SlideShare a Scribd company logo

ANALIZA OPCIJA ZA UPRAVLJANJE ZAŠTIĆENIM PODRUČJIMA - finalni izvjestaj, 05062014

•
•
A
Ana Katnic
1 of 69
Download to read offline
19 FINALNI IZVJESTAJ Podgorica, jun 2014. 2014 Autor: Mr Ana Katnić Nezavisni konsultant Agencija za zaštitu životne sredine – EPA http://www.epa.org.me UNDP Montenegro http://www.me.undp.org/monteneg ro/en/home.html ANALIZA OPCIJA ZA UPRAVLJANJE ZAŠTIĆENIM PODRUČJIMA U CRNOJ GORI
2 Finalni izvjestaj: ANALIZA OPCIJA ZA UPRAVLJANJE ZAŠTIĆENIM PODRUČJIMA U CRNOJ GORI Naručilac: Program Ujedinjenih nacija za razvoj u Crnoj Gori– UNDP Montenegro Partner u realizaciji i izvođač: Agencija za zaštitu životne sredine Crne Gore – EPA Montenegro Program finansiranja: Globalni fond za zaštitu životne sredine (GEF) Autor: Ana Katnić, nezavisni konsultant Magistar nauka iz oblasti upravljanja biodiverzitetom Tehnička revizija: Jernej Stritih Međunarodni konsultant u okviru programa Sistem zaštićenih oblasti, za UNDP Montenegro Zahvalnost Zahvaljujem se svim učesnicima sastanaka, na razmjeni informacija, otvorenim i konstruktivnim diskusijama. Posebno se zahvaljujem Lidiji Šćepanović i Mileni Bataković iz Agencije za zaštitu životne sredine, na iskrenom i profesionalnom angažovanju i podršci koju su priužali prilikom procesa istraživanja i uključivanja zainteresovanih strana.
3 Uvod Projektni zadatak “Revizija upravljačkih praksi, struktura i opcija za zaštićena područja”, je osmišljen u cilju podške procesima odlučivanja i formiranja znanja o mogućnostima unapređenja upravljanja zaštićenim područjima u Crnoj Gori. Aktivnosti na izradi dokumenta “Analiza opcija za upravljanje zaštićenim područjima u Crnoj Gori”, koji je proistekao iz rada na pomenutom projektnom zadatku, bile su usmjerene na razmatranje međunarodne prakse i trenutne situacije u Crnoj Gori. Nadalje, u saradnji sa odabranim međunarodnim stručnjakom, i uz procese ucešća zainteresovanih strana, razmotreni su različiti scenariji i načini upravljanja zaštićenim oblastima. Predložena su alternativna rešenja za institucionalni okvir sistema zaštićenih područja i definisane alternativne upravljačke strukture za pojedinačne kategorije zaštićenih oblasti. Rezultati ovog zadatka će se naročito koristiti kao podrška naporima na utvrđivanju institucionalnih nadležnosti i organizacije kooperativnog upravljanja, posebno za regionalne parkove, kao i za rezervat biosfere basena rijeke Tare. Tokom izrade Analize, na sastancima projektnog tima, definisano je da zaštićena morska područja neće biti obuhvaćena ovim dokumentom, jer su ona predmet nekoliko drugih studija.1 Ovaj zadatak realizuje se od strane Agencije za zaštitu životne sredine (EPA), a dio je projekta “Sistem zaštićenih područja” koji vodi kancelarija za Program Ujedinjenih nacija za razvoj u Crnoj Gori (UNDP Montenegro). Metodologija Izrada ovog dokumenta odvijala se u nekoliko faza: Proučavanje materijala – Urađen je pregled dokumenata i informacija dostupnih u elektronskoj formi, i na engleskom jeziku, na temu institucionalnog okvira i upravljanja zaštićenim područjima. U tom smislu, pregledane su politike, zakoni, upravljačke strukture, ekonomije i primjeri odrzivog razvoja u zaštićenim područjima, finansiranje, smjernice i vodiči za zaštićena područja. Analizirani su istorijski i razvojni konteksti, strategije, pojedinačni primjeri i najbolja praksa. Napravljen je pregled i razmatranje lokalnih, regionalnih i nacionalnih dokumenata u Crnoj Gori o zaštićenim područjima: planovi, strategije, izvještaji, zakoni i pravilnici, i brojni nacrti i neobjavljena dokumenata bili su predmet pažnje. Analize – Razmatrane su prednosti i slabosti različitih struktura zaštićenih područja na međunarodnom i nacionalnom nivou kao i istorijski i razvojni kontekst u kome su se proglašavala i razvijala zaštićena područja i praksa upravljanja biodiverzitetom u Crnoj Gori. Na osnovu principa dobrog upravljanja razmatrana je trenutna situacija i trendovi razvoja sistema zaštićenih područja u Crnoj Gori. Konsultant je definisao osnovne alternative za analizu i scenarija za upravljanje zasticanim oblastima. Rasprave – Obavljen je niz razgovora uz formu semi-strukturisanih upitnika, sa donosiocima odluka i relevantnim zainteresovanim stranama (spisak učenika predstavljen je u dodatku I), na temu: prikupljanja podataka koji nijesu dostupni u elektronskoj formi, mišljenja zainteresovanih strana o 1“Crna Gora i zaštićena morska područja - Procjena pravnog i institucionalnog okvira za očuvanje priobalnog i morskog biodiverziteta i uspostavljanje morskih zaštićenih ppodručja”, a koju sprovode IUCN Med i EPA; kao i realizovane studije “Uspostavljanje morskog zaštićenog područja Katič u Crnoj Gori i procjena morskih i priobalnih ekosistema - Zadatak 1: Analiza zakonodavnog i institucionalnog okvira za upravljanje morskim zaštićenim područjima", decembar 2012, Ministarstvo zaštite životne sredine, Italija – Ministarstvo održivog razvoja i turiza, Crna Gora. Takodje ovo je bila tema i dokumenta: “Studija o institucionalnom okviru za održivu koordinaciju integralnog upravljanja obalnim podrucjem Crne Gore sa predlogom za institucionalnu reorganizaciju - SHAPE”, 2013, Javno preduzece za Upravljanje morskim dobrom - IPA Adriatica.
4 postojećem sistemu zaštićenih područja, rasprava o praksi i najnovijim programima i planovima za zaštićena područja. Na zahtjev zainteresovanih strana obavljeni su i dodatni konsultativni razgovori. Održan je konsultativni sastanak sa zainteresovanim stranama na kome su prezentovani nalazi studije i diskutovane alternativne opcije i scenariji. Spisak učesnika konsultativne radionice dat je u dodatku II. Ograničenja Važno je napomenuti da je ova studija sprovedena u kratkom vremenskom periodu od pet mjeseci, zbog čega nije bilo moguće svakom pojedinačnom zaštićenom području posveti veću pažnju. Stoga, autor nije u poziciji da ponudi preporuke na nivou detalja konkretne organizacione structure za svako zaštićeno područje pojedinačno, niti da razmotri sva značajna pitanja modela upravljanja i procesa odlučivanja na pojedinačnom nivou. Umjesto toga, autor se fokusirao na prepoznavanje zajedničkih obrazaca, glavnih prednosti i slabosti. Takođe, isplativost sistema zaštićenih područja koja zavisi od oportunitetnih troškova je predstavljena i objašnjena u smislu postojeće prakse, načela i smjernica za sprovođenje procjene. Analiza isplativosti postojeće i planirane upravljačke strukture na nivou svakog pojedinačnog zaštićenog područja zahtijevala bi detaljna istraživanja o ekonomiji i potencijalima svakog regiona sa zaštićenim područjem/područjima, što je procjenjujemo u velikoj mjeri izvan predviđenog vremena i budžetskog okvira ovog zadatka. Za potpunu analizu situacije u svakom zaštićenom području, te preporuka o adekvatnim opcijama za upravljanje, posebno sa tačke gledišta učešća zainteresovanih strana u procesu odlučivanja, biće potrebno više vremena i resursa. Svaki pojedinačni primjer zaštićenog područja treba detaljno razmotriti unutar relevantnog mikro konteksta i sa relevantnim zainteresovanim stranama, da bi se ponudili konkretni detalji u vezi modela upravljanja zaštićenim područjem.
5 Skraćenice CBD – Konvencija o biodiverzitetu CPAMETT – Alat za pracenje efektivnosti menadžmenta Zaštićenih područja DOO – Drustvo sa ogranicenom odgovornoscu DOPPS - Društvo za posmatranje i proučavanje ptica Slovenije EC – Evropska Komisija EPA – Agencija za zaštitu životne sredine EU – Evropska Unija EDEN - Evropske destinacije odličnosti GEF - Globalni fond za zaštitu životne sredine IEEP - Institut za evropsku politiku životne sredine IUCN – Međunarodna Unija za konzervaciju prirode JP – Javno Preduzece KS – Konsultativni savjet LFA – Analiza Logickog Okvira MAB BR – Čovjek i biosfera rezervat MD – Morsko Dobro METT - Alat za praćenje efektivnosti menadžmenta MORT – Ministarstvo održivog razvoja i turizma NP- Nacionalni Parkovi NVO – Nevladina Organizacija PBB - Preduzeća okrenuta biodiverzitetu RAPPAM - Brza procena i utvrđivanje prioriteta upravljanja zaštićenim područjima SAC - Specijalne oblasti za konzervaciju SPA – Specijalne zaštićene oblasti TOK – Turisticka organizacija Kolašin UN – Ujedinjene Nacije UNDP - Program Ujedinjenih nacija za razvoj UNESCO - Organizacija Ujedinjenih nacija za obrazovanje, nauku i kulturu USAID – Agencija Sjedninjenih Americkih Drzava za internacionalni razvoj UzŠ – Uprava za Šume WCPA – Svjetska komisija za zaštićena područja ZP - Zaštićeno područje
6 Sadržaj Uvod .................................................................................................................................................3 Metodologija.........................................................................................................................................3 Skraćenice .........................................................................................................................................5 Sadržaj...............................................................................................................................................6 I PREGLED MEĐUNARODNE PRAKSE U UPRAVLJANJU ZAŠTIĆENIM PODRUČJIMA................................8 1. Važne definicije i kategorije..............................................................................................................8 1.1. Definicija zaštićenih područja - IUCN........................................................................................8 1.2. Kategorije zaštićenih područja - IUCN.......................................................................................8 1.3. Definicije upravljanja ................................................................................................................9 1.4. Vidovi upravljanja zaštićenim područjima- IUCN......................................................................9 1.5. Oblici učešća javnosti u zaštićenim područjima –IUCN ..........................................................11 2. Razvoj misli o zaštićenim područjima i upravljanju ........................................................................12 3. Različiti modeli i procesi upravljanja...............................................................................................15 3.1. Upravljanje..............................................................................................................................16 4. Primjeri prakse u upravljanju zaštićenim područjima u Evropi ......................................................20 II PREGLED POSTOJEĆIH INSTITUCIONALNIH I UPRAVLJAČKIH OKVIRA ZA RAZLIČITE KATEGORIJE ZAŠTIĆENIH PODRUČJA I REZERVAT BIOSFERE U CRNOJ GORI............................................................26 1. Postojeće strukture upravljanja zaštićenim područjima.................................................................30 III ANALIZA ALTERNATIVNIH INSTITUCIONALNIH I UPRAVLJAČKIH OKVIRA ZA SISTEM ZAŠTIĆENIH PODRUČJA U CRNOJ GORI ................................................................................................................33 1. Definisanje načela za procjenu alternativnih institucionalnih opcija .............................................33 2. Alternativni scenariji za sistem zasticenih podrucja .......................................................................36 3. Diskusija scenarija...........................................................................................................................38 4. Prioriteti za unapredjenje sistema zasticenih područja..................................................................39 5. Prioriteti za unapredjenje upravljanja pojedniačnih kategorija .....................................................40 5.1. Nacionalni parkovi ..................................................................................................................40 5.2. Rezervati prirode, spomenici prirode i predjeli posebnih prirodnih odlika............................47 5.3. Zaštićeno stanište ...................................................................................................................49 5.4. Regionalni parkovi i parkovi prirode.......................................................................................50 5.5. Upravljanje šumama ...............................................................................................................53 5.6. Rezervat biosfere (Čovjek i biosfera) ......................................................................................54
7 IV MODELI ZA ANALIZU TROŠKOVA I KORISTI....................................................................................57 1. Tržišno upravljanje..........................................................................................................................60 2. Analiza troškova i koristi različitih institucionalnih opcija i izbor poželjnog institucionalnog scenarija..................................................................................................................................................61 Spisak literature ......................................................................................................................................62 Dodatak I: Spisak sastanaka....................................................................................................................66 Dodatak II: Spisak ucesnika konsultativne radionice..............................................................................67 Dodatak III: Spisak spomenika prirode ...................................................................................................68 Dodatak IV: Prijedlog zoniranja nacionalnih parkova.............................................................................69 Lista figura: Figura 1: Kontinuitet mogućih saradnji...............................................................................................10 Figura 2: Opcije za upravljanje pojedinačnim zaštićenim područjima ...................................................11 Figura 3: Prijedlog organizacije Nacionalni Parkovi Crne Gore d.o.o. .................................................43 Figura 4: Prototip zajedničkog (“shared”) upravljanja..........................................................................51 Figura 5: Prototip za upravljanje kroz saradnju ...................................................................................51 Figura 6: Prototip za upravljanje kroz saradnju – kolaborativno upravljanje za MAB BR.........................56 Lista tabela: Tabela 1: Promjena gledišta i stavova o zaštićenim područjima ...........................................................12 Tabela 2: Primjeri prakse upravljanja zaštićenim područjima u Evropi (pripremljeno od strane: Jernej Stritih) .............................................................................................................................................20 Tabela 3: SWOT analiza postojećeg sistema zaštićenih područja u Crnoj Gori.......................................27 Tabela 4: Postojeća proglašena zaštićena područja.............................................................................28 Tabela 5: Matrca zaštićenih područja i uspostavljenih upravljačkih struktura .......................................32 Tabela 6: Scenarija buduceg razvoja sistema zaštićenih područja.........................................................36 Tabela 7: Buduće širenje zelenog tržišta.............................................................................................58
8 I PREGLED MEĐUNARODNE PRAKSE U UPRAVLJANJU ZAŠTIĆENIM PODRUČJIMA 1. Važne definicije i kategorije 1.1. Definicija zaštićenih područja - IUCN “Zaštićeno područje je jasno definisano geografsko područje sa utvrđenom namjenom koje je zaštićeno i kojim se upravlja, zakonski ili drugim djelotvornim sredstvima, sa ciljem dugotrajnog očuvanja prirode i pripadajućih ekosistemskih usluga i kulturnih vrijednosti.” - Dudley, N. (ed.) (2008) 1.2. Kategorije zaštićenih područja - IUCN Ia Strogi rezervat prirode Strogo zaštićena područja izdvojena zbog zaštite biodiverziteta i mogućih geoloških i geomorfoloških karakteristika, gdje su posjećivanje, korišćenje prostora i drugi uticaji na prostor strogo kontrolisani i ograničeni kako bi se obezbijedila zaštita vrijednosti očuvanja. Ib Područje divljine Obično velika neizmijenjena ili vrlo malo izmijenjena područja, koja su zadržala svoj prirodni karakter i uticaj bez značajnijih i stalnih ljudskih naselja, koja su zaštićena i kojima se upravlja na način da se u potpunosti očuva njihovo izvorno stanje. II Nacionalni park Velika prirodna ili gotovo prirodna područja izdvojena u svrhu zaštite velikih ekoloških procesa, zajedno sa svim vrstama i ekosistemima karakterističnim za to područje, a koja takođe pružaju osnovu za ekološki i kulturno prihvatljive duhovne, naučne, edukativne, rekreativne aktivnosti i aktivnosti posjetilaca. III Spomenik ili obilježje prirode Spomenici ili obilježja prirode se izdvajaju da bi se zaštitio određeni spomenik prirode, koji može biti reljefni oblik, morska hrid ili pećina, geološko obilježje poput speleološkog objekta ili živa pojava poput grupe stabala velike starosti. Ova su zaštićena područja najčešće mala, ali mogu imati velik značaj za posjećivanje. IV Područje upravljanja staništem ili vrstom Namijenjeno je zaštiti određene vrste ili staništa, i upravljanje njime je usmjereno prema tom cilju. Mnogim područjima zaštićenim u ovoj kategoriji biće potrebne redovne, aktivneintervencije usmjerenena očuvanje vrste ili održavanje staništa, ali to nije zahtjev kategorije. V Zaštićeni kopneni/pomorski predio Obuhvata ona područja gdje je dugotrajno međusobno djelovanje čovjeka i prirode proizvelo prepoznatljive i značajne ekološke, biološke, kulturne i estetske vrijednosti, i gdje je očuvanje integriteta tog odnosa nužno da bi se zaštitilo i održalo to područje i sa njim povezano očuvanje prirode i druge vrijednosti. VI Zaštićeno područje sa održivim korišćenjem prirodnih resursa Namijenjeno je očuvanju ekosistema i staništa, kao i pratećih kulturnih vrijednosti i tradicionalnih načina upravljanja prirodnim resursima. Ta su područja uglavnom velika, pri čemu se njihov veći dio nalazi u prirodnom stanju, dok se jednim dijelom održivo upravlja prirodnim resursima. Smatra se da je manje, neindustrijsko korišćenje prirodniih resursa koje je usklađeno sa očuvanjem priorode jedan od glavnih ciljeva ovog područja.
9 1.3. Definicije upravljanja Međusobno djelovanje struktura, procesa i tradicija koje određuje koliko ovlašćenja i dužnosti se primjenjuje, kako se donose odluke i kako građani i druge zainteresovane strane mogu da se uključe.2 1.4. Vidovi upravljanja zaštićenim područjima- IUCN 1. Državno upravljanje (na saveznom/državnom/regionalnom ili opštinskom nivou) Nadležno je savezno ili državno ministarstvo/agencija; Nadležno je upravno tijelo/agencija regionalne ili lokalne samouprave; upravljanje prenijeto od strane države (npr. na NVO) Sa ovom vrstom upravljanja je upoznata većina ljudi. Kod ove vrste upravljanja neki organ državne uprave (npr. ministarstvo ali agencija za parkove koja je direktno odgovorna vladi) ima ovlašćenja, dužnost i odgovornost da upravlja zaštićenim područjem, utvrđuje ciljeve očuvanja i izrađuje i realizuje plan upravljanja tim područjem. U većini slučajeva vlada je takođe vlasnik zemljišta, voda i sličnih resursa na zaštićenom području. Regionalni ili opštinski organi mogu takođe imati nadležnost da proglase i upravljaju zaštićenim područjima, kao i da budu vlasnici zemljišta i resursa u zaštićenom području. U nekim primjerima, vlada zadržava kontrolnu ili nadzornu funkciju nad zaštićenim područjem, ali planiranje i/ili upravljanje povjerava paradržavnoj organizaciji, privatnom pravnom licu, NVO ili zajednici. Informisanje ili konsultacije sa zainteresovanim stranama prije proglašenja zaštićenog područja i donošenja i sprovođenja odluka može, ali i ne mora da bude zakonska obaveza vlade. Međutim, pristupi koji uključuju sve zainteresovane strane generalno postaju sve prisutniji i poželjniji. 2. Zajedničko upravljanje (shared governance) Upravljanje kroz saradnju (različiti stepeni uticaja (kolaborativno)); zajedničko upravljanje (pluralistička uprava); prekogranično upravljanje (različiti nivoi preko granica) Ova vrsta upravljanja takođe se sve češće javlja.Različiti akteri (državni, regionalni i lokalni organi, lokalno i autohtono stanovništvo, udruženja korisnika, privatni preduzetnici, vlasnici zemljišta, itd.) dijele međusobno upravljačka ovlašćenja i odgovornost u donošenju i sprovođenju odluka.U okviru zajedničkog upravljanja, koje se ponekad naziva i upravljanje kroz saradnju (kolaborativno), mogu se prepoznati i podvrste. Kod upravljanja "kroz saradnju", jedna agencija (obično vladina agencija na nacionalnom nivou) je organ koji donosi odluke i nosilac je dužnosti i odgovornosti. Međutim, u skladu sa zakonom ili politikom, agencija je obavezna da barem informiše ili konsultuje druge zainteresovane strane. U nešto izraženijoj varijanti, tijelima koja obuhvataju više zainteresovanih strana se dodjeljuje odgovornost da izrade tehničke prijedloge za izradu propisa i upravljanje zaštićenim područjem, koji se potom dostavljaju organu odlučivanja na usvajanje. Kod "zajedničkog" upravljanja, odlučivanje, ovlašćenja, odgovornost i dužnosti su podijeljene među različitim akterima.U nešto izraženijoj varijanti, odlučuje se konsenzusom.A u bilo kom obliku ove vrste upravljanja, kada se donesu neke odluke, njihovu je realizaciju potrebno povjeriti odabranim tijelima, organima ili pojedincima. Jedan od oblika podijeljenog upravljanja odnosi se na prekogranična zaštićena područja, gdje upravljanje obuhvata uključenost najmanje dvije vlade i drugih lokalnih aktera. 2 Navedeno u Borrini-Feyerabend et al. 2013 - IUCN
10 Figura 1: Kontinuitet mogućih saradnji Izvor: Borrini-Feyerabend, 1996, p. 17.; IUCN 2011 3. Privatno upravljanje Upravlja privatni vlasnik; upravlja neprofitna organizacija (NVO, univerziteti, zadruge); upravljaju profitne organizacije (pojedinci ili poslovni subjekti) Ova vrsta upravljanja ima dug istorijat – kraljevi i aristokrate često su čuvali određena područja, uglavnom zbog lova. Danas je privatno vlasništvo još uvijek važan faktor u očuvanju prirode. Kod ove vrste upravljanja, zemljište je pod kontrolomili je u vlasništvu pojedinca, NVO, preduzeća ili zadruge i njime se upravlja zbog očuvanja biodiverziteta, bez obzira da li je to prepoznato od strane države. Zemljištem se može upravljati po profitnom ili neprofitnom principu. Primjeri takvog upravljanja su područja u vlasništvu NVO isključivo zbog očuvanja priorode. Podsticajni mehanizmi, kao što su prihodi od ekoturizma i lova, smanjenje naknada i poreza, često se nude kao podrška za ovu vrstu upravljanja zaštićenim područjima. Nadležnost za upravljanje zemljištem i resursima na njemu pripadaju vlasnicima zemljišta. Oni određuju ciljeve očuvanja, izrađuju i realizuju planove upravljanja i odgovorni su za odlučivanje.Odgovornost privatnih zaštićenih područja prema društvu može se ograničiti u slučajevima kada takva područja nijesu zvanično priznata od strane vlade. Određeni oblici odgovornosti mogu se dogovoriti sa vladom u zamjenu za neke konkretne podsticajne mjere. 4. Upravljanje od strane autohtonog naroda i lokalnih zajednica Područja i teritorije koje čuvaju autohtoni narodi; Područje koje čuva zajednica - područja koja je proglasila i kojima upravlja lokalna zajednica Ova vrsta upravljanja možda je najstariji oblik upravljanja zaštićenim područjem, i još uvijek je rasprostranjen.Širom svijeta i hiljadama godina ljudi su upravljali, mijenjali i često čuvali svoje okruženje, što je uglavnom bilo povezano sa nizom različitih, međusobno povezanih vrijednosti i ciljeva (poput duhovnih, vjerskih, bezbjednosnih, ili onih povezanih sa preživljavanjem) a koji su za rezultat imali očuvanje ekosistema, vrsta i vrijednosti povezanih sa ekosistemima. Definicija IUCN za ovu vrstu upravljanja je: zaštićena područja gdje se upravljačka nadležnost i odgovornost nalazi u rukama autohtonog narodaili lokalnih zajednica kroz različite oblike običajnih ili zakonskih, formalnih ili neformalnih institucija i pravila. Ova vrsta upravljanja obuhvata dvije glavne podvrste: a) područja i teritorije autohtonih naroda koje su formirali i kojima upravljaju autohtoni narodi; i b) područja koja čuvaju zajednice a koja su formirali i kojima upravljaju lokalne zajednice. Ova vrsta upravljanja može biti relativno složena. Puna kontrola od strane nadležne agencije Podijeljena kontrola između nadležne agencija i drugih zainteresovanih strana Puna kontrola od strane drugih zainteresovanih strana Upravljanje kroz saradnju aktivno konsultovanje traženje konsenzusa pregovaranje (uključivanje u odlučivanje) i postizanje konkretnih sporazuma dijeljenje ovlašćenja i odgovornosti na formalan način (npr. kroz mjesta u upravnom odboru) prenos ovlašćenja i odgovornosti nema miješanja ili doprinosa od strane nadležne agencije nema miješanja ili doprinosa od strane drugih zainteresovanih strana sve veća očekivanja zainteresovanih strana sve veći doprinosi, posvećenost i "odgovornost" zainteresovanih strana
