu privredu. Tako se kroz primenu poljoprivrednih subvencija dešavalo da poreski obveznici prvo izdvajaju sred- stva za podsticanje proizvodnje određene vrste useva, a zatim se iz državnog budžeta opet opredeljuju sredstva za kupovinu viškova tako proizvedenog poljoprivrednog pro- izvoda, kakav je bio slučaj Italije u proizvodnji žitarica kada je napravljeno 30 miliona tona viška u toku samo jedne godine. 7 Kao što je napomenuto pored ovih negativnih ekonomskih dislokacija, subvencije mogu da proizvedu i velike ekološke štetne posledice, kroz stvaranje negativnih ekster- nalija, koje loše utiču na životnu sredinu. Tako su kroz upotrebu vode za navodnjavanje, kao najvećeg izvora potrošnje, poljoprivrednici primali subvencije za ovu oblast, dava- jući poljoprivrednim gazdinstvima u razvijenim zemljama subvencije kako bi koristili ovaj resurs u većoj meri, poput velikih proizvođača, uprkos dokazima da se u dugom roku očekuju značajne restrikcije vode. Ovaj vid upotrebe subvencija koji dovodi do prekomerne ekspolatacije prirodnih resursa. I one subvencije koje u kratkom roku daju pozitivne željene efekte, ali zato dugoroč- no posmatrano dovode do negativnih ekonomskih i ekoloških rezultata su iracionalne i perverzne, pa se njihovo korišćenje mora ograničiti na optimalni period. Subvencije mogu imati negativne efekte na međunarodnu trgovinu i međuna- rodne odnose, kada razvijene zemlje sa snažno subvencionisanim poljoprivrednim sektorom po cenama ispod tržišnih izvoze proizvode u zemlje u razvoju, što dovodi do negativnih efekata po domaću ekonomiju a istovremeno loše utiče na dalji razvoj bilateralnih odnosa. 6 Batie, S.S. (1996), “Environmental benefits resulting from agricultural activities: The case of non-European OECD countries”, OECD Seminar on Environmental Benefits from Sustainable Agriculture: Issues and Policies, Helsinki, document COM/AGR/CA/ENV/EPOC (96), p. 108. 7 Ritson, C.R. & Harvey D.R, (1991) “The Common Agricultural Policy and the World Economy”, Essays in honor of Professor John Ashton, ed.., CAB International, , p 337 – 339
18 Analiza efekata i mogućnosti unapređenja primene subvencija kao mehanizma... Negativne subvencije mogu imati jak uticaj na nacionalnu i na svetsku ekonomiju. Kao ekonomski snažnije, razvijene zemlje su odgovorne za najveći deo perverznih sub- vencija. Skriveni troškovi ovih subvencija gledano sa ekonomske strabe uključuju pove- ćanje fiskalnih nameta od strane onih vlada koje pružaju ovakve iracionalne subvencije izazivajući veće fiskalne deficite, ne dozvoljavaju optimalnu alokaciju javnih sredstava, umanjuju pritisak na učesnike na tržištu da teže većoj efikasnosti i istovremeno utiču na odluke o investiranju. Sa socijalne strane, ovakve subvencije teže da pomognu manjoj, snažnijoj društvenoj grupi na račun većine i omogućavaju povlastice za bogatije slojeve umesto da pozitivno deluju na siromašne. Kao što je opisano, perverzne subvencije u pogledu zaštite životne sredine pomažu devastaciju prirudnih resursa. Uprkos svim ovim negativnim efektima, mnoge perverzne subvencije ostaju neta- knute od strane njenih davalaca po obimu, primaocima i dužini davanja. Održavanju nepromenjenog statusa pre svega pomaže birokratska inercija i snažan pritisak uticaj- nih grupa na vlade država. Što su donosioci odluka i poreski obveznici više svesni na- čina na koji se alociraju sredstva namenjena za subvencije, više će biti političke podrške eliminisanju ovih negativnih subvencija. Uvođenje analize uspeha u davanje subvencija je jasan način da se preispita i opravda postojeća politika subvencionisanja.
19 2. Primeri dobre prakse 2.1. Studija slučaja: Strana iskustva Prema dostupnoj literaturi, mnoge države intervenišu kako bi zadržale postojeći nivo lokalnog razvoja ili ga unapredile. Instrumenti koji se koriste su veoma slični u većini evropskih zemalja, a u funkciji su rasta konkurentske pozicije određene lokalne zajednice i prevazilaženju izazova. MekGajer u njegovoj studiji razlikuje nekoliko vidova olakšica: to su finansijske olakšice, olakšice u vezi sa imovinom, marketing i infrastrukturni razvoj8 . Jedan od načina da se podrži postojeći biznis, ali i da se privuku novi investicioni projekti, jeste davanje finansijskih olakšica. U takve spadaju izuzeci od plaćanja poreza, lokalni poreski krediti, garancije zajmovi. Porez na imovinu je ređi u zemljama Cen- tralne i Istočne Evrope nego u zemljama engleskog govornog područja. Najčešća forma podrške u našem regionu jeste korist od lokalnih poreskih stopa. Prema klasifikaciji ekonomskih instrumenata koju su uradili Skolarli i Esej najčešće olakšice su: poresko smanjivanje, tax increment financing, direktni krediti. Imovina lokalnih samouprava se može koristiti u podršci privredi, ali se radi o ogra- ničenom resursu u smislu raspoloživosti. Ovde se mogu pomenuti industrijske zone, industrijski parkovi, smanjivanje rente ili prodaja. Globalna konkurencija i brze promene u svim oblastima ekonomije primoravaju lokalne samouprave da pojačaju promociju na ciljanim tržištima. Promocija poznati- ja kao „place marketing“ je široko rasprostranjena kao sredstvo lokalne samouprave u lokalnom ekonomskom razvoju u većini evropskih zemalja. Ekonomski razvoj sigurno zavisi i od dostupne infrastrukture. Pri izboru lokacije u koju će investirati, većina kom- panija uzima u obzir tri stvari: troškove transporta, radnu snagu i energiju Generalno, najrasprostranjeniji instrumenti lokalnog ekonomskog razvoja su izu- zeće od plaćanja poreza ili poreske olakšice, razvoj infrastrukture, promocija MSPP, programi obuke, obezbeđivanje mesta (ensuring site). Često se pominje i uspostavljanje industrijskih zona i parkova, kao i biznis inkubatora. Neke prakse koje su dozvoljene u nekim zemljama nisu dozvoljene u drugim zemljama. Kreditiranje, obezbeđivanje 8 McGuire, M.(2000). Collaborative policy making and administration. The operational demand of Local Economic Development. Economic. Economic Development Quarterly 3:278 – 291,
20 Analiza efekata i mogućnosti unapređenja primene subvencija kao mehanizma... garancija se često koristi u Sjedinjenih Američkim državama, dok takva praksa nije dozvoljena u zemljama Centralne i Istočne Evrope. 2.2. Studija slučaja: Subvencionisanje kamatnih stopa Vlade RS U naletu finansijske krize postavljanje optimalnog odgovora na smanjenje aktiv- nosti kreditnih tržišta u zemljama u razvoju postalo je ključno za dobro vođenje eko- nomske politike. U slučaju Srbije subvencionisanje kredita pokazalo se kao potencijalno efektivno sredstvo. Početkom 2009. godine srpska Vlada omogućila je program subven- cionisanja kamatnih stopa kako bi se neutralisali efekti prelivanja svetske ekonomske krize na lokalno tržište. Na ovaj način subvencije kredita pomažu povećanje novčanih tokova ili direktno kroz umanjenje isplata za kamatna stopa koja preduzeća imaju ili indirektno kroz odobravanje potrošačkih kreditnih subvencija povećavajući potražnju za proizvode određenih kompanija. Na ovaj način subvencije kamatnih stopa mogu da ublaže teške posledice ekonomske krize. Nalazi pokazuju da je srpski model subvencionisanja kamatnih stopa uspeo da od- brani ekonomiju u tom periodu od dublje recesije, ali se ne može proceniti da li su ove mere bile socijalno optimalne9 . Na osnovu istraživanja ukazuje se da bi bez primene šeme subvencionisanih kamatnih stopa, srpska ekonomija iskusila još dublju recesiju i da bi stopa rasta bruto društvenog proizvoda bila umanjena za još dodatnih 1 ili 2 procentnih poena. Specifične okolnosti vezane za primenjenu šemu odnose se pre svega na u tom tre- nutku neočekivano dostupne fiskalne resurse namenjene za ovu svrhu. Još jedna dodat- na pozitivna inicijativa ka uspostavljanju šeme subvencija kamatnih stopa došla je od strane Narodne banke Srbije koja je omogućila da se krediti izdati uz subvencionisanu kamatnu stopu izuzmu iz obavezne rezerve koje banke moraju da u drugim slučajevi- ma izdvajaju. Takođe, u tom periodu pre izbijanja krize bankarski sistem Srbije bio je na solidnom nivou likvidnosti i solventnosti, a banke su imale interes da odobravaju subvencionisane kredite uprkos malom povraćaju na plasirana sredstva, usled jake kon- kurencije u ovom sektoru i želje da zadrže postojeće klijente. Kamatne stope na subvencionisane kredite umanjuju troškove zaduživanja i stimuli- še potrošnju. Uspešnost subvencionisanja kamatnih stopa za kredite preduzećima zavi- si od uticaja deviznog kursa odnosno depesijacija deviznog kursa umanjuje mogućnost preduzeća da uzimaju i subvencionisane kredite. Tokom februara 2009. godine Vlada Republike Srbije predstavila je program subven- cionisanja kamatnih stopa koji je omogućavao preduzećima da po subvencionisanim 9 Podpiera,Jiri,(2011),UsingCreditSubsidiestoCounteractaCreditBust;EvidenceFromSerbia,No11/285,IMF Working Papers, International Monetary Fund, <http://EconPapers.repec.org/RePEc:imf:imfwpa:11/285>.
2. Primeri dobre prakse 21 kamatnim stopama dobiju kredite za likvidnost, osnovna sredstava, izvozne poslove i in- vesticione poslove, ali korisnici su morali da se suzdrže od umanjenja broja zaposlenih. Sa druge strane odobravani su i potrošački krediti za domaće proizvode i povoljnih hipote- karni krediti. Ograničeni iznosi kredita za likvidnost odobravani su po niskim kamatnim stopama sa periodom otplate od 12 meseci. Kamatna stopa za subvencionisane kredite iznosila je 5 procentnih poena od fiksne kamatne stope od 10,5 % ili fleksibilne od 8% na godišnjem nivou plus jednomesečni Euribor. Za dinarske kredite kamatna stopa je bila u iznosu referentne stope Narodne banke Srbije umanjene za 3,5% . Istovremeno počelo je odobravanje i subvencionisanih godišnjih potrošačkih kredi- ta namenjenih za kupovinu vozila i sličnih trajnih dobara sa kamatnom stopom od 9,5 % za vozila i 11% ostale domaće proizvode. Tokom perioda primene šeme subvencionisanih kamatnih stopa prosečna kamatna stopa od 14,3% u 2008. godini umanjena je na stopu od 12,4% u 2009. godini, ali je depresijacija dinara ipak uvećala troškove servisiranja duga u istom periodu. Ukupno, bruto društveni proizvod Srbije, je pao za 3,5% poena tokom 2009. godine, s tim što je nefinansijski sektor učestvovao sa 1% poenom u recesiji. U slučaju da se u ovom periodu nije primenio program subvencionisanih kamatnih, po pomenutim procenama, stopa pada BDP iznosila bi 4,2% što bi dovelo do dodatnog broja zatvorenih preduzeća, uma- njenja zarada i fizičkog obima proizvodnje i rastuće inflacije. Desilo bi se potencijalno umanjenje broja zaposlenih u nefinasijskom sektoru za dodatnih 0,6%, a inflacija bi se uvećala za dodatnih 0,7%. Srbija je uvela program subvencionisanja kamatnih stopa kao kontracikličnu meru i ovaj program predstavlja jedan od retkih uspešnih primera borbe protiv efekata svetske ekonomske krize u regionu. 2.3. Studija slučaja: Odluka o naknadi za uređivanje građevinskog zemljišta u Vranju Strateško opredeljenje grada Vranja je već dugi niz godina sprovođenje afirmativ- ne politiku prema investitorima i grad je vrlo istaknut u svojoj politici podsticaja za nova ulaganja koja na osnovu skupštinskih odluka formuliše kao direktne stimula- tivne mehanizme razvoja lokacije. Na osnovu Odluke o kriterijumima i merilima za utvrđivanje i obračun naknade za uređivanje građevinskog zemljišta, visina nakna- de za uređivanje građevinskog zemljišta se utvrđuje na osnovu stepena komunalne opremljenosti, godišnjih programa za uređivanje građevinskog zemljišta, urbani- stičke zone, namene i površine objekta. Namena građevinskog zemljišta za koje se utvrđuje naknada jeste: stanovanje, komercijalna delatnost, proizvodna delatnosti i ostale namene.
22 Analiza efekata i mogućnosti unapređenja primene subvencija kao mehanizma... Ukupno umanjenje naknade za uređivanje građevinskog zemljišta po svim osno- vama u skladu sa zakonom i Odlukom može da iznosi najviše do 60% od visine na- knade u zavisnosti od stepene komunalne opremljenosti zemljišta ili za određene pro- jekte. Svi slučajevi umanjenja naknade detaljno su obrađeni u Odluci. Bitno je reći da podsticaji u vidu umanjenja naknade za uređenje građevinskog zemljišta imaju veliki značaj s obzirom na značajan udeo u troškovima investicionih projekata. Pomenu- ta oslobođenja imaju značajnu, ali ne i presudnu ulogu. Tek uz subvencije koje daje država investitorima dolazimo do značajnog iznosa sredstava u odnosu na njihovu ukupnu investiciju koja u većini slučajeva predstavlja važan faktor da se investicije u Srbiju privuku. Investitori koji vrše direktne investicije od posebnog značaja na teritoriji grada Vra- nja oslobađaju se plaćanja naknade za uređivanje građevinskog zemljišta u skladu sa Zakonom i drugim republičkim propisima, o čemu konačnu odluku donosi gradsko veće grada Vranja. Primeri potpunog oslobađanja od plaćanja naknade za uređenje, ali i naknade za isticanje firme jesu GEOX i DITRE iz Italije. Ovaj podsticaj je bio prime- njivan i prethodnom Odlukom koja tretira ovu oblast. 2.4. Studija slučaja: Savet za zapošljavanje Pančeva Savet za zapošljavanje u Pančevu nastao je u saradnji predstavnika lokalne samou- prave sa predstavnicima Filijale NSZ za Južni Banat. Savet za zapošljavanje osnovan je sa ciljem da i lokalna zajednica aktivno učestvuje u stvaranju klime za otvaranje novih radnih mesta onim privrednicima koji proširuju proizvodne kapacitete ili investiraju u otvaranje novih, putem davanja subvencija iz budžeta JLS. Grad Pančevo je među prvim JLS u Srbiji koji je osnova Savet, sa ciljem da sredstva koja su u tom trenutku nudile NSZ i pokrajinske institucije onim lokalnim samoupra- vama koje opredel sredstva za ovu nameru, nudeći jednaku količinu sredstava onoj koju je odredio grad. Tako je 2010 opredeljen deo budžeta grada Pančeva kako bi se i sa lokalnog nivoa podržale aktivne mere politike zapošljavanja. Grad je u svoj prvi Lokalni akcioni plan za zapošljavanje uneo osnovne informacije o lokalnom tržištu rada i na osnovu tih po- dataka predložio mere: za podsticanje zapošljavanja lica u svojstvu viška zaposlenih, starijih od 50 godina, zapošljavanje mladih bez radnog iskustva, mere za zapošljavanje lica sa invaliditetom, program mera za samozapošljavanje i održavanje sajmova zapo- šljavanja. Za ove mere grad je u prvoj godini postojanja izdvojio 6,5 miliona dinara. Ostale institucije koje su uključene u projekat izdvojile su dodatnih 6 miliona. Međutim godinama grad je kroz iskustvo i uz razumevanje za zainteresovanost veli- kog broja nezaposlenih lica sa teritorije JLS, ulagao napore da odvaja uvećan iznos sredsta- va upravo a subvencije aktivnih mera politike zapošljavanja. Vremenom zbog umanjenih
2. Primeri dobre prakse 23 sredstava koje su druge institucije koje su u početku izdvajala sredstva za rad Saveta za zapošljavanje najveći deo izdvajanja počeo je da se finansira iz lokalnog budžeta. Savet je vremenom, kroz iskustvo u sprovođenju mera, određene mere modifikovao tako da što bolje odgovaraju potrebama lokalnog tržišta rada. Istovremeno, pored iz- mene mera Savet je počeo da razmišlja i o potrebi da se mere koje se sprovode odnose na što veći broj korisnika u skladu sa lokalnim potrebama i to je postavio kao jedan od važnih indikatora u usvajanju predloženih mera. Tako su neke od mera koje su prvobitno uvedene 2010, u poslednjem akcionom planu modifikovane. Tako je odlučeno da se pomoć zapošljavanju mladih preimenuje u „Prvu šansu“ ali da se ova mera sprovodi isključivo u saradnji sa nekim od najvećih poslodavaca u Pančevu, odnosno NIS-om i Petrohemijom, koje imaju najviše mogućnosti da mladi- ma nakon perioda subvencije ponude mogućnost produženja ugovora o zaposlenju. Mera kojom se opredeljuju sredstva za samozapošljavanje proširena je i merom savetodavne podrške početnicima u privatnom biznisu, kroz pravo-finansijsko savetovanje. Takođe uvedene su i nove mere koje se odnose na poboljšanje konkurentnosti sred- njih stručnih škola koje putem sredstava koje omogućava Savet imaju priliku da pobolj- šaju uslove za izvođenje praktične nastave, kako bi se kroz poboljšanje onih obrazovnih profila koje su deficitarni na tržištu rada, a koji nisu dovoljno atraktivni učenicima, čineći ih zanimljivijim. Takođe, uvedeno je organizovanje studentskih praksi, u kojima studenti završnih go- dina fakulteta je omogućeno da se kroz praksu u lokalnim preduzećima upoznaju sa zani- manjima i profesionalnim opredeljenjima koja mogu da slede nakon završetka studija. Iako je Savet smatrao da su poslednje dve predložene mere bitne i važne za inova- tivnost, one nisu prepoznate u planovima NSZ ili pokrajinskih institucija, ali je ipak odlučeno da one budu finansirane iz lokalnog budžeta. 2.5. Studija slučaja: Unapređenje proizvodnje/poslovanja i proširenje proizvodnih i ostalih kapaciteta privrednih subjekata sa teritorije grada Beograda Grad Beograd je u cilju podsticanja privredne aktivnosti na svojoj teritoriji bio vrlo aktivan od 2010. godine. Projekat unapređenja proizvodnje/poslovanja i proširenje pro- izvodnih i ostalih kapaciteta privrednih subjekata sa teritorije grada Beograda je prvi put sproveden u 2010. godini, a realizovao se u 2011. godini. Sredstva su dodeljena za 33 mala i srednja privredna subjekta koji se bave proizvodnom delatnošću, za kupovinu mašina i opreme, u ukupnom iznosu od 24.145.354,00. Krajem maja 2012. godine, raspisan je konkurs za dodelu subvencija privrednim su- bjektima koji se bave proizvodnom i uslužnom delatnošću u cilju unapređenja i proširenja
24 Analiza efekata i mogućnosti unapređenja primene subvencija kao mehanizma... poslovanja. Projekat je realizovan krajem 2012. godine, sredstva su dodeljena za 44 kori- snika subvencija u ukupnom iznosu od 19.443.251,00. Odlukom o budžetu grada za 2013. godinu opredeljena su sredstva za ove namene u iznosu od 11.082.000,00 dinara. Na konkurs je pristiglo ukupno 156 prijava, rad Komi- sije za sprovođenje postupka dodele sredstava po ovom osnovu je u toku. Očigledno je da se na osnovu prikupljenih podataka od predstavnika koji su za vre- me raspisivanja konkursa vodili Sekretarijat za privredu grada Beograda, pomoć kroz subvencije iz godine u godinu značajno smanjivala, a da je broj korisnika bio veći što znači da je dodeljivana manja pomoć po korisniku tj. preduzeću kako bi i bio veći obu- hvat korisnika ovih subvencija. Bez obzira o kojoj vrsti podsticaja je reč, lokalna samouprava se odriče dela budžetskih prihoda kako bi podstakla priliv novih investicija koje bi, u krajnjoj instanci, trebale da dovedu do podizanja nivoa ekonomske razvijenosti i rasta prihoda. Paradoks u vezi sa pri- menom podsticaja, kako državnih, tako i lokalnih je u tome sto nisu zabeleženi slučajevi merenja njihovog efekta na vrednost investicija i budžetske prihode korišćenjem korektne metodologije, tako da javnost nije upoznata sa podacima o isplativnosti ovog instrumenta ekonomskog razvoja, za koji se izdvajaju velika sredstva poreskih obveznika. Prema mišljenju stručnjaka, pomoć koja se daje privredi mora da ima širi uticaj ili tzv. multiplikativni efekat. Subvencionisanje kamatnih stopa za koje se troše budžetska sredstva treba usmeriti najvećim delom u izvozno orjentisane sektore, ali i firme koje povećavaju broj zaposlenih. To bi bio najcelishodnije pristup. Isto tako, uvoz sirovina, repromaterijala i oprema treba da ima prednost, ako je namenjen daljoj preradi i povećanju proizvodnje. Bilo bi dobro da se ovakav način korišćenja sredstava prethodno dogovori sa bankama, da bi u punoj meri sarađivali na programu i našli svoj interes. S druge strane, korisnici subvencija moraju da se obavežu da će postići obećane efekte, a u slučaju nedostizanje ranije utvrđenih rezultata, lokalna samouprava ima pravo da preduzme određene restriktivne mere. Ponav- ljamo, cost-benefit analiza je neophodna prilikom donošenja svake odluke koja ima veći uticaj na lokalni budžet, naročito odluke o subvencionisanju određenih mera. Tabela 1. Raspodela sredstava za proširenje kapaciteta privrednih subjekata, Sekreta- rijat za privredu, Beograd10 Konkurs za unapređenje proizvodnje i proširenje kapaciteta privrednih subjekata sa teritorije Beograda 2011. godina 2012. godina 2013. godina Vrednost projekta u dinarima 24.145.354,00 19.443.251,00 11.082.000,00 Broj pristiglih prijava na Konkurs 33 44 156 10 Sekretarijat za privredu grada Beograda (2014), Konkurs za unapređenje proizvodnje i proširenje kapacite- ta privrednih subjekata sa teritorije Beograda, Beograd <http://www.beograd.rs/cms/view.php?id=2006>, pristupljeno 29. Novembar 2014.
25 3. Politika subvencija u Srbiji U Srbiji, svi nivoi vlasti, počev od lokalnih samouprava, pokrajinskih organa i repu- bličke vlade vode politiku subvencionisanja u određenoj meri. Subvencije imaju karak- ter onih koje se viđaju i u zemljama u razvoju i onih koje u daleko većoj meri primenju- ju razvijene ekonomije. Kroz pregled mera koje se primenjuju putem različitih vidova subvencija, želi se prikazati obim subvencija i alokacija sredstava za ovu namenu u Srbiji kao i efekti koji se kroz njihovu primenu postižu. 3.1. Subvencije koje pruža Vlada RS Vlada Srbije za potrebe vođenja politike subvencija izdvaja na poziciji Subvencija skoro 94 milijarde dinara, odnosno 8,5% ukupnog budžeta Srbije. Najveći deo subven- cija namenjen je poljoprivredi i one iznose 3% ukupnog budžeta Srbije, odnosno preko trećine svih subvencija koje su planirane budžetom za 2014. godinu. Najveći udeo u oblasti poljoprivrednih subvencija ima direktna finansijska pomoć, na osnovu koje se izdvaja preko 50% svih sredstava za ovu namenu11 . U ovaj segment spadaju i subvencije po hektaru koje se izdvajaju iz republičkog budžeta iako je u nared- nom periodu, kako zbog pristupanja EU i korišćenju sredstava IPARD, tako i zbog po- trebe vođenja izmenjene poljoprivredne i fiskalne politike, planirana promena načina isplate poljoprivrednih subvencija. Subvencionisanje inputa je u proteklom periodu zamenjeno direktnim plaćanjima. Koristi od ove subvencije delimično preuzimaju proizvođači. U projekciji Ministarstva pošlo se od toga da se iznos podrške za ove namene mora smanjivati, a planirano je da se od smanjenja izuzme subvencija za za gorivo, koja je dozvoljeni oblik državne pomoći poljoprivredi i u drugim zemljama EU. Kao kompenzacija za smanjenje sub- vencija za inpute, predviđa se rast direktnih plaćanja po hektaru i grlu. Plaćanja po autputu, odnosno proizvodnji – do sada se na ovaj način subvencionisala samo podrška 11 Ministarstvo poljoprivrede i zaštite životne sredine (2014), Strategija poljoprivrede i ruralnog razvoja za period 2014 – 2024. godina, <http://www.mpzzs.gov.rs/admin_images/meni_doc/4827014.0116.30- 1_9e422f48a93d227.pdf>, pristupljeno 03. decembra 2014.
