З червня по жовтень 2021 року відбулося чотири цикли регіональних публічних обговорень в онлайн форматі на тему «Місцеві референдуми: пошук ефективного механізму народовладдя в Україні». Кожен з циклів складався з 24 обговорень (1 онлайн-захід для представників кожного з регіонів України; всього 96 заходів). Під час цих заходів учасники мали можливість обговорити положення проєкту Закону України «Про місцевий референдум» (реєстр. № 5512 від 19 травня 2021 р.), внесений до Парламенту 112 народними депутатами України.

1. МІСЦЕВІ РЕФЕРЕНДУМИ:
ПОШУК ЕФЕКТИВНОГО МЕХАНІЗМУ НАРОДОВЛАДДЯ В УКРАЇНІ
Підсумки регіональних публічних обговорень
Червень-жовтень 2021
З червня по жовтень 2021 року відбулося чотири цикли регіональних публічних обговорень в
онлайн форматі на тему «Місцеві референдуми: пошук ефективного механізму
народовладдя в Україні». Кожен з циклів складався з 24 обговорень (1 онлайн-захід для
представників кожного з регіонів України; всього 96 заходів). Під час цих заходів учасники
мали можливість обговорити положення проєкту Закону України «Про місцевий референдум»
(реєстр. № 5512 від 19 травня 2021 р.), внесений до Парламенту 112 народними депутатами
України.
Регіональні публічні обговорення відбулися з таких тем:
- «Предмет місцевого референдуму» (червень 2021 року);
- «Адміністрування проведення місцевих референдумів: ЦВК, ТВК, дільничні комісії з
референдуму. Інформування та агітація» (липень 2021 року);
- «Фінансування місцевих референдумів. Фінансування агітації» (вересень 2021 року);
- «Наслідки місцевих референдумів» (жовтень 2021 року).
У цих заходах взяли участь депутати місцевих рад, фахівці з конституційного, муніципального
права, виборчого права, публічного врядування та інших суміжних питань, громадські та
партійні активісти, а також інші активні громадяни.
Тема 1. «Предмет місцевого референдуму»
У межах цієї теми учасники шукали відповіді на такі питання:
1.1. Чи необхідно надати право громаді ініціювати місцевий референдум з усіх питань, що
відносяться до відання органів місцевого самоврядування? Які, на Ваш погляд, доцільно
встановити обмеження?
Учасники, в цілому погоджувалися, для жителів кожної громади важливо мати можливість
висловлювати думку щодо питань, які відносяться до повноважень органів місцевого
самоврядування, і навіть погоджувалися з тим, що обмеження, які містяться в законопроєкті,

2. добре продумані. Додатково наголошувалося на потребі обмеження кількості питань, які
виносяться на референдум за ініціативою громад (учасники погоджувалися з обмеженнями, які
передбачені в законопроєкті). Також озвучувалися ідеї, що, наприклад, питання, які можна
вирішити через існуючі інструменти (наприклад, громадські слухання) не варто виносити на
місцевий референдум. Щодо питань, які не варто виносити на місцевий референдум за
ініціативою громади, також називалися такі: продаж земель, затвердження статуту, програми
(стратегії) розвитку громади, новихнормативно-правовихактів, все, що пов’язано з бюджетом,
комунальними послугами.
1.2. Чи підтримуєте Ви можливість скасовувати нормативно-правові акти органів
місцевого самоврядування (окремі їх положення) на місцевому референдумі? Якщо ні, то
чому?
Майже всі учасники обговорення висловилисяпозитивнощодо такої можливості. Однак, багато
з них виступали за те, щоб встановити чіткі обмеження щодо предмету правового регулювання
таких нормативно-правових актів, які можна скасовувати (наприклад, точно небажано
скасовувати акти щодо місцевого бюджету). Деякі з них допускали перевірку законності таких
актів адміністративним судом (а у перспективі — префектами). Меншість серед учасників
категорично виступали проти надання громадянам такої можливості, побоюючись хаосу у
системі нормативно-правових актів місцевого рівня.
1.3. Яку кількість питань варто виносити на один місцевий референдум? Чому?