11 U nekim slučajevima, autohtoni narodi i/ili lokalne zajednice su u potpunosti priznate kao legitimna vlast nadležna za zaštićena područja ili su vlasnici tog zemljišta. Koja god struktura da je u pitanju, organizacija upravljanja zahtijeva postojanje prepoznatljivih institucija i propisa da bi ta struktura bila odgovorna za postizanje ciljeva zaštićenog područja.Odgovornost zajednice prema širem društvu obično je ograničena, mada se može o njoj razgovarati sa vladom države i drugim akterima. Figura 2: Opcije za upravljanje pojedinačnim zaštićenim područjima Izvor: (Institut za upravljanje) Institute On Governance, 2002, str. 21.; IUCN, 2011 1.5. Oblici učešća javnosti u zaštićenim područjima –IUCN  Informisanje Riječ je o najnižem nivou učešća. U pitanji je pristup "od vrha prema dolje". Na ovom nivou grupama i pojedincima se pružaju informacije o predloženim radnjama i aktivnostima bez mogućnosti da na njih utiču i da ih promijene.  Konsultovanje Zainteresovane strane su informisane o projektu ili planu i zatraženo je njihovo mišljenje. Mišljenja zainteresovanih strana se uzimaju u obzir, ali se ne postupa nužno po njima.  Zajedničko odlučivanje Ovo učešće se javlja kada su zainteresovane strane uključene u proces odlučivanja. One se pozivaju da čuju o kojem se pitanju radi, da o njemu raspravljaju i učestvuju u procesu odlučivanja.  Zajedničko djelovanje Ovaj nivo omogućava sprovođenje procesa zajedničkog odlučivanja izajedničku odgovornost za realizaciju tih odluka.  Podrška za zasebne interese zajednica Zajednice utvrđuju sopstvene planove i realizuju odluke koje donesu. Uloga stručnjaka i drugih posrednika je da zajednici pruže informacije i da joj pomognu da donese odluku zasnovanu na činjenicama. Ovaj nivo učešća predstavlja pristup "odozdo prema vrhu". Opcije za upravljanje pojedinačnim zaštićenim područjima Puna kontrola od strane privatnog vlasnika Puna kontrola od strane agencije Državno upravljanje Državno konsultativno upravljanje Državno upravljanje kroz saradnju Zajedničko upravljanje Delegirano upravljanje Privatno upravljanje
12 2. Razvoj misli o zaštićenim područjima i upravljanju U većini evropskih zemalja zaštita prirode proistekla je iz želje da se zaštite najčudesnija područja kao simbol nacija i država krajem 19. vijeka. U to vrijeme proglašeni su prvi nacionalni parkovi čije ime proizilazi iz pomenute ideje. Veliki udio prvih nacionalnih parkova u Evropi nastao je na osnovu predjela koja su bila kraljevska lovišta, proglašavana kao takva već i u srednjem vijeku. U Crnoj Gori takav primjer bio je kraljev zabran Biogradska gora, proglašen od strane kralja Nikole 1878 godine. U vrijeme brze industrializacije i jakog zagađenja, glavna ideja zaštićenih područja je bila da se u njima izbjegne ljudska aktivnost. Kako je shvaćeno da ljudska prava ne mogu da se žrtvuju za zaštitu prirode i da zaštita prirode protiv interesa lokalnog stanovništva nije efektivna, ova vizija uskoro je ustupila mjesto pristupu "približavanja" ili “rekonsiliacije”, kojim se uvažava da je očuvanje potrebno sprovoditi istovremeno sa ekonomskim aktivnostima i blagostanjem ljudi. To je dovelo do promjene načina na koji se zaštićena područja pozicioniraju, planiraju i vode, kako bi se uveli pristupi sa više saradnje između onih koji upravljaju i zainteresovanih strana.3 U Evropi mnoga zaštićena područja nalaze sa na prostorima u privatnom vlasništvu ili sa postojećim privatnim pravima korišćenja zemljišta. U mnogim slučajevima, zaštićena područja su kulturni predjeli, gdje su se zbog dugogodišnjeg suživota prirode i čovjeka stvorili predjeli od velike vrijednost u smislu biodiverziteta. U tim područjima, održavanje tradicionalnog korišćenja je jedan od ciljeva zaštite, što iziskuje uključivanje vlasnika i korisnika resursa u aktivnosti parka, a ujedno traži višenivojski pristup upravljanju. Takva područja su većinom proglašena kao parkovi prirode (IUCN kategorija V), regionalni parkovi ili rezervati biosfere. U tabeli u nastavku, dat je pregled promjena gledišta i stavova o zaštićenim područjima iz perioda 19. i 21. vijeka. Tabela 1: Promjena gledišta i stavova o zaštićenim područjima Kako je bilo (19. vijek) Zaštićena područja: Kako je sada (21. vijek) Zaštićena područja: Ciljevi – izdvojena za očuvanje – proglašena uglavnom zbog zaštite fantastičnog divljeg svijeta i predjela – njima se upravljalo zbog posjetilaca i turista – cijenjena kao divljina – zbog zaštite – njima se upravlja i zbog ekonomskih i društvenih ciljeva – često se proglašavaju iz naučnih, ekonomskih i kulturnih razloga – njima se upravlja sa većim osvrtom na lokalno stanovništvo – cijene se zbog kulturnog značaja "divljine" – bave se i obnavljanjem i rehablitacijom Upravljanje – njima je upravljala centralna vlast – upravljaju brojni partneri Lokalno stanovništvo – planirani i vođeni protiv stanovništva – njima se upravljalo bez obzira na lokalna mišljenja – njima se upravlja sa, za i u nekim slučajevima od strane lokalnog stanovništva – njima se upravlja da se zadovolje potrebe lokalnog stanovništva Širi kontekst – odvojeno su se razvijali – njima se upravljalo kao "ostrvima" – planirani kao dio nacionalnih, regionalnih i lokalnih sistema – razvijaju se kao "mreže" (stogo zaštićena 3 Turbé., 2013
13 područja, razdvojena i povezana zelenim koridorima) Gledišta – doživljavana su uglavnom kao nacionalno dobro – doživljavana su kao državno pitanje – doživljavaju se i kao dobro zajednice – doživljavaju se i kao međunarodno pitanje Tehnike upravljanja – upravljalo se reaktivno u ograničenom vremenskom periodu – upravljalo se tehnokratski – prilagodljivo upravljanje sa dugoročnim perspektivama – upravlja se sa političkim obzirima Finansiranje – plaćao poreski obveznik – plaćaju se iz više izvora Vještine upravljanja – vodili ih naučnici i stručnjaci za prirodne resurse – vodili ih stručnjaci – vode ih pojedinci sa više vještina – oslanjanje na lokalno znanje Izvor: EEA 2012, Phillips, 2003. Najnovije studije pokazuju da se danas samo četvrtinom postojećih zaštićenih područja u svijetu upravlja sa visokim stepenom djelotvornosti4 . To znači: veliki gubitak resursa svih vrsta. Upravljanje koje obezbjeđuje široko učešće, organizovano na više nivoa i prilagođeno kategoriji je trenutni odgovor na manjak djelotvornosti politike zaštite životne sredine u Evropi i drugim modernim demokratijama5 . Usvojeni zakonski propisi i okviri na više nivoa su način da se dođe do održivijih politika i djelotvornije i trajnije realizacije politika. Učešće aktera koji nijesu dio državne administracije na različitim nivoima upravljanja se sa druge strane podstiče kako bi se uspostavili procesi odlučivanja uz veću saradnju i učešće. Složeni institucionalni sistem koji proističe iz ovakvog pristupa još uvijek čeka na sistematične, empirijske i materijalne dokaze koliko djelotvoran može da bude. Većinom zaštićenih područja u svijetu i dalje rukovode vladine agencije ili organi, koji imaju ključnu ulogu u upravljanju zaštićenim područjima. Učešće javnosti je danas postala sastavna komponenta upravljanja zaštićenim područjima. Vladini organi sve više uključuju zainteresovane strane da bi osigurali legitimne, djelotvorne i pravedne ishode upravljanja. Kao rezultat toga, podstiču se organi koji demonstriraju veću saradnju. Štaviše, uključivanje javnosti u upravljanje zaštićenim područjem je sada standardna dobra praksa. Nedavne studije pokazuju da taj instrument ima potencijal za situacije u kojima su svi dobitnici, a čiji je cilj održivi razvoj. Ove tranzicije uticale su na upravljanje različitim kategorijama zaštite. Upravljanje IUCN kategorijama zaštićenih područja I-III sada podrazumijeva veće učešće javnosti, a srednje i slabo razvijene zemlje su u obezbjeđivanju decentralizovanog upravljanja zaštićenim područjima uz učešće javnosti ostvarile veći napredak nego one razvijene6 . Takođe, naglasak je stavljen na nove IUCN kategorije, i to V i VI, uključujući kulturno značajne predjele kao odgovor na činjenicu da u Evropi i zemljama u razvoju možemo naći kulturno značajne, naseljene predjele, sa visokim stepenom biološke raznolikosti koji zavise od opsežnog korišćenja zemljišta u neindustrijske svrhe, a koje je takođe bitno za ekosistemske usluge i blagostanje u društvu. Ova područja se fokusiraju na održivi razvoj i manje uzimaju u obzir očuvanje divljeg biodiverziteta7 . Njima se obično upravlja uz široko učešće jer je vlasništvo u rukama velikog broja zainteresovanih subjekata. 4McCool et al. 2012, Leverington et al. 2010 5Newig & Fritsch, 2008 6Dearden at al., 2005 7 Locke & Dearden, 2005
14 Zajedno sa tim, promjena socijalističkih u kapitalistička društva, ekonomske krize, itd., rezultirale su smanjenjem budžeta za očuvanje prirode i prouzrokovale povećanu potražnju za tržišno orjentisanim upravljanjem zaštićenim područjima. Time se pažnja sa hijerarhijskog upravljanja više usmjerila ka zaštićenim područjima okrenutim tržištu. Kao posljedica toga, tržišno upravljanje je veoma brzo uvedeno u zaštićena područja centralne i istočne Evrope. Poslednjih godina svjedoci smo sve većih političkih zahtjeva za korišćenje ovog modela u postsocijalističkim zemljama jugoistočne Evrope. Vjeruje se da je model bio i da je i dalje fleksibilniji nego konzervativno/tradicionalna birokratska struktura od vrha prema dolje. Tržišno upravljanje pomaže da se stvori osjećaj partnerstva i podijeljene odgovornosti za promociju održivog razvoja8 . Međutim, prepoznato je da u slučaju tržišnog neuspjeha mora da interveniše država.9 Zbog toga su uvedeni hibridni sistemi, mreže, kao način da se zadovolji oboje, potražnja za tržišnom orijentacijom i potreba za hijerarhijskim upravljanjem ciljevima očuvanja. Oni se obično sastoje od relativno autonomnih javnih i privatnih sistema koji mogu da funkcionišu zajedno. Privatno upravljanje i upravljanje od strane autohtonog naroda i lokalnih zajednica su oblici upravljanja zaštićenim oblastima koji se još uvijek uspostavljaju i vode kao rijetki primjeri. Iako je promjena spora, mogu se zapaziti dva istovremena i konvergentna trenda: (1) sa jedne strane države omogućavaju razvoj novih vrsta upravljanja usvajanjem pravnog okvira koji ih prepoznaje, dok se (2) istovremeno, nove vrste upravljanja pokazuju kao "de facto" odgovor na potrebe očuvanja, otkrivajući pritom privrženosti, interese i uspomene na stare običaje i tradicije.10 8Baker and Eckerberg, 2008 9French, D. A., 2002 10 Stanciu & Ionita, 2013
15 3. Različiti modeli i procesi upravljanja Nema "najboljeg oblika/modela" ili "idealnog upravljačkog uređenja" za sva zaštićena područja, niti za posebne kategorije. Ne postoji neka idealna varijanta sa kojom bi se mogli upoređivati modeli upravljanja. Upravljačke strukture i procesi moraju se staviti u konkretan i otvoreni kontekst i moraju da kombinuju nepouzdanost sa prelaznim i ostvarljivim ciljevima radi djelovanja u skladu sa politikama i ostvarivanju rezultata. One zavise od društvenog, političkog, ekološkog i ekonomskog, lokalnog, nacionalnog i međunarodnog konteksta u kojem se formulišu odgovori u vidu politika. Međutim, kako god da je uobličen, način upravljanja takođe zahtijeva postojanje različitih instrumenata politika koje regulišu, kontrolišu i prate radnje koje se preduzimaju11 . Mehanizmi koji se najčešće koriste da se unaprijedi upravljanje zaštićenim područjima u regionu istočne Evrope su12 : 1) agencije za zaštićena područja koje su formirane u cilju koordinacije i podrške upravljanju zaštićenim područjima; 2) upravljanje koje je povjereno/dato vladinim/nevladinim akterima koji djeluju na regionalnom/lokalnom nivou; 3) uspostavljene plaforme sa više zainteresovanih strana, kako bi se omogućilo odlučivanje uz široko učešće. Ovi se mehanizmi javljaju kao zakonodavne mjere i mjere politike ili kao pristupi odozdo prema gore. Zašto je potrebno uvesti više nivoa? Kod održivog razvoja i očuvanja prirode postoji izražen međugeneracijski elemenat. Kao rezultat toga, potrebno je dugoročno odlučivanje, što predstavlja poseban problem za upravljanje, a to opet povećava neizvjesnost. To znači da procesi izrade politika moraju da nađu načine da stave buduće probleme na dnevni red i da sad na njima rade. Pored toga, upravljanje sa dugoročnim ciljevima zahtijeva institucionalnu fleksibilnost, kako bi se institucijama omogućilo da predvide i da riješe nepredviđene probleme ili da iskoriste prilike. Međutim, države često imaju samo ograničene motive da steknu ove nove vještine, jer budući problemi niijesu popularni kod političara, imaju ograničen značaj i ne donose nove glasove na izborima13 . To je trenutak u kojem se sve više prepoznaje značaj uloge regionalnih i lokalnih vlasti u promovisanju održivog razvoja. Za to je potrebna upravljačka aktivnost koja prevazilazi funkcionalne i administrativne granice i utvrđene teritorijalne nadležnosti. Ove složene strukture i procesi upravljanja na više nivoa sve češće nailaze na ekonomske aktere, kao i na organizacije civilnog društva, poput NVO iz oblasti zaštite životne sredine, a koje takođe djeluju na više nivoa. Zašto treba tražiti koordinaciju? Tenzije i sukobi unutar i između organa vlasti i aktera koji djeluju na ovim različitim nivoima tipični su za moderne političke procese. Jedan od razloga za to je što svaki od tih subjekata radi zasebno, sa nadležnostima koje se preklapaju, ali koje nijesu uvijek precizno definisane. To predstavlja izazov ne samo za koordinaciju politike i razdvajanje dužnosti, nego i postaje teže da se obezbijedi odgovornost i 11Chobotova & Otto, 2013 12Stanciu & Ionita, 2013 13 Baker, 2009
16 transparentnost i može dovesti do problema u pogledu praćenja postupanja u skladu sa propisima. Stoga, promovisanje održivog razvoja zahtijeva da se prevaziđu neuspjesi u koordinisanju javnih politika. I zaista, jedna od upravljačkih funkcija svih vlada je da pomognu da se obezbijedi koordinacija. Kada je riječ o horizontalnoj koordinaciji i pristupu integracije politika zaštite životne sredine, tu spada utvrđivanje prioriteta, pored sektorskih interesa, kao i implikacija pojedinačnih politika, programa i aktivnosti po održivi razvoj. Do danas, nastojanja da se promoviše integrisanje politika na nivou EU i država članica u skladu sa ovim tumačenjem nijesu sasvim uspjela. Da bi prepoznale i promovisale sektorske sinergije, brojne države EU su izvršile strukturalna prilagođavanja, posebno u svojim sistemima javne uprave. Tu spadaju formiranje međuministarskih odbora, osnivanje agencija zaduženih za više sektora, imenovanje službenika za integrisanja u i između ministarstava, uvođenje zahtjeva u pogledu obaveznog izvještavanja i praćenja i uvođenje kriterijuma održivog razvoja u procese odlučivanja. Konkretne obaveze koje se namecu procesu planiranja jesu i strateske procjene uticaja na zivotnu sredinu. Na taj način su države članice pokušale da promovišu integrisanje politika uglavnom kroz institucionalna prilagođavanja. U tom dijelu, ostvareni napredak je neujednačen i djelotvornost ovog pristupa nije očigledna14 . Dio problema leži u neuspjehu brojnih država članica da izdvoje konkretne resurse za integrisanje politika zaštite životne sredine, posebno u institucijama koje djeluju na regionalnom i lokalnom nivou. Promovisanje saradnje kao pristupa upravljanju, uključujući poboljšano učešće ekonomskih i društvenih aktera, ne znači smanjenje uloge države, već paradoksalno jačanje te uloge. Međutim, za promovisanje samog učešća potrebni su dodatni državni kapaciteti. Ukupna administrativna opterećenja potrebna da se razviju modeli učešća zainteresovanih strana mogu biti iznenađujuće velika. Zašto je potrebno uvesti dobrovoljne politike? U okviru Evropske komisije dobrovoljni sporazumi u oblasti životne sredine se doživljavaju kao neka vrsta koregulacije koja može da bude dopuna tradicionalnog pristupa "naređivanja i kontrolisanja". Dobrovoljni pristup može da podigne nivo ekološke svijesti u preduzećima i podstakne korišćenje ekoliških sistema za upravljanje. Većina nacionalnih sporazuma u oblasti životne sredine su samo poludobrovoljni, pošto tu obično spada i princip "štapa i šargarepe", u vidu npr. smanjenja poreza, retroaktivnih kazni, prijetnji budućim propisima ili zahtjevima za dozvolama. 3.1. Upravljanje Jedan od ključnih faktora, koji utiču na izbor modela upravljnja su vlasništvo zamljišta i mogućnost naplaćivanja (ekosistemskih) usluga. U slučaju da se radi o malom broju vlasnika (državnih ili privatnih), obično se upravljanje područja povezuje sa njegovim korišćenjem u smislu održive eksploatacije prirodnih resursa ili turizma. Zemljišta u državnom vlasništvu obično omogučavaju upravljanje od državnih agencija (Matsahallitus, Finska) ili podijeljeno upravljanje (Sečoveljske soline, Slovenija), dok veliki privatni posjedi omogućavaju privatno upravljanje (Privatni safari park u Africi). 14 EEA, 2005
17 Kad se radi o većem ili velikom broju malih posjeda ili prava korišćenja, upravljanje postaje kompleksnije i više preuzima oblik javne vlasti, dok se koristi od ekositemskih usluga dijele u okviru lokalne zajednice uz slabu vezu sa vlasništvom nad samim zemljištima. Tu dolazi u obzir upravljanje od strane regionalne/lokalne agencije ili mrežno/hibridno upravljanje. Hijerarhijsko upravljanje - državno upravljanje Praksa upravljanja se promijenila. Smatra se da je upravljanje sve više pitanje koordinacije aktivnosti, i interakcija, javnih i privatnih aktera, na različitim nivoima i strukturama državne uprave. Stoga se termin "upravljanje" sve više koristi da označi koordinaciju tradicionalnih, formalnih aktivnosti vlade, pored drugih neformalnih procesa koji regulišu razvoj društva. Neki autori koriste termin "novo upravljanje" da bi obuhvatili ove složene pojave15 . To nas podsjeća da država nosi plašt legitimnosti i odgovornosti uspostavljanja "novog" upravljanja16 . Takođe, mrežno i tržišno upravljanje zaštićenim područjima često funkcioniše "u sjenci hijerarhije", kao neka podvrsta koncepta "naređivanja i kontrole". Stoga, korišćenje novih državnih instrumenata za promovisanje održivog razvoja može nastaviti da se oslanja na postojeću, centralnu i formalnu ulogu države, i to u: iniciranju aktivnosti, koordinisanju odgovora, ozakonjavanju i sprovođenju odluka i praćenju ostvarenih rezultata i neplaniranih posljedica svih novih procesa koji se uvode, ako želimo društvo da usmjerimo više prema putu održivog razvoja17 . Ovakvo centralno državno upravljanje i dalje je najčešća vrsta upravljanja u Evropi. Decentralizacije - Sve češći vid drzavnog upravljanja praktikovan je od strane regionalnih i lokalnih vlasti. Postojanje posebnih regionalnih identiteta, svakog sa svojim pejzažnim naslijeđem, aktivno promovišu, brane i pomažu politike, programi i fondovi EU, kao što su programi LEADER za ruralni razvoj. Decentralizacija je nerijetko stimulisana i ekonomskim faktorima, kao i uvažavanjem principa subsidijarnosti. Pošto su struktura i stil delegiranog upravljanja novi i dopadljiv, ovo je i sve prisutniji način upravljanja zaštićenim područjima. Iako je upravljanje prenijeto od strane države na neku organizaciju (npr. na NVO), ovo i dalje spada u vid državnog/hijerarhijskog upravljanja. Učešće javnosti - Riječ je o objedinjavanju napora u pravcu istog cilja kroz povjerenje i saradnju, za razliku od razdvojenih napora u različitim pravcima koji opterećuju administraciju sa propisima, nepovjerenjem, lobiranjem. Samo učešće nije ključno za uspjeh! Važnija je integracija lokalnih zajednica u praksu upravljanja i odlučivanja i ujedno je od presudnog značaja za održivi razvoj. Što je to više tako, to je potrebna i intenzivnija integracija. Činjenica da moć da se utiče na ishode procesa širokog učestvovanja nije ravnomjerno raspoređena predstavlja poseban izazov, pošto može oslabiti sposobnost širokog učešća da odrazi sveobuhvatnije, kolektivne interese što, sa druge strane, može nanijeti štetu njegovom kredibilitetu. Stoga, procesi širokog učešća mogu da postanu arena za iznošenje uskih sopstvenih interesa. Takođe, nema garancije da će široko učešće dovesti do boljih rezultata održivog razvoja. Lokalni interesi mogu da zarobe procese širokog učešća, sa namjerom prostornog i vremenskog izmještanja problema zaštite životne sredine u druge regione ili za buduće generacije – takozvani fenomen NIMBY (Not in my back yard – Ne u mom dvorištu)18 . 15Baker, 2009 16Baker, 2009 17Baker and Eckerberg, 2008 18 Baker, 2009
18 Tržišno upravljanje – Trendovi u upravljanju zaštićenim oblastima pokazuju da je tržisno upravljanje čest odgovor na prelazak sa centralizovanog na ekonomski samoodrziv način upravljanja. Neki od principa tržišnog upravljanja su formulisani na sledeći način: princip kompatibilnosti ekologije i ekonomije, koji podrazumijeva da se zaštita životne sredine može sprovoditi na isplative načine; da u određenim okolnostima zaštita životne sredine može da doprinese riješavanju ekonomskih problema – princip ekološke modernizacije; zatim, princip zagađivač plaća, pošto se mogu pripremiti sporazumi koji uključuju proizvođače u zaštitu životne sredine. Tu su, potom, imovinska prava kao komponenta pravnog sistema, koja regulišu funkcionisanje tržišta u smislu identifikovanja zainteresovanih strana i njihovih prava i obaveza pri korišćenju određenih resursa. Težak prelaz sa planske na tržišnu ekonomiju u upravljanju zaštićenim područjima, ali i u drugim aspektima post- socijalističkih ekonomija, nudi dramatične primjere kompleksnosti potrebnih institucija. Pravila i propisi tržišne organizacije zaštićenog područja moraju obuhvatiti i jedan problem: kako se kršenje zakona kažnjava i ko kažnjava? Tržisno upravljanje moze postojati u okviru različitih tipova upravljanja: drzavnog, hibridnog, privatnog i upravljanja od strane zajednice ili autohtonih naroda. Mrežno/hibridno upravljanje– zajedničko upravljanje i upravljanje kroz saradnju Kako u prirodnom i prostornom/geografskom smislu u državama često postoje velike razlike, teško je reći koji model bolje odgovara kontekstu održivog razvoja. Strukture upravljanja kroz saradnju, koliko god složene mogu da budu, je teško ocijeniti i tražiti njihove prednosti i nedostatke, imajući u vidu brojne tačke horizontalne i prostorne saradnje i procese odlučivanja koje one obuhvataju. Sporazumi o saradnji, takođe, često predstavljaju kompromis između suprostavljenih interesa umjesto kolektivne potrage za ekološki optimalnim riješenjima19 . Postoji nekoliko pitanja koje treba razmotriti i uzeti u obzir kada se razmišlja o učincima upravljanja kroz saradnju: usklađenost kategorije zaštićenog područja i institucionalnih sistema; ekološku racionalnost upravljanja prirodnim resursima prema njihovoj "odgovarajućoj" veličini i rezultirajući transakcioni troškovi; usklađenost sa postojećim strukturama: preklapanje teritorijalnih upravnih jedinica sa "novim" vrstama upravljanja povezanim sa ekosistemima; koordinacija različitih aktera i njihovo identifikovanje sa zajedničkim zadatkom; horizontalna koordinacija (institucionalno uzajamno dejstvo) između različitih aktera, nadležnosti i politika;djelotvornost lokalnog ili višeg nivoa u pogledu upravljanja; kadrovi; i finansijski faktori. Privatno upravljanje Privatno upravljanje moze imati razlicite oblike: - proglaseno i upravljano od strane individualnog vlasnika prostora (Botanicka basta u Kolašinu - Dulovine) - osnovano od strane privatnog preduzeća u skladu sa pravnim okvirom zemlje (Finska), - osnovano od strane NVO uz pravno priznanje, u Slovačkoj.20 19Newig & Fritsch, 2008 20 Stanciu & Ionita, 2013
19 Upravljanje od strane autohtonih naroda i lokalnih zajednica U potrazi za oblicima upravljanja od strane zajednice u regionu, koji bi imali glavne karakteristike kao i one opisane u tiplogiji IUCN, nije pronađen nijedan primjer upravljanja od strane zajednice, mada postoje neke inicijative. Međutim, više inicijativa moze biti predstavljeno kada se uzimaju u obzir ona područja koja su zaštićena "drugim djelotvornim sredstvima" a ne samo pravnim, a koja imaju karakteristike upravljanja od strane zajednice21 . Što se tiče inicijativa za koje se čini da su barem djelimično povezane sa ovom vrstom upravljanja, sledeći aspekti otežavaju da one budu u potpunosti razmotrene u okviru ovog modela upravljanja22 : a) zemljišna upravljačka prava (zajednica ne može direktno da upravlja zemljištem) – npr. slučaj Značajnog krajolika Gajna u Hrvatskoj. b) zajednice nemaju sopstveni sistem odlučivanja i rukovođenja (ni običajni niti pravno priznati) za upravljanje zaštićenim područjem (npr. Slučaj "Padurea Craiului", regionalnog razvojnog parka u Rumuniji, koji ima karakteristike koje su sličnije zajedničkom upravljanju). Na planinskim područjima Crne Gore, taj vid upravljanja javlja se kod tradicionalnih prava korišćenja katuna od lokalne zajednice (plemena, sela, domaćinstava). U ovim slučajevima se koriste tradicionalna pravila, mehanizmi koordinacije (npr. planinski savjeti), kao i rješevanja sporova. Ovaj model upravljanja preživio je sve različite društvene sisteme od Turskog carstva do danas, i kao vid nematerialne kulturne baštine valjalo bi ga njegovati i iskoristiti u upravljanju zaštićenih područja u budućnosti. 21Stanciu & Ionita, 2013 22 Stanciu & Ionita, 2013