26 Analiza efekata i mogućnosti unapređenja primene subvencija kao mehanizma... u vidu premije za mleko. Ovakvi vidovi podsticaja su neprihvatljivi u modelu ZPP-a, te se moraju blagovremeno reformisati. Podrška u stočarstvu obuhvatala bi one gra- ne stočarstva koje su podržane i u EU. Mere tržišno-cenovne podrške podrazumevaju mogućnost finansiranja dela troškova održavanja zaliha, jačanje proizvođačkih asoci- jacija (pogotovo u voćarstvu i povrtarstvu), marketing i sl. Predviđeno je uvođenje „si- gurnosne mreže”, odnosno mogućnost tržišnih intervencija za vreme poremećaja na tržištu, mogućnost uvođenja posebnih programa za pomoć u hrani za deprivilegovane slojeve stanovništva i sl.12 Pomenuta direktna plaćanja poljoprivrednicima predstavljaju značajna sredstva iz budžeta i u proteklom periodu njihova isplata bila je predmet spo- renja između poljoprivrednika kao korisnika i Vlade RS kao davaoca ove subvencije. Pošto je ovo pitanje bilo pod uvećanom medijskom pažnjom u tim periodima, o ovoj vrsti subvencija i potencijalnom negativnom (perverznom) efektu koje ona može da ima na poljoprivrednu proizvodnju javnost je verovatno najviše upoznata, o mogućim nega- tivnim efektima, biće više reči u delu vezanom za moralni hazard pri dodeli subvencija. Iznos koji se izdvaja samo za subvencije za poljoprivredu veći je od iznosa koji Vlada RS vraća JLS kroz transfere koje je po Zakonu obavezna da vrši (Tabela 2). Drugi po veličini subvencije koje se izdvajaju iz budžeta RS vezane su za subven- ciju privrede. Za ove potrebe Vlada izdvaja oko 17,7 milijardi dinara, odnosno 1,6% ukupnog budžeta. Međutim, ove subvencije nisu prvenstveno namenjene privrednim subjektima koji su u privatnom vlasništvu, što je najčešći slučaj sa merama subvencije koje sprovode razvijene ekonomije, već su prvenstveno namenjene preduzećima koje su u vlasništvu države, najčešće u procesu restruktuiranja, a čije poslovanje ne bi bilo mo- guće bez direktne finansijske pomoći iz budžeta Republike. U tom smislu, iako pred- stavljaju značajan izdatak za poreske obveznike, ovaj vid subvencije u najvećem iznosu prvenstveno je namenjen održanju poslovanja i broja zaposlenih u onim preduzećima koja teško mogu da računaju da kroz upotrebu ovih mera mogu da povećaju obim svog poslovanja, a samim tim i broj radnika koji zapošljavaju pošto se ova sredstva prven- stveno koriste za pokriće operativnog gubitka izazvanog nerentabilnim troškovima po- slovanja koji su iznad prihoda koji se poslovanjem na tržištu realizuje. Subvencije za železnicu u iznosu od preko 13 milijardi, kao i subvencije namenjene za puteve u iznosu od 7,7 milijardi, takođe nemaju za cilj povećanje privredne aktivnosti već predstavljaju direktnu pomoć javnom sektoru koji usled nerentabilnosti iziskuje do- datna budžetska sredstva. Među merama u budžetu za koja su opredeljena sredstva za subvencije uticaj na povećanje privredne aktivnosti i privredni rast moguće je pronaći samo još kod sredstva koja su namenjena Nacionalnoj službi za zapošljavanje. Vlada je za potrebe ove službe odvojila preko 10 milijardi dinara, s tim što za subvencije vezane za aktivne mere politike zapošljavanja od ovog iznosa opredeljuje oko 10%, tako da iako ukupna sredstva za subvencije u zbirnom iznosu predstavljaju gotovo 10% ukupnog go- dišnjeg budžeta Srbije, manje od 2% je namenjeno merama koje doprinose privrednom rastu dok je ostatak pre svega namenjen održanju poslovanja državnih preduzeća koja 12 ibid
3. Politika subvencija u Srbiji 27 ne mogu samostalno bez državnih pomoći da učestvuju na tržištu. To znači se na svaki dinar javnih sredstava namenjenih subvencionisanju privrednog rasta potroši 4 dinara namenjenih za održavanje poslovanja državnih preduzeća odnosno kupovinu socijal- nog mira. Predmet ove analize su mere koje za cilj imaju privredni rast i razmatranje njihove opravdanosti i uspešnosti, tako da će se pokazati da i u ovim merama vezanim za skromna budžetska sredstva postoji deo čiji je izdatak neracionalan i samim tim i on ne doprinosi daljem privrednom rastu, odnosno ne ispunjava cilj za koja su sredstva opredeljena. Jedna od mera koja je pokazala pozitivne rezultate u politici subvencija ve- zana je za pomenut slučaj subvencionisanja kamatnih stopa kako bi se za vreme finan- sijske krize umanjio negativan efekat kretanja na kreditnom tržištu. Pokazani su dokazi efektivnosti ovih kontracikličnih kreditnih subvencija kao jedna od retkih uspešnih mera sprovedenih u oblasti Srbije. Tokom primena ovih mera Srbija je osetila relativno blagi pad društvenog proizvoda tokom 2009. Godine imajući u vidu da je bila jedna od ranjivijih i izloženijih zemalja u krizi u regionu. Pored pomenutih iznosa subvencija koji su opisani u Tabeli 2, dat je i pregled učešća svake od pobrojanih subvencionih mera u ukupnom budžetu za namenjenom za ovu oblast za 2014 godinu, kao i učešće svake od mera subvencija u ukupnim ovogodišnjim rashodima republičkog budžeta. Tabela 2. Raspodela sredstava za subvencije na osnovu budžeta RS za 2014.13 Naziv pozicije u Zakonu o budžetu RS Iznos u dinarima % u subvencijama % u ukupnim rashodima Subvencije 93,735,955,772 100.0% 8.4% Subvencije u privredi 17,708,000,000 18.9% 1.6% Subvencije u poljoprivredi 34,207,193,881 36.5% 3.0% Subvencije za železnicu 13,230,000,000 14.1% 1.2% Subvencije za puteve 7,700,000,000 8.2% 0.7% Subvencije u oblasti turizma 830,500,460 0.9% 0.1% Subvencije za kulturu 8,757,500,000 9.3% 0.8% Ostale subvencije 11,302,761,431 12.1% 1.0% Nacionalna služba za zapošljavanje 10,434,450,000 0.9% Transferi opštinama i gradovima 33,288,066,000 3.0% Ukupni rashodi 1,121,926,097,547 13 Paragraf.rs (2014) , Zakon o Budžetu Republike Srbije za 2014. godinu , Beograd, <http://www.paragraf.rs/ propisi/zakon_o_budzetu_republike_srbije_za_2014_godinu.html>, pristupljeno 30. Novembra 2014.
28 Analiza efekata i mogućnosti unapređenja primene subvencija kao mehanizma... 3.2. Subvencije koje pruža AP Vojvodina AP Vojvodina odvaja sličan procenat budžeta za potrebe sprovođenja politike sub- vencija kao što to radi i Republička Vlada. Od 62 milijarde dinara koliki je budžet za APV za 2014. godinu 6,6 milijardi namenjeno je subvencijama, s tim što to predstavlja 10,7% ukupnog pokrajinskog budžeta. Iako je to procentualno više od sredstava koja su odvojena iz budžeta Republike struktura subvencije u okviru opredeljenog iznosa je slična. Samo 1,4% sredstava iz budžeta AP Vojvodine za tekuću godinu namenjena je subvencijama privatnim preduzećima, koja jedina mogu da upotrebom ovih sredstava realizuju aktivnosti u cilju povećanja privrednog rasta i povećanja sopstvenog poslova- nja. Najveći deo sredstava preko 5% ukupnog budžeta namenjeno je poljoprivredi, ali su ovi izdaci prvenstveno za javna nefinansijska preduzeća i organizacija. Iako pokrajinski budžet ne mora da finansira glomazne državne sisteme poput že- leznica davajući direktnu finansijsku pomoć, značajni deo subvencija iz pokrajinskog budžeta namenjen je daljem unapređenju javnog sektora u oblasti nauke, kulture, zašti- ta životne sredine i drugim sferama na teritoriji AP Vojvodine. Usled takve raspodele, udeo sredstava u pokrajinskom budžetu namenjen subvencijama koje mogu značajno da utiču na privredni rast je sličan iznosu vezanom za republički budžet. Jedini izdatak koji u svom obimu značajno zastupljen u pokrajinskom budžetu u odnosu na republički vezan je za aktivne mere politike zapošljavanja gde je za ove subvencije pokrajina iz svog budžeta opredelila 462 miliona dinara, odnosno 7% ukupnog budžeta, dok je iz republičkog budžeta iz ove namere planirano samo 1% sredstava. Kao što je prikazano pri strukturi republičkog budžeta, u Tabeli 3, predstavljen je pregled izdvajanja za mere politike subvencije iz budžeta AP Vojvodine. Radi lakšeg poređenja predvidjenih mera u budžetu AP Vojvodine za 2014. godinu pregled je pred- stavljen tako da se stavke iz budžeta mogu lakše porediti za namenama iz budžeta R. Srbije za isti period. Iako su u pokrajinskom budžetu predstavljene mere podeljene kroz detaljniji pregled stavki, na više pozicija, one su agregirane na nivo koji je prikazan u republičkom budžetu, uz dat pregled učešža u ukupnim rashodima, kao i svake pojedi- načne mere u strukturi subvencija.
3. Politika subvencija u Srbiji 29 Tabela 3. Raspodela subvencija na osnovu Odluke o budžetu za 2014 AP Vojvodine14 Naziv pozicije u Odluci o budžetu AP Vojvodine za 2014. godinu Iznos u dinarima % u subvencijama % u ukupnim rashodima Subvencije ukupno 6,660,632,800 100.0% 10.7% Subvencije javnim nefinansijskim preduzećima i organizacijama 5,794,955,000 87.0% 9.3% Subvencije privatnim preduzećima 865,677,800 13.0% 1.4% Subvencije u poljoprivredi 3,185,260,777 47.8% 5.1% Subvencije u privredi 794,298,333 11.9% 1.3% Subvencije za kulturu 520,685,000 7.8% 0.8% Subvencije za puteve 33,300,000 0.5% 0.1% Zaštita životne sredine 23,639,000 0.4% 0.0% Subvencije za nauku 62,600,000 0.9% 0.1% Zaštita životne sredine 196,518,000 3.0% 0.3% Ostale subvencije 1,844,331,690 27.7% 3.0% Ukupni rashodi 62,358,337,395 3.3. Subvencije koje pružaju jedinice lokalnih samouprava Jedinice lokalnih samouprava jedan deo svojih zakonskih nadležnosti vezana je za lokalni ekonomski razvoj pokušavaju da ostvaruju kroz politiku subvencije. Iako, prak- sa u Srbiji pokazuje da jedinica lokalne samouprave pokušavaju na različite načine da subvencionišu i na taj način potpomognu privrednu aktivnost, a ne postoji jasan pregled svih primenjenih subvencija, jer većina njih nije viđena kao vrsta državne pomoći niti se u skladu sa tim zakonom primenjuje nadležnom državnom organu. Ove subvencije mogu se kategorizovati u tri osnovne grupe. Prva grupa subvencija vezana je za subvencije za zapošljavanje, a lokalne samouprave u Srbiji počele su da je primenjuju tokom 2010. godine na inicijativu Nacionalne službe za zapošljavanje kroz uspostavljanje zajedničkih radnih tela, lokalnih saveta zapošljavanja, koja su usvajala lokalne akcione planove za za- pošljavanje (LAPZ) kako bi predvidele aktivne mere politike zapošljavanja i raspisivale 14 SkupštinaAPVojvodine(2014),OdlukaoBudžetuAPVojvodineza2014.godinu,NoviSAd,<http://www. skupstinavojvodine.gov.rs/fajlovi/bazaakata/2012-2016/27/Pokrajinska%20skup%C5%A1tinska%20odlu- ka%20o%20bud%C5%BEetu%20APV%20za%202014.%20godinu.pdf>, pristupljeno 30. Novembra 2014.
30 Analiza efekata i mogućnosti unapređenja primene subvencija kao mehanizma... konkurse za sprovođenje tih mera od zajedničkih sredstava JLS i NZS. Druga grupa mera odnosi se na umanjenje naknada čije naplata i određivanje visine spada u nadležnost je- dinica lokalne samouprave. Tu se pre svega najviše prostora za subvencionisanje nalazilo u primeni odluke o naknadi za uređenje gradskog građevinskog zemljišta, koji bi tre- balo da predstavlja okvirni iznos potreban da se korisnik ili vlasnik priključi na javnu infrastrukturu koja je u vlasništvu JLS (priključci na putnu, vodovodnu, kanalizacionu, gasnu i toplovodnu mrežu). Međutim, u primeni ove odluke, određivanju zona i iznosa za određene delatnosti nije se vodilo računa o potrebi za pokrivanje troškova neophodnih da bi se određeno građevinsko zemljište privelo nameni već su naknade određivane kao svojevrsni parafiskalni lokalni prihod potreban za ulaganje u komunalnu infrastrukturu, a nevezano za pojedinačno područje za koje je naplaćeno. Tako da su u većini jedinica lokalnih samouprava najviše naknade u centralnim zonama u kojima lokalna samou- prava uglavnom ima dobro izgrađenu komunalnu infrastrukturu, ali i pored toga ovde naplaćuje najviše naknade za uređenje. Takođe, naknade za višeporodične objekte daleko su više po metru kvadratnom u odnosu na naknade za proizvodne delatnosti. Treća vrsta subvencija kojom se služe lokalne samouprave vezana je za nabavku osnovnih sredstava gde lokalne samouprave od slučaja do slučaja sredstva dodeljuju u potpunosti ili subven- cionišu delimičnu nabavku dodelom sredstava za udeo u nabavci ili kroz subvencije za kamatne strope pri kupovini osnovnih sredstava na kredit. Predmet analize neće biti subvencije koje jedinice lokalne samouprave dodeljuju preduzećima čiji su osnivači odnosno u kojima imaju učešće u kapitalu. Iako u većini slučajeva iznos subvencija prema pravnim licima mnogostruko prevazilazi subvencije koje lokalne samouprave odvajaju za lokalni ekonomski razvoj. Ovaj tip subvencija sve- doči o umanjenim cenama komunalnih usluga sa jedne strane i manjku efikasnosti u funkcionisanju javnog komunalnog sektora na lokalnom nivou sa druge strane. 3.3.1. Subvencije za zapošljavanje Subvencije za zapošljavanje su dobar primer saradnje i udruživanje sredstava JLS sa NSZ, gde su partneri utvrdivši zajedničku potrebu da utiču na tržište rada odlučili da udruže sredstva iz lokalnog i državnog budžeta. Zajedničkim sredstvima definišu ak- tivne mere politike zapošljavanja od kojih se pojedini mehanizmi primenjuju u skladu sa potrebama Jedinice lokalne samouprave sa jedne strane, kao i merama za dati period na Republičkom nivou planirala Nacionalna služba za zapošljavanje sa druge strane. Kako bi sproveli komplementarne aktivnosti Nacionalna služba za zapošljavanje po- krenula je inicijativu da se po jedinicama lokalne samouprave formiraju lokalni saveti za zapošljavanje. Lokalni savet pored predstavnika lokalne samouprave, predstavnika Nacionalne službe za zapošljavanje u svom sastavu obično ima i predstavnike reprezen- tativnih sindikata na teritoriji lokalne samouprave, predstavnike iz oblasti prosvete kao i nevladinog sektora. Savet za zapošljavanje kao savetodavno telo formira gradonačelnik – predsednik opštine ili gradsko veće – opštinsko veće. Njihova uloga je savetodavna
3. Politika subvencija u Srbiji 31 u smislu da predlažu lokalne akcione planove za zapošljavanje na usvajanje izvršnim organima predlažući aktivne mere politike zapošljavanja na način na koji je objašnjeno u skladu sa sredstvima raspoloživim u budžetu jedinice lokalne samouprave i odobre- nim sredstvima na konkursu Nacionalne službe za zapošljavanje odnosno nadležnog ministarstva za deo aktivnih mera koje su ti državni organi tokom proteklih godina bili spremni da finansiraju. Na osnovu predloga Saveta za zapošljavanje izvršni organi odlučuju i o raspodeli sredstava odnosno subvencija nakon realizovanog konkursa i pristiglih prijava. Lokalni Savet za zapošljavanje često pored mera koje su usklađenje sa merama iz nacionalnog akcionog plana za zapošljavanje iz tog perioda, a za koje ima mogućnost po odobre- nim sredstvima po konkursu Nacionalne službe za zapošljavanje odnosno nadležnom ministarstvu realizuje i sredstva iz Republičkog budžeta, propisuje i specifične aktivne mere zapošljavanje u skladu sa percipiranim potrebama lokalnog tržišta rada, za koje se sredstva obezbeđuju samo iz lokalnog budžeta. Uspostavljanje lokalnih saveta za zapošljavanje započelo je 2009. godine, ali u prvim godinama postojanja ovih savetodavnih tela samo mali broj opštine i gradova krenuo je sa formiranjem Saveta za zapošljavanje, kao i odvajanjem sredstava iz lokalnog budžeta. To znači da su lokalne samouprave koje su među prvima prihvatile inicijativu Nacio- nalne službe za zapošljavanje bile u mogućnosti u značajnoj meri iskoriste sredstva iz državnog budžeta za potrebe subvencionisanja lokalnog tržišta rada kroz sprovođenje zajedničkih mera aktivne politike zapošljavanja usklađene sa merama budžeta RS. Vre- menom sve veći broj lokalnih samouprava prihvatilo je inicijativu da osnuje lokalni Savet za zapošljavanje, tako da je već 2011. preko 50 JLS formiralo svoje savete pokuša- vajući da sa jedne strane stimuliše lokalno tržište rada, a sa druge iskoristi i sredstva iz republičkog budžeta. Međutim kako su se smanjivala planirana sredstva u republičkom budžetu za sufinansiranje LPZ Savet za zapošljavanje su se finansirali u sve većem broju isključivo od strane JLS ili ako lokalni budžet nije bio u mogućnosti da finansira ak- tivne mere politike zapošljavanja njihova uloga postojala je isključivo savetodavna bez instrumenata da utiču subvencijama na lokalno tržište rada. Lokalne samouprave pri- stajale su da budu jedini finansijeri ovih mera iz razloga opšte prisutne visoke stope ne zaposlenosti i pritisaka da se i lokalna samouprava uključi u rešavanje ovog hroničnog problema. Pod političkim pritiskom i pritiskom javnosti većina lokalnih samouprava nije samo nastavila da odvaja sredstva inače namenjena za ovu svrhu već je u neposred- noj blizini izbornih ciklusa uvećavala odvojena sredstva nadomešćujući iznose koje je prethodno odobravala Nacionalna služba i ministarstvo, a u nekim slučajevima izdva- jala iz sredstva veća od potrebnih da bi se samo nadomestio nedostajući iznos. Jedan od problema koji postoji pri primeni subvencije zapošljavanja na lokalnom ni- vou vezan je za postojanje moralnog hazarda pri odlučivanju raspodeli sredstava. U tom smislu moguće je bilo da se sredstva dodeljuju van ekonomskih principa i ekonomske logike koja bi podrazumevala da se kao prioritetni primaoci ove vrste subvencija odrede ona lica koja nakon dobijanja subvencije imaju najveću verovatnoću da novozaposlene nakon završetka trajanja trajne subvencije zadrže u radnom odnosu odnosno ako je
32 Analiza efekata i mogućnosti unapređenja primene subvencija kao mehanizma... subvencija bila kratkoročnog tipa (npr. javni radovi) da se ona dodeljuje za ona lica koja bi nakon isteka trajanja subvencije bila u mogućnosti da napuste tržište rada. Tako se dešavalo da su po jedinicama lokalnih samouprava primaoci subvencija bila pravna lica iz javnog sektora u značajnoj meri, što je značajno smanjivalo mogućnost efikasne alokacije subvencije, jer se u momentu dodeljivanja subvencije znalo da usled zakonskog ograničenja vezanih za zakon o maksimalnom broju zaposlenih u JLS nije moguće pro- dužiti radni odnos za lica koja su bila predmet subvencije. Takođe, dešavalo se da i ako su dodeljene pravnim licima iz privatnog sektora sub- vencije budu kontraproduktivnog (perverznog) karaktera, pa se dešavalo da preduzeća imaju samo „fiktivne“ novozaposlene na osnovu primljenih subvencija, a da za njihovim angažovanje ne postoji ekonomska potreba kroz obim poslovnih aktivnosti i da lice samo koristi primljenu subvenciju bez da na bilo koji način može ekonomski da je opravda. Ipak, najprisutniji moralni hazard vezan je za opredeljenje da se subvencije dodeljuju prvenstveno potencijalnim korisnicima koji imaju bliske veze sa donosiocima odluke na lokalnom nivou što u značajnoj meri umanjuje potencijalne pozitivne efekte koja bi ova vrsta subvencija mogla da ima na lokalno tržište rada. U tom smislu moralni hazard koji može da nastane primenom ovih subvencija može da bude i najznačajniji uzrok za kontraproduktivne (perverzne) efekte koje ove subvencije mogu da imaju. U Tabeli 4 su ukupni iznosi koje su posmatrane JLS (Pančevo, Vranje, Niš, Leskovac, Požarevac, Bor, Zaječar, Kragujevac, Kraljevo, Paraćin, Čačak, Šabac, Valjevo, Kikinda, Novi Sad,, Sombor, Inđija, Zrenjanin, Užice i Subotica) izdvajale za sprovođenje opisa- nih aktivnih mera politike zapošljavanja za period od 2010. do 2014. godine. Takođe predstavljen je i podatak koliko je sredstava za subvencionisanje izdvojeno po radno aktivnom stanovniku sa teritorija posmatranih JLS. Radi praćenja trenda predstavljen je i lančani iznos ovih posmatranih izdvajanja, gde se vidi značajan rast izdvajanja za ove mere od strane JLS, posebno u periodu kada je i NSZ odvajala značajna sredstva za zajedničke programe subvencionisanja u 2011. i 2012. godini. Tabela 4. Pregled davanja subvencija izabranih JLS za period od 2010. do 2014. godine Godina Subvencije za zapošljavanje (u Din.) Iznos subvencije po aktivnom stanovniku (u Din.) % povećanja u odnosu na prethodni period 2010 154.557.000 155 100% 2011 230.372.377 231 149% 2012 329.800.000 330 143% 2013 445.917.691 447 135% 2014 497.180.321 498 111%
3. Politika subvencija u Srbiji 33 3.3.2. Subvencionisanje putem umanjenja naknade za uređenje gradskog građevinskog zemljišta Jedan od osnovnih izvora finansiranja lokalne samouprave vezane za naplatu naknade za uređenje gradskog građevinskog zemljišta. Lokalne samouprave ovu naknadu napla- ćuju dugi niz godina i ona predstavlja izvorni namenski prihod JLS. Naknadu za uređenje gradskog građevinskog zemljišta predstavlja izvorni prihod JLS iz razloga što su gradovi i opštine nezavisne u određivanju iznosa ove naknade i samostalne u određivanju zona na svojoj teritoriji po kojima će ovaj prihod naplaćivati. Sa druge strane Zakon o budžet- skom sistemu je propisao namenski karakter ovog prihoda odnosno obavezu lokalnih samouprava da sredstva od prihoda po ovom osnovu realizuju isključivo za poboljšanje komunalne infrastrukture na teritoriji JLS onemogućivši ih da sredstva realizuju za teku- ću potrošnju. Prihod lokalnih samouprava rastao je iz ovog izvora dinamično u periodu od 2001. do 2007. godine u kojem je postojala jaka motivacija za ulaganje u građevinskom sektoru. Pošto su jedinice lokalne samouprave u mogućnosti da primenjuju različite stope za naplatu ove naknade u zavisnosti od zone u kojoj se nalazi parcela odnosno objekat na koji se naknada naplaćuje kao i u odnosu na namenu objekta koji je planiran za izgradnju JLS su u velikom broju slučajeva naknadu struktuirale tako da je ona značajno viša u cen- tralnim gradskim zonama u odnosu na obodne kao i da su objekti čija je namena višepo- rodično stanovanje ili komercijalna delatnost zaduženi za plaćanje višeg iznosa naknade u odnosu na objekte proizvodne delatnosti. Na ovaj način izgubila se svrha zbog koje JLS naplaćuju ovu naknadu jer ona nije po- vezana sa troškovima koje gradovi i opštine imaju pri priključenju i proširenju kapaci- teta postojeće postojane infrastrukture za potrebe izgradnje novih objekata na njihovoj teritoriji već predstavlja jednu vrstu parafiskalnog lokalnog prihoda koji se naplaćuje u skladu sa lokacijom na kojoj se objekat gradi i u skladu sa željenom namenom koju JLS iskazuje u smislu novih objekata. Prihodi po ovom osnovu značajno su smanjeni usled posledica finansijske krize iz 2008. godine koja u značajnoj meri uticala na aktivnosti građevinske industrije u Srbiji. Ideja ove vrste subvencija je da umanjenjem naknada za proizvodne delatnosti se sti- mulišu potencijalni investitori da svoje pogone i postrojenja lociraju na teritoriji JLS koja je u njihovom interesu predvidela ovu vrstu umanjenja. Međutim, kako je u nadležnosti lokalnih samouprava naplata ove naknade dugo prisutna većina lokalnih samouprava počela je da pruža slične pogodnosti, a iznos umanjenja u poređenju sa prosečnom in- vesticijom potrebnom za pokretanje jednog proizvodnog pogona nije dovoljan faktor da se investitor opredeli za određenu lokalnu samoupravu. Daleko važniji uslovi vezani su za lokaciju svake pojedinačne jedinice lokalne samouprave i njenu infrastrukturnu opremljenost kao povezanost sa glavnim putnim pravcima. Lokalne samouprave iako žele da pokažu dobru volju kroz primenu ove vrste subvencija, jer u svojim pretpostav- kama za lokalni razvoj kao prioritet vide povećanje proizvodnih aktivnosti na svojoj teritoriji ne sprovode analizu korisnosti i efektivnosti ove vrste mera.