Думки учасників розділилися. Одна частина наголошувала на тому, що на місцевому
референдумі, на відміну від всеукраїнського референдуму, бажано і можна вирішувати декілька
питань (зокрема, для того, щоб не було марнування коштів територіальної громади). Інша
частина учасників вважала, що декілька питань на місцевому референдумі породжуватимуть
охлократію і заплутають виборців. Загалом, учасники пропонували такі основні варіанти:
виключно 1 питання; не більше 3 питань; не більше 5 питань місцевого референдуму. Крім
того, звучали також ідеї, що кількість питань має залежати від кількості населення громади:
чим більша громада, тим більша кількість питаньна місцевий референдум там може виноситися
одночасно. Всі учасники погодилися в тому, що якщо гіпотетично виноситься більше одного
питання на місцевий референдум, то для них мають бути окремі бюлетені.
1.4. Які питання не можуть бути предметом місцевого референдуму?
Звучали різноманітні пропозиції: ті питання, які належать до компетенції держави; ті питання,
які виносяться на всеукраїнський референдум; будь-які питання, які суперечать Конституції та
законам України; питання економіки, податків, соціальних виплат; скасування актів
індивідуальної дії; територіального устрою держави; підміни державної мови регіональною;
недовіра державним службовцям місцевих органів державної влади; які не стосуються проблем
конкретної територіальної громади; які будуть розпалювати расову, етнічну, релігійну

3. ворожнечу; приватизація колективного майна; питання екології, землі, забудови, доріг, іншої
великої інфраструктури; релігійні питання; прийняття нових нормативно-правових актів;
питання національної безпеки; питання зовнішньої політики; кадрові питання; питання
територіальної оборони тощо.
Деякі з учасників повністю підтримували наявні обмеження, встановлені в законопроєкті, і не
вважали, що їх необхідно розширити чи скоротити. Були також учасники, які вважали, що у
законопроєкті не потрібно передбачати будь-яких переліків питань, що не можуть бути
предметом місцевого референдуму.
Інші міркування учасників щодо Теми 1:
- в законопроєкті доцільно передбачити механізми е-демократії для того, щоб місцевий
референдум став тренуванням для проведення всеукраїнського референдуму; без е-
демократії неможливий місцевий референдум;
- 10% підписів за проведення місцевого референдуму це нереалістичне число, необхідно
його зменшувати;
- для проведення місцевих референдумів потрібно створити структуру органів, яка буде
працювати незалежно і фінансуватиметься з державного бюджету;
- заборонити проведення референдумів з будь-яких питань на окупованих територіях та
на територіях, дотичних до лінії зіткнення.
Тема 2. «Адміністрування проведення місцевих референдумів: ЦВК, ТВК, дільничні
комісії з референдуму. Інформування та агітація»
У межах цієї теми учасники шукали відповіді на такі питання:
2.1. Які обмеження пропонуєте для агітації під час місцевого референдуму? Чи такі
обмеження потрібні?
Учасники дискусії не знайшли спільного знаменника щодо цього питання. Деякі учасники
вважали, що обмеження взагалі не потрібні, оскільки це не вибори, де є конкуренція між
різними кандидатами (але визнавали необхідність проведення роз’яснювальної роботи). Інші
учасники вважали, що обов’язково необхідно встановити обмеження в агітації для посадовців,
заборонити агітацію іноземцям, а також визначити, за якими критеріями має здійснюватися
агітація (за змістом і за формою). Усі погодилися, що потрібні ефективні механізми запобігання
використання адміністративного ресурсу при агітації, а також поширенню неправдивої чи
маніпулятивної інформації, зокрема, в соцмережах. Крім того, звучали думки заборонити
агітацію не тільки в день голосування, чи в суботу перед днем голосування, а й за два дні до
дня голосування (тобто в п’ятницю),щоб було більше часу зняти усі агітаційні матеріали. Щодо
оприлюднення результатів опитувань та екзитполів, учасники вважали, що необхідно
врегулювати це питання аналогічно, яку у законодавстві про вибори та всеукраїнський
референдум.

4. 2.2. Яким чином формувати склад дільничних комісій з місцевого референдуму?