19 4. Primjeri prakse u upravljanju zaštićenim područjima u Evropi Tabela 2: Primjeri prakse upravljanja zaštićenim područjima u Evropi23 Kategorija Zaštićenop odručje Pravni okvir Organizacija Iskustvo Strogi i posebni rezervat prirode Rezervat prirode Škocjanski zatok, Slovenija24 Zakon o zaštiti prirode daje osnovu za koncesiju. 1998. donjeta je Odluka Vlade o proglašenju, na osnovu Zakona o zaštiti prirode. 1999 godine, napravljen je javni konkurs za koncesiju za upravljanje, koju je dobio DOPPS. SPA po Direktivi o pticama i PAS po Direktivi o staništima Rezervatom upravlja Društvo za posmatranje i proučavanje ptica Slovenije (DOPPS) Po ugovoru i pod nadzorom Ministrstva za poljoprivredu i životnu sredinu Nekadašnji morski zaliv i kasnije degradirano brakično područje iza Luke i grada Koper je odlukom o proglašenju rezervata spašeno od urbanizacije. Sastavljeno je od slatkovodnog močvarnog područja i lagunskog ekosistema. U poslednjih 15 godina, DOPPS je uz državno finansiranje napravio restauraciju područja, pogotovo lagune. Sada održavaju mokre travnjake uz pomoć autohtonog istarskog goveda i kamarških konja. Na području razervata, omogućeno je posmatranje ptica, izgrađena edukativna staza i rekreacija tokom dana. Danas predstavlja važan dio zelenog pojasa grada Kopra. Upravljanje dijelom finansira Minsitarstvo poljoprivrede i životne sredine, a uspješno se prijavljuju i na projekte EU (LIFE, Interreg…). Za pojedince posjeta je besplatna. Za grupe posjetilaca obavezno je vođenje po razervatu, koje se naplaćuje. Posjeta je dozvoljena samo pješke, osim biciklističkom stazom koja prolazi po rubu rezervata. Glavna atrakcija su ptice. Šumski rezervati, Slovenija25 Zakon o šumama 1993. Uredba o zaštitnim šumama i šumama posebne namjene 2005. Rezervatima upravlja Zavod za šume Slovenije (sličan Upravi za šume CG) Prvi šumski rezervati na teritoriji Slovenije osnovani su u okviru uređivanja velikoposjedničkih šuma krajem 19. vijeka sa svrhom posmatranja prirodnog razvoja šuma kao osnove za prirodi blisko gazdovanje šumama na dinarskom kršu. U sedamdesetim godinama 20. vijeka uspostavljena je mreža šumskih rezervata veličine od nekoliko hektara do preko hiljada hektara na osnovu opštinskih 23 pripremljeno od strane konsultanta: Jernej Stritih 24http://skocjanski-zatok.org/rezervat/varstvo-narave/zavarovano-obmocje/ 25 http://www.zgs.si/slo/gozdovi-slovenije/o-gozdovih-slovenije/gozdni-rezervati/
21 proglašenja i ukljućivanja u planove gazdovanja šumama. Danas se taj sistem bazira na Zakonu o šumama i sadrži 172 rezervata od ukpupno 9.501 ha veličine, od 1 ha do 650 ha. Postoje rezervati sa strogim i blažim režimom. U onima sa strogim režimom, dozvoljene su samo djelatnosti javne službe šumarstva, zaštite prirode i lovstva, a uz posebnu dozvolu za naučno istraživanje. U onim sa blažim režimom dozvoljen je još prolaz markiranim stazama i podizanje edukativnih staza. Šume su za rezervate odabrane tako da reprezentiranju sva šumska staništa, a neke od njih su ostaci prašuma. Veći rezervati nalaze se na nepristupačnim područjima i u zaštitnim šumama. Posle restitucije šuma, neki privatni vlasnici postigli su, da se ukinu rezervati na njihovim zemljištima, a ostaje još nekoliko rezervata koji su na privatnim zemljištima, obično tamo gdje bi korišćenje bilo neisplativo. Nacionalni park Nacionalni parkovi Finske26  Zakon o državnim preduzećima (627/1987)  Zakon o Finskoj službi za šume i parkove (1378/2004)  Odluka o Finskoj službi za parkove (1380/2004) Zakoni o zaštiti prirode, ribolovu, lovu, korišćenju prirodnih resursa za preživljavanje, rekreaciji u prirodi Služba za prirodnu baštinu u okviru Metsahallitus, državnog preduzeća za upravljanje šumama i vodnim područjim u državnom vlasništvu. Pod nadzorom Ministarstva za životnu sredinu. Organizovana u regionalne jedinice, koje upravljaju više zaštićenim područjima. Finansira se iz budžeta i prihoda od usluga i projekata. U Finskoj ima 37 nacionalnih parkova sa ukupnom površinom od 9.789 km2 . To su zaštićena područja kopna i mora, veća od 1.000 ha, koja su otvorena za javnost, a nalaze se isključivo na državnom zemljištu. Svima upravlja Metsahallitus (Služba za šume i parkove). Parkovi su zonirani prema ciljevima zaštite i u nekim zonama dozvoljeno je tradicionalna poljoprivreda, ispaša sjevernih jelena i ribarstvo. Na celoj teritoriji Finske važi i pravo na prolaz svakoga, što znači da je prilaz u prirodi neograničen uz poštovanje osnovnih pravila ponašanja. Zato je ulaz u parkove besplatan, a uprava parka naplaćuje uslugu komercialnim agencijama koje organizuju eksluzivne aranžmane za grupe na teritoriji parkova. 2004. i 2005. urađena je prva međunarodna procjena efektivnosti nacionalnog sistema zaštićenih područja od strane IUCN WCPA. Rezultat je da su zaštićena područja dobro upravljana, ali date su i preporuke za poboljšanje na deset područja.27 Nacionalni Proglašen odlukom Direkcija parka je Park je uspostavljen sastavljanjem nekoliko rezervata, koji su zaštićeni 26http://www.metsa.fi/sivustot/metsa/en/NaturalHeritage/ProtectedAreas/Sivut/ANetworkofProtectedAreasConservesFinlandsNature.aspx 27 http://www.metsa.fi/sivustot/metsa/en/NaturalHeritage/ProtectedAreas/ManagementEffectivenessEvaluation/Sivut/ManagementEffectivenessEvaluationofFinlandsProtectedAreas.aspx
22 park Centralni Balkan, Bugarska28 Ministrstva kao Narodni park 1991. na osnovu tadašnjeg zanodavstva. Zakon o zaštićenim područjima 1998. regionalna jedinica Minstarstva za životnu sredinu i vode. Glavno sjedište je u Gabrovu a podjeljen je u 7 lokalnih jedinica. Finansira se iz državnog budzeta, od strane Javnog preduzeća za životnu sredinu i iz projekata. za vreme socializma i obuhvata glavni greben planine Centralni Balkan, površine 72 hiljade hektara, od čega su 20 hiljada strogi rezervati. Nalazi se na području 8 opština. U devedesetim godinama izrađen je plan upravljanja us podršku USAID, koji je pomogao i kod uspostavljanja direkcije i uspostavljanja saradnje sa lokalnim partnerima. U okviru programa PAN Parks razvijena je strategija razvoja održivog turizma, koja uključuje lokalne turističke organizacije i sertifikovane poslovne partnere iz okolnog regiona. Posle završetka projekta USAID, park je prošao period poteškoća kod finansijske održivosti, ali je nakon ulaska Bugarske u EU počeo da prima sredstva evropskih fondova. U periodu 2007-2013 finansirana su tri projekta iz strukturnih fondova: fukcionisanje parka, infrastruktura, i revizija plana upravljanja. A park je ukljućen kao partner u još sedam različitih projekata LIFE+, Interreg i GEF. Regionalni park i park prirode Logarska dolina, Slovenija Odluka opštine Mozirje 1987. Koncesioni ugovor 1992. Logarska d.o.o. je nepofitno preduzeće čiji vlasnici su vlasnici zemljišta u parku i ponuđači turističkih usluga. Finansira se iz ulaznice i projekata. Park prirode u jednoj od najlepših alpskih dolina proglasila je opština 1987., ali nijeuspostavila tijelo za upravljanje, niti je za to osigurala budžet. Nakon promjene sistema 1990-1991 i povećanja smetnji zbog povećane posjete, vlasnici su sa opštinom dogovorili da uzmu koncesiju za upravljanje područja, koje se nalazi na zemljištima u njihovom vlasništvu. Uspostavljen je d.o.o. i počeli su da računaju ulaznicu u dolinu. Iz tih sredstava sredili su parkinge, informativne table, informacioni centar i edukativne staze. Na osnovu tih sredstava su primili i do pet puta više sredstava preko različitih projkata. U devedesetim godinama su vršili i funkciju lokalne turističke organizacije za opštine u okolini, a posle 2000. koncept održivog razvoja turizma na osnovu prirodne i kulturne baštine proširen je na čitavu opštinu Solčava. 2009. Solčava je primila naziv Evropske destinacije odličnosti (EDEN) unutar Slovenije. Regionalni parkovi, Švajcarska 29 Savezni zakon o zaštitiprirodne i kulturne baštine 2007. Regionalne parkove uspostavljaju i upravljaju opštine ili kantoni Švajcarski nacionalni park je proglašen 1914 godine, a posle toga do 2008. u zemlji nije proglašeno ni jedno zaštićeno područje većeg opsega. Zakonom 2007. data je mogućnost, da opštine i kantoni proglase regionalne parkove ili parkove prirode, koji nakon kontrole 28http://visitcentralbalkan.net/en 29 http://www.paerke.ch/en/index.php
23 Uredba o parkovimaod nacionalne važnosti Ministarstvo Životne sredine, saobraćaja i energetike prati rad parkova i podjeljuje status »parka od nacionalne važnosti«, koji je preduslov za federalno finansiranje od ministrstva prime status »parka od nacionalne važnosti« a time i federalno finansiranje. Od 2008., 16 parkova je postiglo to zvanje, dva parka su u fazi kandidature, a tri su u fazi uspostavljanja od strane lokalnih zajednica. Zahtjevi za park su: 1. Visoka prirodna ili estetska vrijednost područja (parkovi su iznimno lijepa područja, bogata prirodnim staništima i vrstama flore i faune) 2. Park ima podršku lokalne zajednice (iniciativa i dio podrške parku dolazi od lokalne zajednice, ona je ukljućena u odlučivanje i upravljanje) 3. Održavanje vrijednosti i promocija održivog gazdovanja (park dugoročno održava prirodu i predjelne vrijednosti i nudi iskustvo posjetiocima, čime daje imput za održivi razvoj lokalne ekonomije). Svi parkovi su oformili mrežu parkova, koja vrši zajedničke funkcije kao što su osiguranje kvaliteta, razmjena iskustava, promocija, obuka i nabavka opreme i materiala i za to je dijelom finansirana od Ministarstva. Spomenik prirode Sečoveljske Soline, Slovenija30 Zakon o zaštiti prirode Uredba o parku prirode Sečoveljske soline (1999.) Parkom prirode upravlja Soline Pridelava soli d.o.o koja ima koncesiju za upravljanje područja od MPŽS. Preduzeće je u vlasništvu Telekom Slovenija. Sečoveljska solana je najveća tradicionalna solana u Sloveniji. Do devedesetih godina je bila u vlasništvu Droge Portorož, ali je popadala zbog uvoza jeftinije soli iz inostranstva. Pošto je solana važno područje za ptice, Društvo za posmatranje i proučavanje ptica (DOPPS) je uzelo interes za upravljanje tog napuštenog područja. U to vrijeme imali su sponzorski ugovor sa Mobitel Slovenija, i ubjedili su ih da kao dio sponzorstva otkupe solanu. Krajem devedesetih godina, prihvaćena je uredba o parku prirode i data koncesija Mobitelu za upravljanje. Proglašena je za Ramsarsko područje i SPA i SAC Nature 2000. U saradnji sa Piranskim muzejem oni su uspostavili i muzej tradicionalnog solinarstva. U međuvremenu država je osigurala sredstva za sanaciju nasipa oko solane i kanala. Sada jedan dio solane je namjenjen tradicionalni proizvodnji soli, a drugi rezervatu za ptice. Solana je jedna od glavnih turstičkih atrakcija 30 http://www.kpss.si/
24 na Slovenskoj obali koja promoviše prirodnu i kulturnu baštinu područja. Tradicionalna so je svjetski prepoznata delikatesa (prodaje se čak u Japanu). Solana je danas finansijski održiva, a finansira se od ulaznica, prodaje soli, spa centra sa solanskim blatom, kao i iz različitih projekta. Stručni rukovodiilac parka Andrej Sovinc je predsjednik IUCN WCPA za Evropu. Blejski Vintgar, Slovenija31 Zakon o Triglavskom nacionalnom parku 1981., 2010. Odluka o spomenicima prirode na teritoriiji opština Jesenice unutar TNP 1989. Nalazi se na područjuTriglavskog nacionalnog parka a njime tradicionalno upravlja Turistično društvo Gorje Kanjon Vintgar je otkrivenkaoturstička atrakcija u blizini Bleda već 1891 godine, a stazakroz njega sa 500 metaradrvenih mostova i galerija otvorenaje 1893. Sve to vrijeme je upravljan od strane turistikog društva iz susednjeg sela Gorje, koji za održavanje staze uzimaju i ulaznicu (4 EUR za odraslu osobu). Ispred kanjona uređen je velik parking, a pored njega je i restoran u privatnom vlasništvu. Nacionalni park je na toj teritorij proglašen 1981 godine, ali je način upravljanja ostavljen kao što je bio. Kao takav je uključen i u nacrt plana upravljanja Nacionalnog parka. Rezervst biosfere (MAB BR) Entlebuch, Švajcarska 32 Zakon o zaštiti prirode i domovine Kantona Lucern 2007. Savezni zakon o zaštiti prirodne i kulturne baštine 2007. Uredba o parkovima od nacionalne važnosti Biosferno područje je organizirano kao zajednica opština sa svojim statutom. O pojedinim pitanjima, opštine članice mogu da zakažu referendum. Glavni organ odlučivanja je skupština sa 40 delegata, pola od kojih je poporcionalna površini, a druga polovina broju stanovnika. Upravni odbor ima 9 do 11 člana. U samoj Entlebuch je predjeo od visokogbiodiverziteta i vrijedne kulturne baštine u kantonu Lucern. U periodu 1995-7 proveden je projekt Životni prostor Entlebuch, čiji rezultat je bio poslovni plan rezervata biosfere kao modela budućeg održivog razvoja. U periodu 1998-2001 proveden je proces konsultacija sa lokalnim stanovništvom. 2000. Opštine su imale referendum da će svaki stanovnik deset godina plaćati 4 CHF godišnje za rezervat biosfere. Iste godine su predale zahtjev vladi kantona da ga prosljedi saveznim vlastima. 2001. UNESCO je zvanično prihvatiopodručje. 2008. Entlebuch je priznat klao prvi park nacionalne važnosti od strane saveznog ministarstva. Vizija rezervata biosfere Entlebuch jeorganizacija koja uči i stavlja brzi i maksimalan profit u drugi plan. Zadatak je razvoj i podrška regionalno i međunarodno modernih smjernica za kvalitetan život prilagođen lokalnoj situaciji. Entlebuch budućnosti je samostalan, u sebe uvjeren region u kojoj je zajednički ekološki i ekonomski razvoj temelj održivog razvoja. Priroda nije niti protivnik niti žrtva u našem životu, nego partner i domovina. Uspjeh se smatra kao sposobnost 31http://www.vintgar.si/ 32 http://www.biosphaere.ch/de/
25 upravi područja radi devet zaposlenih. najbolje iskoristiti date prirodne granice. Tri glavne aktivnosti područja su: - zaštita i razvoj - participacija - saradnja. U deset godina postojanja, broj posjetilaca povećao se od manje od 10.000, na preko 150.000, a budžet područja povećao se sa osamstohiljada na dva milijona franaka, od čega više od pola su prihodi iz projekata. Mura, Drava, Dunav33 , Hrvatska, Mađarska Zakon o zaštiti prirode Hrvatske 2013. Uredba Vlade o proglašenju Regionalnog parka Mura – Drava 2011. Zakon o zaštiti prirode Mađarske 1996. Prekogranično područje uz Muru, Dravu i Dunav u Hrvatskoj i Mađarskoj. Mađarskim djelom upravlja direkcija Nacionalnog parka Duna Drava. Hrvatskim regionalnim parkom upravljaju u koordinaciji županijske ustanove za zaštitu prirode Obuhvata poplavno područje formirano duž riječnih tokova, a uključuje i prijelazno područje s poljoprivrednim površinama i manjim naseljima uzrijeke Muru i Dravu do ušća u Dunav. Svrha rezervata prirode je razvoj različitih pristupa za upravljanje poplavnih ravnica. U vanjskim zonama rezervata u Hrvatskoj živi 470.000 ljudi (uključujući Varaždin i Osijek), a u Mađarskoj 180.000. Nacionalni park Duna Drava u Mađarskoj pokriva 50.000 ha uz Dravu i Dunav, a proglašen je 1996 godine. Prije devedesetih obje zemlje su planirale lanac hidrocentrala na Dravi. Mađarska je od ideje odustala za vrijeme pada berlinskog zida 1989., dok je Hrvatska još dalje radila na hidrocentralama, ali je zbog prekograničnih uticaja i zahtjeva Nature 2000 pred ulazak u EU od toga odustala. U to vrijeme WWF Austrija, gdje su Mura i Drava već izgrađene sa hidrocentralama počela je proces stvaranja zaštite dijela Rijeka koje su još prirodne. Ministri Austrije, Mađarske, Slovenije, Hrvatske i Srbije podpisali su zajedničku deklaraciju o stvaranju rezervata prirode. Hrvatski i Mađarski dio je prvi korak u stvaranjupodručja u pet zemalja. 33 http://www.unesco.org/new/en/natural-sciences/environment/ecological-sciences/biosphere-reserves/europe-north-america/croatiahungary/mura-drava-danube/
19 II PREGLED POSTOJEĆIH INSTITUCIONALNIH I UPRAVLJAČKIH OKVIRA ZA RAZLIČITE KATEGORIJE ZAŠTIĆENIH PODRUČJA I REZERVAT BIOSFERE U CRNOJ GORI Neki od važnih izazova sa kojima se suočavaju institucije za zaštićena područja u mnogim zemljama pa i u Crnoj Gori su: - Institucionalne slabosti: organi za zaštitu životne sredine ne raspolažu sa dovoljno resursa i odvojeni su od onih koji kontrolišu najveći dio investicija (npr. ekonomije, finansija, itd.), što rezultira manjom mogućnošću uticaja i preglašavanjem na listi prioriteta. - Nedovoljna baza znanja: znanje i iskustvo često nedostaju u oblasti koja se tiče upravljanja zaštićenim podrucjima, pa je prisutna nedovoljna podrška dobrom odlučivanju. Tehnički i analitički kapaciteti i dalje su na nivou ranih faza razvoja i zbog slabih kapaciteta absorpcije i zbog slabog protoka informacija. - Nedovoljna koordinacija aktera u različitim oblastima i na različitim nivoima: horizontalna koordinacija je nedovoljna za integrisanje politika za pojedinačne ali i za više oblasti zajedno: šumarstvo, poljoprivreda, zaštita životne sredine, planiranje i finansije; vertikalna koordinacija, između centralnog i lokalnog nivoa, je veoma slabo razvijena i praktikovana; koordinacija između različitih subjekata takodje je nedovoljno praktikovana, tu se misli na javni, civilni i privatni sektor. Sistem zaštićenih područja u Crnoj Gori trenutno prolazi kroz značajne promjene. Mnoge od promjena podstaknute su nastojanjima Vlade da reorganizuje/konsoliduje budžet i poboljša institucionalnu efikasnost. Takodje, neke od promjena uslovljene su i problemima izazvanim krizom. Neke inicijative pokrenute su i zbog akcenta koji se trenutno stavlja na globalnu politiku zaštite životne sredine (CBD, EU, UN, itd.), kao i zbog pomoći u finansiranju koja ih prati. Trendova koji imaju velik uticaj na budućnost sistema zasticenih podrucja su sledeci: Povećanje broja (i procenta) zaštićenih područja sa fokusom na IUCN kategoriju V. Otpočinje postupak proglašavanja novih zaštićenih područja na lokalnom nivou kao sto su regionalni parkovi/parkovi prirode. Procesi identifikovanja i inicijativa za proglasavanje marinskih zasticenih područja su u toku. Procesi pristupanja EU predpostavljaju uspostavljanje Natura 2000 ekološke mreže zažticenih podrucja. Posledično uspostavljaće se i upravljačke strukture za ove oblasti. Promjene u finansiranju su trenutno usmjerene od dijelom javnog finansiranja zašticenih područja kao tradicionalnog modela ka identifikaciji alternativnih vidova finansiranja, tržisno okrenutih, kao i uvodjenja termina ekosistemskih usluga i njihove naplate kroz zakonska resenja. Uvođenje prakse uključivanja javnosti i zainteresovanih strana prilikom procesa proglasavanja regionalnih parkova, a uz podrsku UNDP projekta. Takođe, na projektnom nivou nacionalni parkovi uspostavljaju platforme za saradnju u sektoru turizma. Civilni sector postaje veoma aktivan prilikom inicijacije i proglasavanja zasticenjih podrucja. Decentralizacija - iniciranje postupka proglašenja zaštićene oblasti od strane lokalnih vlasti i uspostavljanje upravljačke structure. Razmatra se i delegiranje upravljanja od strane lokalnih vlasti ka drugom subjektu. Takođe pokrenuto je i uspostavljanje privatno-javnog partnerstva kao upravljačke strukture i prepoznato privatno upravljanje.
27 U tabeli u nastavku predstavljena je “SWOT” analiza postojećeg sistema zaštićenih oblasti u Crnoj Gori predstavljena na konsultativnoj radionici. Tabela 3: SWOT analiza postojećeg sistema zaštićenih područja u Crnoj Gori Prednosti Slabosti Jedinstveno prirodno naslijeđe. Relativno sačuvana priroda. Zaštićena prodručja svjetskih priznanja (UNESCO Svjetska Baština, UNESCO Čovjek i biosfera rezervat, Ramsar područje, itd.) Relativno mala zagađenost. Snažna ekološka poruka i opredijeljenost koje dolaze iz Ustava – “ekološka drzava”, i turističkog brenda Crne Gore – “divlja ljepota”. Nedostatak kadrovskih kapaciteta i vještina kod zaposlenih na državnom i lokalnom nivou za razlicite aspekte upravljanja zaštićenim područjima. Nedostatak sredstava da se obezbijedi realizacija, upravljanje i sprovođenje zaštite prirode. Nezadovoljavajuća baza podataka i kvalitet studija izvodljivosti i drugih studija. Nezadovoljavajući način upravljanja zaštićenim područjima koji jos uvjek nije doživio momenat približavanja - ‘reconsiliation’ ni kod upravljača ni kod stanovništva. Sistem kontrole ograničen kapacitetima, a i nadležnostima. Male kaznene odredbe za prekršaje, tromost sudstva i dugi sudski procesi. Mogućnosti Rizici Povećana posvećenost ciljevima zaštite životne sredine na lokalnom nivou i proglašavanje novih zaštićenih područja. Povećanje svijesti o principima dobrog upravljanja i otvaranje ka novim modelima i modernim praksama. Brzo unapređenje institucionalnog okvira za biodiverzitet u pravcu priprema za pristupanje EU. Centralizovani informacioni sistem o biodiverzitetu i napori na poboljšanju praćenja (monitoringa) - EPA. Povećanje zelenog tržišta kroz povećan interes za ekološke prozvode (organska hrana, eko turizmam, princip "ne ostavljaj trag", pješačenje i biciklizam, jahanje, seoski turizam, itd.) koji mogu generisati sektorsko finansiranje zaštićenih područja i samoodrživost. Uvođenje ekeosistemskih usluga kao načina da se diversifikuju prihodi za zaštićena područja tj. njihovo upravljanje. Napori donosioca odluka da se uspostavi adekvatan institucionalni okvir za sistem zaštićenih područja. Nosioci prava nisu dio unapređenja sistema zaštićenih područja, što može prouzrokovati brojne konflikte koji se rešavaju sudski i postaju kočnica razvoja i postizanja ciljeva. Nezadovoljavajuće znanje i volja za praktikovanje procesa učešća javnosti. Slaba integrisanost razlicitih sektora, a time razvoja energetike, turizma, poljoprivrede i sa njima povezanih aktivnosti, koje su ili postaju glavni pokretači nacionalne ekonomije. Oslanjanje na stranu pomoć. Bliskost političkih struktura i upravljača, generise političko donosenje odluka, umjesto profesionalno.
19 Pregled proglašenih zaštićenih područja u Crnoj Gori Tabela proglašenih područja koja postoje u periodu kada je pisana studija data je u nastavku ovog poglavlja. Trenutno postoji problem sa nedostatkom podataka i usklađenosti dokumentacije, kao i naziva o pojedinim kategorijama. Registar zasticenih dobara koji kao zakonsku obavezu treba da vodi Agencija za zaštitu životne sredine nije upotpunjen novim podacima. Kao što se to zahtijeva u opisu ovog zadatka, posebna pažnja posvećena je Čovjek i biosfera rezervatu (MAB BR) Basena rijeke Tare, pa je stoga i ovaj predio uključen u listu i dalje analize zasticenih podrucja. Tabela 4: Postojeća proglašena zaštićena područja Zaštićeno područje Kategorija IUCN Zakonodavstv o Organ koji proglašava Upravljački organ Odgovornost (kome) Model upravljanja Nacionalni parkovi Durmitor II Zakon o Nacionalnim Parkovima Skupština Crne Gore Javno preduzeće za nacionalne parkove Crne Gore MORT Državno upravljanjeBiogradska gora Lovćen Skadarsko jezero Prokletije Rezervatiprirode Rezervati prirode u nacionalnim parkovima I Zakon o zaštiti prirode Vlada Crne Gore Javno preduzeće za nacionalne parkove Crne Gore MORT Državno upravljanje Tivatska solila I Zakon o zaštiti prirode Vlada Crne Gore JP Morsko dobro MORT / Predjeli izuzetnihodlika Brdo Spas, iznad Budve III Zakon o zaštiti prirode Skupštine jedinice lokalne samouprave Lokalne samouprave/ JP Morsko dobro Direktna odgovornost se razlikuje Konačna prema MORT / Poluostrvo Ratac sa Žukotrljicom Ostrvo Stari Ulcinj BrdoTrebjesa, Nikšić Spomeni ci prirode Spisak 42 spomenika prirode dat je u dodatku III III Zakon o zaštiti prirode Skupština/e jedinice lokalne samouprave JPNPCG/ Lokalne samouprave/ JP Morsko Direktna odgovornost se razlikuje. Konačna Razlikuje se
29 dobro /Privatno/ Privatno-javno partnerstvo prema MORT Rezervat biosfere Basen rijeke Tare / Statut (nije pravno obavezujući) Strategija iz Sevilje (aspekti upravljanja) Savjet MAB Nije imenovan Država/Državni sekretarijat; Savjet MAB /