34 Analiza efekata i mogućnosti unapređenja primene subvencija kao mehanizma... Sa aspekta moralnog hazarda usled detaljne procedure i jasnih zakonskih odredbi (zakon o planiranju i izgradnji) rizik da se za objekat druge namene obračunava nakna- da koja je umanjena zbog proizvodne delatnosti je minimalna. Iako je jedna od prvih mera koje su JLS sprovele u privlačenju novih investicija na svoje teritorije bila vezana za umanjenje naknada za uređenje građevinskog zemljišta (mere su sprovođene još od 2003, pa i ranije) prikazana Tabela 5 pokazuje da neki drugi faktori utiču na priliv sredstava od različitih namena izgrađeni objekata na njihovim teritorijama, a ne subvencije kroz umanjenje ove naknade. Naime od kada je počela svetska ekonomska kriza, građevinarstvo kao privredna grana je u trendu opadanja, a i manjak investicija u Srbiji značajno utiče na broj izgrađenih novih postrojenja. Tako da kroz prikazan trend pada prihoda od naknade za uređenje građevinskog zemljišta u Tabeli 5, po osnovu objekata iz proizvodne delatnosti može se zaključiti da mera kojoj pribegavaju mnoge JLS, ne daje efekte, odnosno ne utiče presudno na intere- sovanje investitora. Procenat prihoda predstavljen je za period od 2010. do 2013. godine, na osnovu podataka SKGO, prikupljenih od strane 59 JLS u Srbiji. Podaci za svaku od JLS čiji su podaci prikazani u agregatnoj Tabeli 5, detaljno su prikazani u Tabeli 6. Tabela 5. Pregled primanja izabranih JLS po osnovu naknade za uređenje gradskog građevinskog zemljišta za period od 2010 do 2013. godine Godina Udeo naknada naplaćenih za stambene objekte Udeo naknada naplaćenih za poslovne objekte Udeo naknada naplaćenih za proizvodne 2013 43% 43% 14% 2012 49% 38% 11% 2011 29% 32% 14% 2010 47% 33% 19%
3. Politika subvencija u Srbiji 35opstina/ grad ukupna naknadaudin (100%) udeo stambenih % udeo poslovnih% udeo proizvodnih % ukupna naknada udeo stambenih % udeo poslovnih udeo proizvodnih ukupna naknada (100%) udeo stambenih % udeo poslovnih udeo proizvodnih ukupna naknada udeo stambenih % udeo poslovnih udeo proizvodnih Arilje1,931,832714,7781,217,05409,047,8631,357,1797,690,68407,404,839962,6296,442,21007,904,0292,371,2095,532,8200 Arandjelovac73,100,88410,234,12411,696,14151,170,61912,238,0796,853,3241,835,7123,549,04317,358,65010,241,6044,513,2492,603,79831,985,03924,308,6303,518,3543,518,354 Babušnica303,21136,385230,4410943,199179,208679,1030153,21418,38600921,000451,29082,8905,526 Bač2,717,802516,382190,2461,766,5711,411,837818,865183,539183,5392,156,682172,535194,101345,0693,062,433918,7301,194,349214,370 BačkaPalanka17,975,86012,223,5852,876,1382,696,37918,159,96410,895,97807,263,98623,234,03220,910,6291,626,382697,02122,128,66715,268,7804,425,7332,434,153 BačkiPetrovac5,302,960583,3263,606,0131,113,622493,041152,843157,773177,4951,911,34195,567821,8771,013,011850,385119,05485,039646,293 BelaCrkva853,508512,105332,86801,658,253862,292795,96101,381,570884,205497,36501,229,717823,910405,8070 BelaPalanka324,59887,64177,904155,80790,60325,36965,2340121,887121,88700337,99677,739148,718111,539 Beočin2,914,8232,156,969757,85405,258,8533,050,135683,6511,472,4795,340,1083,257,4662,082,64206,423,0144,110,7292,312,2850 Blace649,315220,76790,904337,644930,350130,249195,374604,7281,721,74451,652137,7401,532,3521,725,7611,432,382189,834103,546 Bosilegrad77,93466,244011,690171,50525,72677,17768,60231,32325,68505,63853,94144,77109,170 Čajetina365,265,94869,400,530295,865,4181,461,064280,976,152115,200,222165,775,930224,781363,418,48994,488,807207,148,539145,367177,092,28963,753,224111,568,14253,128 Čoka00006,6336,6330054,85613,71425,78214,26385,70357,4215,99921,426 Gornji Milanovac 4,090,1612,004,1792,045,08140,90226,345,41711,065,0752,107,633018,099,89013,574,9184,343,974180,99917,416,68912,191,6833,483,3381,741,669 Indjija21,855,2608,304,9999,179,2093,933,94729,367,11511,746,8462,349,36915,270,90068,726,3435,498,1071,168,34861,853,708179,585,413177,789,559359,171359,171 Irig4,823,4353,038,764964,687819,9845,113,4882,096,5302,505,609511,34994,400,6080003,385,1591,760,283677,032913,993 Jagodina41,460,49138,143,6523,316,839056,071,79952,707,491168,2153,140,021147,598,31794,462,92353,135,394092,558,80474,047,04313,883,8214,627,940 Kanjiža2,417,906628,656169,2531,571,6392,985,784268,721895,7351,194,3142,448,259391,721905,856783,4434,263,6911,492,292298,458554,280 Kikinda2,845,768256,1192,390,445199,204567,102408,313158,78902,744,5271,015,4751,619,271109,7814,063,8492,316,3941,706,81740,638 Koceljeva984,992177,299778,1440624,523374,714187,3570422,803283,278126,8410303,194300,16200 Kovin5,205,504780,826468,4953,956,1832,903,5451,132,382377,4611,364,6666,349,7202,857,374507,9782,920,8711,795,746610,55417,9571,077,448 Kraljevo41,244,4456,599,11130,520,8893,712,00033,349,5358,670,87921,677,1982,667,96333,800,0096,422,00222,308,0065,070,00135,240,33610,924,50419,382,1854,933,647 Kučevo905,006669,704235,30201,090,456632,464457,9920953,469772,310181,1590574,903436,926137,9770 Kula8,527,572852,7573,240,4774,434,3373,012,469240,998301,2472,470,225568,679176,290392,38905,405,510216,22005,189,290 Kursumlija238,332135,849100,0990544,537168,806370,2850886,760310,366567,52602,117,283698,7031,418,5800 Lapovo462,521430,14532,3760279,886221,11058,7760394,088334,97559,11302,313,9832,313,98300 Leskovac43,947,9271,757,91742,190,010033,637,4886,727,49826,909,990057,256,3836,870,76650,385,617043,882,62717,553,05126,329,5760 Ljubovija345,349134,686210,6630384,060276,523107,53701,025,730871,87030,772123,0881,325,1831,113,153198,7770 Majdanpek2,778,241361,1712,417,0700739,930717,73222,19801,299,3251,169,393129,93302,009,7381,989,64120,0970 MaliZvornik406,64389,461256,18501,460,82729,2171,387,7860246,679175,14259,2030926,340685,492185,26855,580 Tabela 6. Analitički prikaz prihoda JLS po delatnostima za koje je naplaćena naknada za uređenje gradskog građevinskog zemljišta
36 Analiza efekata i mogućnosti unapređenja primene subvencija kao mehanizma...opstina/ grad ukupna naknadaudin (100%) udeo stambenih % udeo poslovnih% udeo proizvodnih % ukupna naknada udeo stambenih % udeo poslovnih udeo proizvodnih ukupna naknada (100%) udeo stambenih % udeo poslovnih udeo proizvodnih ukupna naknada udeo stambenih % udeo poslovnih udeo proizvodnih Medvedja45,60243,3222,280031,18630,5626240174,62019,208146,6810135,389135,38900 Negotin3,282,1091,870,802295,39004,739,4883,602,011805,71303,297,2442,275,098725,39404,440,6732,619,9971,687,4560 Niš276,002,889229,082,39724,840,26022,080,231323,681,945174,788,250126,235,95822,657,736268,085,002000000 NovaVaroš652,291241,348410,94301,865,471149,238335,7851,380,44914,168,0001,983,52012,184,480067,621,80022,991,41244,630,3880 NoviBečej1,128,673507,903575,62345,1471,557,699498,464950,19693,4622,055,869534,5261,377,433123,3522,946,1151,001,6791,561,441382,995 Odžaci1,317,772171,310408,509790,663943,897122,707132,146689,0451,991,212159,297378,3301,453,5854,765,425667,16004,098,266 Petrovacna Mlavi 000000000000 Plandište237,60573,65740,393114,050148,268025,206123,062167,8223,35690,62473,842125,0500125,0500 Požega5,967,0742,386,8301,372,4272,744,8549,433,7725,848,9391,603,7411,792,4174,367,2041,790,554742,4251,572,19310,518,1253,786,5254,943,5191,472,538 Priboj415,217278,195137,0220543,004543,004001,146,448447,115653,4750868,648460,383399,5780 Rača40,30040,30000130,782130,78200237,472237,47200610,293488,234122,0590 Ruma16,488,5936,760,3239,233,612494,65817,176,41412,882,3102,919,9901,374,11321,766,1216,529,8369,794,7545,441,53049,134,36326,041,21222,601,807491,344 Šabac80,120,53628,042,18836,855,44715,222,902108,793,22633,725,90042,429,35832,637,968234,378,71635,156,80782,032,550117,189,358243,398,07541,377,673133,868,94168,151,461 smederevo51,830,8644,146,46928,506,97519,177,42072,075,0484,324,50360,543,0407,207,50543,453,32413,905,06421,726,6628,256,132206,039,81818,543,58437,087,167150,409,067 Sombor34,055,89924,860,8068,854,534340,55921,042,00910,100,1648,206,3842,735,46146,440,37925,077,80519,040,5552,322,01930,876,70822,231,2307,410,4101,235,068 Subotica43,560,2948,712,0596,969,64727,442,98585,979,09442,129,75614,616,44629,232,89281,257,57144,691,66414,626,36321,126,968136,947,77050,670,67554,779,10831,497,987 Svilajnac1,854,9861,409,789445,19707,750,8934,262,9913,487,90205,140,0594,831,655308,404013,564,2966,646,5056,917,7910 Svrljig186,96746,742104,7020773,662247,572232,0997,737821,783213,664328,713115,0502,069,680641,601393,2390 Topola1,668,534367,077667,414634,0432,775,482888,1541,026,928888,1548,324,941832,4943,579,7253,912,7224,371,6541,311,4961,355,2131,704,945 Ub1,268,0001,001,720266,28006,600,0006,006,000594,00001,566,0001,393,740172,260015,400,00014,322,000924,00077,000 Vranje19,157,73211,494,639191,5773,639,96931,487,35018,892,4104,723,1031,889,24127,320,29018,851,0001,366,0152,732,02930,234,64223,280,6743,628,157604,693 Vršac22,492,73311,021,4395,623,1835,623,18313,983,0119,088,9571,538,1313,216,09321,715,31715,635,0282,171,5323,691,60424,144,57522,454,455724,337724,337 Žabalj728,545692,118036,4271,426,684813,2100613,4743,999,7621,159,931519,9692,279,8644,426,5371,416,4921,018,1041,991,942 Žabari278,256133,563127,9980250,011130,00677,5030529,591132,398338,93801,489,4941,057,541283,00414,895 Zagubica344,416213,538130,8780881,078237,891643,1870371,839371,839001,667,8191,034,048633,7710 Zaječar9,445,9514,439,5974,345,137566,75711,389,3026,947,4744,327,935113,893000000 Žitište141,30429,6749,89189,022340,06298,61874,814149,627217,18569,49991,21852,12464,85533,07623,348389 Zrenjanin26,975,28224,547,507539,5061,888,27067,713,71565,005,1662,031,411677,13795,200,40156,168,23736,176,1522,856,01258,482,24643,276,8622,924,11212,281,272 Požarevac20,357,78218,525,5821,628,623203,57835,040,84730,835,9451,401,6342,803,26822,858,33118,286,6651,600,0832,743,00032,239,61322,890,1256,447,9232,901,565 ukupno1,274,004,435.76542,259,026.14548,039,653.55178,516,309.051,358,417,693.81669,374,308.41517,146,548.07150,446,820.971,772,562,826.65517,189,146.99569,583,999.64253,339,793.981,597,552,086.56749,557,539.47532,058,946.33304,650,923.37
3. Politika subvencija u Srbiji 37 3.3.3. Subvencije za osnovna sredstva Jedinice lokalne samouprave kao jednu od mera pomoći lokalnom ekonomskom ra- zvoju sprovode i programe subvencionisane nabavke osnovnih sredstava za privrednu i poljoprivrednu delatnost kroz nabavku osnovnih sredstava iz sredstava budžeta JLS pru- žanja subvencija potencijalnim korisnicima kroz davanje sredstava za deo ukupne vred- nosti nabavke osnovnog sredstva ili kroz subvencionisanje kamatnih stopa koje korisnici otplaćuju za kredite podignute u svrhu plaćanja kredita za nabavku određenog osnovnog sredstva. Ovo je relativno nov mehanizam subvencija koje primenjuju određene JLS kroz raspisivanje konkursa za dodelu sredstava o kojima odlučuju za tu namenu formirane ili komisije duže vreme obavljaju i neke druge zadatke. Sredstva koje lokalne samouprave odvajaju po ovom osnovu značajno se razlikuju od JLS i u apsolutnim i u relativnim iznosima. Efekti ovih subvencije ne mogu se posmatrati kao jedinstvena grupa iz ra- zloga različitih procedura za dodelu ovih subvencija kao i obima iznosa različitog tipa ovih subvencija za nabavku osnovnih sredstava. Takođe, za neke od vrsta ovih subvencija moguće je kao i kod udruživanja sredstava koje je objašnjeno pri primeni subvencije za zapošljavanje udružiti sredstva sa budžetima drugih nivoa vlasti. Neke jedinice lokalnih samouprava raspisuju konkurse kako bi zainteresovanim preduzećima ili poljoprivrednicima omogućili da konkurisanjem kod JLS obezbede sredstva za nabavku osnovnog sredstva u potpunosti. Iako se sredstva dodeljuju na kon- kursu malo je verovatno da članovi komisije koja predlaže izvršnim organima predlog odluke o dodeli sredstava po ovom konkursu imaju dovoljno znanja i da su dobili do- voljno informacija od podnosioca zahteva da mogu da donesu ekonomski racionalnu odluku u smislu optimalne alokacije predviđenih sredstava. Takođe, pri ovakvoj podeli subvencija podnosioci zahteva koji imaju kontakte sa donosiocima odluka na lokalu imaju mogućnost da utiču na izbor konkursa bez da se na taj način donesena odluka može smatrati ekonomski opravdanom odnosno da je postignut najbolji cilj davanja te subvencije. Iako je u smislu iznosa subvencije ona najpovoljnija za njene primaoce upra- vo u ovom obliku postoji mogućnost da se nabavljeno osnovno sredstvo zbog neposto- janja učešća u vrednosti nabavke od strane primaoca subvencije ne koriste ekonomski najefikasniji način. Jedna od varijacija ovog mehanizma subvencionisanja ili dodela sredstava dovoljnih za nabavku dela osnovnog sredstva tako da primalac subvencije je odgovoran za finan- siranje ostatka iznosa potrebnog da se osnovno sredstvo nabavi. Iako se obavezivanjem korisnika subvencije da učestvuje u nabavci osnovnog sredstva umanjuje rizik nabavke ekonomski neoptimalnog osnovnog sredstva i dalje postoji mogućnost da se odobrene subvencija ne iskoristi za datu namenu kao i da lista potencijalnih korisnika bude sa- stavljena ne uzimajući u obzir ekonomske kriterijume već mogućnost donosioca odluka na lokalnom nivou da sredstva dodele onima koji su im bliski.
38 Analiza efekata i mogućnosti unapređenja primene subvencija kao mehanizma... 3.4. Pregled ukupnih izdvajanja sredstava na ime subvencija JLS Jedinice lokalne samouprave kroz svoje budžete pokušavaju da izdvajaju sredstva za mere politike subvencija. Međutim, kao što je slučaj i sa subvencijama koje se izdvajaju i iz budžeta Republike, kao i iz budžeta Pokrajine, najveći deo ovih izdvajanja vezan je za subvencionisanje nerentabilnih aktivnosti preduzeća kojima je JLS osnivač, a koja ne bi mogla da posluju na tržištu bez direktne finansijske pomoći koju pruža osnivač. U mnogim slučajevima ova vrsta subvencija je prisutna i JLS u razvijenim ekonomijama, pa je trošak javnog prevoza u mnogim zemljama subvencionisan od strane budžeta lokalnih ili regionalnih vlasti. Međutim u Srbiji je slučaj da je većina preduzeća koju su osnovale JLS primalac neke vrste donacija. Ove vrste subvencija nisu predmet ove analize, jer one ne doprinose ekonomskom rastu lokalne samouprave, biti pokrajine ili države. Kada se posmatraju one mere koje su usmerene u ovom smislu njihov iznos nije veliki, pa ni uticaj na kretanja na tržištu ne može biti daleko snažniji. JLS daju različite podsticaje kako srednjim i malim pravnim licima i preduzetnici- ma, tako i planiraju sredstva vezana za aktivne mere politike zapošljavanja, ali stvaraju i svoje prilagođene mere u skladu sa lokalnim zahtevima. Međutim u vođenju politike subvencionisanja, što JLS izdvajanjem ovih sredstava nesumnjivo rade, lokalne samo- uprave nisu vodile konzistentnu politiku niti su na neki sistematski način pratile re- zultate koji su postizani kroz primenu mera subvencija. Iznos koji odvajaju JLS je i u relativnom odnosu u proseku manji u odnosu na sredstva koja odvajaju republički i pokrajinski budžet. Od ukupnog prihoda za subvencije za zapošljavanje JLS su u proseku odvojile manje od 1% ukupnih prihoda, dok je za ostale subvencije za privatni sektor u proseku odvoje- no dodatnih 0,65%, što je u ukupnom iznosu manje od pomenutih iznosa koje odvajaju ostali nivoi vlasti. Analiza prosečnih iznosa koji se odvajaju za subvencije na lokalnom nivou, urađena je za 2014. godinu, kako bi podaci bili uporedivi sa sredstvima koja se odvajaju na nivou AP Vojvodine i Republike Srbije. Za uzorak uzete su najveće JLS iz svih okruga u Srbiji (Beograd je zbog veličine isključen iz analize), sumirani su ukupni prihodi koje imaju izabrane JLS, kao i sredstva koja su u budžetu za 2014. planirale za subvencije koje nisu namenjene pravnim licima kojima su osnivači, pa je na osnovu tih podataka izračunato učešće ove vrste subvencija u budžetima JLS.
39 4. Efekti subvencija na lokalni ekonomski razvoj Postoje različiti pristupi u izračunavanja efekata subvencija za investicije. Jedan od predloženih pristupa je sledeći: Tabela 7. Pristupi vođenju politike subvencija Uobičajeni pristup Predloženi pristup Vrednost investicija Fiskalni prihodi od poslovanja subvencionisanih kompanija Plus(+) fiskalni prihodi od poslovanja subvencionisanih kompanija Minus(-) izgubljeni fiskalni prihodi u slučaju efikasnije upotrebe budžetskih rashoda Plus(+) efekti na razvoj povezanih sektora Minus(-) neopravdano isplaćene subvencije Minus(-) isplaćene subvencije Minus(-) opravdano isplaćene subvencije = neto efeka subvencija = neto efekat subvencija. Iako uobičajeni pristup daje visok pozitivan neto rezultat, ovakav pristup je podložan kritici iz više razloga: pre svega ,potrebno je naći uporedive kategorije. Ukoliko su sub- vencije rashod budžeta, onda i na strani potencijalnih koristi od subvencija treba da budu samo prihoda iz lokalnog budžeta – prilivi od naplata naknada, poreza, taksi, a ne vrednost investicija i efekti na razvoj povezanih sektora, osim poreski prilivi od povećanih aktivno- sti u onim delovima privrede koji su u direktnoj vezi sa subvencionisanim projektima. Verovatno jednostavno izgleda izračunavanje koristi u cost-benefit analizi. Recimo da se uzme period posmatranja fiskalnih prihoda od 10 godina i da se uradi procena naplate svih poreza i doprinosa od kompanija koje su subvencionisane za to vreme. S tim u vezi, značajan je multiplikativni efekat investicija koji lokalne samouprave u Srbiji odnedavno prate, a koji se sastoji u merenju koliko 1 evro ulaganja donese lokalnom budžetu kroz po- većanu naplatu prihoda kao što su naknade za zakup, naknada za uređenje građevinskog zemljišta ili porez na imovinu. Međutim, ako se u kalkulaciju uključe i oportunitetni troš- kovi15 , što bi bio ispravan teorijski pristup, onda analiza postaje znatno složenija. Kao na pr. šta bi bilo da je grad Beograd umesto subvencije od 24 miliona dinara, taj novac uložio u reformu administracije, ili brendiranje grada, kao lokacije za međunarodne investitore? 15 Ukupna novčana vrednost koja bi mogla da bude dobijena od neke alternative koje smo se odrekli u korist izabrane opcije
40 Analiza efekata i mogućnosti unapređenja primene subvencija kao mehanizma... Možda bi budžetski prihodi bili veći, a možda i ne? Odgovor na ovo pitanje možda se nalazi i u UNCTAD listi faktora izbora lokacija za investicione projekte, gde su finan- sijski i poreski podsticaji rangirani na samom dnu, pa je pretpostavka da bi ulaganje u poboljšanje važnijih faktora donelo i bolje rezultate, bar na srednji i dug rok16 . Ako bi se uzeli u obzir ukupni rizici ovog oblika državne podrške investicionim pro- jektima, kao i empirijski podaci o relativno slabom uticaju podsticaja na proces dono- šenja odluka o izboru lokacija, prestanak svakog subvencionisanja nametnuo bi se kao optimalno rešenje. Međutim, sa izvlačenjem ovakvog zaključka treba biti oprezan; nes- porna činjenica da poreski i finansijski podsticaji generalno ne predstavljaju značajan factor u privlačenju investicija ne znači da oni ne utiču na odluke određenih kompanija i to u nekim situacijama. Prema ranijim istraživanjima, podsticaji igraju važniju ulogu u kasnijim fazama od- lučivanja o izboru investicione lokacije, kada se neka kompanija već opredeli za ulaganje u okviru jednog regiona i onda treba da izvrši procenu pojedinih zemalja i gradova u tom regionu. Takođe, literatura nudi dokaze o tome da poreske olakšice imaju veći uti- caj na izvozno-orijentisane kompanije nego na one koje posluju isključivo na domaćem tržištu. Konačno, nije zanemarljiv ni rastući pritisak konkurencije u privlačenju proje- kata, pri čemu ako veći broj zemalja imaju slične karakteristike poslovnog okruženja, razlike u visini poreskih stopa ili subvencija mogu bitno da opredele izbor lokacije. Po karakteristikama svog poslovnog okruženja i politike promocije investicija, Srbija se potpuno uklapa u ovaj profil. Kao deo šireg regiona Jugoistočne Evrope, kojeg među- narodni investitori percipiraju kao celinu, u mnogim elementima smo slični susednim zemljama i privlačenje proizvodnih projekata, pretežno namenjenih izvozu, postavili smo kao jedan od prioriteta ekonomske politike. Konačno, svoju nacionalnu i lokalnu konkurentnost trenutno zasnivamo na relativno niskim troškovima poslovanja, u šta, praktično, spadaju I subvencije, tako da se značajan broj stranih kompanija opredeljuje za ulaganje kod nas upravo inspirisan troškovnim motivima. Naravno da bi bilo bolje, i za domaća preduzeća, kada bismo, umesto subvencija,mogli kao svoje prednosti da po- nudimo efikasnu administraciju, stabilnije poslovno okruženje modernu infrastruktu- ru, ali ispunjavanje ovih ciljeva traži vreme i suštinske reforme, a dotle se kao najmanje loše rešenje nameće korišćenje instrumenata koji trenutno stoje na raspolaganju. Uko- liko bi, hipotetički, i bila doneta odluka da se jednostrano odbace subvencije, bez šireg dogovora, recimo, sa zemljama regiona,izvesno je da susedne zemlje ne bi postupili na isti način i da bi država zbog toga bila na gubitku. Kao najbolja varijanta pojavljuje se, dakle, nastavak subvencionisanja, ali pod odre- đenim uslovima: 1) da budu striktno pravno regulisane, što podrazumeva precizno definisanje kriterijuma za ocenjivanje projekata i dodelu novca; 2) da se izvrši ponderi- sanje kriterijuma, tako da se više subvencionišu projekti u privrednim granama od stra- teškog značaja koji su izvozno-orijentisani i u većoj meri angažuju lokalne dobavljače; 3) da se dodeljivanje subvencija ograniči na određeni vremenski period, tokom kojeg će 16 UNCTAD: World Investment Prospects Survey 2009 - 2011
Analiza_Subvencija_12012015_Web_SKGO
Analiza_Subvencija_12012015_Web_SKGO
Analiza_Subvencija_12012015_Web_SKGO
Analiza_Subvencija_12012015_Web_SKGO
Analiza_Subvencija_12012015_Web_SKGO
Analiza_Subvencija_12012015_Web_SKGO
Analiza_Subvencija_12012015_Web_SKGO
Analiza_Subvencija_12012015_Web_SKGO
Analiza_Subvencija_12012015_Web_SKGO
Analiza_Subvencija_12012015_Web_SKGO
Analiza_Subvencija_12012015_Web_SKGO
Analiza_Subvencija_12012015_Web_SKGO
Analiza_Subvencija_12012015_Web_SKGO
Analiza_Subvencija_12012015_Web_SKGO
Analiza_Subvencija_12012015_Web_SKGO
Analiza_Subvencija_12012015_Web_SKGO
Analiza_Subvencija_12012015_Web_SKGO
Analiza_Subvencija_12012015_Web_SKGO
Analiza_Subvencija_12012015_Web_SKGO
Analiza_Subvencija_12012015_Web_SKGO
Analiza_Subvencija_12012015_Web_SKGO
Analiza_Subvencija_12012015_Web_SKGO
Analiza_Subvencija_12012015_Web_SKGO
Analiza_Subvencija_12012015_Web_SKGO
Analiza_Subvencija_12012015_Web_SKGO
Analiza_Subvencija_12012015_Web_SKGO
Analiza_Subvencija_12012015_Web_SKGO
Analiza_Subvencija_12012015_Web_SKGO
Analiza_Subvencija_12012015_Web_SKGO
Analiza_Subvencija_12012015_Web_SKGO
Analiza_Subvencija_12012015_Web_SKGO
Analiza_Subvencija_12012015_Web_SKGO
Analiza_Subvencija_12012015_Web_SKGO
Analiza_Subvencija_12012015_Web_SKGO
Analiza_Subvencija_12012015_Web_SKGO
Analiza_Subvencija_12012015_Web_SKGO
Analiza_Subvencija_12012015_Web_SKGO
Analiza_Subvencija_12012015_Web_SKGO