Здебільшого учасники обговорення погоджувалися з тією процедурою формування комісій з
місцевого референдуму, яка закладена в законопроєкті. Висловлювалися також такі думки:
процедура формування комісій має залишатись такою, як на місцевих виборів, однак
максимальна кількість членів комісії – 10; необхідно формувати комісії з усіх бажаючих, але їх
потрібно навчити і оплатити їм роботу; доцільно розробити опитувальники для визначення
компетентності членів комісій і на підставі цих результатів і формувати склад відповідних
комісій; доцільність членства у комісіях представників від політичних партій викликає сумнів;
важко зрозуміти, яким чиномбуде забезпечуватися пропорційне і збалансоване представництво
представників прихильників і опонентів питання місцевого референдуму; членами комісій
мають бути представники виключно місцевої громади; було б непогано формувати комісії на
третину з кандидатур, поданих ініціативними групами; необхідно провести реформу комісій з
виборів та референдумів, щоб їхні члени працювали на постійній основі.
2.3. Яким чином, на вашу думку, необхідно проводити перевірку питання місцевого
референдуму на відповідність закону?
Здебільшого учасники дискусії погодилися, що питання місцевого референдуму має
перевірятися ЦВК (а не префектами). Також звучали найрізноманітніші ідеї та пропозиції від
учасників дискусії у зв’язку з тим, що вочевидь вони не зрозуміли сенс питання: має
проводитися опитування учасників (чи задоволені процедурою референдуму і наскільки все
було зрозуміло); питання перевіряється через соціологію і моніторинг або з боку громадських
організацій тощо.
Інші міркування учасників щодо Теми 2:
- засоби масової інформації повинніоб’єктивно висвітлювати хід підготовки і проведення
референдуму, надавати збалансовану інформацію стосовно змісту питанняреферендуму
та юридичних наслідків референдуму;
- представникам засобів масової інформації необхідно гарантувати безперешкодний
доступ на всі публічні заходи, пов’язані з референдумом;
- органи державної влади, органи місцевого самоврядування, посадові і службові особи
цих органів в межах своїх повноважень повинні надавати інформацію щодо підготовки
і проведення референдуму як ЗМІ, так громадськості;
- необхідно проводити роз’яснювальну роботу у доступній формі щодо референдуму;
- явка на місцевому референдумі має бути не більшою за 30% виборців (крім питань про
дострокове припинення повноважень ради/відповідного голови);
- виборцями на місцевому референдумі мають бути ті, хто щонайменше за 6 місяців до
дня голосування переїхав до відповідної територіальної громади.

5. Тема 3. «Фінансування місцевих референдумів. Фінансування агітації»
У межах цієї теми учасники шукали відповіді на такі питання:
3.1. Чи повинно фінансування проведення місцевого референдуму здійснюватися лише за
рахунок коштів місцевого бюджету?
Більшість учасників дискусії категорично виступили проти фінансування проведеннямісцевого
референдуму за рахунок коштів місцевого бюджету, зважаючи на фінансову неспроможність
більшості територіальних громад (т.ч. і об’єднаних територіальних громад). Деякі учасники
звертали увагу, що у випадку неспроможності громади виділити кошти з власного бюджету на
проведення місцевого референдуму необхідно передбачити співфінансування з регіонального
рівня самоврядування або за принципом вирівнювання регіонального розвитку (коли сильніші
громади віддають ресурси слабшим через механізм цільових дотацій). Крім того,
висловлювалися ідеї щодо додаткового загальнодержавного податку/збору для місцевого
референдуму; фінансування місцевого референдуму за кошти місцевого і державного бюджету.
Однак, меншість учасників дискусії підтримала логіку законопроєкту.
3.2. Чи повинен обмежуватися розмір фонду суб’єкта місцевого референдуму та розмір
внеску до фонду? Який розмір фонду суб’єкта місцевого референдуму та внеску до нього
може бути встановлено?