19 1. Postojeće strukture upravljanja zaštićenim područjima Upravljanje zaštićenim oblastima u Crnoj Gori koje se oslanja na zakonski okvir prepoznaje upravljače državnog tipa upravljanja i to centralnog i lokalnog nivoa. Upravljanje obavlja država preko nacionalnih organizacija: pravno lice za upravljanje nacionalnim parkovima i Uprava za šume (od nedavno Direktorat za šumarstvo). Shodno izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti prirode iz 2014., a po članu 27, „zaštićenim prirodnim dobrima koja se nalaze na području morskog dobra upravlja pravno lice nadležno za upravljanje morskim dobrom”.). Kako je precizirano Zakonom o zastiti prirode, član 62: “Upravljač zaštićenog prirodnog dobra određuje se aktom o proglašenju”. Prema članu 55 istog zakona, regionalni park i park prirode, spomenik prirode i predio izuzetnih odlika koji se nalaze na području jedinice lokalne samouprave proglašava odlukom skupština jedinice lokalne samouprave, po prethodno dobijenoj saglasnosti Ministarstva održivog razvoja i turizma i mišljenja Ministarstva nadležnog za poslove poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede (sada Ministarstvo poljoprivrede i ruralnog razvoja). Odluku o proglašenju zaštićenog prirodnog dobra iz stava 3 ovoga člana koje se nalazi na teritoriji dvije ili više jedinica lokalne samouprave donose skupštine jedinica lokalne samouprave na čijim teritorijama se nalazi to dobro. De fakto u praksi postoje i dva zasticena podrucja – spomenici prirode, koji su potpuno u privatnom vlasništvu; 1) u slucaju botaničke bašte Dulovina u Kolasinu, upravljanje se obavlja od strane privatnog vlasnika, dok je u slucaju 2) botaničke bašte Arboretum u Nikšiću upravljanje povjereno opštinskom odboru Nikšića, koje održava ovaj spomenik prirode. Državno upravljanje Javno preduzeće za nacionalne parkove Crne Gore, vodi upravljanje nacionalnim parkovima i rezervatima prirode koji se u njima nalaze. Zašticena područja IUCN kategorije III (spomenik prirode i predio izuzetnih odlika) na teritoriji nacionalnih parkova su u nadležnosti njihovog upravljanja takodje. Šume u nacionalnim parkovima su proglašene specijalnim šumama i njima upravljaju NP. JP Morsko Dobro tj.pravno lice koje upravlja morsim dobrom i zaštićenim područjima na teritoriji morskog dobra. Ovo trenutno uključuje zaštićene oblasti: spomenici prirode i predjeli izuzetnih odlika (IUCN kategorija III) kao i rezervat prirode - Tivatska solila (IUCN kategorija I), ukupno 21 oblast. Za većinu zaštićenih oblasti koje su Izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti prirode presle u nadležnost JP Morsko dobro, trenutno ne postoji neophodna dokumentacija za upravljanje (Studije zastite, Akt o proglasenju, PIan upravljanja), što ukazuje i na prioritetnost u utvrđivanju sledecih osnova: osnova zastite, obiljezavanje granica područja, procjena postojećeg stanja. Izmjenama i dopunama zakona o Zaštiti prirode iz 2014., takodje nije predvidjeno da pravno lice za upravljanje morskim dobrom moze inicirati process proglasenja zaštićenih oblasti na teritoriji morskog dobra. Uprava za šume (transformisana u Direktorat za šumarstvo): Svim šumama, osim šumama u nacionalnim parkovima, upravlja Uprava za šuma. Sve šume u Crnoj Gori stavljene su pod poseban režim održivog upravljanja i korišćenja Zakonom o šumama i na neki način mogle bi da se smatrati zaštićenim područjem IUCN Kategorije VI - zaštićeno područje sa održivim korišćenjem prirodnih resursa. Prema Zakonu o lovstvu direktorat upravlja i Lovištima posebne namjene, čija funkcija je zaštita i razvoj populacija životinjskih vrsta (paralela sa kategorijom IV IUCN: područja za upravljanje staništima ili
31 vrstama). Takodje postoje i šume zaštitnog karaktera koje su prepuštene prirodi (obicno nedostupne šume u kanjonima, itd.), koje bi mogle odgovarati IUCN kategoriji I. Lokalne vlasti: Shodno Zakonu o zaštiti prirode, član 55, mogućnost proglasenja i imenovanja upravljača za IUCN kategorije III i V je povjerena lokalnim vlastima. Veoma mali broj ovih oblasti IUCN kategorije III - spomenik prirode i predio izuzetnih odlika, ima uspostavljenog direktnog upravljača. To su u nekim slučajevima opštinski odbori ili sekretarijati. Direktno upravljačko tijelo planirano je za spomenik prirode Lipsku pećinu kao privatno-javno partnerstvo (Opstina Cetinje i d.o.o. Lipska pećina). Lokalne samouprave imu zakonsko pravo proglasavanja i uspostavljanja upravljackih struktura za regionalne parkove i parkove prirode (IUCN kategorija V). Piva i Komovi, su trenutno u fazi proglašenja, a ubrzo nakon toga trebali bi se imenovati i upravljači ovih regionalnih parkova. Ne postoji direktna upravljačka struktura za rezervat biosfere Basen rijeke Tare. Ipak, postoji interes lokalnih vlasti da se ovo područje valorizuje i njime upravlja na održiv način. Privatno upravljanje Botanička bašta Dulovina, Kolašin: Pod kategorijom spomenika prirode proglašena je botanička bašta “Dulovina” u Kolašinu, čije upravljanje i finansiranje se obezbjeđuje od strane familije Vincek kojoj ovaj prostor pripada. Takođe, postoji namjera da se ubrzo oformi i savjetodavno tijelo – Društvo prijatelja Bašte. Tabela 5 ilustruje opisane upravljačke strukture predstavljene kroz matriks predlozen od IUCNa.
19 Tabela 5: Matrca zaštićenih područja i uspostavljenih upravljačkih struktura Tip upravljanja IUCN kategorija i Zaštićene oblasti (Mne) Državno Zajedničko Privatno Autohtoni narod i zajednica Centralno: ministarstvo ili centralna agencija Lokalna vlast Delegirano (pr. NVO) Prekogranični Kolaborativni Zajednički (zajednički upravni odbor) Proglašeno i upravljano od strane individualnog vlasnika prostora Neprofitna organizacija (pr. NVO, univerzitet, itd.) Profitna organizacija (pr. korporacija vlasnika prostora) Područja autohtonih naroda proglašena i upravljana od strane njih Područja proglašena i upravljana od strane tradicionalnih grupa ili lokalnih zajednica I (Ia i Ib) Strogi i posebni rezervat prirode  JP NP  JP MD II Nacionalni park  JP NP III Spomenik prirode (i predjeli posebnih prirodnih odlika )  JP NP  JP MD  Opštinski odbori  Porodica Vincek IV Zašticeno staniste V Regionalni i parkovi prirode x VI
19 III ANALIZA ALTERNATIVNIH INSTITUCIONALNIH I UPRAVLJAČKIH OKVIRA ZA SISTEM ZAŠTIĆENIH PODRUČJA U CRNOJ GORI 1. Definisanje načela za procjenu alternativnih institucionalnih opcija Ako je trenutno u Crnoj Gori tendencija da se od postojeće prakse upravljanja krene prema punijoj posvećenosti u upravljanju za održivi razvoj, moramo pronaći dobru kombinaciju odgovarajućih pristupa upravljanju. Sa jedne strane, pored domaćeg zakonodavstva, u procesu pristupanja Evropskoj Uniji, Crna Gora treba da pokaže puno ispunjavanje zahtjeva Direktiva o staništima i pticama, kao i međunarodnih konvencija po pitanju biodiverziteta. Sa druge strane, ispunjavanje tih ciljeva treba da bude postignuto uz što manje troškove, a što veću ekonomsku korist od ekositemskih usluga koje pruža priroda i povećanje mogućnosti za lokalni razvoj u zaštićenim područjima i oko zaštićenih područja. Kontekst upravljanja određuje hoće li ciljevi upravljanja biti ostvareni, da li je ono pravedno i održivo. Kontekst upravljanja zavisi od formalnih organa vlasti, institucija, procesa i relevantnih običajnih i zakonskih prava. Na njega takođe mogu uticati istorija i kultura, ekonomski izgledi, pristup informacijama i brojni drugi faktori. Jedan pristup promjenama je racionalizacija sistema zašićenih područja. Efikasno upravljanje trebalo bi da na najbolji način iskoristi dostupne resurse, tako što će uključiti sve koji imaju ulogu u realizaciji i unaprijediti koherentnost među svim državnim aktivnostima (napr. da se izbjegnu loše podsticajne mjere i štetne subvencije) i politikama (koje se često izrađuju i realizuju zasebno, bez sinergije), i akterima. Informacije treba da budu pravovremene, da bi se odgovorilo na potrebe politika, i relevantne na način što će se obezbijediti da se najbolji dokazi koriste u oblikovanju prilagođenih pristupa za različite zainteresovane strane. I na kraju, transparentnost je od suštinskog značaja ako se u procesima odlučivanja želi obezbijediti odgovornost. Međutim, neophodni koraci za obezbjeđivanje uspješne racionalizacije nijesu uvijek adekvatno planirani, uključujući jačanje institucionalnih kapaciteta, odustajanje od ovlašćenja, prihvatanje promjene u ulozi države, transparentnost. Alternativa racionalizaciji postojećeg sistema upravljanja zaštićenim oblastima je uspostavljanje otvorenog okvira, gdje politike pružaju potporu i omogućavaju uvođenje različitih načina upravljanja. Ovakav tip usmjeravanja razvoja zaštićenih oblast podstiče i katalizira generisanje uspješnih inicijativa i promjena koje su neophodne u situaciji gdje je posvećenost racionalizaciji fregmentisana, neusresređena i bez jasne finansijske podrške. Princip je da, ukoliko nivo ekonomskog i političkog razvoja nije u prilici da omogući efikasno upravljanje i podršku, onda treba obezbijediti institucionalni okvir koji podrazumijeva otvorenost sistema za unapređivanje putem de facto primjera i intervencija. Bez obzira na izbor između racionalizacije postojećeg sistema i uspostavljanja sasvim novog, u nastavku su sagledani neki parametri dobrog upravljanja i efikasne institucionalne organizacije koji mogu biti dio razmatranja opcija za upravljanje i rukovođenje i za analizu alternativnih rješenja za zaštićena područja. Snažna politička posvećenost - Snažna politička inicijativa se čini neophodnom da bi biodiverzitet postao prioritet i da bi se dobila dugoročna vizija koja je potrebna da se pitanja biodiverziteta uvedu u sve sektore. EC i CBD su snažan pokretač institucionalnih promjena za pitanja očuvanja prirode u Crnoj Gori. Pojedini proaktivni, dobri primjeri na lokalnom nivou počinju da se pojavljuju (inicijative opština
34 Mojkovac, Plužine, Pljevlja, Cetinje, itd.), međutim, vrijeme ce pokazati koliko su ovi procesi usmjereni na zaštitu. Politička posvećenost je posebno bitna kod uspostavljanja novih oblika upravljanja. Nasuprot tome, slaba politička inicijativa može da ima trajne posljedice po biodiverzitet. Politička posvećenost se moze ocjenjivati kroz spremnost organa da: - razumiju model, uče i usavršavaju se, - ulažu u realizaciju: ljudski i finansijski kapaciteti, - izgrade temelje: optimizacija sistema kako bi bio usklađen sa ciljevima. Efektivnost u planiranju i sprovođenju –Uspostavljanje politika i poštovanje/sprovođenje zakona i ispunjavanja međunarodnih zahtjeva (EU, UNESCO, CBD). Zbog veoma visokog kvaliteta prirodnih ekosistema, Crna Gora u prošlosti nije trebala puno da mijenja na terenu kako bi postigla ciljeve zaštite, pa je veliki dio inicijativa završio samo na zakonskim ili formalnim odlukama (npr. UNESCO Svetska Baština NP Durmitor, ili rezervat biosfere Basen rijeke Tare). Pored toga dobar dio aktivnosti za zaštitu prirode oslanjao se na donatorska sredstva čak i za redovne djelatnosti parkova i institucija. Ulaskom u EU, ispunjavanje zakona zaštite prirode biće obaveza Crne Gore kao države članice, a neispunjavanje zakonskih odredbi biće predmet sudskih parnica od strane Evropske komisije. Zbog toga je bitno da se: - u okviru postojećih dokumenata postave realni ciljevi zaštite prirode, - da se postavljeni ciljevi u postavljenom roku i ostvare u praksi, - da postoji model za pracenje, korekciju i potsticanje efektivnosti. Uvođenje biodiverziteta kroz "lokalizam" i decentralizaciju - Povećana decentralizacija i unaprijeđeni procesi širokog učešća sprovode se u cijeloj Evropi. Iako CBD pristup ekosistemu i druge međunarodne preporuke (UNESCO, itd.) pozivaju da se uvede drugačije upravljanje biodiverzitetom, pri čemu naglašavaju da najbolje odluke donose oni koji žive najbliže resursima, to se često ne sprovodi u praksi (pr. centralizovana uprava JP za nacionalne parkove). Ovdje je važno da se primjenjuje sledeci princip: - Subsidijarnost: upravljačka nadležnost i odgovornost dati su institucijama koje su najbliže resursu o kojem je riječ. Odgovornost i transparentnost - Kao i u svakom sistemu upravljanja, odgovornost prema drugima je od suštinskog značaja u nastojanju da vlade i upravljanje uopšte služe potrebama društva i da je učešće u odlučivanju smisleno (tj. da je praćeno djelovanjem). Čini se da je ovo jedna oblast za poboljšanje u očuvanju prirode u Evropi. Odgovornost je neophodan korak ka poboljšanju rezultata upravljanja, jer omogućava redovne procjene ostvarenih rezultata koje pomažu da se prepoznaju prednosti i slabosti sistema. U pogledu odgovornosti i transparentnosti, vrši se ocjena nivoa sledećih stavki: - jasne nadležnosti, uloge i dužnosti; jasno zakonodavstvo i sprovođenje. - učešće javnosti - svi ljudi (bez diskriminacije) treba da imaju mogucnost da iznesu svoje mišljenje tokom odlučivanja, direktno ili preko legitimnih posredničkih institucija koje zastupaju njihove namjere. - Sistem praćenja i evaluacije je uspostavljen i obezbjeđuje informacije, jačanje svijesti i sticanje znanja. Pravičnost – pravična raspodjela troškova i koristi od uspostavljanja i upravljanja zaštićenim područjima i obezbjeđivanje pristupa nepristrasnoj presudi u slučaju spora. Tu spadaju principi: - Pravičnost: svi muškarci i žene imaju jednake mogućnosti da poboljšaju ili održe svoje stanje. - Vladavina prava: zakoni i pravila su pravična i nepristrasno se sprovode. - Vlasnička prava: za odluke o strukturi i najprikladnijoj opciji, prava vlasnika zemlje i korisnika resursa su veoma bitna!
35 - Orijentacija prema konsenzusu kao najvišem nivou demokratskih procesa: odražava kapacitet sistema upravljanja da omogući iznošenje različitih interesa da bi se postigao široki zajednički cilj. Efikasnost u postizanju rezultata– definišu se kao djelotvornost u očuvanju biodiverziteta i ostvarivanju ciljeva očuvanja prirode u zaštićenom području, pri čemu se istovremeno uzimaju u obzir problemi i mišljenja zainteresovanih strana. Obuhvata principe: - Predusretljivosti: institucije i procesi pokušavaju da budu na usluzi svim zainteresovanim stranama na kompetentant način; - Djelotvornosti i efikasnosti: procesi i institucije postižu rezultate koji su u skladu sa ciljevima i potrebama, a istovremeno resurse koriste na najbolji mogući način; - Održivosti; - Najveći uticaj za uloženo; - Maksimiziranje ekonomskih koristi i ekosistemskih usluga. Razvoj kvaliteta i organizacija koja uči: Upravljanje zaštićenim područjima je struka u brzom razvoju, i bilo koja organizacija koja se time bavi, treba da osigura kvalitet svog rada kao i kognitivni pristup upravljanju, čime se prilagođava novim saznanjima kao i promjenama u prirodi i društvu. U međunardonom okviru postoji više zajedničkih sistema postizanja i kontrole kvaliteta, uključujući sertifikaciju zaštićenih područja od strane IUCN, UNESCO, Evropske povelje za održivi turizam Europark federacije, itd. Gore navedeni skup principa "dobrog upravljanja" treba uzeti u obzir prilikom analize svakog zaštićenog područja ili lokacije. Ovi principi mogu da daju uvid u to koliko će određeni kontekst upravljanja unaprijediti ili oslabiti: očuvanje, održiva sredstva za život, te prava i vrijednosti ljudi i zemlje o kojima je riječ34 . 34 IUCN, 2013
36 2. Alternativni scenariji za sistem zasticenih podrucja Kod razmišljanja o pravcu promjena u sistemu upravljanja zaštićenim područjima, veći dio rasprava se svodi na dvije glavne alternative: 1. Centralno upravljanje ili decentralizacija: Da li će se omogućiti dalji razvoj različitih oblika upravljanja na lokalnom i državnom nivou, ili će se jačati uloga centralnih institucija javnih preduzeća koja se transformisu u privredna drustva (NP, Morsko dobro, itd.) i Agencije za životnu sredinu. 2. Upravljanje prema režimima ili prema ciljevima: Klasično upravljanje zaštićenim područjima bavi se nivoima režima zaštite od stroge do manje stroge, dok se ciljno upravljanje bavi postavljanjem ciljeva prem zahtjevima zaštićenih staništa i vrsta, kao i održivog razvoja lokalnog područja. Na osnovu ove dvije alternative, možemo da definišemo četiri glavna scenarija budućega razvoja sistema zaštićenih područja, koji među sobom nisu sasvim isključivi. Tabela 6: Scenarija buduceg razvoja sistema zaštićenih područja Upravljanje prema ciljevima Centralizovano 3. Organizacija koja uči 4. Kolaborativno upravljanje Decentralizovano 1. Jačanje pravne osnove i ovlaštenja institucija 2. Prenos ovlašćenja na opštine i druge aktere, kontrola ispunjavanja zakonskih zahtjeva Upravljanje prema režimima 1. Jačanje pravne osnove i ovlašćenja institucija: Kako bi ispunili zahtjeve EU i druge međunarodne zahtjeve, jača se zakodavstvo zaštite prirode i nacionalnih parkova. Jačaju se ovlašćenja Agencije za zaštitu prirode, JP Nacionalni parkovi, osniva se javni subjekt za planiranje i administriranje kopnenim odnosno marinskim zaštićenim područjima, vrši se racionalizacija/konsolidovanje nadležnosti postojećih javnih subjekata i državnih institicija u pogledu upravljanja zaštićenim područjima kako bi se izbjeglo dupliranje i preklapanje. Tu se prije svega misli na definisanje jasnijih nadležnosti i odgovornosti u smislu upravljanja i planiranja korišćenja resursa u zaštićenim područjima između različitih sektora. U dijalogu sa ostalim učesnicima koriste se zakonska ovlašćenja, kako bi se postigao što veći stepen zaštite na planiranim područjima. Izvođenje scenarija najviše zavisi od fiskalnog ili parafiskalnog finansiranja centralnih institucija. 2. Prenos ovlašćenja na opštine i druge aktere, kontrola ispunjavanja zakonskih zahtjeva: Logika zaštite zaštićenih područja se ostavlja na nivou režima definisanih u Zakonu o zaštiti prirode, ali se njihovo uspostavljanje (možda i zbog nedostatka sredstava) prepušta opštinama, nevladinim organizacijama, privatnim vlasnicima i drugim državnim institucijama. U tom slučaju, Agencija za životnu sredinu vrši stručni, a inspekcija inspekcijski nadzor nad poštovanjem režima zaštite i zakona u tim područjima. Uspostavljanje i funkcionisanje zaštićenih područja zavisi najviše od ekonomskih mogućnosti ili interesa njihovih osnivača, što može da dovede do konflikta interesa u upravljanju ili do velikih uspona i padova u upravljanju.
37 3. Organizacija koja uči: Postojeće i buduće centralne institucije (Agencija, JPNP, JPMD, agencija za marinska područja) preuzimaju moderan pristup ciljnog upravljanja po uzoru na američku ‘National Park Service’ ili finsku ‘Metsahallitus’ organizaciju. Svoj uspjeh grade na kvalitetnom radu, postizanju ciljeva i traženju zajedničkih interesa sa ostalim akterima, čime osiguravaju i adekvatan prihod iz budžeta ali i na tržištu. Zakonskim ovlaštenjima pribjegavaju samo u najnužnijim slučajevima. 4. Kolaborativno upravljanje: U međusobnoj komunikaciji uvodi se niz različitih načina upravljanja (uključujući upravljanje od strane zajednice, NVO ili privatnog sektora) koje će odgovarati specifičnostima svakog zaštićenog područja ponaosob. Centralne institucije postavljaju jasne ciljeve zaštite, koje usklađuju sa upravljačima i drugim zainteresovanim stranam na transparentan način. Iz diverziteta institucija i načina upravljanja, proizilazi stručna konkurencija a time i rast kvaliteta. Diverzitet načina upravljanja omogučava pristup svim mogućim izvorima sredstava za stručne zadatke, od državnog i lokalnog budžeta do vršenja različitih usluga na tržištu.
38 3. Diskusija scenarija Sistem zaštićenih područja u Crnoj Gori je trenutno u scenarijima 1 i 2. Za Nacionalne parkove to znači fokusiranje na “Jačanje pravne osnove i ovlašćenja institucija”, a za npr. regionalne parkove “Prenos ovlaštenja na opštine i druge aktere, kontrola ispunjavanja zakonskih zahtjeva”. U oba slučaja upravlja se prema režimima. Razvoj misli o saradnji i otvaranju upravljackih struktura ka uključivanju različitih aktera jeste tema rasprava o mogućim unapređenjima sistema koji predpostavljaju upravljanje prema ciljevima i stalno usavršavanje kroz interakciju sa zainteresovanim stranama. Ovakva tranzicija misli i djelovanja trenutno nailazi na nekoliko izazova: - Ukazivanje na dobre strane horizontalne saradnje relevantnih institucija i sinergija koja se gradi prilikom upravljanja prema ciljevima je kultura i praksa koja tek treba da izdrži probu vremena i pokaže svoje dobre rezultate. Učenje na osnovu djelovanja, mjesto unaprijed postavljenih i zakonom definisanih odrednica zahtijeva veliku posvećenost i otvorenost koja jos uvjek nije prisutna. - Snažan pritisak da se centralne i lokalne pozicije i mandati učvrste od strane upravljača i onih koji imaju mandate da imenuju iste. - Bojazan od prelaska sa ustaljenog sistema upravljanja u neizvjesnost novog okvira, otvorenog za sve nosioce prava čiji je krajnji ishod neizvjestan i zavisi od kvaliteta rada i podrške koja se na taj način stiče. - Unapređivanje mandata u interakciji sa drugim nosiocima prava radi dostizanja ciljeva određene zaštićene oblasti ili kategorije, čini se kao priznavanje slabosti i dijeljenje moći. Ipak, tokom diskusije formuliše se mišljenje da iz njegovanja scenarija 1 i 2, proističu konflikti. Takođe ističe se da, ukoliko jačanje i oslanjanje na pojedinačne manadate i rješavanje konflikata nosioca prava sudskim putem bude i dalje praksa, ovaj problemi u zaštićenim područjima će se čak produbljivati u budućnosti.
39 4. Prioriteti i preporuke za unapredjenje sistema zasticenih područja Na duži rok, cilj razvoja sistema upravljanja zaštićenim područjima može da bude neki vid kombinacije predhodno navedenih scenarija: 3. Organizacija koja uči i 4. Kolaborativno upravljanje. Taj cilj trebao bi da se ogleda u jakoj zajedničkoj viziji bućih zaštićenih područja Crne Gore, kao nacionalnog bogatstva prirodne i kulturne baštine, a i izvora konkurentnosti zemlje u budućnosti. Da bi takvu viziju postigli ona treba da se ispolji kroz sljedeća korake: 1. Unapradjenje pravnog okvira i politika: zakoni, strategija biodiverziteta, strategija odrzivog razvoja, stretgija pristupanja EU; razmotriti i definisanje strategije razvoja zaštićenih područja. 2. Ispunjavanje zakonskih regulativa Crne Gore i međunardonih zahtjeva (EU, UNESKO, CBD); 3. Uspostavljanje neophodnih uloga i podizanje kapaciteta: osposobljavanje postojećih institucija i drugih zainteresovanihih strana; 4. Poboljšanje upravljanja zaštićenim oblastima: razvoj kvaliteta i organizacija koja uči; 5. Unapređenje kriterijuma kvaliteta i standarda za zaštićenim područjima (pr. nacionalni sistem sertifikacija, uvodjenje protokola, itd.); 6. Periodično vrednovanje zaštićenih područja - METT / CPAMETT/ i druge metodologije, koriste se u cilju unapređenja efikasnosti u upravljanju zašticenim područjima. 7. Obezbjeđivanje dugoročne finansijske održivosti - evidentiranje i maksimiziranje ekosistemskih usluga i ekonomskih koristi; 8. Poboljšanje komunikacije unutar i van institucija; Uvođenje i praktikovanje procesa učešća zainteresovanih strana; 9. Jačanje istraživanja i monitoringa. Uvođenje sistema dobrog upravljanja je moguće samo sa stručnim, posvećenim ljudima i zahtijeva puno strpljenja i intenzivnu komunikaciju. Dobro upravljanje takođe podrazumijeva izgradnju svijesti i kapaciteta zainteresovanih strana, posebno nosilaca prava, da proaktivno dijele odgovornost za upravljanje resursima u zaštićenim područjima.35 35 Stanciu & Ionita, 2013
ANALIZA OPCIJA ZA UPRAVLJANJE ZAŠTIĆENIM PODRUČJIMA - finalni izvjestaj, 05062014
ANALIZA OPCIJA ZA UPRAVLJANJE ZAŠTIĆENIM PODRUČJIMA - finalni izvjestaj, 05062014
ANALIZA OPCIJA ZA UPRAVLJANJE ZAŠTIĆENIM PODRUČJIMA - finalni izvjestaj, 05062014
ANALIZA OPCIJA ZA UPRAVLJANJE ZAŠTIĆENIM PODRUČJIMA - finalni izvjestaj, 05062014
ANALIZA OPCIJA ZA UPRAVLJANJE ZAŠTIĆENIM PODRUČJIMA - finalni izvjestaj, 05062014
ANALIZA OPCIJA ZA UPRAVLJANJE ZAŠTIĆENIM PODRUČJIMA - finalni izvjestaj, 05062014
ANALIZA OPCIJA ZA UPRAVLJANJE ZAŠTIĆENIM PODRUČJIMA - finalni izvjestaj, 05062014
ANALIZA OPCIJA ZA UPRAVLJANJE ZAŠTIĆENIM PODRUČJIMA - finalni izvjestaj, 05062014
ANALIZA OPCIJA ZA UPRAVLJANJE ZAŠTIĆENIM PODRUČJIMA - finalni izvjestaj, 05062014
ANALIZA OPCIJA ZA UPRAVLJANJE ZAŠTIĆENIM PODRUČJIMA - finalni izvjestaj, 05062014
ANALIZA OPCIJA ZA UPRAVLJANJE ZAŠTIĆENIM PODRUČJIMA - finalni izvjestaj, 05062014
ANALIZA OPCIJA ZA UPRAVLJANJE ZAŠTIĆENIM PODRUČJIMA - finalni izvjestaj, 05062014
ANALIZA OPCIJA ZA UPRAVLJANJE ZAŠTIĆENIM PODRUČJIMA - finalni izvjestaj, 05062014
ANALIZA OPCIJA ZA UPRAVLJANJE ZAŠTIĆENIM PODRUČJIMA - finalni izvjestaj, 05062014
ANALIZA OPCIJA ZA UPRAVLJANJE ZAŠTIĆENIM PODRUČJIMA - finalni izvjestaj, 05062014
ANALIZA OPCIJA ZA UPRAVLJANJE ZAŠTIĆENIM PODRUČJIMA - finalni izvjestaj, 05062014
ANALIZA OPCIJA ZA UPRAVLJANJE ZAŠTIĆENIM PODRUČJIMA - finalni izvjestaj, 05062014
ANALIZA OPCIJA ZA UPRAVLJANJE ZAŠTIĆENIM PODRUČJIMA - finalni izvjestaj, 05062014
ANALIZA OPCIJA ZA UPRAVLJANJE ZAŠTIĆENIM PODRUČJIMA - finalni izvjestaj, 05062014
ANALIZA OPCIJA ZA UPRAVLJANJE ZAŠTIĆENIM PODRUČJIMA - finalni izvjestaj, 05062014
ANALIZA OPCIJA ZA UPRAVLJANJE ZAŠTIĆENIM PODRUČJIMA - finalni izvjestaj, 05062014
ANALIZA OPCIJA ZA UPRAVLJANJE ZAŠTIĆENIM PODRUČJIMA - finalni izvjestaj, 05062014
ANALIZA OPCIJA ZA UPRAVLJANJE ZAŠTIĆENIM PODRUČJIMA - finalni izvjestaj, 05062014
ANALIZA OPCIJA ZA UPRAVLJANJE ZAŠTIĆENIM PODRUČJIMA - finalni izvjestaj, 05062014
ANALIZA OPCIJA ZA UPRAVLJANJE ZAŠTIĆENIM PODRUČJIMA - finalni izvjestaj, 05062014
ANALIZA OPCIJA ZA UPRAVLJANJE ZAŠTIĆENIM PODRUČJIMA - finalni izvjestaj, 05062014
ANALIZA OPCIJA ZA UPRAVLJANJE ZAŠTIĆENIM PODRUČJIMA - finalni izvjestaj, 05062014
ANALIZA OPCIJA ZA UPRAVLJANJE ZAŠTIĆENIM PODRUČJIMA - finalni izvjestaj, 05062014
ANALIZA OPCIJA ZA UPRAVLJANJE ZAŠTIĆENIM PODRUČJIMA - finalni izvjestaj, 05062014
ANALIZA OPCIJA ZA UPRAVLJANJE ZAŠTIĆENIM PODRUČJIMA - finalni izvjestaj, 05062014