Recommended

Obrazac p1
Obrazac p1Obrazac p1
Obrazac p1Knjazevac
 
Ekspoze
EkspozeEkspoze
Ekspozeodrazb
 
Lokalni ekonomski razvoj u Srbiji - Priručnik za praktičare
Lokalni ekonomski razvoj u Srbiji - Priručnik za praktičareLokalni ekonomski razvoj u Srbiji - Priručnik za praktičare
Lokalni ekonomski razvoj u Srbiji - Priručnik za praktičareNALED Serbia
 
Nis_Predlog_JPP_JO_ESCO_Finalna verzija 2_Rev
Nis_Predlog_JPP_JO_ESCO_Finalna verzija 2_RevNis_Predlog_JPP_JO_ESCO_Finalna verzija 2_Rev
Nis_Predlog_JPP_JO_ESCO_Finalna verzija 2_RevBojan Gaji?
 
Atlas de expansao urbana (sp,paris,los angeles e
Atlas de expansao urbana (sp,paris,los angeles eAtlas de expansao urbana (sp,paris,los angeles e
Atlas de expansao urbana (sp,paris,los angeles eElinaldoMS
 
NACCE_December2016_Final
NACCE_December2016_FinalNACCE_December2016_Final
NACCE_December2016_FinalRebecca Corbin
 
Pat1 58-10+key
Pat1 58-10+keyPat1 58-10+key
Pat1 58-10+keySutthi Kunwatananon
 
#UNLEASHPRINT udfordring nr. 7 - Cover til telefon
#UNLEASHPRINT udfordring nr. 7 - Cover til telefon#UNLEASHPRINT udfordring nr. 7 - Cover til telefon
#UNLEASHPRINT udfordring nr. 7 - Cover til telefonCanon Danmark A/S
 

Recommended

Obrazac p1
Obrazac p1Obrazac p1
Obrazac p1Knjazevac
 
Ekspoze
EkspozeEkspoze
Ekspozeodrazb
 
Lokalni ekonomski razvoj u Srbiji - Priručnik za praktičare
Lokalni ekonomski razvoj u Srbiji - Priručnik za praktičareLokalni ekonomski razvoj u Srbiji - Priručnik za praktičare
Lokalni ekonomski razvoj u Srbiji - Priručnik za praktičareNALED Serbia
 
Nis_Predlog_JPP_JO_ESCO_Finalna verzija 2_Rev
Nis_Predlog_JPP_JO_ESCO_Finalna verzija 2_RevNis_Predlog_JPP_JO_ESCO_Finalna verzija 2_Rev
Nis_Predlog_JPP_JO_ESCO_Finalna verzija 2_RevBojan Gaji?
 
Atlas de expansao urbana (sp,paris,los angeles e
Atlas de expansao urbana (sp,paris,los angeles eAtlas de expansao urbana (sp,paris,los angeles e
Atlas de expansao urbana (sp,paris,los angeles eElinaldoMS
 
NACCE_December2016_Final
NACCE_December2016_FinalNACCE_December2016_Final
NACCE_December2016_FinalRebecca Corbin
 
Pat1 58-10+key
Pat1 58-10+keyPat1 58-10+key
Pat1 58-10+keySutthi Kunwatananon
 
#UNLEASHPRINT udfordring nr. 7 - Cover til telefon
#UNLEASHPRINT udfordring nr. 7 - Cover til telefon#UNLEASHPRINT udfordring nr. 7 - Cover til telefon
#UNLEASHPRINT udfordring nr. 7 - Cover til telefonCanon Danmark A/S
 
soi_snapshot
soi_snapshotsoi_snapshot
soi_snapshotJeff Newman
 
Guía Primera Sesión Consejo Técnico Escolar
Guía Primera Sesión Consejo Técnico EscolarGuía Primera Sesión Consejo Técnico Escolar
Guía Primera Sesión Consejo Técnico EscolarEnrique Solar
 
La Ecología como fuente del derecho Ecológico
La Ecología como fuente del derecho EcológicoLa Ecología como fuente del derecho Ecológico
La Ecología como fuente del derecho EcológicoDiyerson Moreno
 
Acuerdo 648
Acuerdo 648Acuerdo 648
Acuerdo 648Enrique Solar
 
Pitch local repair betagroup
Pitch local repair betagroupPitch local repair betagroup
Pitch local repair betagroupMohammed Cherif
 
Austin Cell Biology
Austin Cell BiologyAustin Cell Biology
Austin Cell BiologyAustin Publishing Group
 
Prêmio procel – cidades eficientes
Prêmio procel – cidades eficientesPrêmio procel – cidades eficientes
Prêmio procel – cidades eficientesElinaldoMS
 
TRUST study
TRUST studyTRUST study
TRUST studyMohammad Said
 
Documento rector 2013
Documento rector 2013Documento rector 2013
Documento rector 2013Enrique Solar
 
43828
4382843828
43828gaga99123
 
Sea Level Rise: Prepare for Our Changing Shoreline
Sea Level Rise: Prepare for Our Changing ShorelineSea Level Rise: Prepare for Our Changing Shoreline
Sea Level Rise: Prepare for Our Changing ShorelineEric Morris
 
Guía tecnológica fabricación de vidrio 0 d12688c194c3907
Guía tecnológica fabricación de vidrio 0 d12688c194c3907Guía tecnológica fabricación de vidrio 0 d12688c194c3907
Guía tecnológica fabricación de vidrio 0 d12688c194c3907wheeler696
 
Skulls and Roses THE BOOK
Skulls and Roses THE BOOKSkulls and Roses THE BOOK
Skulls and Roses THE BOOKSkulls and Roses
 
#UNLEASHPRINT udfordring nr. 5 - Tapet
#UNLEASHPRINT udfordring nr. 5 - Tapet#UNLEASHPRINT udfordring nr. 5 - Tapet
#UNLEASHPRINT udfordring nr. 5 - TapetCanon Danmark A/S
 
CTE Secundaria septiembre 2015
CTE Secundaria septiembre 2015CTE Secundaria septiembre 2015
CTE Secundaria septiembre 2015Enrique Solar
 
Prirucnik za privatni sektor o eu investicionim fondovima
Prirucnik za privatni sektor o eu investicionim fondovimaPrirucnik za privatni sektor o eu investicionim fondovima
Prirucnik za privatni sektor o eu investicionim fondovimaAleksandra Inić
 
SFR Publikacija SRB_postavljeno na sajt
SFR Publikacija SRB_postavljeno na sajtSFR Publikacija SRB_postavljeno na sajt
SFR Publikacija SRB_postavljeno na sajtMilanStefanovic
 
Nasilno ponasanje
Nasilno ponasanjeNasilno ponasanje
Nasilno ponasanjegordana comic
 
Primena optimizacije pretraživača u marketingu
Primena optimizacije pretraživača u marketinguPrimena optimizacije pretraživača u marketingu
Primena optimizacije pretraživača u marketinguOptimus Media - Internet Marketing Agency, Google Adwords Certified Partner
 
Prirucnik za izradu logicke matrtice 2011
Prirucnik za izradu logicke matrtice 2011Prirucnik za izradu logicke matrtice 2011
Prirucnik za izradu logicke matrtice 2011Aleksandra Inić
 
Prirucnik omladinski klub ok zona mladih
Prirucnik omladinski klub ok zona mladihPrirucnik omladinski klub ok zona mladih
Prirucnik omladinski klub ok zona mladihKancelarija za mlade GO Obrenovac
 
ispravljeno Analiza rada Lokalnih Saveta za zaposljavanje, Mitrovic&Zivkovi...
ispravljeno Analiza rada Lokalnih Saveta za zaposljavanje, Mitrovic&Zivkovi...ispravljeno Analiza rada Lokalnih Saveta za zaposljavanje, Mitrovic&Zivkovi...
ispravljeno Analiza rada Lokalnih Saveta za zaposljavanje, Mitrovic&Zivkovi...Filip Mitrovic
 

More Related Content

Viewers also liked

Guía Primera Sesión Consejo Técnico Escolar
Guía Primera Sesión Consejo Técnico EscolarGuía Primera Sesión Consejo Técnico Escolar
Guía Primera Sesión Consejo Técnico EscolarEnrique Solar
 
La Ecología como fuente del derecho Ecológico
La Ecología como fuente del derecho EcológicoLa Ecología como fuente del derecho Ecológico
La Ecología como fuente del derecho EcológicoDiyerson Moreno
 
Pitch local repair betagroup
Pitch local repair betagroupPitch local repair betagroup
Pitch local repair betagroupMohammed Cherif
 
Prêmio procel – cidades eficientes
Prêmio procel – cidades eficientesPrêmio procel – cidades eficientes
Prêmio procel – cidades eficientesElinaldoMS
 
Documento rector 2013
Documento rector 2013Documento rector 2013
Documento rector 2013Enrique Solar
 
Sea Level Rise: Prepare for Our Changing Shoreline
Sea Level Rise: Prepare for Our Changing ShorelineSea Level Rise: Prepare for Our Changing Shoreline
Sea Level Rise: Prepare for Our Changing ShorelineEric Morris
 
Guía tecnológica fabricación de vidrio 0 d12688c194c3907
Guía tecnológica fabricación de vidrio 0 d12688c194c3907Guía tecnológica fabricación de vidrio 0 d12688c194c3907
Guía tecnológica fabricación de vidrio 0 d12688c194c3907wheeler696
 
#UNLEASHPRINT udfordring nr. 5 - Tapet
#UNLEASHPRINT udfordring nr. 5 - Tapet#UNLEASHPRINT udfordring nr. 5 - Tapet
#UNLEASHPRINT udfordring nr. 5 - TapetCanon Danmark A/S
 
CTE Secundaria septiembre 2015
CTE Secundaria septiembre 2015CTE Secundaria septiembre 2015
CTE Secundaria septiembre 2015Enrique Solar
 

Viewers also liked (15)

soi_snapshot
soi_snapshotsoi_snapshot
soi_snapshot
 
Guía Primera Sesión Consejo Técnico Escolar
Guía Primera Sesión Consejo Técnico EscolarGuía Primera Sesión Consejo Técnico Escolar
Guía Primera Sesión Consejo Técnico Escolar
 
La Ecología como fuente del derecho Ecológico
La Ecología como fuente del derecho EcológicoLa Ecología como fuente del derecho Ecológico
La Ecología como fuente del derecho Ecológico
 
Acuerdo 648
Acuerdo 648Acuerdo 648
Acuerdo 648
 
Pitch local repair betagroup
Pitch local repair betagroupPitch local repair betagroup
Pitch local repair betagroup
 
Austin Cell Biology
Austin Cell BiologyAustin Cell Biology
Austin Cell Biology
 
Prêmio procel – cidades eficientes
Prêmio procel – cidades eficientesPrêmio procel – cidades eficientes
Prêmio procel – cidades eficientes
 
TRUST study
TRUST studyTRUST study
TRUST study
 
Documento rector 2013
Documento rector 2013Documento rector 2013
Documento rector 2013
 
43828
4382843828
43828
 
Sea Level Rise: Prepare for Our Changing Shoreline
Sea Level Rise: Prepare for Our Changing ShorelineSea Level Rise: Prepare for Our Changing Shoreline
Sea Level Rise: Prepare for Our Changing Shoreline
 
Guía tecnológica fabricación de vidrio 0 d12688c194c3907
Guía tecnológica fabricación de vidrio 0 d12688c194c3907Guía tecnológica fabricación de vidrio 0 d12688c194c3907
Guía tecnológica fabricación de vidrio 0 d12688c194c3907
 
Skulls and Roses THE BOOK
Skulls and Roses THE BOOKSkulls and Roses THE BOOK
Skulls and Roses THE BOOK
 
#UNLEASHPRINT udfordring nr. 5 - Tapet
#UNLEASHPRINT udfordring nr. 5 - Tapet#UNLEASHPRINT udfordring nr. 5 - Tapet
#UNLEASHPRINT udfordring nr. 5 - Tapet
 
CTE Secundaria septiembre 2015
CTE Secundaria septiembre 2015CTE Secundaria septiembre 2015
CTE Secundaria septiembre 2015
 

Similar to Analiza_Subvencija_12012015_Web_SKGO

Prirucnik za privatni sektor o eu investicionim fondovima
Prirucnik za privatni sektor o eu investicionim fondovimaPrirucnik za privatni sektor o eu investicionim fondovima
Prirucnik za privatni sektor o eu investicionim fondovimaAleksandra Inić
 
SFR Publikacija SRB_postavljeno na sajt
SFR Publikacija SRB_postavljeno na sajtSFR Publikacija SRB_postavljeno na sajt
SFR Publikacija SRB_postavljeno na sajtMilanStefanovic
 
Prirucnik za izradu logicke matrtice 2011
Prirucnik za izradu logicke matrtice 2011Prirucnik za izradu logicke matrtice 2011
Prirucnik za izradu logicke matrtice 2011Aleksandra Inić
 
ispravljeno Analiza rada Lokalnih Saveta za zaposljavanje, Mitrovic&Zivkovi...
ispravljeno Analiza rada Lokalnih Saveta za zaposljavanje, Mitrovic&Zivkovi...ispravljeno Analiza rada Lokalnih Saveta za zaposljavanje, Mitrovic&Zivkovi...
ispravljeno Analiza rada Lokalnih Saveta za zaposljavanje, Mitrovic&Zivkovi...Filip Mitrovic
 
Seminarski diplomski trziste akcija-513
Seminarski diplomski trziste akcija-513Seminarski diplomski trziste akcija-513
Seminarski diplomski trziste akcija-513borises
 
Vodič za lokalne samouprave - Certifikacija opština sa povoljnim poslovnim ok...
Vodič za lokalne samouprave - Certifikacija opština sa povoljnim poslovnim ok...Vodič za lokalne samouprave - Certifikacija opština sa povoljnim poslovnim ok...
Vodič za lokalne samouprave - Certifikacija opština sa povoljnim poslovnim ok...NALED Serbia
 
Akcionarsko drustvo begej zrenjanin
Akcionarsko drustvo begej zrenjaninAkcionarsko drustvo begej zrenjanin
Akcionarsko drustvo begej zrenjaningrujam
 
Javni rashodi
Javni rashodiJavni rashodi
Javni rashodidobrotas
 
Analiza osnovnih funkcija menadžmenta
Analiza osnovnih funkcija menadžmentaAnaliza osnovnih funkcija menadžmenta
Analiza osnovnih funkcija menadžmentadixi5
 
Kuda ide konkurentnost Srbije?
Kuda ide konkurentnost Srbije?Kuda ide konkurentnost Srbije?
Kuda ide konkurentnost Srbije?FEFA Faculty
 
10 Years of Serbian Police Union
10 Years of Serbian Police Union10 Years of Serbian Police Union
10 Years of Serbian Police UnionNikša Nikodinović
 
Primena marketinga u elektronskoj trgovini master
Primena marketinga u elektronskoj trgovini masterPrimena marketinga u elektronskoj trgovini master
Primena marketinga u elektronskoj trgovini masterAleksandraBeba
 
23.ICV Srbija sastanak - Bisnode pametna analitika za controllere, Controllin...
23.ICV Srbija sastanak - Bisnode pametna analitika za controllere, Controllin...23.ICV Srbija sastanak - Bisnode pametna analitika za controllere, Controllin...
23.ICV Srbija sastanak - Bisnode pametna analitika za controllere, Controllin...Menadžment Centar Beograd
 
Програм развоја Србије у условима економске кризе 2009 – 2012
Програм развоја Србије у условима економске кризе 2009 – 2012Програм развоја Србије у условима економске кризе 2009 – 2012
Програм развоја Србије у условима економске кризе 2009 – 2012ДСС у Смедеревској Паланци
 
Analiza poreskog i neporeskog opterecenja pocetnika u poslovanju
Analiza poreskog i neporeskog opterecenja pocetnika u poslovanjuAnaliza poreskog i neporeskog opterecenja pocetnika u poslovanju
Analiza poreskog i neporeskog opterecenja pocetnika u poslovanjuNALED Serbia
 
Studije i istraživanja FEFA - Znanje kao izvor konkurentske prednosti, doc. d...
Studije i istraživanja FEFA - Znanje kao izvor konkurentske prednosti, doc. d...Studije i istraživanja FEFA - Znanje kao izvor konkurentske prednosti, doc. d...
Studije i istraživanja FEFA - Znanje kao izvor konkurentske prednosti, doc. d...FEFA Faculty
 

Similar to Analiza_Subvencija_12012015_Web_SKGO (20)

Prirucnik za privatni sektor o eu investicionim fondovima
Prirucnik za privatni sektor o eu investicionim fondovimaPrirucnik za privatni sektor o eu investicionim fondovima
Prirucnik za privatni sektor o eu investicionim fondovima
 
SFR Publikacija SRB_postavljeno na sajt
SFR Publikacija SRB_postavljeno na sajtSFR Publikacija SRB_postavljeno na sajt
SFR Publikacija SRB_postavljeno na sajt
 
Nasilno ponasanje
Nasilno ponasanjeNasilno ponasanje
Nasilno ponasanje
 
Primena optimizacije pretraživača u marketingu
Primena optimizacije pretraživača u marketinguPrimena optimizacije pretraživača u marketingu
Primena optimizacije pretraživača u marketingu
 
Prirucnik za izradu logicke matrtice 2011
Prirucnik za izradu logicke matrtice 2011Prirucnik za izradu logicke matrtice 2011
Prirucnik za izradu logicke matrtice 2011
 
Prirucnik omladinski klub ok zona mladih
Prirucnik omladinski klub ok zona mladihPrirucnik omladinski klub ok zona mladih
Prirucnik omladinski klub ok zona mladih
 
ispravljeno Analiza rada Lokalnih Saveta za zaposljavanje, Mitrovic&Zivkovi...
ispravljeno Analiza rada Lokalnih Saveta za zaposljavanje, Mitrovic&Zivkovi...ispravljeno Analiza rada Lokalnih Saveta za zaposljavanje, Mitrovic&Zivkovi...
ispravljeno Analiza rada Lokalnih Saveta za zaposljavanje, Mitrovic&Zivkovi...
 
Ekspoze
EkspozeEkspoze
Ekspoze
 
Seminarski diplomski trziste akcija-513
Seminarski diplomski trziste akcija-513Seminarski diplomski trziste akcija-513
Seminarski diplomski trziste akcija-513
 
Vodič za lokalne samouprave - Certifikacija opština sa povoljnim poslovnim ok...
Vodič za lokalne samouprave - Certifikacija opština sa povoljnim poslovnim ok...Vodič za lokalne samouprave - Certifikacija opština sa povoljnim poslovnim ok...
Vodič za lokalne samouprave - Certifikacija opština sa povoljnim poslovnim ok...
 
Akcionarsko drustvo begej zrenjanin
Akcionarsko drustvo begej zrenjaninAkcionarsko drustvo begej zrenjanin
Akcionarsko drustvo begej zrenjanin
 
Javni rashodi
Javni rashodiJavni rashodi
Javni rashodi
 
Analiza osnovnih funkcija menadžmenta
Analiza osnovnih funkcija menadžmentaAnaliza osnovnih funkcija menadžmenta
Analiza osnovnih funkcija menadžmenta
 
Kuda ide konkurentnost Srbije?
Kuda ide konkurentnost Srbije?Kuda ide konkurentnost Srbije?
Kuda ide konkurentnost Srbije?
 
10 Years of Serbian Police Union
10 Years of Serbian Police Union10 Years of Serbian Police Union
10 Years of Serbian Police Union
 
Primena marketinga u elektronskoj trgovini master
Primena marketinga u elektronskoj trgovini masterPrimena marketinga u elektronskoj trgovini master
Primena marketinga u elektronskoj trgovini master
 
23.ICV Srbija sastanak - Bisnode pametna analitika za controllere, Controllin...
23.ICV Srbija sastanak - Bisnode pametna analitika za controllere, Controllin...23.ICV Srbija sastanak - Bisnode pametna analitika za controllere, Controllin...
23.ICV Srbija sastanak - Bisnode pametna analitika za controllere, Controllin...
 
Програм развоја Србије у условима економске кризе 2009 – 2012
Програм развоја Србије у условима економске кризе 2009 – 2012Програм развоја Србије у условима економске кризе 2009 – 2012
Програм развоја Србије у условима економске кризе 2009 – 2012
 
Analiza poreskog i neporeskog opterecenja pocetnika u poslovanju
Analiza poreskog i neporeskog opterecenja pocetnika u poslovanjuAnaliza poreskog i neporeskog opterecenja pocetnika u poslovanju
Analiza poreskog i neporeskog opterecenja pocetnika u poslovanju
 
Studije i istraživanja FEFA - Znanje kao izvor konkurentske prednosti, doc. d...
Studije i istraživanja FEFA - Znanje kao izvor konkurentske prednosti, doc. d...Studije i istraživanja FEFA - Znanje kao izvor konkurentske prednosti, doc. d...
Studije i istraživanja FEFA - Znanje kao izvor konkurentske prednosti, doc. d...
 