Думки учасників розділитися майже порівну: одні учасники вважали, що законопроєкт має
обмежувати розмір фонду суб’єкта місцевого референдуму (наприклад, 10 мінімальних
заробітних плат; розмір фонду має бути пропорційним до розміру громади, а розмір внеску з
одного джерела — не більшим за 1/5 від встановленої верхньої межі фонду; 3% від бюджету
тощо), інші учасники вважали, що можна обійтися без обмежень. Деякі учасники взагалі
звертали увагу, що важко відповісти на це запитання, оскільки вони не є фахівцями у фінансах.
Здебільшого ті учасники, які погоджувалися на обмеження, вважали, що механізм,
передбачений в законопроєкті з цього приводу, є адекватний.
3.3. Партійні організації якого рівня повинні бути наділені статусом суб’єкта процесу
референдуму та мати можливість відкривати фонди агітації за референдум?
Більшість учасників дискусії погодилися з тим, що лише партійні організації місцевого рівня
повинні бути наділені статусом суб’єкта процесу референдуму та мати можливість відкривати
фонди агітації за референдум. Однак, деякі учасники заявляли, що з практичної сторони було б
доцільно передбачити в законодавстві таку можливість або для організацій обласного та
національного рівня, або партійних організацій будь-якого рівня взагалі, оскільки в багатьох
громадах немає партійних осередків зі статусом юридичних осіб, та й сумнівно, щоб цей
законопроєкт стимулював їхні створення. Декілька учасників взагалі виступали проти участі у
місцевому референдумі організацій політичних партій (будь-якого рівня).

6. Інші міркування учасників щодо Теми 3:
- фінансові питання підготовки та організації місцевого референдуму не повинні
перебувати у залежності від того суб’єкта, який може заблокувати проведеннямісцевого
референдуму з невигідного для себе питання (наприклад, орган місцевого
самоврядування не виділить кошти на місцевий референдум);
- фінансування місцевого референдуму має закладатися автоматично на стадії
затвердження бюджету, інакше органи місцевого самоврядування навряд чи виділять на
це кошти.
Тема 4. «Наслідки місцевих референдумів»
У межах цієї теми учасники шукали відповіді на такі питання:
4.1. Чи доцільно встановити кількість виборців, які взяли участь у голосуванні для
визнання місцевого референдуму таким, що відбувся? Якщо так, то яку?
Учасники дискусії погоджувалися з тим, що необхідно встановити кількість виборців, які взяли
участь у голосуванні для того, щоб референдум вважався легітимним, а також таким, що
відбувся (обов’язкова явка). Однак, виникли дискусії щодо відсотку виборців, які взяли участь
у голосуванні, і яким чином цей відсоток рахувати. Одні учасники вважали, що явка має
становити не менше 50% від загальної кількості виборців територіальної громади, інші — що
явка має коливатися залежно від питання місцевого референдуму в діапазоні 30-50%
(наприклад, для референдуму щодо дострокового припиненняповноваженьради/голови – 50%,
з інших питань може бути і 30-40%).
4.2. Які наслідки місцевого референдуму доцільно передбачити у разі підтримки
загального питання місцевого значення?
Загалом учасники побоювалися невиконання рішення місцевого референдуму органами
місцевого самоврядування у тих випадках, якщо депутати місцевої ради проігнорують волю
виборців. Вони звертали увагу на те, що законопроєкт не передбачає якихось додаткових
механізмів втілення таких результатів, а також заходів відповідальності щодо депутатів ради,
виконавчого органу ради і т.д., якщо вони порушать цей закон чи не дотримаються результатів
місцевого референдуму. Однак, учасники дискусії не мали чіткого уявлення, які саме додаткові
механізми варто передбачити і яка саме відповідальність мала б наставати.
4.3. Чи варто встановлювати часові обмеження проведення місцевого референдуму в
громаді з аналогічного питання? Якщо так, то які?
Учасники дискусії погоджувалися з тим, що мають бути часові обмеження проведення

7. місцевого референдуму в громаді з аналогічного питання, однак більшість з них вважала, що ті
обмеження, які встановлені у законопроєкті є недостатніми. Зокрема, наголошувалося, що
положення законопроєкту щодо можливості ухвалення органом місцевого самоврядування
наступного скликання нормативно-правового акта або його окремих положень, що втратили
чинність за результатами місцевого референдуму, можуть спричинити напрактиці нівелювання
результату місцевого референдуму у майбутньому. Щодо чітких часових обмежень у цих
питаннях, то, як правило, звучали ідеї про часовий проміжок від 3 до 5 років.