Recommended

Kriterijumi i indikatori održivog gazdovanja šumama u Crnoj Gori, SNV, 2011
Kriterijumi i indikatori održivog gazdovanja šumama u Crnoj Gori, SNV, 2011Kriterijumi i indikatori održivog gazdovanja šumama u Crnoj Gori, SNV, 2011
Kriterijumi i indikatori održivog gazdovanja šumama u Crnoj Gori, SNV, 2011Franc Ferlin
 
Perfil psicologico de avatar
Perfil psicologico de avatarPerfil psicologico de avatar
Perfil psicologico de avatarAshley Ariana Tello Bordon
 
Amit Kumar Dash Resume_QA Lead
Amit Kumar Dash Resume_QA LeadAmit Kumar Dash Resume_QA Lead
Amit Kumar Dash Resume_QA LeadAmit Dash
 
гос.учреждения
гос.учреждениягос.учреждения
гос.учрежденияUTS
 
Nicholas Gioia Architects - House of Catullus
Nicholas Gioia Architects - House of CatullusNicholas Gioia Architects - House of Catullus
Nicholas Gioia Architects - House of CatullusNicholas Gioia
 
предприятие
предприятиепредприятие
предприятиеUTS
 
Nicholas Gioia Architects-Biography in Allgemeines Kunstler Lexicon
Nicholas Gioia Architects-Biography in Allgemeines Kunstler LexiconNicholas Gioia Architects-Biography in Allgemeines Kunstler Lexicon
Nicholas Gioia Architects-Biography in Allgemeines Kunstler LexiconNicholas Gioia
 
Nicholas Gioia Architects - Biography on Gerbis.Net
Nicholas Gioia Architects - Biography on Gerbis.NetNicholas Gioia Architects - Biography on Gerbis.Net
Nicholas Gioia Architects - Biography on Gerbis.NetNicholas Gioia
 

Recommended

Kriterijumi i indikatori održivog gazdovanja šumama u Crnoj Gori, SNV, 2011
Kriterijumi i indikatori održivog gazdovanja šumama u Crnoj Gori, SNV, 2011Kriterijumi i indikatori održivog gazdovanja šumama u Crnoj Gori, SNV, 2011
Kriterijumi i indikatori održivog gazdovanja šumama u Crnoj Gori, SNV, 2011Franc Ferlin
 
Perfil psicologico de avatar
Perfil psicologico de avatarPerfil psicologico de avatar
Perfil psicologico de avatarAshley Ariana Tello Bordon
 
Amit Kumar Dash Resume_QA Lead
Amit Kumar Dash Resume_QA LeadAmit Kumar Dash Resume_QA Lead
Amit Kumar Dash Resume_QA LeadAmit Dash
 
гос.учреждения
гос.учреждениягос.учреждения
гос.учрежденияUTS
 
Nicholas Gioia Architects - House of Catullus
Nicholas Gioia Architects - House of CatullusNicholas Gioia Architects - House of Catullus
Nicholas Gioia Architects - House of CatullusNicholas Gioia
 
предприятие
предприятиепредприятие
предприятиеUTS
 
Nicholas Gioia Architects-Biography in Allgemeines Kunstler Lexicon
Nicholas Gioia Architects-Biography in Allgemeines Kunstler LexiconNicholas Gioia Architects-Biography in Allgemeines Kunstler Lexicon
Nicholas Gioia Architects-Biography in Allgemeines Kunstler LexiconNicholas Gioia
 
Nicholas Gioia Architects - Biography on Gerbis.Net
Nicholas Gioia Architects - Biography on Gerbis.NetNicholas Gioia Architects - Biography on Gerbis.Net
Nicholas Gioia Architects - Biography on Gerbis.NetNicholas Gioia
 
Hiperactiviad ashlet tello bordon
Hiperactiviad ashlet tello bordonHiperactiviad ashlet tello bordon
Hiperactiviad ashlet tello bordonAshley Ariana Tello Bordon
 
REKLAMASI TELUK JAKARTA
REKLAMASI TELUK JAKARTAREKLAMASI TELUK JAKARTA
REKLAMASI TELUK JAKARTARocky Pairunan
 
Eddy Rincon Edited Resume (6)
Eddy Rincon Edited Resume (6)Eddy Rincon Edited Resume (6)
Eddy Rincon Edited Resume (6)Eddy Rincon
 
Hiperactiviad ashlet tello bordon
Hiperactiviad ashlet tello bordonHiperactiviad ashlet tello bordon
Hiperactiviad ashlet tello bordonAshley Ariana Tello Bordon
 
COMPANY_PROFILE_ENG
COMPANY_PROFILE_ENGCOMPANY_PROFILE_ENG
COMPANY_PROFILE_ENGDimitra Makri Andersen
 
Arbol genealogico
Arbol genealogicoArbol genealogico
Arbol genealogicoNicole Chávez
 
Nicholas Gioia Architects-Biography on Gerbis.Net
Nicholas Gioia Architects-Biography on Gerbis.NetNicholas Gioia Architects-Biography on Gerbis.Net
Nicholas Gioia Architects-Biography on Gerbis.NetNicholas Gioia
 
Nicholas Gioia Architects-House of Catullus
Nicholas Gioia Architects-House of CatullusNicholas Gioia Architects-House of Catullus
Nicholas Gioia Architects-House of CatullusNicholas Gioia
 
Ensayo final
Ensayo finalEnsayo final
Ensayo finalNicole Chávez
 

More Related Content

Viewers also liked

REKLAMASI TELUK JAKARTA
REKLAMASI TELUK JAKARTAREKLAMASI TELUK JAKARTA
REKLAMASI TELUK JAKARTARocky Pairunan
 
Eddy Rincon Edited Resume (6)
Eddy Rincon Edited Resume (6)Eddy Rincon Edited Resume (6)
Eddy Rincon Edited Resume (6)Eddy Rincon
 
Nicholas Gioia Architects-Biography on Gerbis.Net
Nicholas Gioia Architects-Biography on Gerbis.NetNicholas Gioia Architects-Biography on Gerbis.Net
Nicholas Gioia Architects-Biography on Gerbis.NetNicholas Gioia
 
Nicholas Gioia Architects-House of Catullus
Nicholas Gioia Architects-House of CatullusNicholas Gioia Architects-House of Catullus
Nicholas Gioia Architects-House of CatullusNicholas Gioia
 

Viewers also liked (9)

Hiperactiviad ashlet tello bordon
Hiperactiviad ashlet tello bordonHiperactiviad ashlet tello bordon
Hiperactiviad ashlet tello bordon
 
REKLAMASI TELUK JAKARTA
REKLAMASI TELUK JAKARTAREKLAMASI TELUK JAKARTA
REKLAMASI TELUK JAKARTA
 
Eddy Rincon Edited Resume (6)
Eddy Rincon Edited Resume (6)Eddy Rincon Edited Resume (6)
Eddy Rincon Edited Resume (6)
 
Hiperactiviad ashlet tello bordon
Hiperactiviad ashlet tello bordonHiperactiviad ashlet tello bordon
Hiperactiviad ashlet tello bordon
 
COMPANY_PROFILE_ENG
COMPANY_PROFILE_ENGCOMPANY_PROFILE_ENG
COMPANY_PROFILE_ENG
 
Arbol genealogico
Arbol genealogicoArbol genealogico
Arbol genealogico
 
Nicholas Gioia Architects-Biography on Gerbis.Net
Nicholas Gioia Architects-Biography on Gerbis.NetNicholas Gioia Architects-Biography on Gerbis.Net
Nicholas Gioia Architects-Biography on Gerbis.Net
 
Nicholas Gioia Architects-House of Catullus
Nicholas Gioia Architects-House of CatullusNicholas Gioia Architects-House of Catullus
Nicholas Gioia Architects-House of Catullus
 
Ensayo final
Ensayo finalEnsayo final
Ensayo final
 

ANALIZA OPCIJA ZA UPRAVLJANJE ZAŠTIĆENIM PODRUČJIMA - finalni izvjestaj, 05062014