Analiza_Subvencija_12012015_Web_SKGO

  • 1. ANALIZA EFEKATA I MOGUĆNOSTI UNAPREĐENJA PRIMENE SUBVENCIJA KAO MEHANIZMA ZA PODSTICANJE LER-A Filip Mitrović
  • 2.
  • 3. ANALIZA EFEKATA I MOGUĆNOSTI UNAPREĐENJA PRIMENE SUBVENCIJA KAO MEHANIZMA ZA PODSTICANJE LER-A
  • 4.
  • 5. Filip Mitrović ANALIZA EFEKATA I MOGUĆNOSTI UNAPREĐENJA PRIMENE SUBVENCIJA KAO MEHANIZMA ZA PODSTICANJE LER-A Beograd, 2015
  • 6. ANALIZA EFEKATA I MOGUĆNOSTI UNAPREĐENJA PRIMENE SUBVENCIJA KAO MEHANIZMA ZA PODSTICANJE LER-A Autor Filip Mitrović Izdavač Stalna konferencija gradova i opština – Savez gradova i opština Srbije Makedonska 22, 11000 Beograd Za izdavača Đorđe Staničić, generalni sekretar SKGO Dizajn i priprema za štampu Atelje, Beograd www.atelje.rs Izradu i objavljivanje ove publikacije podržao je projekat „InstitucionalnapodrškaSKGO-drugafaza“,kojifinansira Švajcarska agencija za razvoj i saradnju (SDC), a sprovodi SKGO. Ova publikacija ne predstavlja stavove Švajcarske agencijе za razvoj i saradnju (SDC) i SKGO. Za informacije i stavove u ovoj publikaciji odgovorni su isključivo autori.
  • 7. 5 Sadržaj LISTA TABELA......................................................................................................................7 1. UVOD................................................................................................................................9 1.1. Pregled subvencija .................................................................................................10 1.1.1. Mehanizam subvencija ................................................................................11 1.1.2. Poreske subvencije........................................................................................12 1.1.2.1.Mehanizam poreskih subvencija................................................................13 1.1.3. Potrošačke subvencije..................................................................................13 1.1.3.1.Mehanizam potrošačkih subvencija...........................................................14 1.1.4. Izvozne subvencije........................................................................................14 1.1.4.1.Mehanizam izvoznih subvencija ................................................................15 1.1.5. Subvencije za zapošljavanje.........................................................................15 1.1.5.1.Mehanizam subvencije za zapošljavanje....................................................16 1.2. Neracionalne (perverzne) subvencije...................................................................16 2. PRIMERI DOBRE PRAKSE.........................................................................................19 2.1. Studija slučaja: Strana iskustva..........................................................................................19 2.2. Studija slučaja: Subvencionisanje kamatnih stopa Vlade RS.......................................20 2.3. Studija slučaja: Odluka o naknadi za uređivanje građevinskog zemljišta u Vranju................................................................................................................21 2.4. Studija slučaja: Savet za zapošljavanje Pančeva..............................................................22 2.5. Studija slučaja: Unapređenje proizvodnje/poslovanja i proširenje proizvodnih i ostalih kapaciteta privrednih subjekata sa teritorije grada Beograda......................23 3. POLITIKA SUBVENCIJA U SRBIJI............................................................................25 3.1. Subvencije koje pruža Vlada RS........................................................................................25 3.2. Subvencije koje pruža AP Vojvodina...............................................................................28 3.3. Subvencije koje pružaju jedinice lokalnih samouprava................................................29 3.3.1. Subvencije za zapošljavanje.........................................................................30 3.3.2. Subvencionisanje putem umanjenja naknade za uređenje gradskog građevinskog zemljišta................................................................33 3.3.3. Subvencije za osnovna sredstva..................................................................37 3.4. Pregled ukupnih izdvajanja sredstava na ime subvencija JLS.....................................38
  • 8. 6 Analiza efekata i mogućnosti unapređenja primene subvencija kao mehanizma... 4. EFEKTI SUBVENCIJA NA LOKALNI EKONOMSKI RAZVOJ........................39 4.1. Kvantitativna analiza uticaja subvencija za zapošljavanje JLS-a na LER ..........41 4.1.1. Prikupljanje i kvalitet podataka..................................................................41 4.1.2. Posmatrane varijable....................................................................................44 4.2. Analiza moralnog hazarda prikazanih politika subvencija.................................48 5. ARGUMENTI ZA PRIMENU SUBVENCIONISANJA KAMATNIH STOPA OD STRANE JLS...............................................................51 5.1. Mogućnosti za usklađivanje politike subvencija sa postojećim merama LER-a.....52 5.1.1. Subvencionisanje kamatnih stopa i privredni savet.................................52 5.1.2. Subvencionisanje kamtanih stopa i KLER ................................................53 5.1.3. Subvencionisanje kamatnih stopa i strategija JLS....................................53 5.2. Mehanizmi za praćenje efekata subvencije kamatne stope .................................54 6. RIZICI U PRIMENI POLITIKE SUBVENCIJE KAMATNIH STOPA ..............55 7. ZAKLJUČAK ........................................................................................................57 8. LITERATURA.......................................................................................................59 9. ANEKS: KORACI U PRIPREMI KONKURSA ...................................................61 9.1. Sporazum o saradnji sa drugom institucijom.......................................................61 9.2. Nacrt ugovora o udruživanju sredstava.................................................................63 9.3. Nacrt konkursa za subvencionisanje kamatnih stopa..........................................66 9.4. Predlog zaključka Gradonačelnika/Predsednika opštine o raspisivanju konkursa za dodelu sredstava za subvencionisanje kamatnih stopa..................70 9.5. Izjava o prihvatanju odgovornosti..........................................................................71 9.6. Zaključak Gradonačelnika⁄Predsednika opštine o prihvatanju predloga Komisije.....................................................................................................72 9.7. Ugovor o dodeli sredstava .......................................................................................74
  • 9. 7 Lista tabela Tabela 1. Raspodela sredstava za proširenje kapaciteta privrednih subjekata, Sekretarijat za privredu, Beograd ...............................24 Tabela 2. Raspodela sredstava za subvencije na osnovu budžeta RS za 2014...............27 Tabela 3. Raspodela subvencija na osnovu Odluke o budžetu za 2014 AP Vojvodine..........................................................................................29 Tabela 4. Pregled davanja subvencija izabranih JLS za period od 2010. do 2014. godine....................................................................32 Tabela 5. Pregled primanja izabranih JLS po osnovu naknade za uređenje gradskog građevinskog zemljišta za period od 2010 do 2013. godine......................................................................................34 Tabela 6. Analitički prikaz prihoda JLS po delatnostima za koje je naplaćena naknada za uređenje gradskog građevinskog zemljišta...............35 Tabela 7. Pristupi vođenju politike subvencija .................................................................39 Tabela 8. Kvantitativna analiza subvencija za zapošljavanje - pregled posmatranih parametara ...................................................................44 Tabela 9. Kvantitativna analiza subvencija za zapošljavanje - pregled modela za analizu efekata subvencija...............................................45 Tabela 10. Kvantitativna analiza subvencija za zapošljavanje - pregled uticaja različitih paramatera na broj zaposlenih na teritoriji JLS..................................................................................47
  • 10.
  • 11. 9 1. Uvod Lokalne samouprave u Srbiji kroz izdvajanja u budžetima, posebnim olakšicama u vidu sniženih naknada, poput naknade za uređenje gradskog građevinskog zemljišta za proizvodne delatnosti, pokušavaju da pomognu privrednu aktivnost na svojoj teritoriji. Na taj način, lokalne samouprave sprovode politiku subvencija prema preduzećima, u skladu sa svojim interesima. Danas je jedna od najrasprostranjenijih subvencija koje pružaju JLS vezana za subvenci- je za zapošljavanje, koje se sprovode kroz aktivne mere politike zapošljavanja, koje gradovi i opštine realizuju kroz Lokalne savete za zapošljavanje, a ove mere definišu u lokalnim akcionom planovima za zapošljavanje pripremljene u saradnji sa filijalama NSZ. Tokom godina, veliki broj lokalnih samouprava prihvatio je poziv NSZ da učestvuju u finansiranju dela mera zapošljavanja u svojoj sredini. Iako je ovo pozitivan primer, gledano sa strane spremnosti državnih institucija i organa da udružuju sredstva, što je inicijativa na koju i planirani Vodič poziva, sredstva koja su na taj način odvojena, iako značajna, nije pratila evaluacija i analiza efekata koja su postignuti. Lokalne samo- uprave pri odabiru realizacije programa subvencija za zapošljavanje nisu razmatrale sve moguće načine na koje mogu da alociraju sredstva namenjena subvencijama. Razlozi za prisustvo ad-hoc pristupa su mnogobrojni, ali u većini slučajeva JLS nisu imale dovoljno iskustva sa politikom subvencija da bi donosile optimalne odluke, isto- vremeno nije bilo dovoljno razmene iskustava i analize efekata sprovedenih programa subvencija da bi se sredstva koja se daju u vidu subvencija iskoristila sa najboljim mogu- ćim efektima po lokalni ekonomski razvoj. U Srbiji je potreban sistem subvencionisanja kamatnih stopa, počev od budžeta RS, iz razloga prevelike evroizacije monetarnog sistema, usled čega nije moguće voditi do- voljno efikasnu monetarnu politiku, pa se oslobođena likvidnost kroz mere monetarne politike preliva na devizno tržište, umesto da poboljšava mogućnosti za emitovanje kre- dita pod povoljnijim kamatnim stopama, pa je u ovom smislu uloga države važna. Kroz pripremu Analize planirano je da se pokaže da JLS imaju više mogućnosti da kroz subvencije pomažu ekonomski razvoj i na taj način ispunjavaju i svoju zakonsku nadležnost, kao i da za isti iznos planiranih sredstava a primenom drugačijeg instru- menta subvencija, poput subvencionisanja kamatnih stopa za kredite za poboljšanje proizvodne delatnosti, mogu da postignu značajno bolje i dugotrajnije efekte. Jedan od rizika koji postoji pri implementaciji postojećih mehanizama za subvencio- nisanje LER-a vezan je za moralni hazard odnosno za nedovoljno transparentne sisteme
  • 12. 10 Analiza efekata i mogućnosti unapređenja primene subvencija kao mehanizma... alociranja subvencija iz lokalnih budžeta. Kako bi subvencija bila efektivna, ona bi morala da ispuni tri uslova: da se iz budžeta daje iznos koji je manji od sredstava koja su odvojena za isti cilj od strane primaoca subvencije, da subvencija ima ograničeno trajanje, kao i da se izbegava moralni hazard. Na osnovu podataka koji su planirani da budu prikupljeni i predstavljeni u okviru Analize, biće predstavljene mogućnosti da efikasniju i efektniju distribuciju subvencija kako bi postigli ciljeve vezani za lokalni ekonomski razvoj. Takođe, biće predstavljeni ja- sni primeri (modeli) na koje se sredstva koje lokalne samouprave odvajaju za subvencije. Fokus analize postojećih subvencija koje u različitom obimu trenutno pružaju JLS, biće postavljen na subvencije za zapošljavanje i kroz prikupljanje setova podataka za više JLS u vremenskom periodu u kojem su imale izdatke na osnovu ove subvencije (u najvećem broju slučajeva, u periodu od 2010. do 2014) i analizu drugih podataka relevantnih za utvrđivanje statističke značajnosti ove vrste subvencija na LER (broj zaposlenih na teritoriji JLS u istom periodu, ostvarivanje prihoda od poreza na zarade i drugih sličnih indikatora) biće pokuša- no predstavljanje modela panela podataka sa analizom dobijenih rezultata. Kroz Analizu biće predstavljeni i primeri dobre prakse u kojima su JLS u drugim zemljama primenjivale slične sisteme za subvencionisanje LER-a i mehanizme, u smislu svrsishodnosti i transparentnosti koji su omogućili da se ostvare planirani efekti. Analiza će pokazati sve aspekte moguće primene subvencionisanja kamatnih stopa od strane JLS, kao instrumenata za podsticanje LER-a: mogućnost za izbegavanje mo- ralnog hazarda, kroz uključivanje banaka i oslanjanje na njihovu procenu kreditne spo- sobnosti potencijalnog primaoca subvencije, omogućavanje snažnijeg efekta angažova- nih sredstava za subvencije, kao i mogućnosti da se kroz davanje ove vrste subvencije stimulišu oni sektori privrede i poljoprivrede koji su prepoznati kao prioriteti od strane JLS u njihovim strategijama razvoja. Kroz analizu biće predstavljeni i potencijalni rizici koji se pojavljuju kroz primenu ove vrste politike subvencija. Analiza će pružiti predstavnicima JLS koji su zaduženi za lokalni ekonomski razvoj i set modela dokumenata koji mogu poslužiti kako bi se uspešno realizovao program subvencija kamatnih stopa za preduzeća sa teritorije njihovog grada ili opštine, koja planiraju da pospeše svoju proizvodnu delatnost, uzimajući u obzir specifične ciljeve lokalnog ekonomskog razvoja koje su JLS usvojile u svojim strategijama razvoja. 1.1. Pregled subvencija Subvencije predstavljaju finansijsku pomoć koju različiti nivoi državne vlasti pru- žaju preduzećima, organizacijama i pojedincima. Definicije subvencija razlikuju se u odnosu na vrstu subvencija i konteksta u kojem se posmatraju. Subvencije su posebno prisutne u stimulisanju međunarodne trgovine i promociji izvoza, pa su predmet po- sebnog interesovanja od strane međunarodnih trgovinskih organizacija.
  • 13. 1. Uvod 11 Međutim, u vođenju ekonomske i socijalne politike, države osim izvoznih ciljeva, politiku subvencija primenjuju u mnogim drugim segmentima. Tako pored poljopri- vrede gde su izdvajanja za subvencije na državnom nivou najveća, subvencije se mogu naći i u vođenju poreske politike, politike zapošljavanja, podsticaja za potrošače, kao i u podsticanju proizvodnih delatnosti. Međutim subvencije u Srbiji, kao i u svetu, ne dolaze samo od strane državnog budžeta. Politiku subvencija takođe sprovodi i budžet AP Vojvodine, kao i gotovo svi budžeti JLS u Srbiji. Iako su iznosi koje JLS izdvajaju za potrebe politike subvencija, zna- čajno manji od sredstava koja se izdvajaju iz republičkog budžeta i za njihovu realizaciju potrebno je razviti mehanizme evaluacije, kako bi se sa jedne strane analizirali efekti tih mera a sa druge primenili dodatni napori u izbegavanju stvaranja negativnih efekata koji su mogući pri primeni subvencija u svakom kontekstu. Subvencije ne moraju da budu nužno u vidu finansijske isplate primaocima, već mogu predstavljati i umanjenja koja se pružaju od strane onog organa vlasti koji ih pru- ža. Takav je primer umanjenja naknade za uređenje gradskog građevinskog zemljišta za one kategorije obveznika čije prisustvo JLS žele da stimulišu poput investitora koji grade proizvodne objekte. Pre nego što bude predstavljen pregled karakterističnih izdvajanja u oblasti subven- cija predstaviće se način na koji bi subvencije trebalo da deluju na njihove primaoce. Kroz pripremljenu analizu neće se analizirati subvencije koje se daju javnim institu- cijama i preduzećima, jer, iako značajno zastupljene na svim nivoima od budžeta države do budžeta svih JLS, ova izdvajanja ne pružaju uvid u napore za vođenje ekonomske po- litike, već predstavljaju subvencije pre svega u socijalnoj sferi, dotirajući troškove pruža- nja usluga koja nude ova preduzeća do iznosa cene koštanja i sa druge strane pokriva- jući troškove povećane zaposlenosti iznad optimalne u javnom sektoru, omogućavajući na taj način vođenje još jednog segmenta socijalne politike. Zbog toga se u analizi razmatraju podaci koji su vezani za primenu ekonomskih mera politike na nivoima državnog, pokrajinskog i budžeta JLS. 1.1.1. Mehanizam subvencija Davanjem subvencija, država nastoji da stimuliše ponudu, odnosno da umanji troš- kove proizvodnje i na taj način poveća njen obim. Iznos subvencije vezan je za ciljanu cenu na koju se dobro ili usluga koja je predmet subvencije želi smanjiti, odnosno na količinu određenog dobra ili usluge za koju se ponuda želi povećati. Mehanizam je sličan za sve opisane subvencije i može se komentarisati kroz prime- nu istog grafika (Grafik 1). Kao što se vidi na predstavljenom grafiku, usled primene subvencije, cena (p1), smanjuje se na niži iznos cene tog dobra ili usluge (p – sub) dok se kriva ponude pomera udesno, označavajući povećanje ponude na nižem nivou cene.
  • 14. 12 Analiza efekata i mogućnosti unapređenja primene subvencija kao mehanizma... Grafik 1. Kretanje ponude i tražnje dobra/usluge kroz primenu subvencija 1.1.2. Poreske subvencije Poreska subvencija podrazumeva ili povraćaj novca od poreske obaveze primaocu subvencije, kroz direktnu isplatu ili poreski kredit, ili omogućava umanjenje određene naknade koja omogućava niže troškove poslovanja primaocu subvencije. Najveće prihode državni budžet ostvaruje kroz poreski prihod od PDV-a1 i za ovu vrstu poreza pruža malo mogućnosti za oslobađanje obveznika od plaćanja. Međutim, kada su u pitanju neke druge poreske dažbine, država njihovim smanjenjem ili osloba- đanjem za određeni period pokušava da pomogne poslovanje obveznika i proširi broj pravnih lica koja su spremna da razvijaju svoje poslovne aktivnosti u određenom sek- toru ekonomije. Poreske subvencije, prisutne u našem poreskom sistemu, bile su namenjene poveća- nju ekonomskog rasta bile su vezane za povlastice koje su pružane firmama koje posluju u sektoru informacionih tehnologija. Tako je Vlada RS donela Strategiju razvoja i po- drške industriji informacionih tehnologija, gde su pored ostalih predviđena i poreska olakšanja poslovanja, odnosno poreske subvencije.2 Ova strategija omogućavaju dve vr- ste poreskih subvencija: poreski kredit za ulaganje u istraživanje i razvoj, kao i poseban 1 Ministarstvo Finansija, Vlada RS (2014), zakon o budžetu Republike Srbije za 2014. godinu, Beograd, <http://www.paragraf.rs/propisi/zakon_o_budzetu_republike_srbije_za_2014_godinu.html>, Pristuplje- no 29. novembra 2014 2 Ministarstvo Privrede, Vlada RS (2014), Strategija razvoja i podrške industriji informacionih tehnologija, Beograd, <http://www.privreda.gov.rs/pages/article.php?id=10092>, Pristupljeno 29. novembra 2014.
  • 15. 1. Uvod 13 obračun plaćanja doprinosa za zdravstveno osiguranje i za slučaj nezaposlenosti, čiji se iznosi u odnosu na uobičajene umanjuju za trećinu. Na osnovu Zakona o privatizaciji i na osnovu Uredbi o restrukturiranju preduze- ća koja su predmet privatizacije, Vlada RS odobrava takođe određenu vrstu poreskih subvencija.3 Naime, dozvoljavajući ovim preduzećima da posluju i onemogućavajući da se na osnovu dospelih potraživanja poverilaca vrši prinudna naplata sa računa ovih pravnih lica, Vlada sprovodi socijalnu, pre nego ekonomsku politiku. U ovom slučaju poreske subvencije odnose se na nenaplaćivanje poreskih obaveza koje ova pravna lica imaju, od poreza na zarade, do drugih poreza koje naplaćuje država, osim poreza na dodatu vrednost. Početkom svake naredne godine, Vlada obaveze koje ova preduzeća imaju prema njoj često pretvara u kapital, a JLS daje slične preporuke. Dugovi koji nji- hovom poslovanju nastavljaju da nastaju neutrališu to vlasništvo, tako da pored efekta odlaganja koji nastaje na ovaj način ovim potezom, predstavljena politika Vlade RS, dobija efekat potpune subvencije. 1.1.2.1. Mehanizam poreskih subvencija Ako uzmemo za primer subvencije koje je Strategijom Vlada RS omogućavala prav- nim licima koja posluju u oblasti informacionih tehnologija, primenom subvencija na način obračuna poreza na zarade, planirani efekat subvencije mogao bi da se posmatra, kao umanjenje cene rada sa postojeće na tržištu (p1) za ova pravna lica na cenu rada, odnosno visinu koja se odvaja po zaposlenom za bruto zarade, na umanjenu, subven- cionisanu cenu rada (p – sub), koji bi trebalo da dovede do povećanja broja zaposlenih, sa postojećeg obima (q1) na uvećani subvencionisani broj zaposlenih, usled mogućnosti koje su stvorene umanjenjem troškova i stvaranjem mogućnosti za uvećanje obima po- slovanja koji bi posledično trebalo da prati i potreba za uvećanim brojem zaposlenih u preduzećima koja su primaoci subvencija (q –sub). 1.1.3. Potrošačke subvencije Potrošačke subvencije namenjene su pojedincima. Rasprostranjene su i u razvijenim i nerazvijenim ekonomijama. U razvijenim ekonomijama, odnose se pre svega na po- reska umanjenja koja trgovinski lanci dele sa svojim kupcima, na taj način umanjujući cenu svog proizvoda i omogućavajući kupcima cenu koja je ispod planirane prodajne. Ove mere su namenjene poboljšanju ekonomskog rasta, pošto se razvijene ekonomije oslanjaju na kupovnu moć svog stanovništva kao jednog od važnih faktora za stepen ekonomskog rasta. 3 Ministarstvo Privrede, Vlada RS (2014), Uredba o evidentiranju dospelih neizmirenih obaveza društvenih preduzeća po izvršnim presudama za potraživanja iz radnih odnosa, Beograd, <http://www.paragraf.rs/pro- pisi/reagovanje_povodom_uredbe_o_evidentiranju_dospelih_neizmirenih_obaveza_drustvenih_preduze- ca_po_izvrsnim_presudama_za_potrazivanja_iz_radnih_odnosa.html>, Pristupljeno 29. novembra 2014.
  • 16. 14 Analiza efekata i mogućnosti unapređenja primene subvencija kao mehanizma... Potrošačke subvencije u manje razvijenim ekonomijama, pre svega imaju ulogu mere socijalne, pre nego ekonomske politike. One služe da se stanovništvu garantuje kupo- vina određenog proizvoda ili usluge, koju ne bi mogli da priušte u tržišnim uslovima, usled niske kupovne moći. Tako se garantuje kupovina određene količine osnovnih ži- votnih namirnica, mogućnost da se po povlašćenoj ceni nabavlja određena garantovana količina električne energije i slično. U Srbiji postoje primeri primene ovih subvencija po modelu koji se odnosi na eko- nomsku politiku, kao i na socijalnu. Tako su određene cene komunalnih usluga na ni- vou koji je ispod cene koštanja pružanja tih usluga, a iznos se nadoknađuje često napla- tom istih usluga pravnim licima po daleko višim cenama. Takođe određivanjem niže stope poreza na dodatu vrednost za određene bazične proizvode, država pokušava da te cene drži na nivou koji omogućava nižu potrošačku korpu za slojeve stanovništva sa najnižom kupovnom moći. Sa druge strane korišćenje potrošačkih subvencija u cilju razvoja tražnje takođe se primenjivalo kao jedna od mera, pre svega u stimulisanju tražnje za proizvodima do- maće auto industrije, gde su nuđeni povoljni potrošački krediti kako bi se podstakla kupovina, uz subvencionisane kamatne stope. 1.1.3.1. Mehanizam potrošačkih subvencija Ako za primer uzmemo način subvencionisanja autoindustrije, koji se u Srbiji ogle- dao u načinu na koji se vodila politika subvencionisanh kamatnih stopa za kupce vozila domaćeg proizvođača automobila, u ovom slučaju cena kredita, odnosno početna visi- na kamatne stope (p1) umanjena je na niži iznos kamatne stope izdvajanjem sredstava za subvencionisanje iz budžeta Vlade RS, kako bi se dobila niža cena (p – sub). Ovim potezom, planirano je uvećanje obima plasmana potrošačkih kredita sa početnog nivoa odobrenih kredita za ovu namenu (q1) na uvećani iznos (q-sub) koji ima za posledicu pak povećanje prodaje vozila proizvedenih od strane doaćeg proizvođača. 1.1.4. Izvozne subvencije Izvozne subvencije predstavljaju direktnu finansijsku pomoć izvoznicima ili u formi poreskih olakšica. Jedan deo ovih subvencija sproveden je kroz mere Vlade RS kojima preduzećima koja su izvoznici omogućavaju subvencije za novootvorena radna mesta, a drugi deo se odvijao kroz rad specijalizovanih institucija poput Agencije za osiguranje i finansiranje izvoza (AOFI)4 . Agencija je osnovana kao akcionarsko društvo u vlasništvu Republike Srbije, u skladu sa posebnim Zakonom, a primarna uloga ogleda se u podršci izvoznicima. Agencija ima namenske programe za sve kategorije preduzeća, a pruža 4 AOFI (2014), Agencija za osiguranje i finansiranje izvoza – finansijski izveštaji agencije, Užice, <http://www.aofi.rs/o-nama/finansijski-izvestaji/>, pristupljeno 29. novembra 2014.