Інші міркування учасників щодо Теми 4:
- незрозуміло, навіщо у законопроєкті про місцевий референдум передбачати окремо
механізм проведення референдуму щодо дострокового припинення повноважень
сільської, селищної, міської ради, а також дострокового припинення повноважень
сільського, селищного, міського голови, якщо у чинному Законі України «Про місцеве
самоврядування» вже є механізми відкликання з посади за народною ініціативою
депутата місцевої ради та сільського, селищного, міського голови;
- всі наслідки реалізації місцевого референдуму напряму залежать від фінансової
спроможності громади: якщо є кошти у місцевому бюджеті, то референдум відбудеться,
і його наслідки настануть; якщо немає коштів – нічого не буде.
Інші міркування учасників щодо законопроєкту про місцевий референдум загалом:
- Закон в цілому переобтяжений процедурами та правилами. Доцільно скоротити
процедури та мінімізувати втрати коштів через диджиталізацію референдумних
процесів. Референдуми не можна уподібнювати до виборчих процедур, це
контрпродуктивно.
- Необхідно максимально детально прописати в законопроєкті всі процедури
адміністрування референдуму для уникнення подвійного їх тлумачення.
- Обговорення законопроєкту було цікавим, але такі заходи доцільно проводити лише
після прийняття в цілому на набрання чинності цим Законом.
- Чим більше закон про місцеві референдуми буде уніфікованим із відповідними
положеннями законодавства про вибори та всеукраїнський референдум, тим буде краще
і простіше його застосовувати на практиці.
Загальні висновки
Регіональні публічні обговорення «Місцеві референдуми: пошук ефективного механізму
народовладдя в Україні», які тривали з червня по жовтень 2021 р. були логічним продовженням
чотирьох національних публічних обговорень, що відбулися в 5-19 квітня 2021 р. Результати
національних публічних обговорень були враховані при доопрацюванні законопроєкту про
місцевий референдум шляхом підготовки пропозицій Юлією Кириченко (ЦППР),
Володимиром Перепелюком (ЦВК), Ольгою Коцюрубою (ОПОРА) та Володимиром Венгером

8. (НаУКМА). Зокрема, робоча група врахувала такі пропозиції учасників попередніх обговорень:
винесення на один місцевий референдум одного питання; уточнення порядку винесення на
місцевий референдум затвердження статуту громади або змін до нього шляхом необхідності
отримання позиції Міністерства юстиції до проведення місцевого референдуму; чіткого
врегулювання питання прихованої агітації; проведення місцевих референдумів за кошти
місцевих бюджетів; надання пріоритету партійним осередкам політичних партій найнижчого
рівня бути суб’єктами процесу референдуму.
Робоча група у складі 4 експертів - Юлія Кириченко (ЦППР), Володимир Перепелюк (ЦВК),
Павло Любченко (ЦВК) та Артем Янчук (радник Першого заступника Голови Верховної Ради
України) – підготувала остаточну редакцію законопроєкту про місцевий референдум, який 19
травня 2021 року був внесений 112 народними депутатами України до Верховної Ради України
як законопроєкт № 5512. Саме цей законопроєкт був предметом обговорень протягом червня-
жовтня 2021 р.
Проєкт Закону України «Про місцевий референдум» (реєстр. № 5512) викликав неабиякий
ентузіазм в усіх, хто долучався до цих публічних обговорень. Незважаючи на те, що багато
учасників критично оцінювали окремі положення законопроєкту, в цілому, вони визнавали
потребу у правовому регулюванні інституту місцевого референдуму та вважали, що він може
стати ефективним інструментом реалізації місцевого самоврядування в контексті реформи
децентралізації.
Робоча група планує узагальнити, систематизувати всі пропозиції учасників останніх публічних
обговорень та передати їх безпосередньо до Парламенту для того, щоб народні депутати
України могли їх розглянути разом з висновком Венеційської комісії під час ухвалення
законопроєкту у другому читанні.