  • 1. 19 FINALNI IZVJESTAJ Podgorica, jun 2014. 2014 Autor: Mr Ana Katnić Nezavisni konsultant Agencija za zaštitu životne sredine – EPA http://www.epa.org.me UNDP Montenegro http://www.me.undp.org/monteneg ro/en/home.html ANALIZA OPCIJA ZA UPRAVLJANJE ZAŠTIĆENIM PODRUČJIMA U CRNOJ GORI
  • 2. 2 Finalni izvjestaj: ANALIZA OPCIJA ZA UPRAVLJANJE ZAŠTIĆENIM PODRUČJIMA U CRNOJ GORI Naručilac: Program Ujedinjenih nacija za razvoj u Crnoj Gori– UNDP Montenegro Partner u realizaciji i izvođač: Agencija za zaštitu životne sredine Crne Gore – EPA Montenegro Program finansiranja: Globalni fond za zaštitu životne sredine (GEF) Autor: Ana Katnić, nezavisni konsultant Magistar nauka iz oblasti upravljanja biodiverzitetom Tehnička revizija: Jernej Stritih Međunarodni konsultant u okviru programa Sistem zaštićenih oblasti, za UNDP Montenegro Zahvalnost Zahvaljujem se svim učesnicima sastanaka, na razmjeni informacija, otvorenim i konstruktivnim diskusijama. Posebno se zahvaljujem Lidiji Šćepanović i Mileni Bataković iz Agencije za zaštitu životne sredine, na iskrenom i profesionalnom angažovanju i podršci koju su priužali prilikom procesa istraživanja i uključivanja zainteresovanih strana.
  • 3. 3 Uvod Projektni zadatak “Revizija upravljačkih praksi, struktura i opcija za zaštićena područja”, je osmišljen u cilju podške procesima odlučivanja i formiranja znanja o mogućnostima unapređenja upravljanja zaštićenim područjima u Crnoj Gori. Aktivnosti na izradi dokumenta “Analiza opcija za upravljanje zaštićenim područjima u Crnoj Gori”, koji je proistekao iz rada na pomenutom projektnom zadatku, bile su usmjerene na razmatranje međunarodne prakse i trenutne situacije u Crnoj Gori. Nadalje, u saradnji sa odabranim međunarodnim stručnjakom, i uz procese ucešća zainteresovanih strana, razmotreni su različiti scenariji i načini upravljanja zaštićenim oblastima. Predložena su alternativna rešenja za institucionalni okvir sistema zaštićenih područja i definisane alternativne upravljačke strukture za pojedinačne kategorije zaštićenih oblasti. Rezultati ovog zadatka će se naročito koristiti kao podrška naporima na utvrđivanju institucionalnih nadležnosti i organizacije kooperativnog upravljanja, posebno za regionalne parkove, kao i za rezervat biosfere basena rijeke Tare. Tokom izrade Analize, na sastancima projektnog tima, definisano je da zaštićena morska područja neće biti obuhvaćena ovim dokumentom, jer su ona predmet nekoliko drugih studija.1 Ovaj zadatak realizuje se od strane Agencije za zaštitu životne sredine (EPA), a dio je projekta “Sistem zaštićenih područja” koji vodi kancelarija za Program Ujedinjenih nacija za razvoj u Crnoj Gori (UNDP Montenegro). Metodologija Izrada ovog dokumenta odvijala se u nekoliko faza: Proučavanje materijala – Urađen je pregled dokumenata i informacija dostupnih u elektronskoj formi, i na engleskom jeziku, na temu institucionalnog okvira i upravljanja zaštićenim područjima. U tom smislu, pregledane su politike, zakoni, upravljačke strukture, ekonomije i primjeri odrzivog razvoja u zaštićenim područjima, finansiranje, smjernice i vodiči za zaštićena područja. Analizirani su istorijski i razvojni konteksti, strategije, pojedinačni primjeri i najbolja praksa. Napravljen je pregled i razmatranje lokalnih, regionalnih i nacionalnih dokumenata u Crnoj Gori o zaštićenim područjima: planovi, strategije, izvještaji, zakoni i pravilnici, i brojni nacrti i neobjavljena dokumenata bili su predmet pažnje. Analize – Razmatrane su prednosti i slabosti različitih struktura zaštićenih područja na međunarodnom i nacionalnom nivou kao i istorijski i razvojni kontekst u kome su se proglašavala i razvijala zaštićena područja i praksa upravljanja biodiverzitetom u Crnoj Gori. Na osnovu principa dobrog upravljanja razmatrana je trenutna situacija i trendovi razvoja sistema zaštićenih područja u Crnoj Gori. Konsultant je definisao osnovne alternative za analizu i scenarija za upravljanje zasticanim oblastima. Rasprave – Obavljen je niz razgovora uz formu semi-strukturisanih upitnika, sa donosiocima odluka i relevantnim zainteresovanim stranama (spisak učenika predstavljen je u dodatku I), na temu: prikupljanja podataka koji nijesu dostupni u elektronskoj formi, mišljenja zainteresovanih strana o 1“Crna Gora i zaštićena morska područja - Procjena pravnog i institucionalnog okvira za očuvanje priobalnog i morskog biodiverziteta i uspostavljanje morskih zaštićenih ppodručja”, a koju sprovode IUCN Med i EPA; kao i realizovane studije “Uspostavljanje morskog zaštićenog područja Katič u Crnoj Gori i procjena morskih i priobalnih ekosistema - Zadatak 1: Analiza zakonodavnog i institucionalnog okvira za upravljanje morskim zaštićenim područjima", decembar 2012, Ministarstvo zaštite životne sredine, Italija – Ministarstvo održivog razvoja i turiza, Crna Gora. Takodje ovo je bila tema i dokumenta: “Studija o institucionalnom okviru za održivu koordinaciju integralnog upravljanja obalnim podrucjem Crne Gore sa predlogom za institucionalnu reorganizaciju - SHAPE”, 2013, Javno preduzece za Upravljanje morskim dobrom - IPA Adriatica.
  • 4. 4 postojećem sistemu zaštićenih područja, rasprava o praksi i najnovijim programima i planovima za zaštićena područja. Na zahtjev zainteresovanih strana obavljeni su i dodatni konsultativni razgovori. Održan je konsultativni sastanak sa zainteresovanim stranama na kome su prezentovani nalazi studije i diskutovane alternativne opcije i scenariji. Spisak učesnika konsultativne radionice dat je u dodatku II. Ograničenja Važno je napomenuti da je ova studija sprovedena u kratkom vremenskom periodu od pet mjeseci, zbog čega nije bilo moguće svakom pojedinačnom zaštićenom području posveti veću pažnju. Stoga, autor nije u poziciji da ponudi preporuke na nivou detalja konkretne organizacione structure za svako zaštićeno područje pojedinačno, niti da razmotri sva značajna pitanja modela upravljanja i procesa odlučivanja na pojedinačnom nivou. Umjesto toga, autor se fokusirao na prepoznavanje zajedničkih obrazaca, glavnih prednosti i slabosti. Takođe, isplativost sistema zaštićenih područja koja zavisi od oportunitetnih troškova je predstavljena i objašnjena u smislu postojeće prakse, načela i smjernica za sprovođenje procjene. Analiza isplativosti postojeće i planirane upravljačke strukture na nivou svakog pojedinačnog zaštićenog područja zahtijevala bi detaljna istraživanja o ekonomiji i potencijalima svakog regiona sa zaštićenim područjem/područjima, što je procjenjujemo u velikoj mjeri izvan predviđenog vremena i budžetskog okvira ovog zadatka. Za potpunu analizu situacije u svakom zaštićenom području, te preporuka o adekvatnim opcijama za upravljanje, posebno sa tačke gledišta učešća zainteresovanih strana u procesu odlučivanja, biće potrebno više vremena i resursa. Svaki pojedinačni primjer zaštićenog područja treba detaljno razmotriti unutar relevantnog mikro konteksta i sa relevantnim zainteresovanim stranama, da bi se ponudili konkretni detalji u vezi modela upravljanja zaštićenim područjem.
  • 5. 5 Skraćenice CBD – Konvencija o biodiverzitetu CPAMETT – Alat za pracenje efektivnosti menadžmenta Zaštićenih područja DOO – Drustvo sa ogranicenom odgovornoscu DOPPS - Društvo za posmatranje i proučavanje ptica Slovenije EC – Evropska Komisija EPA – Agencija za zaštitu životne sredine EU – Evropska Unija EDEN - Evropske destinacije odličnosti GEF - Globalni fond za zaštitu životne sredine IEEP - Institut za evropsku politiku životne sredine IUCN – Međunarodna Unija za konzervaciju prirode JP – Javno Preduzece KS – Konsultativni savjet LFA – Analiza Logickog Okvira MAB BR – Čovjek i biosfera rezervat MD – Morsko Dobro METT - Alat za praćenje efektivnosti menadžmenta MORT – Ministarstvo održivog razvoja i turizma NP- Nacionalni Parkovi NVO – Nevladina Organizacija PBB - Preduzeća okrenuta biodiverzitetu RAPPAM - Brza procena i utvrđivanje prioriteta upravljanja zaštićenim područjima SAC - Specijalne oblasti za konzervaciju SPA – Specijalne zaštićene oblasti TOK – Turisticka organizacija Kolašin UN – Ujedinjene Nacije UNDP - Program Ujedinjenih nacija za razvoj UNESCO - Organizacija Ujedinjenih nacija za obrazovanje, nauku i kulturu USAID – Agencija Sjedninjenih Americkih Drzava za internacionalni razvoj UzŠ – Uprava za Šume WCPA – Svjetska komisija za zaštićena područja ZP - Zaštićeno područje
  • 6. 6 Sadržaj Uvod .................................................................................................................................................3 Metodologija.........................................................................................................................................3 Skraćenice .........................................................................................................................................5 Sadržaj...............................................................................................................................................6 I PREGLED MEĐUNARODNE PRAKSE U UPRAVLJANJU ZAŠTIĆENIM PODRUČJIMA................................8 1. Važne definicije i kategorije..............................................................................................................8 1.1. Definicija zaštićenih područja - IUCN........................................................................................8 1.2. Kategorije zaštićenih područja - IUCN.......................................................................................8 1.3. Definicije upravljanja ................................................................................................................9 1.4. Vidovi upravljanja zaštićenim područjima- IUCN......................................................................9 1.5. Oblici učešća javnosti u zaštićenim područjima –IUCN ..........................................................11 2. Razvoj misli o zaštićenim područjima i upravljanju ........................................................................12 3. Različiti modeli i procesi upravljanja...............................................................................................15 3.1. Upravljanje..............................................................................................................................16 4. Primjeri prakse u upravljanju zaštićenim područjima u Evropi ......................................................20 II PREGLED POSTOJEĆIH INSTITUCIONALNIH I UPRAVLJAČKIH OKVIRA ZA RAZLIČITE KATEGORIJE ZAŠTIĆENIH PODRUČJA I REZERVAT BIOSFERE U CRNOJ GORI............................................................26 1. Postojeće strukture upravljanja zaštićenim područjima.................................................................30 III ANALIZA ALTERNATIVNIH INSTITUCIONALNIH I UPRAVLJAČKIH OKVIRA ZA SISTEM ZAŠTIĆENIH PODRUČJA U CRNOJ GORI ................................................................................................................33 1. Definisanje načela za procjenu alternativnih institucionalnih opcija .............................................33 2. Alternativni scenariji za sistem zasticenih podrucja .......................................................................36 3. Diskusija scenarija...........................................................................................................................38 4. Prioriteti za unapredjenje sistema zasticenih područja..................................................................39 5. Prioriteti za unapredjenje upravljanja pojedniačnih kategorija .....................................................40 5.1. Nacionalni parkovi ..................................................................................................................40 5.2. Rezervati prirode, spomenici prirode i predjeli posebnih prirodnih odlika............................47 5.3. Zaštićeno stanište ...................................................................................................................49 5.4. Regionalni parkovi i parkovi prirode.......................................................................................50 5.5. Upravljanje šumama ...............................................................................................................53 5.6. Rezervat biosfere (Čovjek i biosfera) ......................................................................................54
  • 7. 7 IV MODELI ZA ANALIZU TROŠKOVA I KORISTI....................................................................................57 1. Tržišno upravljanje..........................................................................................................................60 2. Analiza troškova i koristi različitih institucionalnih opcija i izbor poželjnog institucionalnog scenarija..................................................................................................................................................61 Spisak literature ......................................................................................................................................62 Dodatak I: Spisak sastanaka....................................................................................................................66 Dodatak II: Spisak ucesnika konsultativne radionice..............................................................................67 Dodatak III: Spisak spomenika prirode ...................................................................................................68 Dodatak IV: Prijedlog zoniranja nacionalnih parkova.............................................................................69 Lista figura: Figura 1: Kontinuitet mogućih saradnji...............................................................................................10 Figura 2: Opcije za upravljanje pojedinačnim zaštićenim područjima ...................................................11 Figura 3: Prijedlog organizacije Nacionalni Parkovi Crne Gore d.o.o. .................................................43 Figura 4: Prototip zajedničkog (“shared”) upravljanja..........................................................................51 Figura 5: Prototip za upravljanje kroz saradnju ...................................................................................51 Figura 6: Prototip za upravljanje kroz saradnju – kolaborativno upravljanje za MAB BR.........................56 Lista tabela: Tabela 1: Promjena gledišta i stavova o zaštićenim područjima ...........................................................12 Tabela 2: Primjeri prakse upravljanja zaštićenim područjima u Evropi (pripremljeno od strane: Jernej Stritih) .............................................................................................................................................20 Tabela 3: SWOT analiza postojećeg sistema zaštićenih područja u Crnoj Gori.......................................27 Tabela 4: Postojeća proglašena zaštićena područja.............................................................................28 Tabela 5: Matrca zaštićenih područja i uspostavljenih upravljačkih struktura .......................................32 Tabela 6: Scenarija buduceg razvoja sistema zaštićenih područja.........................................................36 Tabela 7: Buduće širenje zelenog tržišta.............................................................................................58
  • 8. 8 I PREGLED MEĐUNARODNE PRAKSE U UPRAVLJANJU ZAŠTIĆENIM PODRUČJIMA 1. Važne definicije i kategorije 1.1. Definicija zaštićenih područja - IUCN “Zaštićeno područje je jasno definisano geografsko područje sa utvrđenom namjenom koje je zaštićeno i kojim se upravlja, zakonski ili drugim djelotvornim sredstvima, sa ciljem dugotrajnog očuvanja prirode i pripadajućih ekosistemskih usluga i kulturnih vrijednosti.” - Dudley, N. (ed.) (2008) 1.2. Kategorije zaštićenih područja - IUCN Ia Strogi rezervat prirode Strogo zaštićena područja izdvojena zbog zaštite biodiverziteta i mogućih geoloških i geomorfoloških karakteristika, gdje su posjećivanje, korišćenje prostora i drugi uticaji na prostor strogo kontrolisani i ograničeni kako bi se obezbijedila zaštita vrijednosti očuvanja. Ib Područje divljine Obično velika neizmijenjena ili vrlo malo izmijenjena područja, koja su zadržala svoj prirodni karakter i uticaj bez značajnijih i stalnih ljudskih naselja, koja su zaštićena i kojima se upravlja na način da se u potpunosti očuva njihovo izvorno stanje. II Nacionalni park Velika prirodna ili gotovo prirodna područja izdvojena u svrhu zaštite velikih ekoloških procesa, zajedno sa svim vrstama i ekosistemima karakterističnim za to područje, a koja takođe pružaju osnovu za ekološki i kulturno prihvatljive duhovne, naučne, edukativne, rekreativne aktivnosti i aktivnosti posjetilaca. III Spomenik ili obilježje prirode Spomenici ili obilježja prirode se izdvajaju da bi se zaštitio određeni spomenik prirode, koji može biti reljefni oblik, morska hrid ili pećina, geološko obilježje poput speleološkog objekta ili živa pojava poput grupe stabala velike starosti. Ova su zaštićena područja najčešće mala, ali mogu imati velik značaj za posjećivanje. IV Područje upravljanja staništem ili vrstom Namijenjeno je zaštiti određene vrste ili staništa, i upravljanje njime je usmjereno prema tom cilju. Mnogim područjima zaštićenim u ovoj kategoriji biće potrebne redovne, aktivneintervencije usmjerenena očuvanje vrste ili održavanje staništa, ali to nije zahtjev kategorije. V Zaštićeni kopneni/pomorski predio Obuhvata ona područja gdje je dugotrajno međusobno djelovanje čovjeka i prirode proizvelo prepoznatljive i značajne ekološke, biološke, kulturne i estetske vrijednosti, i gdje je očuvanje integriteta tog odnosa nužno da bi se zaštitilo i održalo to područje i sa njim povezano očuvanje prirode i druge vrijednosti. VI Zaštićeno područje sa održivim korišćenjem prirodnih resursa Namijenjeno je očuvanju ekosistema i staništa, kao i pratećih kulturnih vrijednosti i tradicionalnih načina upravljanja prirodnim resursima. Ta su područja uglavnom velika, pri čemu se njihov veći dio nalazi u prirodnom stanju, dok se jednim dijelom održivo upravlja prirodnim resursima. Smatra se da je manje, neindustrijsko korišćenje prirodniih resursa koje je usklađeno sa očuvanjem priorode jedan od glavnih ciljeva ovog područja.
  • 9. 9 1.3. Definicije upravljanja Međusobno djelovanje struktura, procesa i tradicija koje određuje koliko ovlašćenja i dužnosti se primjenjuje, kako se donose odluke i kako građani i druge zainteresovane strane mogu da se uključe.2 1.4. Vidovi upravljanja zaštićenim područjima- IUCN 1. Državno upravljanje (na saveznom/državnom/regionalnom ili opštinskom nivou) Nadležno je savezno ili državno ministarstvo/agencija; Nadležno je upravno tijelo/agencija regionalne ili lokalne samouprave; upravljanje prenijeto od strane države (npr. na NVO) Sa ovom vrstom upravljanja je upoznata većina ljudi. Kod ove vrste upravljanja neki organ državne uprave (npr. ministarstvo ali agencija za parkove koja je direktno odgovorna vladi) ima ovlašćenja, dužnost i odgovornost da upravlja zaštićenim područjem, utvrđuje ciljeve očuvanja i izrađuje i realizuje plan upravljanja tim područjem. U većini slučajeva vlada je takođe vlasnik zemljišta, voda i sličnih resursa na zaštićenom području. Regionalni ili opštinski organi mogu takođe imati nadležnost da proglase i upravljaju zaštićenim područjima, kao i da budu vlasnici zemljišta i resursa u zaštićenom području. U nekim primjerima, vlada zadržava kontrolnu ili nadzornu funkciju nad zaštićenim područjem, ali planiranje i/ili upravljanje povjerava paradržavnoj organizaciji, privatnom pravnom licu, NVO ili zajednici. Informisanje ili konsultacije sa zainteresovanim stranama prije proglašenja zaštićenog područja i donošenja i sprovođenja odluka može, ali i ne mora da bude zakonska obaveza vlade. Međutim, pristupi koji uključuju sve zainteresovane strane generalno postaju sve prisutniji i poželjniji. 2. Zajedničko upravljanje (shared governance) Upravljanje kroz saradnju (različiti stepeni uticaja (kolaborativno)); zajedničko upravljanje (pluralistička uprava); prekogranično upravljanje (različiti nivoi preko granica) Ova vrsta upravljanja takođe se sve češće javlja.Različiti akteri (državni, regionalni i lokalni organi, lokalno i autohtono stanovništvo, udruženja korisnika, privatni preduzetnici, vlasnici zemljišta, itd.) dijele međusobno upravljačka ovlašćenja i odgovornost u donošenju i sprovođenju odluka.U okviru zajedničkog upravljanja, koje se ponekad naziva i upravljanje kroz saradnju (kolaborativno), mogu se prepoznati i podvrste. Kod upravljanja "kroz saradnju", jedna agencija (obično vladina agencija na nacionalnom nivou) je organ koji donosi odluke i nosilac je dužnosti i odgovornosti. Međutim, u skladu sa zakonom ili politikom, agencija je obavezna da barem informiše ili konsultuje druge zainteresovane strane. U nešto izraženijoj varijanti, tijelima koja obuhvataju više zainteresovanih strana se dodjeljuje odgovornost da izrade tehničke prijedloge za izradu propisa i upravljanje zaštićenim područjem, koji se potom dostavljaju organu odlučivanja na usvajanje. Kod "zajedničkog" upravljanja, odlučivanje, ovlašćenja, odgovornost i dužnosti su podijeljene među različitim akterima.U nešto izraženijoj varijanti, odlučuje se konsenzusom.A u bilo kom obliku ove vrste upravljanja, kada se donesu neke odluke, njihovu je realizaciju potrebno povjeriti odabranim tijelima, organima ili pojedincima. Jedan od oblika podijeljenog upravljanja odnosi se na prekogranična zaštićena područja, gdje upravljanje obuhvata uključenost najmanje dvije vlade i drugih lokalnih aktera. 2 Navedeno u Borrini-Feyerabend et al. 2013 - IUCN