  • 17. 1. Uvod 15 usluge: davanja kratkoročnih, revolving i investicionih kredita, izdavanja akreditiva, menica i avala, kao i usluge faktoringa i osiguranja kratkoročnih potraživanja. Prihodi AOFI-ja su za 2012. Godinu iznosili skoro 1,7 milijardi dinara. Kreditiranje izvoza je strategija koji koristi većina zemalja sveta u određenoj meri, nezavisno od nivoa razvi- jenosti nacionalne ekonomije. Pravne definicije subvencija nastajale su upravo kroz tumačenja međunarodnih tr- govinskih organizacija koje su pokušavale da definišući pravnu formu subvencija omo- guće nesmetanu trgovinu između zemalja članica, a ujedno i da definišu koje su subven- cije vezane za izvoz dozvoljene i u kojoj meri. 1.1.4.1. Mehanizam izvoznih subvencija Izvozne subvencije daju se kod odobravanje kreditnih aranžmana izvoznicima, kakav je i slučaj sa ponudom finansijskih instrumenata koje nudi i AOFI. Iznos subvencije koji je opisan na grafiku, može se predstaviti i kao vrednost kamatne stope koju izvoznik može do- biti na tržištu u svrhu finansiranja izvoza (p1), umanjen za subvenciju, odnosno povoljniju kamatnu stopu koju nudi izvoznicima AOFI (p-sub), što bi trebalo posledično da motiviše viši nivo izvoza, sa količine koju bi izvoznik bio spreman da izveze u slučaju da se njegove aktivnosti finansiraju u skladu sa tržišnim uslovima (q1) na viši novi nivo koji je potpomo- gnut subvencionisanim kamatnim stopama za izvozne kreditne aranžmane (q-sub). 1.1.5. Subvencije za zapošljavanje Subvencije za zapošljavanje su deo mera koje Vlade, pogotovo zemalja u istočnoj Evropi, čije su ekonomije prošle tranziciju primenjuju. Mere politike zapošljavanja dele se na aktivne i na pasivne mere. Pasivne mere, vezane su za lica koja primaju pomoć usled nezaposlenosti, ili lica koja su ostala bez zaposlenja a do ispunjavanja uslova za odlazal u penziju im je ostalo malo vremena koje treba da provedu kao radno aktivni stanovnici, pa država iz budžeta odvaja sredstva kako bi pružala određena primanja bez namere da u jednom trenutku ova lica preusmeri na status zaposlenih. Sa druge strane, aktivne mere podrazumevaju aktivnosti i izdvajanje pomoći upra- vo u cilju podsticanja zapošljavanja. Aktivne mere se pre svega odnose na one grupe nezaposlenih koji imaju niži stepen zapošljivosti, odnosno mlade, koji nemaju dovoljno iskustva ili nezaposlene preko 50 godina koji takođe teže nalaze posao nakon gubitka prethodnog ili pripadnike određenih nacionalnih zajednica koji usled različitih razloga pripadaju takođe ovoj grupi. Subvencije za zapošljavanje pripadaju merama aktivne politike zapošljavanja, gde kroz davanje pomoći od strane države ona namerava da poslodavce motiviše da zaposle odre- đeni broj lica. U Srbiji su programi subvencija pre svega definisani kroz mere koje Nacio- nalna služba za zapošljavanje sprovodi kroz republički budžet, a u poslednje vreme i u sa- radnji sa JLS, kroz alociranje sredstava za ovu potrebu i iz budžeta lokalnih samouprava.
  • 18. 16 Analiza efekata i mogućnosti unapređenja primene subvencija kao mehanizma... 1.1.5.1. Mehanizam subvencije za zapošljavanje Za razliku od primera subvencionisanja putem poreskih subvencija, gde država fak- tički oprašta iznos poreskog zaduženja subvencionisanog poreskog obveznika, u slučaju subvencija za zapošljavanje, najčešće se radi o dirketnoj finansijskoj pomoći koja se pru- ža primaocima subvencije. U slučaju direktne pomoći poslodavcima, kroz budžetska sredstva umanjuje se početna cena bruto zarada koje poslodavac ima za zaposlene (p1), na umanjeni subvencionisani iznos (p-sub). Kroz ovo umanjenje, davalac subvencije ima nameru da stimuliše poslodavca da broj zaposlenih (q1) uveća umanjenjem troško- va poslovanja, koji bi trebalo da rezultiraju i uvećanjem obima poslovanja i samim tim povećanjem tražnje za novim zaposlenima (q-sub). 1.2. Neracionalne (perverzne) subvencije Subvencije predstavljaju značajan deo svetske ekonomije, bilo u svom diretknom ili indirektnom obliku. Iako je namena subvencija da koriguju nedostatke koji se javljaju na tržištu, kroz podršku ugroženim delovima društva, promociji i podršci strateških grana privrede i pored korekcija koje stvaraju subvencije u ovim slučajevima ne stvaraju negativne efekte. Subvencije mogu učiniti neki proizvod ili uslugu jeftinijom za potro- šače, takođe subvencije mogu doprineti ublažavanju društvene nejednakosti. Međutim postavlja se pitanje, da li su sve subvencije dobre po opšte interese društva, odnosno kako se mogu uočiti one subvencije koje uopšteno imaju negativne efekte po na- cionalnu privredu. Ako posmatramo subvencije kao tortu koja ima određenu veličinu, ako jedna osoba uzme za sebe veće parče, ostali koji treba da se posluže, moraće u tom odnosu da smanje parčad koja će oni uzeti. Odnosno, ako svi prime subvenciju, niko neće osetiti njene pozitivne efekte5 . Pitanja koja se postavljaju pred davaoca subvencije vezana su za način na koji će subvencija proizvoditi pozitivne efekte, odnosno da li će postati perverzna, odnosno kontraproduktivna. To su pitanja vezana za primaoce subvencije, dužinu trajanja subvencije i obim koji će subvencija imati. Ako subvencije postanu negativne za društvo na opštem nivou, one mogu postati velika prepreka daljem ekonomskom rastu nacionalne privrede. A ako udeo perverznih subvencija u ukupnim izdvajanjima za subvencije postane značajan, one mogu imati negativne socijalne, ekološke i ekonomske efekte. Problem sa dodeljivanjem subvencija, tako da one ne utiču na boljitak celog društva nego da pomažu onom segmentu koji ima najviše uticaja na davaoce subvencija, nije 5 Norman Myers, 1998. “Consumption and Sustainable Development: The Role of Perverse Subsidies,” Hu- man Development Occasional Papers (1992-2007) HDOCPA-1998-10, Human Development Report Of- fice (HDRO), United Nations Development Programme (UNDP).
  • 19. 1. Uvod 17 slučaj samo sa ekonomijama u tranziciji ili u privredama u razvoju. U slučaju poljopri- vrednih subvencija koje dodeljuje SAD “farmerima” to su često multinacionalne firme, a ne poljoprivredna gazdinstva. Primeri poljoprivrednih politika subvencija, daju dosta primera za perverzne sub- vencije. Mnoge od ovih subvencija su preveliki izdatak za budžete, a imaju i negativ- ne efekte na zaštitu životne sredine. Pre svega, vlade imaju obavezu da nahrane svoje građane, a u nerazvijenim ekonomijama subvencije u hrani za najsiromašnije stanov- nike predstvaljaju jednu od čestih mera socijalne politike subvencija. Tako na primer “upotreba pesticida i đubriva zagađuje izvorišta, kratkoročna rotacija useva dovodi do erozije tla, a mnoge poljoprivredne aktivnosti dovode do ispuštanja gasova koji pospe- šuju efekat staklene bašte6 ”. Međutim farmeri u SAD postali su politički vrlo uticajni i predstavnici vlasti imaju osećaj da bi izmenom politike subvencija mogli da otuđe ovaj značajan deo biračkog tela. Neracionalne su i one subvencije koje su na početku primene imale smisla, ali je nji- hovom daljom primenom došlo do povećanja obima subvencija izvan optimalnog ili su postale zastarele za stvaranje pozitivnih efekata po nacionalnu privredu. Tako se kroz primenu poljoprivrednih subvencija dešavalo da poreski obveznici prvo izdvajaju sred- stva za podsticanje proizvodnje određene vrste useva, a zatim se iz državnog budžeta opet opredeljuju sredstva za kupovinu viškova tako proizvedenog poljoprivrednog pro- izvoda, kakav je bio slučaj Italije u proizvodnji žitarica kada je napravljeno 30 miliona tona viška u toku samo jedne godine. 7 Kao što je napomenuto pored ovih negativnih ekonomskih dislokacija, subvencije mogu da proizvedu i velike ekološke štetne posledice, kroz stvaranje negativnih ekster- nalija, koje loše utiču na životnu sredinu. Tako su kroz upotrebu vode za navodnjavanje, kao najvećeg izvora potrošnje, poljoprivrednici primali subvencije za ovu oblast, dava- jući poljoprivrednim gazdinstvima u razvijenim zemljama subvencije kako bi koristili ovaj resurs u većoj meri, poput velikih proizvođača, uprkos dokazima da se u dugom roku očekuju značajne restrikcije vode. Ovaj vid upotrebe subvencija koji dovodi do prekomerne ekspolatacije prirodnih resursa. I one subvencije koje u kratkom roku daju pozitivne željene efekte, ali zato dugoroč- no posmatrano dovode do negativnih ekonomskih i ekoloških rezultata su iracionalne i perverzne, pa se njihovo korišćenje mora ograničiti na optimalni period. Subvencije mogu imati negativne efekte na međunarodnu trgovinu i međuna- rodne odnose, kada razvijene zemlje sa snažno subvencionisanim poljoprivrednim sektorom po cenama ispod tržišnih izvoze proizvode u zemlje u razvoju, što dovodi do negativnih efekata po domaću ekonomiju a istovremeno loše utiče na dalji razvoj bilateralnih odnosa. 6 Batie, S.S. (1996), “Environmental benefits resulting from agricultural activities: The case of non-European OECD countries”, OECD Seminar on Environmental Benefits from Sustainable Agriculture: Issues and Policies, Helsinki, document COM/AGR/CA/ENV/EPOC (96), p. 108. 7 Ritson, C.R. & Harvey D.R, (1991) “The Common Agricultural Policy and the World Economy”, Essays in honor of Professor John Ashton, ed.., CAB International, , p 337 – 339
  • 20. 18 Analiza efekata i mogućnosti unapređenja primene subvencija kao mehanizma... Negativne subvencije mogu imati jak uticaj na nacionalnu i na svetsku ekonomiju. Kao ekonomski snažnije, razvijene zemlje su odgovorne za najveći deo perverznih sub- vencija. Skriveni troškovi ovih subvencija gledano sa ekonomske strabe uključuju pove- ćanje fiskalnih nameta od strane onih vlada koje pružaju ovakve iracionalne subvencije izazivajući veće fiskalne deficite, ne dozvoljavaju optimalnu alokaciju javnih sredstava, umanjuju pritisak na učesnike na tržištu da teže većoj efikasnosti i istovremeno utiču na odluke o investiranju. Sa socijalne strane, ovakve subvencije teže da pomognu manjoj, snažnijoj društvenoj grupi na račun većine i omogućavaju povlastice za bogatije slojeve umesto da pozitivno deluju na siromašne. Kao što je opisano, perverzne subvencije u pogledu zaštite životne sredine pomažu devastaciju prirudnih resursa. Uprkos svim ovim negativnim efektima, mnoge perverzne subvencije ostaju neta- knute od strane njenih davalaca po obimu, primaocima i dužini davanja. Održavanju nepromenjenog statusa pre svega pomaže birokratska inercija i snažan pritisak uticaj- nih grupa na vlade država. Što su donosioci odluka i poreski obveznici više svesni na- čina na koji se alociraju sredstva namenjena za subvencije, više će biti političke podrške eliminisanju ovih negativnih subvencija. Uvođenje analize uspeha u davanje subvencija je jasan način da se preispita i opravda postojeća politika subvencionisanja.
  • 21. 19 2. Primeri dobre prakse 2.1. Studija slučaja: Strana iskustva Prema dostupnoj literaturi, mnoge države intervenišu kako bi zadržale postojeći nivo lokalnog razvoja ili ga unapredile. Instrumenti koji se koriste su veoma slični u većini evropskih zemalja, a u funkciji su rasta konkurentske pozicije određene lokalne zajednice i prevazilaženju izazova. MekGajer u njegovoj studiji razlikuje nekoliko vidova olakšica: to su finansijske olakšice, olakšice u vezi sa imovinom, marketing i infrastrukturni razvoj8 . Jedan od načina da se podrži postojeći biznis, ali i da se privuku novi investicioni projekti, jeste davanje finansijskih olakšica. U takve spadaju izuzeci od plaćanja poreza, lokalni poreski krediti, garancije zajmovi. Porez na imovinu je ređi u zemljama Cen- tralne i Istočne Evrope nego u zemljama engleskog govornog područja. Najčešća forma podrške u našem regionu jeste korist od lokalnih poreskih stopa. Prema klasifikaciji ekonomskih instrumenata koju su uradili Skolarli i Esej najčešće olakšice su: poresko smanjivanje, tax increment financing, direktni krediti. Imovina lokalnih samouprava se može koristiti u podršci privredi, ali se radi o ogra- ničenom resursu u smislu raspoloživosti. Ovde se mogu pomenuti industrijske zone, industrijski parkovi, smanjivanje rente ili prodaja. Globalna konkurencija i brze promene u svim oblastima ekonomije primoravaju lokalne samouprave da pojačaju promociju na ciljanim tržištima. Promocija poznati- ja kao „place marketing“ je široko rasprostranjena kao sredstvo lokalne samouprave u lokalnom ekonomskom razvoju u većini evropskih zemalja. Ekonomski razvoj sigurno zavisi i od dostupne infrastrukture. Pri izboru lokacije u koju će investirati, većina kom- panija uzima u obzir tri stvari: troškove transporta, radnu snagu i energiju Generalno, najrasprostranjeniji instrumenti lokalnog ekonomskog razvoja su izu- zeće od plaćanja poreza ili poreske olakšice, razvoj infrastrukture, promocija MSPP, programi obuke, obezbeđivanje mesta (ensuring site). Često se pominje i uspostavljanje industrijskih zona i parkova, kao i biznis inkubatora. Neke prakse koje su dozvoljene u nekim zemljama nisu dozvoljene u drugim zemljama. Kreditiranje, obezbeđivanje 8 McGuire, M.(2000). Collaborative policy making and administration. The operational demand of Local Economic Development. Economic. Economic Development Quarterly 3:278 – 291,
  • 22. 20 Analiza efekata i mogućnosti unapređenja primene subvencija kao mehanizma... garancija se često koristi u Sjedinjenih Američkim državama, dok takva praksa nije dozvoljena u zemljama Centralne i Istočne Evrope. 2.2. Studija slučaja: Subvencionisanje kamatnih stopa Vlade RS U naletu finansijske krize postavljanje optimalnog odgovora na smanjenje aktiv- nosti kreditnih tržišta u zemljama u razvoju postalo je ključno za dobro vođenje eko- nomske politike. U slučaju Srbije subvencionisanje kredita pokazalo se kao potencijalno efektivno sredstvo. Početkom 2009. godine srpska Vlada omogućila je program subven- cionisanja kamatnih stopa kako bi se neutralisali efekti prelivanja svetske ekonomske krize na lokalno tržište. Na ovaj način subvencije kredita pomažu povećanje novčanih tokova ili direktno kroz umanjenje isplata za kamatna stopa koja preduzeća imaju ili indirektno kroz odobravanje potrošačkih kreditnih subvencija povećavajući potražnju za proizvode određenih kompanija. Na ovaj način subvencije kamatnih stopa mogu da ublaže teške posledice ekonomske krize. Nalazi pokazuju da je srpski model subvencionisanja kamatnih stopa uspeo da od- brani ekonomiju u tom periodu od dublje recesije, ali se ne može proceniti da li su ove mere bile socijalno optimalne9 . Na osnovu istraživanja ukazuje se da bi bez primene šeme subvencionisanih kamatnih stopa, srpska ekonomija iskusila još dublju recesiju i da bi stopa rasta bruto društvenog proizvoda bila umanjena za još dodatnih 1 ili 2 procentnih poena. Specifične okolnosti vezane za primenjenu šemu odnose se pre svega na u tom tre- nutku neočekivano dostupne fiskalne resurse namenjene za ovu svrhu. Još jedna dodat- na pozitivna inicijativa ka uspostavljanju šeme subvencija kamatnih stopa došla je od strane Narodne banke Srbije koja je omogućila da se krediti izdati uz subvencionisanu kamatnu stopu izuzmu iz obavezne rezerve koje banke moraju da u drugim slučajevi- ma izdvajaju. Takođe, u tom periodu pre izbijanja krize bankarski sistem Srbije bio je na solidnom nivou likvidnosti i solventnosti, a banke su imale interes da odobravaju subvencionisane kredite uprkos malom povraćaju na plasirana sredstva, usled jake kon- kurencije u ovom sektoru i želje da zadrže postojeće klijente. Kamatne stope na subvencionisane kredite umanjuju troškove zaduživanja i stimuli- še potrošnju. Uspešnost subvencionisanja kamatnih stopa za kredite preduzećima zavi- si od uticaja deviznog kursa odnosno depesijacija deviznog kursa umanjuje mogućnost preduzeća da uzimaju i subvencionisane kredite. Tokom februara 2009. godine Vlada Republike Srbije predstavila je program subven- cionisanja kamatnih stopa koji je omogućavao preduzećima da po subvencionisanim 9 Podpiera,Jiri,(2011),UsingCreditSubsidiestoCounteractaCreditBust;EvidenceFromSerbia,No11/285,IMF Working Papers, International Monetary Fund, <http://EconPapers.repec.org/RePEc:imf:imfwpa:11/285>.
  • 23. 2. Primeri dobre prakse 21 kamatnim stopama dobiju kredite za likvidnost, osnovna sredstava, izvozne poslove i in- vesticione poslove, ali korisnici su morali da se suzdrže od umanjenja broja zaposlenih. Sa druge strane odobravani su i potrošački krediti za domaće proizvode i povoljnih hipote- karni krediti. Ograničeni iznosi kredita za likvidnost odobravani su po niskim kamatnim stopama sa periodom otplate od 12 meseci. Kamatna stopa za subvencionisane kredite iznosila je 5 procentnih poena od fiksne kamatne stope od 10,5 % ili fleksibilne od 8% na godišnjem nivou plus jednomesečni Euribor. Za dinarske kredite kamatna stopa je bila u iznosu referentne stope Narodne banke Srbije umanjene za 3,5% . Istovremeno počelo je odobravanje i subvencionisanih godišnjih potrošačkih kredi- ta namenjenih za kupovinu vozila i sličnih trajnih dobara sa kamatnom stopom od 9,5 % za vozila i 11% ostale domaće proizvode. Tokom perioda primene šeme subvencionisanih kamatnih stopa prosečna kamatna stopa od 14,3% u 2008. godini umanjena je na stopu od 12,4% u 2009. godini, ali je depresijacija dinara ipak uvećala troškove servisiranja duga u istom periodu. Ukupno, bruto društveni proizvod Srbije, je pao za 3,5% poena tokom 2009. godine, s tim što je nefinansijski sektor učestvovao sa 1% poenom u recesiji. U slučaju da se u ovom periodu nije primenio program subvencionisanih kamatnih, po pomenutim procenama, stopa pada BDP iznosila bi 4,2% što bi dovelo do dodatnog broja zatvorenih preduzeća, uma- njenja zarada i fizičkog obima proizvodnje i rastuće inflacije. Desilo bi se potencijalno umanjenje broja zaposlenih u nefinasijskom sektoru za dodatnih 0,6%, a inflacija bi se uvećala za dodatnih 0,7%. Srbija je uvela program subvencionisanja kamatnih stopa kao kontracikličnu meru i ovaj program predstavlja jedan od retkih uspešnih primera borbe protiv efekata svetske ekonomske krize u regionu. 2.3. Studija slučaja: Odluka o naknadi za uređivanje građevinskog zemljišta u Vranju Strateško opredeljenje grada Vranja je već dugi niz godina sprovođenje afirmativ- ne politiku prema investitorima i grad je vrlo istaknut u svojoj politici podsticaja za nova ulaganja koja na osnovu skupštinskih odluka formuliše kao direktne stimula- tivne mehanizme razvoja lokacije. Na osnovu Odluke o kriterijumima i merilima za utvrđivanje i obračun naknade za uređivanje građevinskog zemljišta, visina nakna- de za uređivanje građevinskog zemljišta se utvrđuje na osnovu stepena komunalne opremljenosti, godišnjih programa za uređivanje građevinskog zemljišta, urbani- stičke zone, namene i površine objekta. Namena građevinskog zemljišta za koje se utvrđuje naknada jeste: stanovanje, komercijalna delatnost, proizvodna delatnosti i ostale namene.
  • 24. 22 Analiza efekata i mogućnosti unapređenja primene subvencija kao mehanizma... Ukupno umanjenje naknade za uređivanje građevinskog zemljišta po svim osno- vama u skladu sa zakonom i Odlukom može da iznosi najviše do 60% od visine na- knade u zavisnosti od stepene komunalne opremljenosti zemljišta ili za određene pro- jekte. Svi slučajevi umanjenja naknade detaljno su obrađeni u Odluci. Bitno je reći da podsticaji u vidu umanjenja naknade za uređenje građevinskog zemljišta imaju veliki značaj s obzirom na značajan udeo u troškovima investicionih projekata. Pomenu- ta oslobođenja imaju značajnu, ali ne i presudnu ulogu. Tek uz subvencije koje daje država investitorima dolazimo do značajnog iznosa sredstava u odnosu na njihovu ukupnu investiciju koja u većini slučajeva predstavlja važan faktor da se investicije u Srbiju privuku. Investitori koji vrše direktne investicije od posebnog značaja na teritoriji grada Vra- nja oslobađaju se plaćanja naknade za uređivanje građevinskog zemljišta u skladu sa Zakonom i drugim republičkim propisima, o čemu konačnu odluku donosi gradsko veće grada Vranja. Primeri potpunog oslobađanja od plaćanja naknade za uređenje, ali i naknade za isticanje firme jesu GEOX i DITRE iz Italije. Ovaj podsticaj je bio prime- njivan i prethodnom Odlukom koja tretira ovu oblast. 2.4. Studija slučaja: Savet za zapošljavanje Pančeva Savet za zapošljavanje u Pančevu nastao je u saradnji predstavnika lokalne samou- prave sa predstavnicima Filijale NSZ za Južni Banat. Savet za zapošljavanje osnovan je sa ciljem da i lokalna zajednica aktivno učestvuje u stvaranju klime za otvaranje novih radnih mesta onim privrednicima koji proširuju proizvodne kapacitete ili investiraju u otvaranje novih, putem davanja subvencija iz budžeta JLS. Grad Pančevo je među prvim JLS u Srbiji koji je osnova Savet, sa ciljem da sredstva koja su u tom trenutku nudile NSZ i pokrajinske institucije onim lokalnim samoupra- vama koje opredel sredstva za ovu nameru, nudeći jednaku količinu sredstava onoj koju je odredio grad. Tako je 2010 opredeljen deo budžeta grada Pančeva kako bi se i sa lokalnog nivoa podržale aktivne mere politike zapošljavanja. Grad je u svoj prvi Lokalni akcioni plan za zapošljavanje uneo osnovne informacije o lokalnom tržištu rada i na osnovu tih po- dataka predložio mere: za podsticanje zapošljavanja lica u svojstvu viška zaposlenih, starijih od 50 godina, zapošljavanje mladih bez radnog iskustva, mere za zapošljavanje lica sa invaliditetom, program mera za samozapošljavanje i održavanje sajmova zapo- šljavanja. Za ove mere grad je u prvoj godini postojanja izdvojio 6,5 miliona dinara. Ostale institucije koje su uključene u projekat izdvojile su dodatnih 6 miliona. Međutim godinama grad je kroz iskustvo i uz razumevanje za zainteresovanost veli- kog broja nezaposlenih lica sa teritorije JLS, ulagao napore da odvaja uvećan iznos sredsta- va upravo a subvencije aktivnih mera politike zapošljavanja. Vremenom zbog umanjenih
  • 25. 2. Primeri dobre prakse 23 sredstava koje su druge institucije koje su u početku izdvajala sredstva za rad Saveta za zapošljavanje najveći deo izdvajanja počeo je da se finansira iz lokalnog budžeta. Savet je vremenom, kroz iskustvo u sprovođenju mera, određene mere modifikovao tako da što bolje odgovaraju potrebama lokalnog tržišta rada. Istovremeno, pored iz- mene mera Savet je počeo da razmišlja i o potrebi da se mere koje se sprovode odnose na što veći broj korisnika u skladu sa lokalnim potrebama i to je postavio kao jedan od važnih indikatora u usvajanju predloženih mera. Tako su neke od mera koje su prvobitno uvedene 2010, u poslednjem akcionom planu modifikovane. Tako je odlučeno da se pomoć zapošljavanju mladih preimenuje u „Prvu šansu“ ali da se ova mera sprovodi isključivo u saradnji sa nekim od najvećih poslodavaca u Pančevu, odnosno NIS-om i Petrohemijom, koje imaju najviše mogućnosti da mladi- ma nakon perioda subvencije ponude mogućnost produženja ugovora o zaposlenju. Mera kojom se opredeljuju sredstva za samozapošljavanje proširena je i merom savetodavne podrške početnicima u privatnom biznisu, kroz pravo-finansijsko savetovanje. Takođe uvedene su i nove mere koje se odnose na poboljšanje konkurentnosti sred- njih stručnih škola koje putem sredstava koje omogućava Savet imaju priliku da pobolj- šaju uslove za izvođenje praktične nastave, kako bi se kroz poboljšanje onih obrazovnih profila koje su deficitarni na tržištu rada, a koji nisu dovoljno atraktivni učenicima, čineći ih zanimljivijim. Takođe, uvedeno je organizovanje studentskih praksi, u kojima studenti završnih go- dina fakulteta je omogućeno da se kroz praksu u lokalnim preduzećima upoznaju sa zani- manjima i profesionalnim opredeljenjima koja mogu da slede nakon završetka studija. Iako je Savet smatrao da su poslednje dve predložene mere bitne i važne za inova- tivnost, one nisu prepoznate u planovima NSZ ili pokrajinskih institucija, ali je ipak odlučeno da one budu finansirane iz lokalnog budžeta. 2.5. Studija slučaja: Unapređenje proizvodnje/poslovanja i proširenje proizvodnih i ostalih kapaciteta privrednih subjekata sa teritorije grada Beograda Grad Beograd je u cilju podsticanja privredne aktivnosti na svojoj teritoriji bio vrlo aktivan od 2010. godine. Projekat unapređenja proizvodnje/poslovanja i proširenje pro- izvodnih i ostalih kapaciteta privrednih subjekata sa teritorije grada Beograda je prvi put sproveden u 2010. godini, a realizovao se u 2011. godini. Sredstva su dodeljena za 33 mala i srednja privredna subjekta koji se bave proizvodnom delatnošću, za kupovinu mašina i opreme, u ukupnom iznosu od 24.145.354,00. Krajem maja 2012. godine, raspisan je konkurs za dodelu subvencija privrednim su- bjektima koji se bave proizvodnom i uslužnom delatnošću u cilju unapređenja i proširenja
  • 26. 24 Analiza efekata i mogućnosti unapređenja primene subvencija kao mehanizma... poslovanja. Projekat je realizovan krajem 2012. godine, sredstva su dodeljena za 44 kori- snika subvencija u ukupnom iznosu od 19.443.251,00. Odlukom o budžetu grada za 2013. godinu opredeljena su sredstva za ove namene u iznosu od 11.082.000,00 dinara. Na konkurs je pristiglo ukupno 156 prijava, rad Komi- sije za sprovođenje postupka dodele sredstava po ovom osnovu je u toku. Očigledno je da se na osnovu prikupljenih podataka od predstavnika koji su za vre- me raspisivanja konkursa vodili Sekretarijat za privredu grada Beograda, pomoć kroz subvencije iz godine u godinu značajno smanjivala, a da je broj korisnika bio veći što znači da je dodeljivana manja pomoć po korisniku tj. preduzeću kako bi i bio veći obu- hvat korisnika ovih subvencija. Bez obzira o kojoj vrsti podsticaja je reč, lokalna samouprava se odriče dela budžetskih prihoda kako bi podstakla priliv novih investicija koje bi, u krajnjoj instanci, trebale da dovedu do podizanja nivoa ekonomske razvijenosti i rasta prihoda. Paradoks u vezi sa pri- menom podsticaja, kako državnih, tako i lokalnih je u tome sto nisu zabeleženi slučajevi merenja njihovog efekta na vrednost investicija i budžetske prihode korišćenjem korektne metodologije, tako da javnost nije upoznata sa podacima o isplativnosti ovog instrumenta ekonomskog razvoja, za koji se izdvajaju velika sredstva poreskih obveznika. Prema mišljenju stručnjaka, pomoć koja se daje privredi mora da ima širi uticaj ili tzv. multiplikativni efekat. Subvencionisanje kamatnih stopa za koje se troše budžetska sredstva treba usmeriti najvećim delom u izvozno orjentisane sektore, ali i firme koje povećavaju broj zaposlenih. To bi bio najcelishodnije pristup. Isto tako, uvoz sirovina, repromaterijala i oprema treba da ima prednost, ako je namenjen daljoj preradi i povećanju proizvodnje. Bilo bi dobro da se ovakav način korišćenja sredstava prethodno dogovori sa bankama, da bi u punoj meri sarađivali na programu i našli svoj interes. S druge strane, korisnici subvencija moraju da se obavežu da će postići obećane efekte, a u slučaju nedostizanje ranije utvrđenih rezultata, lokalna samouprava ima pravo da preduzme određene restriktivne mere. Ponav- ljamo, cost-benefit analiza je neophodna prilikom donošenja svake odluke koja ima veći uticaj na lokalni budžet, naročito odluke o subvencionisanju određenih mera. Tabela 1. Raspodela sredstava za proširenje kapaciteta privrednih subjekata, Sekreta- rijat za privredu, Beograd10 Konkurs za unapređenje proizvodnje i proširenje kapaciteta privrednih subjekata sa teritorije Beograda 2011. godina 2012. godina 2013. godina Vrednost projekta u dinarima 24.145.354,00 19.443.251,00 11.082.000,00 Broj pristiglih prijava na Konkurs 33 44 156 10 Sekretarijat za privredu grada Beograda (2014), Konkurs za unapređenje proizvodnje i proširenje kapacite- ta privrednih subjekata sa teritorije Beograda, Beograd <http://www.beograd.rs/cms/view.php?id=2006>, pristupljeno 29. Novembar 2014.
  • 27. 25 3. Politika subvencija u Srbiji U Srbiji, svi nivoi vlasti, počev od lokalnih samouprava, pokrajinskih organa i repu- bličke vlade vode politiku subvencionisanja u određenoj meri. Subvencije imaju karak- ter onih koje se viđaju i u zemljama u razvoju i onih koje u daleko većoj meri primenju- ju razvijene ekonomije. Kroz pregled mera koje se primenjuju putem različitih vidova subvencija, želi se prikazati obim subvencija i alokacija sredstava za ovu namenu u Srbiji kao i efekti koji se kroz njihovu primenu postižu. 3.1. Subvencije koje pruža Vlada RS Vlada Srbije za potrebe vođenja politike subvencija izdvaja na poziciji Subvencija skoro 94 milijarde dinara, odnosno 8,5% ukupnog budžeta Srbije. Najveći deo subven- cija namenjen je poljoprivredi i one iznose 3% ukupnog budžeta Srbije, odnosno preko trećine svih subvencija koje su planirane budžetom za 2014. godinu. Najveći udeo u oblasti poljoprivrednih subvencija ima direktna finansijska pomoć, na osnovu koje se izdvaja preko 50% svih sredstava za ovu namenu11 . U ovaj segment spadaju i subvencije po hektaru koje se izdvajaju iz republičkog budžeta iako je u nared- nom periodu, kako zbog pristupanja EU i korišćenju sredstava IPARD, tako i zbog po- trebe vođenja izmenjene poljoprivredne i fiskalne politike, planirana promena načina isplate poljoprivrednih subvencija. Subvencionisanje inputa je u proteklom periodu zamenjeno direktnim plaćanjima. Koristi od ove subvencije delimično preuzimaju proizvođači. U projekciji Ministarstva pošlo se od toga da se iznos podrške za ove namene mora smanjivati, a planirano je da se od smanjenja izuzme subvencija za za gorivo, koja je dozvoljeni oblik državne pomoći poljoprivredi i u drugim zemljama EU. Kao kompenzacija za smanjenje sub- vencija za inpute, predviđa se rast direktnih plaćanja po hektaru i grlu. Plaćanja po autputu, odnosno proizvodnji – do sada se na ovaj način subvencionisala samo podrška 11 Ministarstvo poljoprivrede i zaštite životne sredine (2014), Strategija poljoprivrede i ruralnog razvoja za period 2014 – 2024. godina, <http://www.mpzzs.gov.rs/admin_images/meni_doc/4827014.0116.30- 1_9e422f48a93d227.pdf>, pristupljeno 03. decembra 2014.
  • 28. 26 Analiza efekata i mogućnosti unapređenja primene subvencija kao mehanizma... u vidu premije za mleko. Ovakvi vidovi podsticaja su neprihvatljivi u modelu ZPP-a, te se moraju blagovremeno reformisati. Podrška u stočarstvu obuhvatala bi one gra- ne stočarstva koje su podržane i u EU. Mere tržišno-cenovne podrške podrazumevaju mogućnost finansiranja dela troškova održavanja zaliha, jačanje proizvođačkih asoci- jacija (pogotovo u voćarstvu i povrtarstvu), marketing i sl. Predviđeno je uvođenje „si- gurnosne mreže”, odnosno mogućnost tržišnih intervencija za vreme poremećaja na tržištu, mogućnost uvođenja posebnih programa za pomoć u hrani za deprivilegovane slojeve stanovništva i sl.12 Pomenuta direktna plaćanja poljoprivrednicima predstavljaju značajna sredstva iz budžeta i u proteklom periodu njihova isplata bila je predmet spo- renja između poljoprivrednika kao korisnika i Vlade RS kao davaoca ove subvencije. Pošto je ovo pitanje bilo pod uvećanom medijskom pažnjom u tim periodima, o ovoj vrsti subvencija i potencijalnom negativnom (perverznom) efektu koje ona može da ima na poljoprivrednu proizvodnju javnost je verovatno najviše upoznata, o mogućim nega- tivnim efektima, biće više reči u delu vezanom za moralni hazard pri dodeli subvencija. Iznos koji se izdvaja samo za subvencije za poljoprivredu veći je od iznosa koji Vlada RS vraća JLS kroz transfere koje je po Zakonu obavezna da vrši (Tabela 2). Drugi po veličini subvencije koje se izdvajaju iz budžeta RS vezane su za subven- ciju privrede. Za ove potrebe Vlada izdvaja oko 17,7 milijardi dinara, odnosno 1,6% ukupnog budžeta. Međutim, ove subvencije nisu prvenstveno namenjene privrednim subjektima koji su u privatnom vlasništvu, što je najčešći slučaj sa merama subvencije koje sprovode razvijene ekonomije, već su prvenstveno namenjene preduzećima koje su u vlasništvu države, najčešće u procesu restruktuiranja, a čije poslovanje ne bi bilo mo- guće bez direktne finansijske pomoći iz budžeta Republike. U tom smislu, iako pred- stavljaju značajan izdatak za poreske obveznike, ovaj vid subvencije u najvećem iznosu prvenstveno je namenjen održanju poslovanja i broja zaposlenih u onim preduzećima koja teško mogu da računaju da kroz upotrebu ovih mera mogu da povećaju obim svog poslovanja, a samim tim i broj radnika koji zapošljavaju pošto se ova sredstva prven- stveno koriste za pokriće operativnog gubitka izazvanog nerentabilnim troškovima po- slovanja koji su iznad prihoda koji se poslovanjem na tržištu realizuje. Subvencije za železnicu u iznosu od preko 13 milijardi, kao i subvencije namenjene za puteve u iznosu od 7,7 milijardi, takođe nemaju za cilj povećanje privredne aktivnosti već predstavljaju direktnu pomoć javnom sektoru koji usled nerentabilnosti iziskuje do- datna budžetska sredstva. Među merama u budžetu za koja su opredeljena sredstva za subvencije uticaj na povećanje privredne aktivnosti i privredni rast moguće je pronaći samo još kod sredstva koja su namenjena Nacionalnoj službi za zapošljavanje. Vlada je za potrebe ove službe odvojila preko 10 milijardi dinara, s tim što za subvencije vezane za aktivne mere politike zapošljavanja od ovog iznosa opredeljuje oko 10%, tako da iako ukupna sredstva za subvencije u zbirnom iznosu predstavljaju gotovo 10% ukupnog go- dišnjeg budžeta Srbije, manje od 2% je namenjeno merama koje doprinose privrednom rastu dok je ostatak pre svega namenjen održanju poslovanja državnih preduzeća koja 12 ibid
  • 29. 3. Politika subvencija u Srbiji 27 ne mogu samostalno bez državnih pomoći da učestvuju na tržištu. To znači se na svaki dinar javnih sredstava namenjenih subvencionisanju privrednog rasta potroši 4 dinara namenjenih za održavanje poslovanja državnih preduzeća odnosno kupovinu socijal- nog mira. Predmet ove analize su mere koje za cilj imaju privredni rast i razmatranje njihove opravdanosti i uspešnosti, tako da će se pokazati da i u ovim merama vezanim za skromna budžetska sredstva postoji deo čiji je izdatak neracionalan i samim tim i on ne doprinosi daljem privrednom rastu, odnosno ne ispunjava cilj za koja su sredstva opredeljena. Jedna od mera koja je pokazala pozitivne rezultate u politici subvencija ve- zana je za pomenut slučaj subvencionisanja kamatnih stopa kako bi se za vreme finan- sijske krize umanjio negativan efekat kretanja na kreditnom tržištu. Pokazani su dokazi efektivnosti ovih kontracikličnih kreditnih subvencija kao jedna od retkih uspešnih mera sprovedenih u oblasti Srbije. Tokom primena ovih mera Srbija je osetila relativno blagi pad društvenog proizvoda tokom 2009. Godine imajući u vidu da je bila jedna od ranjivijih i izloženijih zemalja u krizi u regionu. Pored pomenutih iznosa subvencija koji su opisani u Tabeli 2, dat je i pregled učešća svake od pobrojanih subvencionih mera u ukupnom budžetu za namenjenom za ovu oblast za 2014 godinu, kao i učešće svake od mera subvencija u ukupnim ovogodišnjim rashodima republičkog budžeta. Tabela 2. Raspodela sredstava za subvencije na osnovu budžeta RS za 2014.13 Naziv pozicije u Zakonu o budžetu RS Iznos u dinarima % u subvencijama % u ukupnim rashodima Subvencije 93,735,955,772 100.0% 8.4% Subvencije u privredi 17,708,000,000 18.9% 1.6% Subvencije u poljoprivredi 34,207,193,881 36.5% 3.0% Subvencije za železnicu 13,230,000,000 14.1% 1.2% Subvencije za puteve 7,700,000,000 8.2% 0.7% Subvencije u oblasti turizma 830,500,460 0.9% 0.1% Subvencije za kulturu 8,757,500,000 9.3% 0.8% Ostale subvencije 11,302,761,431 12.1% 1.0% Nacionalna služba za zapošljavanje 10,434,450,000 0.9% Transferi opštinama i gradovima 33,288,066,000 3.0% Ukupni rashodi 1,121,926,097,547 13 Paragraf.rs (2014) , Zakon o Budžetu Republike Srbije za 2014. godinu , Beograd, <http://www.paragraf.rs/ propisi/zakon_o_budzetu_republike_srbije_za_2014_godinu.html>, pristupljeno 30. Novembra 2014.
  • 30. 28 Analiza efekata i mogućnosti unapređenja primene subvencija kao mehanizma... 3.2. Subvencije koje pruža AP Vojvodina AP Vojvodina odvaja sličan procenat budžeta za potrebe sprovođenja politike sub- vencija kao što to radi i Republička Vlada. Od 62 milijarde dinara koliki je budžet za APV za 2014. godinu 6,6 milijardi namenjeno je subvencijama, s tim što to predstavlja 10,7% ukupnog pokrajinskog budžeta. Iako je to procentualno više od sredstava koja su odvojena iz budžeta Republike struktura subvencije u okviru opredeljenog iznosa je slična. Samo 1,4% sredstava iz budžeta AP Vojvodine za tekuću godinu namenjena je subvencijama privatnim preduzećima, koja jedina mogu da upotrebom ovih sredstava realizuju aktivnosti u cilju povećanja privrednog rasta i povećanja sopstvenog poslova- nja. Najveći deo sredstava preko 5% ukupnog budžeta namenjeno je poljoprivredi, ali su ovi izdaci prvenstveno za javna nefinansijska preduzeća i organizacija. Iako pokrajinski budžet ne mora da finansira glomazne državne sisteme poput že- leznica davajući direktnu finansijsku pomoć, značajni deo subvencija iz pokrajinskog budžeta namenjen je daljem unapređenju javnog sektora u oblasti nauke, kulture, zašti- ta životne sredine i drugim sferama na teritoriji AP Vojvodine. Usled takve raspodele, udeo sredstava u pokrajinskom budžetu namenjen subvencijama koje mogu značajno da utiču na privredni rast je sličan iznosu vezanom za republički budžet. Jedini izdatak koji u svom obimu značajno zastupljen u pokrajinskom budžetu u odnosu na republički vezan je za aktivne mere politike zapošljavanja gde je za ove subvencije pokrajina iz svog budžeta opredelila 462 miliona dinara, odnosno 7% ukupnog budžeta, dok je iz republičkog budžeta iz ove namere planirano samo 1% sredstava. Kao što je prikazano pri strukturi republičkog budžeta, u Tabeli 3, predstavljen je pregled izdvajanja za mere politike subvencije iz budžeta AP Vojvodine. Radi lakšeg poređenja predvidjenih mera u budžetu AP Vojvodine za 2014. godinu pregled je pred- stavljen tako da se stavke iz budžeta mogu lakše porediti za namenama iz budžeta R. Srbije za isti period. Iako su u pokrajinskom budžetu predstavljene mere podeljene kroz detaljniji pregled stavki, na više pozicija, one su agregirane na nivo koji je prikazan u republičkom budžetu, uz dat pregled učešža u ukupnim rashodima, kao i svake pojedi- načne mere u strukturi subvencija.
  • 31. 3. Politika subvencija u Srbiji 29 Tabela 3. Raspodela subvencija na osnovu Odluke o budžetu za 2014 AP Vojvodine14 Naziv pozicije u Odluci o budžetu AP Vojvodine za 2014. godinu Iznos u dinarima % u subvencijama % u ukupnim rashodima Subvencije ukupno 6,660,632,800 100.0% 10.7% Subvencije javnim nefinansijskim preduzećima i organizacijama 5,794,955,000 87.0% 9.3% Subvencije privatnim preduzećima 865,677,800 13.0% 1.4% Subvencije u poljoprivredi 3,185,260,777 47.8% 5.1% Subvencije u privredi 794,298,333 11.9% 1.3% Subvencije za kulturu 520,685,000 7.8% 0.8% Subvencije za puteve 33,300,000 0.5% 0.1% Zaštita životne sredine 23,639,000 0.4% 0.0% Subvencije za nauku 62,600,000 0.9% 0.1% Zaštita životne sredine 196,518,000 3.0% 0.3% Ostale subvencije 1,844,331,690 27.7% 3.0% Ukupni rashodi 62,358,337,395 3.3. Subvencije koje pružaju jedinice lokalnih samouprava Jedinice lokalnih samouprava jedan deo svojih zakonskih nadležnosti vezana je za lokalni ekonomski razvoj pokušavaju da ostvaruju kroz politiku subvencije. Iako, prak- sa u Srbiji pokazuje da jedinica lokalne samouprave pokušavaju na različite načine da subvencionišu i na taj način potpomognu privrednu aktivnost, a ne postoji jasan pregled svih primenjenih subvencija, jer većina njih nije viđena kao vrsta državne pomoći niti se u skladu sa tim zakonom primenjuje nadležnom državnom organu. Ove subvencije mogu se kategorizovati u tri osnovne grupe. Prva grupa subvencija vezana je za subvencije za zapošljavanje, a lokalne samouprave u Srbiji počele su da je primenjuju tokom 2010. godine na inicijativu Nacionalne službe za zapošljavanje kroz uspostavljanje zajedničkih radnih tela, lokalnih saveta zapošljavanja, koja su usvajala lokalne akcione planove za za- pošljavanje (LAPZ) kako bi predvidele aktivne mere politike zapošljavanja i raspisivale 14 SkupštinaAPVojvodine(2014),OdlukaoBudžetuAPVojvodineza2014.godinu,NoviSAd,<http://www. skupstinavojvodine.gov.rs/fajlovi/bazaakata/2012-2016/27/Pokrajinska%20skup%C5%A1tinska%20odlu- ka%20o%20bud%C5%BEetu%20APV%20za%202014.%20godinu.pdf>, pristupljeno 30. Novembra 2014.
  • 32. 30 Analiza efekata i mogućnosti unapređenja primene subvencija kao mehanizma... konkurse za sprovođenje tih mera od zajedničkih sredstava JLS i NZS. Druga grupa mera odnosi se na umanjenje naknada čije naplata i određivanje visine spada u nadležnost je- dinica lokalne samouprave. Tu se pre svega najviše prostora za subvencionisanje nalazilo u primeni odluke o naknadi za uređenje gradskog građevinskog zemljišta, koji bi tre- balo da predstavlja okvirni iznos potreban da se korisnik ili vlasnik priključi na javnu infrastrukturu koja je u vlasništvu JLS (priključci na putnu, vodovodnu, kanalizacionu, gasnu i toplovodnu mrežu). Međutim, u primeni ove odluke, određivanju zona i iznosa za određene delatnosti nije se vodilo računa o potrebi za pokrivanje troškova neophodnih da bi se određeno građevinsko zemljište privelo nameni već su naknade određivane kao svojevrsni parafiskalni lokalni prihod potreban za ulaganje u komunalnu infrastrukturu, a nevezano za pojedinačno područje za koje je naplaćeno. Tako da su u većini jedinica lokalnih samouprava najviše naknade u centralnim zonama u kojima lokalna samou- prava uglavnom ima dobro izgrađenu komunalnu infrastrukturu, ali i pored toga ovde naplaćuje najviše naknade za uređenje. Takođe, naknade za višeporodične objekte daleko su više po metru kvadratnom u odnosu na naknade za proizvodne delatnosti. Treća vrsta subvencija kojom se služe lokalne samouprave vezana je za nabavku osnovnih sredstava gde lokalne samouprave od slučaja do slučaja sredstva dodeljuju u potpunosti ili subven- cionišu delimičnu nabavku dodelom sredstava za udeo u nabavci ili kroz subvencije za kamatne strope pri kupovini osnovnih sredstava na kredit. Predmet analize neće biti subvencije koje jedinice lokalne samouprave dodeljuju preduzećima čiji su osnivači odnosno u kojima imaju učešće u kapitalu. Iako u većini slučajeva iznos subvencija prema pravnim licima mnogostruko prevazilazi subvencije koje lokalne samouprave odvajaju za lokalni ekonomski razvoj. Ovaj tip subvencija sve- doči o umanjenim cenama komunalnih usluga sa jedne strane i manjku efikasnosti u funkcionisanju javnog komunalnog sektora na lokalnom nivou sa druge strane. 3.3.1. Subvencije za zapošljavanje Subvencije za zapošljavanje su dobar primer saradnje i udruživanje sredstava JLS sa NSZ, gde su partneri utvrdivši zajedničku potrebu da utiču na tržište rada odlučili da udruže sredstva iz lokalnog i državnog budžeta. Zajedničkim sredstvima definišu ak- tivne mere politike zapošljavanja od kojih se pojedini mehanizmi primenjuju u skladu sa potrebama Jedinice lokalne samouprave sa jedne strane, kao i merama za dati period na Republičkom nivou planirala Nacionalna služba za zapošljavanje sa druge strane. Kako bi sproveli komplementarne aktivnosti Nacionalna služba za zapošljavanje po- krenula je inicijativu da se po jedinicama lokalne samouprave formiraju lokalni saveti za zapošljavanje. Lokalni savet pored predstavnika lokalne samouprave, predstavnika Nacionalne službe za zapošljavanje u svom sastavu obično ima i predstavnike reprezen- tativnih sindikata na teritoriji lokalne samouprave, predstavnike iz oblasti prosvete kao i nevladinog sektora. Savet za zapošljavanje kao savetodavno telo formira gradonačelnik – predsednik opštine ili gradsko veće – opštinsko veće. Njihova uloga je savetodavna
  • 33. 3. Politika subvencija u Srbiji 31 u smislu da predlažu lokalne akcione planove za zapošljavanje na usvajanje izvršnim organima predlažući aktivne mere politike zapošljavanja na način na koji je objašnjeno u skladu sa sredstvima raspoloživim u budžetu jedinice lokalne samouprave i odobre- nim sredstvima na konkursu Nacionalne službe za zapošljavanje odnosno nadležnog ministarstva za deo aktivnih mera koje su ti državni organi tokom proteklih godina bili spremni da finansiraju. Na osnovu predloga Saveta za zapošljavanje izvršni organi odlučuju i o raspodeli sredstava odnosno subvencija nakon realizovanog konkursa i pristiglih prijava. Lokalni Savet za zapošljavanje često pored mera koje su usklađenje sa merama iz nacionalnog akcionog plana za zapošljavanje iz tog perioda, a za koje ima mogućnost po odobre- nim sredstvima po konkursu Nacionalne službe za zapošljavanje odnosno nadležnom ministarstvu realizuje i sredstva iz Republičkog budžeta, propisuje i specifične aktivne mere zapošljavanje u skladu sa percipiranim potrebama lokalnog tržišta rada, za koje se sredstva obezbeđuju samo iz lokalnog budžeta. Uspostavljanje lokalnih saveta za zapošljavanje započelo je 2009. godine, ali u prvim godinama postojanja ovih savetodavnih tela samo mali broj opštine i gradova krenuo je sa formiranjem Saveta za zapošljavanje, kao i odvajanjem sredstava iz lokalnog budžeta. To znači da su lokalne samouprave koje su među prvima prihvatile inicijativu Nacio- nalne službe za zapošljavanje bile u mogućnosti u značajnoj meri iskoriste sredstva iz državnog budžeta za potrebe subvencionisanja lokalnog tržišta rada kroz sprovođenje zajedničkih mera aktivne politike zapošljavanja usklađene sa merama budžeta RS. Vre- menom sve veći broj lokalnih samouprava prihvatilo je inicijativu da osnuje lokalni Savet za zapošljavanje, tako da je već 2011. preko 50 JLS formiralo svoje savete pokuša- vajući da sa jedne strane stimuliše lokalno tržište rada, a sa druge iskoristi i sredstva iz republičkog budžeta. Međutim kako su se smanjivala planirana sredstva u republičkom budžetu za sufinansiranje LPZ Savet za zapošljavanje su se finansirali u sve većem broju isključivo od strane JLS ili ako lokalni budžet nije bio u mogućnosti da finansira ak- tivne mere politike zapošljavanja njihova uloga postojala je isključivo savetodavna bez instrumenata da utiču subvencijama na lokalno tržište rada. Lokalne samouprave pri- stajale su da budu jedini finansijeri ovih mera iz razloga opšte prisutne visoke stope ne zaposlenosti i pritisaka da se i lokalna samouprava uključi u rešavanje ovog hroničnog problema. Pod političkim pritiskom i pritiskom javnosti većina lokalnih samouprava nije samo nastavila da odvaja sredstva inače namenjena za ovu svrhu već je u neposred- noj blizini izbornih ciklusa uvećavala odvojena sredstva nadomešćujući iznose koje je prethodno odobravala Nacionalna služba i ministarstvo, a u nekim slučajevima izdva- jala iz sredstva veća od potrebnih da bi se samo nadomestio nedostajući iznos. Jedan od problema koji postoji pri primeni subvencije zapošljavanja na lokalnom ni- vou vezan je za postojanje moralnog hazarda pri odlučivanju raspodeli sredstava. U tom smislu moguće je bilo da se sredstva dodeljuju van ekonomskih principa i ekonomske logike koja bi podrazumevala da se kao prioritetni primaoci ove vrste subvencija odrede ona lica koja nakon dobijanja subvencije imaju najveću verovatnoću da novozaposlene nakon završetka trajanja trajne subvencije zadrže u radnom odnosu odnosno ako je
  • 34. 32 Analiza efekata i mogućnosti unapređenja primene subvencija kao mehanizma... subvencija bila kratkoročnog tipa (npr. javni radovi) da se ona dodeljuje za ona lica koja bi nakon isteka trajanja subvencije bila u mogućnosti da napuste tržište rada. Tako se dešavalo da su po jedinicama lokalnih samouprava primaoci subvencija bila pravna lica iz javnog sektora u značajnoj meri, što je značajno smanjivalo mogućnost efikasne alokacije subvencije, jer se u momentu dodeljivanja subvencije znalo da usled zakonskog ograničenja vezanih za zakon o maksimalnom broju zaposlenih u JLS nije moguće pro- dužiti radni odnos za lica koja su bila predmet subvencije. Takođe, dešavalo se da i ako su dodeljene pravnim licima iz privatnog sektora sub- vencije budu kontraproduktivnog (perverznog) karaktera, pa se dešavalo da preduzeća imaju samo „fiktivne“ novozaposlene na osnovu primljenih subvencija, a da za njihovim angažovanje ne postoji ekonomska potreba kroz obim poslovnih aktivnosti i da lice samo koristi primljenu subvenciju bez da na bilo koji način može ekonomski da je opravda. Ipak, najprisutniji moralni hazard vezan je za opredeljenje da se subvencije dodeljuju prvenstveno potencijalnim korisnicima koji imaju bliske veze sa donosiocima odluke na lokalnom nivou što u značajnoj meri umanjuje potencijalne pozitivne efekte koja bi ova vrsta subvencija mogla da ima na lokalno tržište rada. U tom smislu moralni hazard koji može da nastane primenom ovih subvencija može da bude i najznačajniji uzrok za kontraproduktivne (perverzne) efekte koje ove subvencije mogu da imaju. U Tabeli 4 su ukupni iznosi koje su posmatrane JLS (Pančevo, Vranje, Niš, Leskovac, Požarevac, Bor, Zaječar, Kragujevac, Kraljevo, Paraćin, Čačak, Šabac, Valjevo, Kikinda, Novi Sad,, Sombor, Inđija, Zrenjanin, Užice i Subotica) izdvajale za sprovođenje opisa- nih aktivnih mera politike zapošljavanja za period od 2010. do 2014. godine. Takođe predstavljen je i podatak koliko je sredstava za subvencionisanje izdvojeno po radno aktivnom stanovniku sa teritorija posmatranih JLS. Radi praćenja trenda predstavljen je i lančani iznos ovih posmatranih izdvajanja, gde se vidi značajan rast izdvajanja za ove mere od strane JLS, posebno u periodu kada je i NSZ odvajala značajna sredstva za zajedničke programe subvencionisanja u 2011. i 2012. godini. Tabela 4. Pregled davanja subvencija izabranih JLS za period od 2010. do 2014. godine Godina Subvencije za zapošljavanje (u Din.) Iznos subvencije po aktivnom stanovniku (u Din.) % povećanja u odnosu na prethodni period 2010 154.557.000 155 100% 2011 230.372.377 231 149% 2012 329.800.000 330 143% 2013 445.917.691 447 135% 2014 497.180.321 498 111%