  • 10. 10 Figura 1: Kontinuitet mogućih saradnji Izvor: Borrini-Feyerabend, 1996, p. 17.; IUCN 2011 3. Privatno upravljanje Upravlja privatni vlasnik; upravlja neprofitna organizacija (NVO, univerziteti, zadruge); upravljaju profitne organizacije (pojedinci ili poslovni subjekti) Ova vrsta upravljanja ima dug istorijat – kraljevi i aristokrate često su čuvali određena područja, uglavnom zbog lova. Danas je privatno vlasništvo još uvijek važan faktor u očuvanju prirode. Kod ove vrste upravljanja, zemljište je pod kontrolomili je u vlasništvu pojedinca, NVO, preduzeća ili zadruge i njime se upravlja zbog očuvanja biodiverziteta, bez obzira da li je to prepoznato od strane države. Zemljištem se može upravljati po profitnom ili neprofitnom principu. Primjeri takvog upravljanja su područja u vlasništvu NVO isključivo zbog očuvanja priorode. Podsticajni mehanizmi, kao što su prihodi od ekoturizma i lova, smanjenje naknada i poreza, često se nude kao podrška za ovu vrstu upravljanja zaštićenim područjima. Nadležnost za upravljanje zemljištem i resursima na njemu pripadaju vlasnicima zemljišta. Oni određuju ciljeve očuvanja, izrađuju i realizuju planove upravljanja i odgovorni su za odlučivanje.Odgovornost privatnih zaštićenih područja prema društvu može se ograničiti u slučajevima kada takva područja nijesu zvanično priznata od strane vlade. Određeni oblici odgovornosti mogu se dogovoriti sa vladom u zamjenu za neke konkretne podsticajne mjere. 4. Upravljanje od strane autohtonog naroda i lokalnih zajednica Područja i teritorije koje čuvaju autohtoni narodi; Područje koje čuva zajednica - područja koja je proglasila i kojima upravlja lokalna zajednica Ova vrsta upravljanja možda je najstariji oblik upravljanja zaštićenim područjem, i još uvijek je rasprostranjen.Širom svijeta i hiljadama godina ljudi su upravljali, mijenjali i često čuvali svoje okruženje, što je uglavnom bilo povezano sa nizom različitih, međusobno povezanih vrijednosti i ciljeva (poput duhovnih, vjerskih, bezbjednosnih, ili onih povezanih sa preživljavanjem) a koji su za rezultat imali očuvanje ekosistema, vrsta i vrijednosti povezanih sa ekosistemima. Definicija IUCN za ovu vrstu upravljanja je: zaštićena područja gdje se upravljačka nadležnost i odgovornost nalazi u rukama autohtonog narodaili lokalnih zajednica kroz različite oblike običajnih ili zakonskih, formalnih ili neformalnih institucija i pravila. Ova vrsta upravljanja obuhvata dvije glavne podvrste: a) područja i teritorije autohtonih naroda koje su formirali i kojima upravljaju autohtoni narodi; i b) područja koja čuvaju zajednice a koja su formirali i kojima upravljaju lokalne zajednice. Ova vrsta upravljanja može biti relativno složena. Puna kontrola od strane nadležne agencije Podijeljena kontrola između nadležne agencija i drugih zainteresovanih strana Puna kontrola od strane drugih zainteresovanih strana Upravljanje kroz saradnju aktivno konsultovanje traženje konsenzusa pregovaranje (uključivanje u odlučivanje) i postizanje konkretnih sporazuma dijeljenje ovlašćenja i odgovornosti na formalan način (npr. kroz mjesta u upravnom odboru) prenos ovlašćenja i odgovornosti nema miješanja ili doprinosa od strane nadležne agencije nema miješanja ili doprinosa od strane drugih zainteresovanih strana sve veća očekivanja zainteresovanih strana sve veći doprinosi, posvećenost i "odgovornost" zainteresovanih strana
  • 11. 11 U nekim slučajevima, autohtoni narodi i/ili lokalne zajednice su u potpunosti priznate kao legitimna vlast nadležna za zaštićena područja ili su vlasnici tog zemljišta. Koja god struktura da je u pitanju, organizacija upravljanja zahtijeva postojanje prepoznatljivih institucija i propisa da bi ta struktura bila odgovorna za postizanje ciljeva zaštićenog područja.Odgovornost zajednice prema širem društvu obično je ograničena, mada se može o njoj razgovarati sa vladom države i drugim akterima. Figura 2: Opcije za upravljanje pojedinačnim zaštićenim područjima Izvor: (Institut za upravljanje) Institute On Governance, 2002, str. 21.; IUCN, 2011 1.5. Oblici učešća javnosti u zaštićenim područjima –IUCN  Informisanje Riječ je o najnižem nivou učešća. U pitanji je pristup "od vrha prema dolje". Na ovom nivou grupama i pojedincima se pružaju informacije o predloženim radnjama i aktivnostima bez mogućnosti da na njih utiču i da ih promijene.  Konsultovanje Zainteresovane strane su informisane o projektu ili planu i zatraženo je njihovo mišljenje. Mišljenja zainteresovanih strana se uzimaju u obzir, ali se ne postupa nužno po njima.  Zajedničko odlučivanje Ovo učešće se javlja kada su zainteresovane strane uključene u proces odlučivanja. One se pozivaju da čuju o kojem se pitanju radi, da o njemu raspravljaju i učestvuju u procesu odlučivanja.  Zajedničko djelovanje Ovaj nivo omogućava sprovođenje procesa zajedničkog odlučivanja izajedničku odgovornost za realizaciju tih odluka.  Podrška za zasebne interese zajednica Zajednice utvrđuju sopstvene planove i realizuju odluke koje donesu. Uloga stručnjaka i drugih posrednika je da zajednici pruže informacije i da joj pomognu da donese odluku zasnovanu na činjenicama. Ovaj nivo učešća predstavlja pristup "odozdo prema vrhu". Opcije za upravljanje pojedinačnim zaštićenim područjima Puna kontrola od strane privatnog vlasnika Puna kontrola od strane agencije Državno upravljanje Državno konsultativno upravljanje Državno upravljanje kroz saradnju Zajedničko upravljanje Delegirano upravljanje Privatno upravljanje
  • 12. 12 2. Razvoj misli o zaštićenim područjima i upravljanju U većini evropskih zemalja zaštita prirode proistekla je iz želje da se zaštite najčudesnija područja kao simbol nacija i država krajem 19. vijeka. U to vrijeme proglašeni su prvi nacionalni parkovi čije ime proizilazi iz pomenute ideje. Veliki udio prvih nacionalnih parkova u Evropi nastao je na osnovu predjela koja su bila kraljevska lovišta, proglašavana kao takva već i u srednjem vijeku. U Crnoj Gori takav primjer bio je kraljev zabran Biogradska gora, proglašen od strane kralja Nikole 1878 godine. U vrijeme brze industrializacije i jakog zagađenja, glavna ideja zaštićenih područja je bila da se u njima izbjegne ljudska aktivnost. Kako je shvaćeno da ljudska prava ne mogu da se žrtvuju za zaštitu prirode i da zaštita prirode protiv interesa lokalnog stanovništva nije efektivna, ova vizija uskoro je ustupila mjesto pristupu "približavanja" ili “rekonsiliacije”, kojim se uvažava da je očuvanje potrebno sprovoditi istovremeno sa ekonomskim aktivnostima i blagostanjem ljudi. To je dovelo do promjene načina na koji se zaštićena područja pozicioniraju, planiraju i vode, kako bi se uveli pristupi sa više saradnje između onih koji upravljaju i zainteresovanih strana.3 U Evropi mnoga zaštićena područja nalaze sa na prostorima u privatnom vlasništvu ili sa postojećim privatnim pravima korišćenja zemljišta. U mnogim slučajevima, zaštićena područja su kulturni predjeli, gdje su se zbog dugogodišnjeg suživota prirode i čovjeka stvorili predjeli od velike vrijednost u smislu biodiverziteta. U tim područjima, održavanje tradicionalnog korišćenja je jedan od ciljeva zaštite, što iziskuje uključivanje vlasnika i korisnika resursa u aktivnosti parka, a ujedno traži višenivojski pristup upravljanju. Takva područja su većinom proglašena kao parkovi prirode (IUCN kategorija V), regionalni parkovi ili rezervati biosfere. U tabeli u nastavku, dat je pregled promjena gledišta i stavova o zaštićenim područjima iz perioda 19. i 21. vijeka. Tabela 1: Promjena gledišta i stavova o zaštićenim područjima Kako je bilo (19. vijek) Zaštićena područja: Kako je sada (21. vijek) Zaštićena područja: Ciljevi – izdvojena za očuvanje – proglašena uglavnom zbog zaštite fantastičnog divljeg svijeta i predjela – njima se upravljalo zbog posjetilaca i turista – cijenjena kao divljina – zbog zaštite – njima se upravlja i zbog ekonomskih i društvenih ciljeva – često se proglašavaju iz naučnih, ekonomskih i kulturnih razloga – njima se upravlja sa većim osvrtom na lokalno stanovništvo – cijene se zbog kulturnog značaja "divljine" – bave se i obnavljanjem i rehablitacijom Upravljanje – njima je upravljala centralna vlast – upravljaju brojni partneri Lokalno stanovništvo – planirani i vođeni protiv stanovništva – njima se upravljalo bez obzira na lokalna mišljenja – njima se upravlja sa, za i u nekim slučajevima od strane lokalnog stanovništva – njima se upravlja da se zadovolje potrebe lokalnog stanovništva Širi kontekst – odvojeno su se razvijali – njima se upravljalo kao "ostrvima" – planirani kao dio nacionalnih, regionalnih i lokalnih sistema – razvijaju se kao "mreže" (stogo zaštićena 3 Turbé., 2013
  • 13. 13 područja, razdvojena i povezana zelenim koridorima) Gledišta – doživljavana su uglavnom kao nacionalno dobro – doživljavana su kao državno pitanje – doživljavaju se i kao dobro zajednice – doživljavaju se i kao međunarodno pitanje Tehnike upravljanja – upravljalo se reaktivno u ograničenom vremenskom periodu – upravljalo se tehnokratski – prilagodljivo upravljanje sa dugoročnim perspektivama – upravlja se sa političkim obzirima Finansiranje – plaćao poreski obveznik – plaćaju se iz više izvora Vještine upravljanja – vodili ih naučnici i stručnjaci za prirodne resurse – vodili ih stručnjaci – vode ih pojedinci sa više vještina – oslanjanje na lokalno znanje Izvor: EEA 2012, Phillips, 2003. Najnovije studije pokazuju da se danas samo četvrtinom postojećih zaštićenih područja u svijetu upravlja sa visokim stepenom djelotvornosti4 . To znači: veliki gubitak resursa svih vrsta. Upravljanje koje obezbjeđuje široko učešće, organizovano na više nivoa i prilagođeno kategoriji je trenutni odgovor na manjak djelotvornosti politike zaštite životne sredine u Evropi i drugim modernim demokratijama5 . Usvojeni zakonski propisi i okviri na više nivoa su način da se dođe do održivijih politika i djelotvornije i trajnije realizacije politika. Učešće aktera koji nijesu dio državne administracije na različitim nivoima upravljanja se sa druge strane podstiče kako bi se uspostavili procesi odlučivanja uz veću saradnju i učešće. Složeni institucionalni sistem koji proističe iz ovakvog pristupa još uvijek čeka na sistematične, empirijske i materijalne dokaze koliko djelotvoran može da bude. Većinom zaštićenih područja u svijetu i dalje rukovode vladine agencije ili organi, koji imaju ključnu ulogu u upravljanju zaštićenim područjima. Učešće javnosti je danas postala sastavna komponenta upravljanja zaštićenim područjima. Vladini organi sve više uključuju zainteresovane strane da bi osigurali legitimne, djelotvorne i pravedne ishode upravljanja. Kao rezultat toga, podstiču se organi koji demonstriraju veću saradnju. Štaviše, uključivanje javnosti u upravljanje zaštićenim područjem je sada standardna dobra praksa. Nedavne studije pokazuju da taj instrument ima potencijal za situacije u kojima su svi dobitnici, a čiji je cilj održivi razvoj. Ove tranzicije uticale su na upravljanje različitim kategorijama zaštite. Upravljanje IUCN kategorijama zaštićenih područja I-III sada podrazumijeva veće učešće javnosti, a srednje i slabo razvijene zemlje su u obezbjeđivanju decentralizovanog upravljanja zaštićenim područjima uz učešće javnosti ostvarile veći napredak nego one razvijene6 . Takođe, naglasak je stavljen na nove IUCN kategorije, i to V i VI, uključujući kulturno značajne predjele kao odgovor na činjenicu da u Evropi i zemljama u razvoju možemo naći kulturno značajne, naseljene predjele, sa visokim stepenom biološke raznolikosti koji zavise od opsežnog korišćenja zemljišta u neindustrijske svrhe, a koje je takođe bitno za ekosistemske usluge i blagostanje u društvu. Ova područja se fokusiraju na održivi razvoj i manje uzimaju u obzir očuvanje divljeg biodiverziteta7 . Njima se obično upravlja uz široko učešće jer je vlasništvo u rukama velikog broja zainteresovanih subjekata. 4McCool et al. 2012, Leverington et al. 2010 5Newig & Fritsch, 2008 6Dearden at al., 2005 7 Locke & Dearden, 2005
  • 14. 14 Zajedno sa tim, promjena socijalističkih u kapitalistička društva, ekonomske krize, itd., rezultirale su smanjenjem budžeta za očuvanje prirode i prouzrokovale povećanu potražnju za tržišno orjentisanim upravljanjem zaštićenim područjima. Time se pažnja sa hijerarhijskog upravljanja više usmjerila ka zaštićenim područjima okrenutim tržištu. Kao posljedica toga, tržišno upravljanje je veoma brzo uvedeno u zaštićena područja centralne i istočne Evrope. Poslednjih godina svjedoci smo sve većih političkih zahtjeva za korišćenje ovog modela u postsocijalističkim zemljama jugoistočne Evrope. Vjeruje se da je model bio i da je i dalje fleksibilniji nego konzervativno/tradicionalna birokratska struktura od vrha prema dolje. Tržišno upravljanje pomaže da se stvori osjećaj partnerstva i podijeljene odgovornosti za promociju održivog razvoja8 . Međutim, prepoznato je da u slučaju tržišnog neuspjeha mora da interveniše država.9 Zbog toga su uvedeni hibridni sistemi, mreže, kao način da se zadovolji oboje, potražnja za tržišnom orijentacijom i potreba za hijerarhijskim upravljanjem ciljevima očuvanja. Oni se obično sastoje od relativno autonomnih javnih i privatnih sistema koji mogu da funkcionišu zajedno. Privatno upravljanje i upravljanje od strane autohtonog naroda i lokalnih zajednica su oblici upravljanja zaštićenim oblastima koji se još uvijek uspostavljaju i vode kao rijetki primjeri. Iako je promjena spora, mogu se zapaziti dva istovremena i konvergentna trenda: (1) sa jedne strane države omogućavaju razvoj novih vrsta upravljanja usvajanjem pravnog okvira koji ih prepoznaje, dok se (2) istovremeno, nove vrste upravljanja pokazuju kao "de facto" odgovor na potrebe očuvanja, otkrivajući pritom privrženosti, interese i uspomene na stare običaje i tradicije.10 8Baker and Eckerberg, 2008 9French, D. A., 2002 10 Stanciu & Ionita, 2013
  • 15. 15 3. Različiti modeli i procesi upravljanja Nema "najboljeg oblika/modela" ili "idealnog upravljačkog uređenja" za sva zaštićena područja, niti za posebne kategorije. Ne postoji neka idealna varijanta sa kojom bi se mogli upoređivati modeli upravljanja. Upravljačke strukture i procesi moraju se staviti u konkretan i otvoreni kontekst i moraju da kombinuju nepouzdanost sa prelaznim i ostvarljivim ciljevima radi djelovanja u skladu sa politikama i ostvarivanju rezultata. One zavise od društvenog, političkog, ekološkog i ekonomskog, lokalnog, nacionalnog i međunarodnog konteksta u kojem se formulišu odgovori u vidu politika. Međutim, kako god da je uobličen, način upravljanja takođe zahtijeva postojanje različitih instrumenata politika koje regulišu, kontrolišu i prate radnje koje se preduzimaju11 . Mehanizmi koji se najčešće koriste da se unaprijedi upravljanje zaštićenim područjima u regionu istočne Evrope su12 : 1) agencije za zaštićena područja koje su formirane u cilju koordinacije i podrške upravljanju zaštićenim područjima; 2) upravljanje koje je povjereno/dato vladinim/nevladinim akterima koji djeluju na regionalnom/lokalnom nivou; 3) uspostavljene plaforme sa više zainteresovanih strana, kako bi se omogućilo odlučivanje uz široko učešće. Ovi se mehanizmi javljaju kao zakonodavne mjere i mjere politike ili kao pristupi odozdo prema gore. Zašto je potrebno uvesti više nivoa? Kod održivog razvoja i očuvanja prirode postoji izražen međugeneracijski elemenat. Kao rezultat toga, potrebno je dugoročno odlučivanje, što predstavlja poseban problem za upravljanje, a to opet povećava neizvjesnost. To znači da procesi izrade politika moraju da nađu načine da stave buduće probleme na dnevni red i da sad na njima rade. Pored toga, upravljanje sa dugoročnim ciljevima zahtijeva institucionalnu fleksibilnost, kako bi se institucijama omogućilo da predvide i da riješe nepredviđene probleme ili da iskoriste prilike. Međutim, države često imaju samo ograničene motive da steknu ove nove vještine, jer budući problemi niijesu popularni kod političara, imaju ograničen značaj i ne donose nove glasove na izborima13 . To je trenutak u kojem se sve više prepoznaje značaj uloge regionalnih i lokalnih vlasti u promovisanju održivog razvoja. Za to je potrebna upravljačka aktivnost koja prevazilazi funkcionalne i administrativne granice i utvrđene teritorijalne nadležnosti. Ove složene strukture i procesi upravljanja na više nivoa sve češće nailaze na ekonomske aktere, kao i na organizacije civilnog društva, poput NVO iz oblasti zaštite životne sredine, a koje takođe djeluju na više nivoa. Zašto treba tražiti koordinaciju? Tenzije i sukobi unutar i između organa vlasti i aktera koji djeluju na ovim različitim nivoima tipični su za moderne političke procese. Jedan od razloga za to je što svaki od tih subjekata radi zasebno, sa nadležnostima koje se preklapaju, ali koje nijesu uvijek precizno definisane. To predstavlja izazov ne samo za koordinaciju politike i razdvajanje dužnosti, nego i postaje teže da se obezbijedi odgovornost i 11Chobotova & Otto, 2013 12Stanciu & Ionita, 2013 13 Baker, 2009
  • 16. 16 transparentnost i može dovesti do problema u pogledu praćenja postupanja u skladu sa propisima. Stoga, promovisanje održivog razvoja zahtijeva da se prevaziđu neuspjesi u koordinisanju javnih politika. I zaista, jedna od upravljačkih funkcija svih vlada je da pomognu da se obezbijedi koordinacija. Kada je riječ o horizontalnoj koordinaciji i pristupu integracije politika zaštite životne sredine, tu spada utvrđivanje prioriteta, pored sektorskih interesa, kao i implikacija pojedinačnih politika, programa i aktivnosti po održivi razvoj. Do danas, nastojanja da se promoviše integrisanje politika na nivou EU i država članica u skladu sa ovim tumačenjem nijesu sasvim uspjela. Da bi prepoznale i promovisale sektorske sinergije, brojne države EU su izvršile strukturalna prilagođavanja, posebno u svojim sistemima javne uprave. Tu spadaju formiranje međuministarskih odbora, osnivanje agencija zaduženih za više sektora, imenovanje službenika za integrisanja u i između ministarstava, uvođenje zahtjeva u pogledu obaveznog izvještavanja i praćenja i uvođenje kriterijuma održivog razvoja u procese odlučivanja. Konkretne obaveze koje se namecu procesu planiranja jesu i strateske procjene uticaja na zivotnu sredinu. Na taj način su države članice pokušale da promovišu integrisanje politika uglavnom kroz institucionalna prilagođavanja. U tom dijelu, ostvareni napredak je neujednačen i djelotvornost ovog pristupa nije očigledna14 . Dio problema leži u neuspjehu brojnih država članica da izdvoje konkretne resurse za integrisanje politika zaštite životne sredine, posebno u institucijama koje djeluju na regionalnom i lokalnom nivou. Promovisanje saradnje kao pristupa upravljanju, uključujući poboljšano učešće ekonomskih i društvenih aktera, ne znači smanjenje uloge države, već paradoksalno jačanje te uloge. Međutim, za promovisanje samog učešća potrebni su dodatni državni kapaciteti. Ukupna administrativna opterećenja potrebna da se razviju modeli učešća zainteresovanih strana mogu biti iznenađujuće velika. Zašto je potrebno uvesti dobrovoljne politike? U okviru Evropske komisije dobrovoljni sporazumi u oblasti životne sredine se doživljavaju kao neka vrsta koregulacije koja može da bude dopuna tradicionalnog pristupa "naređivanja i kontrolisanja". Dobrovoljni pristup može da podigne nivo ekološke svijesti u preduzećima i podstakne korišćenje ekoliških sistema za upravljanje. Većina nacionalnih sporazuma u oblasti životne sredine su samo poludobrovoljni, pošto tu obično spada i princip "štapa i šargarepe", u vidu npr. smanjenja poreza, retroaktivnih kazni, prijetnji budućim propisima ili zahtjevima za dozvolama. 3.1. Upravljanje Jedan od ključnih faktora, koji utiču na izbor modela upravljnja su vlasništvo zamljišta i mogućnost naplaćivanja (ekosistemskih) usluga. U slučaju da se radi o malom broju vlasnika (državnih ili privatnih), obično se upravljanje područja povezuje sa njegovim korišćenjem u smislu održive eksploatacije prirodnih resursa ili turizma. Zemljišta u državnom vlasništvu obično omogučavaju upravljanje od državnih agencija (Matsahallitus, Finska) ili podijeljeno upravljanje (Sečoveljske soline, Slovenija), dok veliki privatni posjedi omogućavaju privatno upravljanje (Privatni safari park u Africi). 14 EEA, 2005
  • 17. 17 Kad se radi o većem ili velikom broju malih posjeda ili prava korišćenja, upravljanje postaje kompleksnije i više preuzima oblik javne vlasti, dok se koristi od ekositemskih usluga dijele u okviru lokalne zajednice uz slabu vezu sa vlasništvom nad samim zemljištima. Tu dolazi u obzir upravljanje od strane regionalne/lokalne agencije ili mrežno/hibridno upravljanje. Hijerarhijsko upravljanje - državno upravljanje Praksa upravljanja se promijenila. Smatra se da je upravljanje sve više pitanje koordinacije aktivnosti, i interakcija, javnih i privatnih aktera, na različitim nivoima i strukturama državne uprave. Stoga se termin "upravljanje" sve više koristi da označi koordinaciju tradicionalnih, formalnih aktivnosti vlade, pored drugih neformalnih procesa koji regulišu razvoj društva. Neki autori koriste termin "novo upravljanje" da bi obuhvatili ove složene pojave15 . To nas podsjeća da država nosi plašt legitimnosti i odgovornosti uspostavljanja "novog" upravljanja16 . Takođe, mrežno i tržišno upravljanje zaštićenim područjima često funkcioniše "u sjenci hijerarhije", kao neka podvrsta koncepta "naređivanja i kontrole". Stoga, korišćenje novih državnih instrumenata za promovisanje održivog razvoja može nastaviti da se oslanja na postojeću, centralnu i formalnu ulogu države, i to u: iniciranju aktivnosti, koordinisanju odgovora, ozakonjavanju i sprovođenju odluka i praćenju ostvarenih rezultata i neplaniranih posljedica svih novih procesa koji se uvode, ako želimo društvo da usmjerimo više prema putu održivog razvoja17 . Ovakvo centralno državno upravljanje i dalje je najčešća vrsta upravljanja u Evropi. Decentralizacije - Sve češći vid drzavnog upravljanja praktikovan je od strane regionalnih i lokalnih vlasti. Postojanje posebnih regionalnih identiteta, svakog sa svojim pejzažnim naslijeđem, aktivno promovišu, brane i pomažu politike, programi i fondovi EU, kao što su programi LEADER za ruralni razvoj. Decentralizacija je nerijetko stimulisana i ekonomskim faktorima, kao i uvažavanjem principa subsidijarnosti. Pošto su struktura i stil delegiranog upravljanja novi i dopadljiv, ovo je i sve prisutniji način upravljanja zaštićenim područjima. Iako je upravljanje prenijeto od strane države na neku organizaciju (npr. na NVO), ovo i dalje spada u vid državnog/hijerarhijskog upravljanja. Učešće javnosti - Riječ je o objedinjavanju napora u pravcu istog cilja kroz povjerenje i saradnju, za razliku od razdvojenih napora u različitim pravcima koji opterećuju administraciju sa propisima, nepovjerenjem, lobiranjem. Samo učešće nije ključno za uspjeh! Važnija je integracija lokalnih zajednica u praksu upravljanja i odlučivanja i ujedno je od presudnog značaja za održivi razvoj. Što je to više tako, to je potrebna i intenzivnija integracija. Činjenica da moć da se utiče na ishode procesa širokog učestvovanja nije ravnomjerno raspoređena predstavlja poseban izazov, pošto može oslabiti sposobnost širokog učešća da odrazi sveobuhvatnije, kolektivne interese što, sa druge strane, može nanijeti štetu njegovom kredibilitetu. Stoga, procesi širokog učešća mogu da postanu arena za iznošenje uskih sopstvenih interesa. Takođe, nema garancije da će široko učešće dovesti do boljih rezultata održivog razvoja. Lokalni interesi mogu da zarobe procese širokog učešća, sa namjerom prostornog i vremenskog izmještanja problema zaštite životne sredine u druge regione ili za buduće generacije – takozvani fenomen NIMBY (Not in my back yard – Ne u mom dvorištu)18 . 15Baker, 2009 16Baker, 2009 17Baker and Eckerberg, 2008 18 Baker, 2009