  • 35. 3. Politika subvencija u Srbiji 33 3.3.2. Subvencionisanje putem umanjenja naknade za uređenje gradskog građevinskog zemljišta Jedan od osnovnih izvora finansiranja lokalne samouprave vezane za naplatu naknade za uređenje gradskog građevinskog zemljišta. Lokalne samouprave ovu naknadu napla- ćuju dugi niz godina i ona predstavlja izvorni namenski prihod JLS. Naknadu za uređenje gradskog građevinskog zemljišta predstavlja izvorni prihod JLS iz razloga što su gradovi i opštine nezavisne u određivanju iznosa ove naknade i samostalne u određivanju zona na svojoj teritoriji po kojima će ovaj prihod naplaćivati. Sa druge strane Zakon o budžet- skom sistemu je propisao namenski karakter ovog prihoda odnosno obavezu lokalnih samouprava da sredstva od prihoda po ovom osnovu realizuju isključivo za poboljšanje komunalne infrastrukture na teritoriji JLS onemogućivši ih da sredstva realizuju za teku- ću potrošnju. Prihod lokalnih samouprava rastao je iz ovog izvora dinamično u periodu od 2001. do 2007. godine u kojem je postojala jaka motivacija za ulaganje u građevinskom sektoru. Pošto su jedinice lokalne samouprave u mogućnosti da primenjuju različite stope za naplatu ove naknade u zavisnosti od zone u kojoj se nalazi parcela odnosno objekat na koji se naknada naplaćuje kao i u odnosu na namenu objekta koji je planiran za izgradnju JLS su u velikom broju slučajeva naknadu struktuirale tako da je ona značajno viša u cen- tralnim gradskim zonama u odnosu na obodne kao i da su objekti čija je namena višepo- rodično stanovanje ili komercijalna delatnost zaduženi za plaćanje višeg iznosa naknade u odnosu na objekte proizvodne delatnosti. Na ovaj način izgubila se svrha zbog koje JLS naplaćuju ovu naknadu jer ona nije po- vezana sa troškovima koje gradovi i opštine imaju pri priključenju i proširenju kapaci- teta postojeće postojane infrastrukture za potrebe izgradnje novih objekata na njihovoj teritoriji već predstavlja jednu vrstu parafiskalnog lokalnog prihoda koji se naplaćuje u skladu sa lokacijom na kojoj se objekat gradi i u skladu sa željenom namenom koju JLS iskazuje u smislu novih objekata. Prihodi po ovom osnovu značajno su smanjeni usled posledica finansijske krize iz 2008. godine koja u značajnoj meri uticala na aktivnosti građevinske industrije u Srbiji. Ideja ove vrste subvencija je da umanjenjem naknada za proizvodne delatnosti se sti- mulišu potencijalni investitori da svoje pogone i postrojenja lociraju na teritoriji JLS koja je u njihovom interesu predvidela ovu vrstu umanjenja. Međutim, kako je u nadležnosti lokalnih samouprava naplata ove naknade dugo prisutna većina lokalnih samouprava počela je da pruža slične pogodnosti, a iznos umanjenja u poređenju sa prosečnom in- vesticijom potrebnom za pokretanje jednog proizvodnog pogona nije dovoljan faktor da se investitor opredeli za određenu lokalnu samoupravu. Daleko važniji uslovi vezani su za lokaciju svake pojedinačne jedinice lokalne samouprave i njenu infrastrukturnu opremljenost kao povezanost sa glavnim putnim pravcima. Lokalne samouprave iako žele da pokažu dobru volju kroz primenu ove vrste subvencija, jer u svojim pretpostav- kama za lokalni razvoj kao prioritet vide povećanje proizvodnih aktivnosti na svojoj teritoriji ne sprovode analizu korisnosti i efektivnosti ove vrste mera.
  • 36. 34 Analiza efekata i mogućnosti unapređenja primene subvencija kao mehanizma... Sa aspekta moralnog hazarda usled detaljne procedure i jasnih zakonskih odredbi (zakon o planiranju i izgradnji) rizik da se za objekat druge namene obračunava nakna- da koja je umanjena zbog proizvodne delatnosti je minimalna. Iako je jedna od prvih mera koje su JLS sprovele u privlačenju novih investicija na svoje teritorije bila vezana za umanjenje naknada za uređenje građevinskog zemljišta (mere su sprovođene još od 2003, pa i ranije) prikazana Tabela 5 pokazuje da neki drugi faktori utiču na priliv sredstava od različitih namena izgrađeni objekata na njihovim teritorijama, a ne subvencije kroz umanjenje ove naknade. Naime od kada je počela svetska ekonomska kriza, građevinarstvo kao privredna grana je u trendu opadanja, a i manjak investicija u Srbiji značajno utiče na broj izgrađenih novih postrojenja. Tako da kroz prikazan trend pada prihoda od naknade za uređenje građevinskog zemljišta u Tabeli 5, po osnovu objekata iz proizvodne delatnosti može se zaključiti da mera kojoj pribegavaju mnoge JLS, ne daje efekte, odnosno ne utiče presudno na intere- sovanje investitora. Procenat prihoda predstavljen je za period od 2010. do 2013. godine, na osnovu podataka SKGO, prikupljenih od strane 59 JLS u Srbiji. Podaci za svaku od JLS čiji su podaci prikazani u agregatnoj Tabeli 5, detaljno su prikazani u Tabeli 6. Tabela 5. Pregled primanja izabranih JLS po osnovu naknade za uređenje gradskog građevinskog zemljišta za period od 2010 do 2013. godine Godina Udeo naknada naplaćenih za stambene objekte Udeo naknada naplaćenih za poslovne objekte Udeo naknada naplaćenih za proizvodne 2013 43% 43% 14% 2012 49% 38% 11% 2011 29% 32% 14% 2010 47% 33% 19%
  • 37. 3. Politika subvencija u Srbiji 35opstina/ grad ukupna naknadaudin (100%) udeo stambenih % udeo poslovnih% udeo proizvodnih % ukupna naknada udeo stambenih % udeo poslovnih udeo proizvodnih ukupna naknada (100%) udeo stambenih % udeo poslovnih udeo proizvodnih ukupna naknada udeo stambenih % udeo poslovnih udeo proizvodnih Arilje1,931,832714,7781,217,05409,047,8631,357,1797,690,68407,404,839962,6296,442,21007,904,0292,371,2095,532,8200 Arandjelovac73,100,88410,234,12411,696,14151,170,61912,238,0796,853,3241,835,7123,549,04317,358,65010,241,6044,513,2492,603,79831,985,03924,308,6303,518,3543,518,354 Babušnica303,21136,385230,4410943,199179,208679,1030153,21418,38600921,000451,29082,8905,526 Bač2,717,802516,382190,2461,766,5711,411,837818,865183,539183,5392,156,682172,535194,101345,0693,062,433918,7301,194,349214,370 BačkaPalanka17,975,86012,223,5852,876,1382,696,37918,159,96410,895,97807,263,98623,234,03220,910,6291,626,382697,02122,128,66715,268,7804,425,7332,434,153 BačkiPetrovac5,302,960583,3263,606,0131,113,622493,041152,843157,773177,4951,911,34195,567821,8771,013,011850,385119,05485,039646,293 BelaCrkva853,508512,105332,86801,658,253862,292795,96101,381,570884,205497,36501,229,717823,910405,8070 BelaPalanka324,59887,64177,904155,80790,60325,36965,2340121,887121,88700337,99677,739148,718111,539 Beočin2,914,8232,156,969757,85405,258,8533,050,135683,6511,472,4795,340,1083,257,4662,082,64206,423,0144,110,7292,312,2850 Blace649,315220,76790,904337,644930,350130,249195,374604,7281,721,74451,652137,7401,532,3521,725,7611,432,382189,834103,546 Bosilegrad77,93466,244011,690171,50525,72677,17768,60231,32325,68505,63853,94144,77109,170 Čajetina365,265,94869,400,530295,865,4181,461,064280,976,152115,200,222165,775,930224,781363,418,48994,488,807207,148,539145,367177,092,28963,753,224111,568,14253,128 Čoka00006,6336,6330054,85613,71425,78214,26385,70357,4215,99921,426 Gornji Milanovac 4,090,1612,004,1792,045,08140,90226,345,41711,065,0752,107,633018,099,89013,574,9184,343,974180,99917,416,68912,191,6833,483,3381,741,669 Indjija21,855,2608,304,9999,179,2093,933,94729,367,11511,746,8462,349,36915,270,90068,726,3435,498,1071,168,34861,853,708179,585,413177,789,559359,171359,171 Irig4,823,4353,038,764964,687819,9845,113,4882,096,5302,505,609511,34994,400,6080003,385,1591,760,283677,032913,993 Jagodina41,460,49138,143,6523,316,839056,071,79952,707,491168,2153,140,021147,598,31794,462,92353,135,394092,558,80474,047,04313,883,8214,627,940 Kanjiža2,417,906628,656169,2531,571,6392,985,784268,721895,7351,194,3142,448,259391,721905,856783,4434,263,6911,492,292298,458554,280 Kikinda2,845,768256,1192,390,445199,204567,102408,313158,78902,744,5271,015,4751,619,271109,7814,063,8492,316,3941,706,81740,638 Koceljeva984,992177,299778,1440624,523374,714187,3570422,803283,278126,8410303,194300,16200 Kovin5,205,504780,826468,4953,956,1832,903,5451,132,382377,4611,364,6666,349,7202,857,374507,9782,920,8711,795,746610,55417,9571,077,448 Kraljevo41,244,4456,599,11130,520,8893,712,00033,349,5358,670,87921,677,1982,667,96333,800,0096,422,00222,308,0065,070,00135,240,33610,924,50419,382,1854,933,647 Kučevo905,006669,704235,30201,090,456632,464457,9920953,469772,310181,1590574,903436,926137,9770 Kula8,527,572852,7573,240,4774,434,3373,012,469240,998301,2472,470,225568,679176,290392,38905,405,510216,22005,189,290 Kursumlija238,332135,849100,0990544,537168,806370,2850886,760310,366567,52602,117,283698,7031,418,5800 Lapovo462,521430,14532,3760279,886221,11058,7760394,088334,97559,11302,313,9832,313,98300 Leskovac43,947,9271,757,91742,190,010033,637,4886,727,49826,909,990057,256,3836,870,76650,385,617043,882,62717,553,05126,329,5760 Ljubovija345,349134,686210,6630384,060276,523107,53701,025,730871,87030,772123,0881,325,1831,113,153198,7770 Majdanpek2,778,241361,1712,417,0700739,930717,73222,19801,299,3251,169,393129,93302,009,7381,989,64120,0970 MaliZvornik406,64389,461256,18501,460,82729,2171,387,7860246,679175,14259,2030926,340685,492185,26855,580 Tabela 6. Analitički prikaz prihoda JLS po delatnostima za koje je naplaćena naknada za uređenje gradskog građevinskog zemljišta
  • 38. 36 Analiza efekata i mogućnosti unapređenja primene subvencija kao mehanizma...opstina/ grad ukupna naknadaudin (100%) udeo stambenih % udeo poslovnih% udeo proizvodnih % ukupna naknada udeo stambenih % udeo poslovnih udeo proizvodnih ukupna naknada (100%) udeo stambenih % udeo poslovnih udeo proizvodnih ukupna naknada udeo stambenih % udeo poslovnih udeo proizvodnih Medvedja45,60243,3222,280031,18630,5626240174,62019,208146,6810135,389135,38900 Negotin3,282,1091,870,802295,39004,739,4883,602,011805,71303,297,2442,275,098725,39404,440,6732,619,9971,687,4560 Niš276,002,889229,082,39724,840,26022,080,231323,681,945174,788,250126,235,95822,657,736268,085,002000000 NovaVaroš652,291241,348410,94301,865,471149,238335,7851,380,44914,168,0001,983,52012,184,480067,621,80022,991,41244,630,3880 NoviBečej1,128,673507,903575,62345,1471,557,699498,464950,19693,4622,055,869534,5261,377,433123,3522,946,1151,001,6791,561,441382,995 Odžaci1,317,772171,310408,509790,663943,897122,707132,146689,0451,991,212159,297378,3301,453,5854,765,425667,16004,098,266 Petrovacna Mlavi 000000000000 Plandište237,60573,65740,393114,050148,268025,206123,062167,8223,35690,62473,842125,0500125,0500 Požega5,967,0742,386,8301,372,4272,744,8549,433,7725,848,9391,603,7411,792,4174,367,2041,790,554742,4251,572,19310,518,1253,786,5254,943,5191,472,538 Priboj415,217278,195137,0220543,004543,004001,146,448447,115653,4750868,648460,383399,5780 Rača40,30040,30000130,782130,78200237,472237,47200610,293488,234122,0590 Ruma16,488,5936,760,3239,233,612494,65817,176,41412,882,3102,919,9901,374,11321,766,1216,529,8369,794,7545,441,53049,134,36326,041,21222,601,807491,344 Šabac80,120,53628,042,18836,855,44715,222,902108,793,22633,725,90042,429,35832,637,968234,378,71635,156,80782,032,550117,189,358243,398,07541,377,673133,868,94168,151,461 smederevo51,830,8644,146,46928,506,97519,177,42072,075,0484,324,50360,543,0407,207,50543,453,32413,905,06421,726,6628,256,132206,039,81818,543,58437,087,167150,409,067 Sombor34,055,89924,860,8068,854,534340,55921,042,00910,100,1648,206,3842,735,46146,440,37925,077,80519,040,5552,322,01930,876,70822,231,2307,410,4101,235,068 Subotica43,560,2948,712,0596,969,64727,442,98585,979,09442,129,75614,616,44629,232,89281,257,57144,691,66414,626,36321,126,968136,947,77050,670,67554,779,10831,497,987 Svilajnac1,854,9861,409,789445,19707,750,8934,262,9913,487,90205,140,0594,831,655308,404013,564,2966,646,5056,917,7910 Svrljig186,96746,742104,7020773,662247,572232,0997,737821,783213,664328,713115,0502,069,680641,601393,2390 Topola1,668,534367,077667,414634,0432,775,482888,1541,026,928888,1548,324,941832,4943,579,7253,912,7224,371,6541,311,4961,355,2131,704,945 Ub1,268,0001,001,720266,28006,600,0006,006,000594,00001,566,0001,393,740172,260015,400,00014,322,000924,00077,000 Vranje19,157,73211,494,639191,5773,639,96931,487,35018,892,4104,723,1031,889,24127,320,29018,851,0001,366,0152,732,02930,234,64223,280,6743,628,157604,693 Vršac22,492,73311,021,4395,623,1835,623,18313,983,0119,088,9571,538,1313,216,09321,715,31715,635,0282,171,5323,691,60424,144,57522,454,455724,337724,337 Žabalj728,545692,118036,4271,426,684813,2100613,4743,999,7621,159,931519,9692,279,8644,426,5371,416,4921,018,1041,991,942 Žabari278,256133,563127,9980250,011130,00677,5030529,591132,398338,93801,489,4941,057,541283,00414,895 Zagubica344,416213,538130,8780881,078237,891643,1870371,839371,839001,667,8191,034,048633,7710 Zaječar9,445,9514,439,5974,345,137566,75711,389,3026,947,4744,327,935113,893000000 Žitište141,30429,6749,89189,022340,06298,61874,814149,627217,18569,49991,21852,12464,85533,07623,348389 Zrenjanin26,975,28224,547,507539,5061,888,27067,713,71565,005,1662,031,411677,13795,200,40156,168,23736,176,1522,856,01258,482,24643,276,8622,924,11212,281,272 Požarevac20,357,78218,525,5821,628,623203,57835,040,84730,835,9451,401,6342,803,26822,858,33118,286,6651,600,0832,743,00032,239,61322,890,1256,447,9232,901,565 ukupno1,274,004,435.76542,259,026.14548,039,653.55178,516,309.051,358,417,693.81669,374,308.41517,146,548.07150,446,820.971,772,562,826.65517,189,146.99569,583,999.64253,339,793.981,597,552,086.56749,557,539.47532,058,946.33304,650,923.37
  • 39. 3. Politika subvencija u Srbiji 37 3.3.3. Subvencije za osnovna sredstva Jedinice lokalne samouprave kao jednu od mera pomoći lokalnom ekonomskom ra- zvoju sprovode i programe subvencionisane nabavke osnovnih sredstava za privrednu i poljoprivrednu delatnost kroz nabavku osnovnih sredstava iz sredstava budžeta JLS pru- žanja subvencija potencijalnim korisnicima kroz davanje sredstava za deo ukupne vred- nosti nabavke osnovnog sredstva ili kroz subvencionisanje kamatnih stopa koje korisnici otplaćuju za kredite podignute u svrhu plaćanja kredita za nabavku određenog osnovnog sredstva. Ovo je relativno nov mehanizam subvencija koje primenjuju određene JLS kroz raspisivanje konkursa za dodelu sredstava o kojima odlučuju za tu namenu formirane ili komisije duže vreme obavljaju i neke druge zadatke. Sredstva koje lokalne samouprave odvajaju po ovom osnovu značajno se razlikuju od JLS i u apsolutnim i u relativnim iznosima. Efekti ovih subvencije ne mogu se posmatrati kao jedinstvena grupa iz ra- zloga različitih procedura za dodelu ovih subvencija kao i obima iznosa različitog tipa ovih subvencija za nabavku osnovnih sredstava. Takođe, za neke od vrsta ovih subvencija moguće je kao i kod udruživanja sredstava koje je objašnjeno pri primeni subvencije za zapošljavanje udružiti sredstva sa budžetima drugih nivoa vlasti. Neke jedinice lokalnih samouprava raspisuju konkurse kako bi zainteresovanim preduzećima ili poljoprivrednicima omogućili da konkurisanjem kod JLS obezbede sredstva za nabavku osnovnog sredstva u potpunosti. Iako se sredstva dodeljuju na kon- kursu malo je verovatno da članovi komisije koja predlaže izvršnim organima predlog odluke o dodeli sredstava po ovom konkursu imaju dovoljno znanja i da su dobili do- voljno informacija od podnosioca zahteva da mogu da donesu ekonomski racionalnu odluku u smislu optimalne alokacije predviđenih sredstava. Takođe, pri ovakvoj podeli subvencija podnosioci zahteva koji imaju kontakte sa donosiocima odluka na lokalu imaju mogućnost da utiču na izbor konkursa bez da se na taj način donesena odluka može smatrati ekonomski opravdanom odnosno da je postignut najbolji cilj davanja te subvencije. Iako je u smislu iznosa subvencije ona najpovoljnija za njene primaoce upra- vo u ovom obliku postoji mogućnost da se nabavljeno osnovno sredstvo zbog neposto- janja učešća u vrednosti nabavke od strane primaoca subvencije ne koriste ekonomski najefikasniji način. Jedna od varijacija ovog mehanizma subvencionisanja ili dodela sredstava dovoljnih za nabavku dela osnovnog sredstva tako da primalac subvencije je odgovoran za finan- siranje ostatka iznosa potrebnog da se osnovno sredstvo nabavi. Iako se obavezivanjem korisnika subvencije da učestvuje u nabavci osnovnog sredstva umanjuje rizik nabavke ekonomski neoptimalnog osnovnog sredstva i dalje postoji mogućnost da se odobrene subvencija ne iskoristi za datu namenu kao i da lista potencijalnih korisnika bude sa- stavljena ne uzimajući u obzir ekonomske kriterijume već mogućnost donosioca odluka na lokalnom nivou da sredstva dodele onima koji su im bliski.
  • 40. 38 Analiza efekata i mogućnosti unapređenja primene subvencija kao mehanizma... 3.4. Pregled ukupnih izdvajanja sredstava na ime subvencija JLS Jedinice lokalne samouprave kroz svoje budžete pokušavaju da izdvajaju sredstva za mere politike subvencija. Međutim, kao što je slučaj i sa subvencijama koje se izdvajaju i iz budžeta Republike, kao i iz budžeta Pokrajine, najveći deo ovih izdvajanja vezan je za subvencionisanje nerentabilnih aktivnosti preduzeća kojima je JLS osnivač, a koja ne bi mogla da posluju na tržištu bez direktne finansijske pomoći koju pruža osnivač. U mnogim slučajevima ova vrsta subvencija je prisutna i JLS u razvijenim ekonomijama, pa je trošak javnog prevoza u mnogim zemljama subvencionisan od strane budžeta lokalnih ili regionalnih vlasti. Međutim u Srbiji je slučaj da je većina preduzeća koju su osnovale JLS primalac neke vrste donacija. Ove vrste subvencija nisu predmet ove analize, jer one ne doprinose ekonomskom rastu lokalne samouprave, biti pokrajine ili države. Kada se posmatraju one mere koje su usmerene u ovom smislu njihov iznos nije veliki, pa ni uticaj na kretanja na tržištu ne može biti daleko snažniji. JLS daju različite podsticaje kako srednjim i malim pravnim licima i preduzetnici- ma, tako i planiraju sredstva vezana za aktivne mere politike zapošljavanja, ali stvaraju i svoje prilagođene mere u skladu sa lokalnim zahtevima. Međutim u vođenju politike subvencionisanja, što JLS izdvajanjem ovih sredstava nesumnjivo rade, lokalne samo- uprave nisu vodile konzistentnu politiku niti su na neki sistematski način pratile re- zultate koji su postizani kroz primenu mera subvencija. Iznos koji odvajaju JLS je i u relativnom odnosu u proseku manji u odnosu na sredstva koja odvajaju republički i pokrajinski budžet. Od ukupnog prihoda za subvencije za zapošljavanje JLS su u proseku odvojile manje od 1% ukupnih prihoda, dok je za ostale subvencije za privatni sektor u proseku odvoje- no dodatnih 0,65%, što je u ukupnom iznosu manje od pomenutih iznosa koje odvajaju ostali nivoi vlasti. Analiza prosečnih iznosa koji se odvajaju za subvencije na lokalnom nivou, urađena je za 2014. godinu, kako bi podaci bili uporedivi sa sredstvima koja se odvajaju na nivou AP Vojvodine i Republike Srbije. Za uzorak uzete su najveće JLS iz svih okruga u Srbiji (Beograd je zbog veličine isključen iz analize), sumirani su ukupni prihodi koje imaju izabrane JLS, kao i sredstva koja su u budžetu za 2014. planirale za subvencije koje nisu namenjene pravnim licima kojima su osnivači, pa je na osnovu tih podataka izračunato učešće ove vrste subvencija u budžetima JLS.
  • 41. 39 4. Efekti subvencija na lokalni ekonomski razvoj Postoje različiti pristupi u izračunavanja efekata subvencija za investicije. Jedan od predloženih pristupa je sledeći: Tabela 7. Pristupi vođenju politike subvencija Uobičajeni pristup Predloženi pristup Vrednost investicija Fiskalni prihodi od poslovanja subvencionisanih kompanija Plus(+) fiskalni prihodi od poslovanja subvencionisanih kompanija Minus(-) izgubljeni fiskalni prihodi u slučaju efikasnije upotrebe budžetskih rashoda Plus(+) efekti na razvoj povezanih sektora Minus(-) neopravdano isplaćene subvencije Minus(-) isplaćene subvencije Minus(-) opravdano isplaćene subvencije = neto efeka subvencija = neto efekat subvencija. Iako uobičajeni pristup daje visok pozitivan neto rezultat, ovakav pristup je podložan kritici iz više razloga: pre svega ,potrebno je naći uporedive kategorije. Ukoliko su sub- vencije rashod budžeta, onda i na strani potencijalnih koristi od subvencija treba da budu samo prihoda iz lokalnog budžeta – prilivi od naplata naknada, poreza, taksi, a ne vrednost investicija i efekti na razvoj povezanih sektora, osim poreski prilivi od povećanih aktivno- sti u onim delovima privrede koji su u direktnoj vezi sa subvencionisanim projektima. Verovatno jednostavno izgleda izračunavanje koristi u cost-benefit analizi. Recimo da se uzme period posmatranja fiskalnih prihoda od 10 godina i da se uradi procena naplate svih poreza i doprinosa od kompanija koje su subvencionisane za to vreme. S tim u vezi, značajan je multiplikativni efekat investicija koji lokalne samouprave u Srbiji odnedavno prate, a koji se sastoji u merenju koliko 1 evro ulaganja donese lokalnom budžetu kroz po- većanu naplatu prihoda kao što su naknade za zakup, naknada za uređenje građevinskog zemljišta ili porez na imovinu. Međutim, ako se u kalkulaciju uključe i oportunitetni troš- kovi15 , što bi bio ispravan teorijski pristup, onda analiza postaje znatno složenija. Kao na pr. šta bi bilo da je grad Beograd umesto subvencije od 24 miliona dinara, taj novac uložio u reformu administracije, ili brendiranje grada, kao lokacije za međunarodne investitore? 15 Ukupna novčana vrednost koja bi mogla da bude dobijena od neke alternative koje smo se odrekli u korist izabrane opcije
  • 42. 40 Analiza efekata i mogućnosti unapređenja primene subvencija kao mehanizma... Možda bi budžetski prihodi bili veći, a možda i ne? Odgovor na ovo pitanje možda se nalazi i u UNCTAD listi faktora izbora lokacija za investicione projekte, gde su finan- sijski i poreski podsticaji rangirani na samom dnu, pa je pretpostavka da bi ulaganje u poboljšanje važnijih faktora donelo i bolje rezultate, bar na srednji i dug rok16 . Ako bi se uzeli u obzir ukupni rizici ovog oblika državne podrške investicionim pro- jektima, kao i empirijski podaci o relativno slabom uticaju podsticaja na proces dono- šenja odluka o izboru lokacija, prestanak svakog subvencionisanja nametnuo bi se kao optimalno rešenje. Međutim, sa izvlačenjem ovakvog zaključka treba biti oprezan; nes- porna činjenica da poreski i finansijski podsticaji generalno ne predstavljaju značajan factor u privlačenju investicija ne znači da oni ne utiču na odluke određenih kompanija i to u nekim situacijama. Prema ranijim istraživanjima, podsticaji igraju važniju ulogu u kasnijim fazama od- lučivanja o izboru investicione lokacije, kada se neka kompanija već opredeli za ulaganje u okviru jednog regiona i onda treba da izvrši procenu pojedinih zemalja i gradova u tom regionu. Takođe, literatura nudi dokaze o tome da poreske olakšice imaju veći uti- caj na izvozno-orijentisane kompanije nego na one koje posluju isključivo na domaćem tržištu. Konačno, nije zanemarljiv ni rastući pritisak konkurencije u privlačenju proje- kata, pri čemu ako veći broj zemalja imaju slične karakteristike poslovnog okruženja, razlike u visini poreskih stopa ili subvencija mogu bitno da opredele izbor lokacije. Po karakteristikama svog poslovnog okruženja i politike promocije investicija, Srbija se potpuno uklapa u ovaj profil. Kao deo šireg regiona Jugoistočne Evrope, kojeg među- narodni investitori percipiraju kao celinu, u mnogim elementima smo slični susednim zemljama i privlačenje proizvodnih projekata, pretežno namenjenih izvozu, postavili smo kao jedan od prioriteta ekonomske politike. Konačno, svoju nacionalnu i lokalnu konkurentnost trenutno zasnivamo na relativno niskim troškovima poslovanja, u šta, praktično, spadaju I subvencije, tako da se značajan broj stranih kompanija opredeljuje za ulaganje kod nas upravo inspirisan troškovnim motivima. Naravno da bi bilo bolje, i za domaća preduzeća, kada bismo, umesto subvencija,mogli kao svoje prednosti da po- nudimo efikasnu administraciju, stabilnije poslovno okruženje modernu infrastruktu- ru, ali ispunjavanje ovih ciljeva traži vreme i suštinske reforme, a dotle se kao najmanje loše rešenje nameće korišćenje instrumenata koji trenutno stoje na raspolaganju. Uko- liko bi, hipotetički, i bila doneta odluka da se jednostrano odbace subvencije, bez šireg dogovora, recimo, sa zemljama regiona,izvesno je da susedne zemlje ne bi postupili na isti način i da bi država zbog toga bila na gubitku. Kao najbolja varijanta pojavljuje se, dakle, nastavak subvencionisanja, ali pod odre- đenim uslovima: 1) da budu striktno pravno regulisane, što podrazumeva precizno definisanje kriterijuma za ocenjivanje projekata i dodelu novca; 2) da se izvrši ponderi- sanje kriterijuma, tako da se više subvencionišu projekti u privrednim granama od stra- teškog značaja koji su izvozno-orijentisani i u većoj meri angažuju lokalne dobavljače; 3) da se dodeljivanje subvencija ograniči na određeni vremenski period, tokom kojeg će 16 UNCTAD: World Investment Prospects Survey 2009 - 2011