  • 18. 18 Tržišno upravljanje – Trendovi u upravljanju zaštićenim oblastima pokazuju da je tržisno upravljanje čest odgovor na prelazak sa centralizovanog na ekonomski samoodrziv način upravljanja. Neki od principa tržišnog upravljanja su formulisani na sledeći način: princip kompatibilnosti ekologije i ekonomije, koji podrazumijeva da se zaštita životne sredine može sprovoditi na isplative načine; da u određenim okolnostima zaštita životne sredine može da doprinese riješavanju ekonomskih problema – princip ekološke modernizacije; zatim, princip zagađivač plaća, pošto se mogu pripremiti sporazumi koji uključuju proizvođače u zaštitu životne sredine. Tu su, potom, imovinska prava kao komponenta pravnog sistema, koja regulišu funkcionisanje tržišta u smislu identifikovanja zainteresovanih strana i njihovih prava i obaveza pri korišćenju određenih resursa. Težak prelaz sa planske na tržišnu ekonomiju u upravljanju zaštićenim područjima, ali i u drugim aspektima post- socijalističkih ekonomija, nudi dramatične primjere kompleksnosti potrebnih institucija. Pravila i propisi tržišne organizacije zaštićenog područja moraju obuhvatiti i jedan problem: kako se kršenje zakona kažnjava i ko kažnjava? Tržisno upravljanje moze postojati u okviru različitih tipova upravljanja: drzavnog, hibridnog, privatnog i upravljanja od strane zajednice ili autohtonih naroda. Mrežno/hibridno upravljanje– zajedničko upravljanje i upravljanje kroz saradnju Kako u prirodnom i prostornom/geografskom smislu u državama često postoje velike razlike, teško je reći koji model bolje odgovara kontekstu održivog razvoja. Strukture upravljanja kroz saradnju, koliko god složene mogu da budu, je teško ocijeniti i tražiti njihove prednosti i nedostatke, imajući u vidu brojne tačke horizontalne i prostorne saradnje i procese odlučivanja koje one obuhvataju. Sporazumi o saradnji, takođe, često predstavljaju kompromis između suprostavljenih interesa umjesto kolektivne potrage za ekološki optimalnim riješenjima19 . Postoji nekoliko pitanja koje treba razmotriti i uzeti u obzir kada se razmišlja o učincima upravljanja kroz saradnju: usklađenost kategorije zaštićenog područja i institucionalnih sistema; ekološku racionalnost upravljanja prirodnim resursima prema njihovoj "odgovarajućoj" veličini i rezultirajući transakcioni troškovi; usklađenost sa postojećim strukturama: preklapanje teritorijalnih upravnih jedinica sa "novim" vrstama upravljanja povezanim sa ekosistemima; koordinacija različitih aktera i njihovo identifikovanje sa zajedničkim zadatkom; horizontalna koordinacija (institucionalno uzajamno dejstvo) između različitih aktera, nadležnosti i politika;djelotvornost lokalnog ili višeg nivoa u pogledu upravljanja; kadrovi; i finansijski faktori. Privatno upravljanje Privatno upravljanje moze imati razlicite oblike: - proglaseno i upravljano od strane individualnog vlasnika prostora (Botanicka basta u Kolašinu - Dulovine) - osnovano od strane privatnog preduzeća u skladu sa pravnim okvirom zemlje (Finska), - osnovano od strane NVO uz pravno priznanje, u Slovačkoj.20 19Newig & Fritsch, 2008 20 Stanciu & Ionita, 2013
  • 19. 19 Upravljanje od strane autohtonih naroda i lokalnih zajednica U potrazi za oblicima upravljanja od strane zajednice u regionu, koji bi imali glavne karakteristike kao i one opisane u tiplogiji IUCN, nije pronađen nijedan primjer upravljanja od strane zajednice, mada postoje neke inicijative. Međutim, više inicijativa moze biti predstavljeno kada se uzimaju u obzir ona područja koja su zaštićena "drugim djelotvornim sredstvima" a ne samo pravnim, a koja imaju karakteristike upravljanja od strane zajednice21 . Što se tiče inicijativa za koje se čini da su barem djelimično povezane sa ovom vrstom upravljanja, sledeći aspekti otežavaju da one budu u potpunosti razmotrene u okviru ovog modela upravljanja22 : a) zemljišna upravljačka prava (zajednica ne može direktno da upravlja zemljištem) – npr. slučaj Značajnog krajolika Gajna u Hrvatskoj. b) zajednice nemaju sopstveni sistem odlučivanja i rukovođenja (ni običajni niti pravno priznati) za upravljanje zaštićenim područjem (npr. Slučaj "Padurea Craiului", regionalnog razvojnog parka u Rumuniji, koji ima karakteristike koje su sličnije zajedničkom upravljanju). Na planinskim područjima Crne Gore, taj vid upravljanja javlja se kod tradicionalnih prava korišćenja katuna od lokalne zajednice (plemena, sela, domaćinstava). U ovim slučajevima se koriste tradicionalna pravila, mehanizmi koordinacije (npr. planinski savjeti), kao i rješevanja sporova. Ovaj model upravljanja preživio je sve različite društvene sisteme od Turskog carstva do danas, i kao vid nematerialne kulturne baštine valjalo bi ga njegovati i iskoristiti u upravljanju zaštićenih područja u budućnosti. 21Stanciu & Ionita, 2013 22 Stanciu & Ionita, 2013
  • 20. 19 4. Primjeri prakse u upravljanju zaštićenim područjima u Evropi Tabela 2: Primjeri prakse upravljanja zaštićenim područjima u Evropi23 Kategorija Zaštićenop odručje Pravni okvir Organizacija Iskustvo Strogi i posebni rezervat prirode Rezervat prirode Škocjanski zatok, Slovenija24 Zakon o zaštiti prirode daje osnovu za koncesiju. 1998. donjeta je Odluka Vlade o proglašenju, na osnovu Zakona o zaštiti prirode. 1999 godine, napravljen je javni konkurs za koncesiju za upravljanje, koju je dobio DOPPS. SPA po Direktivi o pticama i PAS po Direktivi o staništima Rezervatom upravlja Društvo za posmatranje i proučavanje ptica Slovenije (DOPPS) Po ugovoru i pod nadzorom Ministrstva za poljoprivredu i životnu sredinu Nekadašnji morski zaliv i kasnije degradirano brakično područje iza Luke i grada Koper je odlukom o proglašenju rezervata spašeno od urbanizacije. Sastavljeno je od slatkovodnog močvarnog područja i lagunskog ekosistema. U poslednjih 15 godina, DOPPS je uz državno finansiranje napravio restauraciju područja, pogotovo lagune. Sada održavaju mokre travnjake uz pomoć autohtonog istarskog goveda i kamarških konja. Na području razervata, omogućeno je posmatranje ptica, izgrađena edukativna staza i rekreacija tokom dana. Danas predstavlja važan dio zelenog pojasa grada Kopra. Upravljanje dijelom finansira Minsitarstvo poljoprivrede i životne sredine, a uspješno se prijavljuju i na projekte EU (LIFE, Interreg…). Za pojedince posjeta je besplatna. Za grupe posjetilaca obavezno je vođenje po razervatu, koje se naplaćuje. Posjeta je dozvoljena samo pješke, osim biciklističkom stazom koja prolazi po rubu rezervata. Glavna atrakcija su ptice. Šumski rezervati, Slovenija25 Zakon o šumama 1993. Uredba o zaštitnim šumama i šumama posebne namjene 2005. Rezervatima upravlja Zavod za šume Slovenije (sličan Upravi za šume CG) Prvi šumski rezervati na teritoriji Slovenije osnovani su u okviru uređivanja velikoposjedničkih šuma krajem 19. vijeka sa svrhom posmatranja prirodnog razvoja šuma kao osnove za prirodi blisko gazdovanje šumama na dinarskom kršu. U sedamdesetim godinama 20. vijeka uspostavljena je mreža šumskih rezervata veličine od nekoliko hektara do preko hiljada hektara na osnovu opštinskih 23 pripremljeno od strane konsultanta: Jernej Stritih 24http://skocjanski-zatok.org/rezervat/varstvo-narave/zavarovano-obmocje/ 25 http://www.zgs.si/slo/gozdovi-slovenije/o-gozdovih-slovenije/gozdni-rezervati/
  • 21. 21 proglašenja i ukljućivanja u planove gazdovanja šumama. Danas se taj sistem bazira na Zakonu o šumama i sadrži 172 rezervata od ukpupno 9.501 ha veličine, od 1 ha do 650 ha. Postoje rezervati sa strogim i blažim režimom. U onima sa strogim režimom, dozvoljene su samo djelatnosti javne službe šumarstva, zaštite prirode i lovstva, a uz posebnu dozvolu za naučno istraživanje. U onim sa blažim režimom dozvoljen je još prolaz markiranim stazama i podizanje edukativnih staza. Šume su za rezervate odabrane tako da reprezentiranju sva šumska staništa, a neke od njih su ostaci prašuma. Veći rezervati nalaze se na nepristupačnim područjima i u zaštitnim šumama. Posle restitucije šuma, neki privatni vlasnici postigli su, da se ukinu rezervati na njihovim zemljištima, a ostaje još nekoliko rezervata koji su na privatnim zemljištima, obično tamo gdje bi korišćenje bilo neisplativo. Nacionalni park Nacionalni parkovi Finske26  Zakon o državnim preduzećima (627/1987)  Zakon o Finskoj službi za šume i parkove (1378/2004)  Odluka o Finskoj službi za parkove (1380/2004) Zakoni o zaštiti prirode, ribolovu, lovu, korišćenju prirodnih resursa za preživljavanje, rekreaciji u prirodi Služba za prirodnu baštinu u okviru Metsahallitus, državnog preduzeća za upravljanje šumama i vodnim područjim u državnom vlasništvu. Pod nadzorom Ministarstva za životnu sredinu. Organizovana u regionalne jedinice, koje upravljaju više zaštićenim područjima. Finansira se iz budžeta i prihoda od usluga i projekata. U Finskoj ima 37 nacionalnih parkova sa ukupnom površinom od 9.789 km2 . To su zaštićena područja kopna i mora, veća od 1.000 ha, koja su otvorena za javnost, a nalaze se isključivo na državnom zemljištu. Svima upravlja Metsahallitus (Služba za šume i parkove). Parkovi su zonirani prema ciljevima zaštite i u nekim zonama dozvoljeno je tradicionalna poljoprivreda, ispaša sjevernih jelena i ribarstvo. Na celoj teritoriji Finske važi i pravo na prolaz svakoga, što znači da je prilaz u prirodi neograničen uz poštovanje osnovnih pravila ponašanja. Zato je ulaz u parkove besplatan, a uprava parka naplaćuje uslugu komercialnim agencijama koje organizuju eksluzivne aranžmane za grupe na teritoriji parkova. 2004. i 2005. urađena je prva međunarodna procjena efektivnosti nacionalnog sistema zaštićenih područja od strane IUCN WCPA. Rezultat je da su zaštićena područja dobro upravljana, ali date su i preporuke za poboljšanje na deset područja.27 Nacionalni Proglašen odlukom Direkcija parka je Park je uspostavljen sastavljanjem nekoliko rezervata, koji su zaštićeni 26http://www.metsa.fi/sivustot/metsa/en/NaturalHeritage/ProtectedAreas/Sivut/ANetworkofProtectedAreasConservesFinlandsNature.aspx 27 http://www.metsa.fi/sivustot/metsa/en/NaturalHeritage/ProtectedAreas/ManagementEffectivenessEvaluation/Sivut/ManagementEffectivenessEvaluationofFinlandsProtectedAreas.aspx
  • 22. 22 park Centralni Balkan, Bugarska28 Ministrstva kao Narodni park 1991. na osnovu tadašnjeg zanodavstva. Zakon o zaštićenim područjima 1998. regionalna jedinica Minstarstva za životnu sredinu i vode. Glavno sjedište je u Gabrovu a podjeljen je u 7 lokalnih jedinica. Finansira se iz državnog budzeta, od strane Javnog preduzeća za životnu sredinu i iz projekata. za vreme socializma i obuhvata glavni greben planine Centralni Balkan, površine 72 hiljade hektara, od čega su 20 hiljada strogi rezervati. Nalazi se na području 8 opština. U devedesetim godinama izrađen je plan upravljanja us podršku USAID, koji je pomogao i kod uspostavljanja direkcije i uspostavljanja saradnje sa lokalnim partnerima. U okviru programa PAN Parks razvijena je strategija razvoja održivog turizma, koja uključuje lokalne turističke organizacije i sertifikovane poslovne partnere iz okolnog regiona. Posle završetka projekta USAID, park je prošao period poteškoća kod finansijske održivosti, ali je nakon ulaska Bugarske u EU počeo da prima sredstva evropskih fondova. U periodu 2007-2013 finansirana su tri projekta iz strukturnih fondova: fukcionisanje parka, infrastruktura, i revizija plana upravljanja. A park je ukljućen kao partner u još sedam različitih projekata LIFE+, Interreg i GEF. Regionalni park i park prirode Logarska dolina, Slovenija Odluka opštine Mozirje 1987. Koncesioni ugovor 1992. Logarska d.o.o. je nepofitno preduzeće čiji vlasnici su vlasnici zemljišta u parku i ponuđači turističkih usluga. Finansira se iz ulaznice i projekata. Park prirode u jednoj od najlepših alpskih dolina proglasila je opština 1987., ali nijeuspostavila tijelo za upravljanje, niti je za to osigurala budžet. Nakon promjene sistema 1990-1991 i povećanja smetnji zbog povećane posjete, vlasnici su sa opštinom dogovorili da uzmu koncesiju za upravljanje područja, koje se nalazi na zemljištima u njihovom vlasništvu. Uspostavljen je d.o.o. i počeli su da računaju ulaznicu u dolinu. Iz tih sredstava sredili su parkinge, informativne table, informacioni centar i edukativne staze. Na osnovu tih sredstava su primili i do pet puta više sredstava preko različitih projkata. U devedesetim godinama su vršili i funkciju lokalne turističke organizacije za opštine u okolini, a posle 2000. koncept održivog razvoja turizma na osnovu prirodne i kulturne baštine proširen je na čitavu opštinu Solčava. 2009. Solčava je primila naziv Evropske destinacije odličnosti (EDEN) unutar Slovenije. Regionalni parkovi, Švajcarska 29 Savezni zakon o zaštitiprirodne i kulturne baštine 2007. Regionalne parkove uspostavljaju i upravljaju opštine ili kantoni Švajcarski nacionalni park je proglašen 1914 godine, a posle toga do 2008. u zemlji nije proglašeno ni jedno zaštićeno područje većeg opsega. Zakonom 2007. data je mogućnost, da opštine i kantoni proglase regionalne parkove ili parkove prirode, koji nakon kontrole 28http://visitcentralbalkan.net/en 29 http://www.paerke.ch/en/index.php
  • 23. 23 Uredba o parkovimaod nacionalne važnosti Ministarstvo Životne sredine, saobraćaja i energetike prati rad parkova i podjeljuje status »parka od nacionalne važnosti«, koji je preduslov za federalno finansiranje od ministrstva prime status »parka od nacionalne važnosti« a time i federalno finansiranje. Od 2008., 16 parkova je postiglo to zvanje, dva parka su u fazi kandidature, a tri su u fazi uspostavljanja od strane lokalnih zajednica. Zahtjevi za park su: 1. Visoka prirodna ili estetska vrijednost područja (parkovi su iznimno lijepa područja, bogata prirodnim staništima i vrstama flore i faune) 2. Park ima podršku lokalne zajednice (iniciativa i dio podrške parku dolazi od lokalne zajednice, ona je ukljućena u odlučivanje i upravljanje) 3. Održavanje vrijednosti i promocija održivog gazdovanja (park dugoročno održava prirodu i predjelne vrijednosti i nudi iskustvo posjetiocima, čime daje imput za održivi razvoj lokalne ekonomije). Svi parkovi su oformili mrežu parkova, koja vrši zajedničke funkcije kao što su osiguranje kvaliteta, razmjena iskustava, promocija, obuka i nabavka opreme i materiala i za to je dijelom finansirana od Ministarstva. Spomenik prirode Sečoveljske Soline, Slovenija30 Zakon o zaštiti prirode Uredba o parku prirode Sečoveljske soline (1999.) Parkom prirode upravlja Soline Pridelava soli d.o.o koja ima koncesiju za upravljanje područja od MPŽS. Preduzeće je u vlasništvu Telekom Slovenija. Sečoveljska solana je najveća tradicionalna solana u Sloveniji. Do devedesetih godina je bila u vlasništvu Droge Portorož, ali je popadala zbog uvoza jeftinije soli iz inostranstva. Pošto je solana važno područje za ptice, Društvo za posmatranje i proučavanje ptica (DOPPS) je uzelo interes za upravljanje tog napuštenog područja. U to vrijeme imali su sponzorski ugovor sa Mobitel Slovenija, i ubjedili su ih da kao dio sponzorstva otkupe solanu. Krajem devedesetih godina, prihvaćena je uredba o parku prirode i data koncesija Mobitelu za upravljanje. Proglašena je za Ramsarsko područje i SPA i SAC Nature 2000. U saradnji sa Piranskim muzejem oni su uspostavili i muzej tradicionalnog solinarstva. U međuvremenu država je osigurala sredstva za sanaciju nasipa oko solane i kanala. Sada jedan dio solane je namjenjen tradicionalni proizvodnji soli, a drugi rezervatu za ptice. Solana je jedna od glavnih turstičkih atrakcija 30 http://www.kpss.si/
  • 24. 24 na Slovenskoj obali koja promoviše prirodnu i kulturnu baštinu područja. Tradicionalna so je svjetski prepoznata delikatesa (prodaje se čak u Japanu). Solana je danas finansijski održiva, a finansira se od ulaznica, prodaje soli, spa centra sa solanskim blatom, kao i iz različitih projekta. Stručni rukovodiilac parka Andrej Sovinc je predsjednik IUCN WCPA za Evropu. Blejski Vintgar, Slovenija31 Zakon o Triglavskom nacionalnom parku 1981., 2010. Odluka o spomenicima prirode na teritoriiji opština Jesenice unutar TNP 1989. Nalazi se na područjuTriglavskog nacionalnog parka a njime tradicionalno upravlja Turistično društvo Gorje Kanjon Vintgar je otkrivenkaoturstička atrakcija u blizini Bleda već 1891 godine, a stazakroz njega sa 500 metaradrvenih mostova i galerija otvorenaje 1893. Sve to vrijeme je upravljan od strane turistikog društva iz susednjeg sela Gorje, koji za održavanje staze uzimaju i ulaznicu (4 EUR za odraslu osobu). Ispred kanjona uređen je velik parking, a pored njega je i restoran u privatnom vlasništvu. Nacionalni park je na toj teritorij proglašen 1981 godine, ali je način upravljanja ostavljen kao što je bio. Kao takav je uključen i u nacrt plana upravljanja Nacionalnog parka. Rezervst biosfere (MAB BR) Entlebuch, Švajcarska 32 Zakon o zaštiti prirode i domovine Kantona Lucern 2007. Savezni zakon o zaštiti prirodne i kulturne baštine 2007. Uredba o parkovima od nacionalne važnosti Biosferno područje je organizirano kao zajednica opština sa svojim statutom. O pojedinim pitanjima, opštine članice mogu da zakažu referendum. Glavni organ odlučivanja je skupština sa 40 delegata, pola od kojih je poporcionalna površini, a druga polovina broju stanovnika. Upravni odbor ima 9 do 11 člana. U samoj Entlebuch je predjeo od visokogbiodiverziteta i vrijedne kulturne baštine u kantonu Lucern. U periodu 1995-7 proveden je projekt Životni prostor Entlebuch, čiji rezultat je bio poslovni plan rezervata biosfere kao modela budućeg održivog razvoja. U periodu 1998-2001 proveden je proces konsultacija sa lokalnim stanovništvom. 2000. Opštine su imale referendum da će svaki stanovnik deset godina plaćati 4 CHF godišnje za rezervat biosfere. Iste godine su predale zahtjev vladi kantona da ga prosljedi saveznim vlastima. 2001. UNESCO je zvanično prihvatiopodručje. 2008. Entlebuch je priznat klao prvi park nacionalne važnosti od strane saveznog ministarstva. Vizija rezervata biosfere Entlebuch jeorganizacija koja uči i stavlja brzi i maksimalan profit u drugi plan. Zadatak je razvoj i podrška regionalno i međunarodno modernih smjernica za kvalitetan život prilagođen lokalnoj situaciji. Entlebuch budućnosti je samostalan, u sebe uvjeren region u kojoj je zajednički ekološki i ekonomski razvoj temelj održivog razvoja. Priroda nije niti protivnik niti žrtva u našem životu, nego partner i domovina. Uspjeh se smatra kao sposobnost 31http://www.vintgar.si/ 32 http://www.biosphaere.ch/de/
  • 25. 25 upravi područja radi devet zaposlenih. najbolje iskoristiti date prirodne granice. Tri glavne aktivnosti područja su: - zaštita i razvoj - participacija - saradnja. U deset godina postojanja, broj posjetilaca povećao se od manje od 10.000, na preko 150.000, a budžet područja povećao se sa osamstohiljada na dva milijona franaka, od čega više od pola su prihodi iz projekata. Mura, Drava, Dunav33 , Hrvatska, Mađarska Zakon o zaštiti prirode Hrvatske 2013. Uredba Vlade o proglašenju Regionalnog parka Mura – Drava 2011. Zakon o zaštiti prirode Mađarske 1996. Prekogranično područje uz Muru, Dravu i Dunav u Hrvatskoj i Mađarskoj. Mađarskim djelom upravlja direkcija Nacionalnog parka Duna Drava. Hrvatskim regionalnim parkom upravljaju u koordinaciji županijske ustanove za zaštitu prirode Obuhvata poplavno područje formirano duž riječnih tokova, a uključuje i prijelazno područje s poljoprivrednim površinama i manjim naseljima uzrijeke Muru i Dravu do ušća u Dunav. Svrha rezervata prirode je razvoj različitih pristupa za upravljanje poplavnih ravnica. U vanjskim zonama rezervata u Hrvatskoj živi 470.000 ljudi (uključujući Varaždin i Osijek), a u Mađarskoj 180.000. Nacionalni park Duna Drava u Mađarskoj pokriva 50.000 ha uz Dravu i Dunav, a proglašen je 1996 godine. Prije devedesetih obje zemlje su planirale lanac hidrocentrala na Dravi. Mađarska je od ideje odustala za vrijeme pada berlinskog zida 1989., dok je Hrvatska još dalje radila na hidrocentralama, ali je zbog prekograničnih uticaja i zahtjeva Nature 2000 pred ulazak u EU od toga odustala. U to vrijeme WWF Austrija, gdje su Mura i Drava već izgrađene sa hidrocentralama počela je proces stvaranja zaštite dijela Rijeka koje su još prirodne. Ministri Austrije, Mađarske, Slovenije, Hrvatske i Srbije podpisali su zajedničku deklaraciju o stvaranju rezervata prirode. Hrvatski i Mađarski dio je prvi korak u stvaranjupodručja u pet zemalja. 33 http://www.unesco.org/new/en/natural-sciences/environment/ecological-sciences/biosphere-reserves/europe-north-america/croatiahungary/mura-drava-danube/
  • 26. 19 II PREGLED POSTOJEĆIH INSTITUCIONALNIH I UPRAVLJAČKIH OKVIRA ZA RAZLIČITE KATEGORIJE ZAŠTIĆENIH PODRUČJA I REZERVAT BIOSFERE U CRNOJ GORI Neki od važnih izazova sa kojima se suočavaju institucije za zaštićena područja u mnogim zemljama pa i u Crnoj Gori su: - Institucionalne slabosti: organi za zaštitu životne sredine ne raspolažu sa dovoljno resursa i odvojeni su od onih koji kontrolišu najveći dio investicija (npr. ekonomije, finansija, itd.), što rezultira manjom mogućnošću uticaja i preglašavanjem na listi prioriteta. - Nedovoljna baza znanja: znanje i iskustvo često nedostaju u oblasti koja se tiče upravljanja zaštićenim podrucjima, pa je prisutna nedovoljna podrška dobrom odlučivanju. Tehnički i analitički kapaciteti i dalje su na nivou ranih faza razvoja i zbog slabih kapaciteta absorpcije i zbog slabog protoka informacija. - Nedovoljna koordinacija aktera u različitim oblastima i na različitim nivoima: horizontalna koordinacija je nedovoljna za integrisanje politika za pojedinačne ali i za više oblasti zajedno: šumarstvo, poljoprivreda, zaštita životne sredine, planiranje i finansije; vertikalna koordinacija, između centralnog i lokalnog nivoa, je veoma slabo razvijena i praktikovana; koordinacija između različitih subjekata takodje je nedovoljno praktikovana, tu se misli na javni, civilni i privatni sektor. Sistem zaštićenih područja u Crnoj Gori trenutno prolazi kroz značajne promjene. Mnoge od promjena podstaknute su nastojanjima Vlade da reorganizuje/konsoliduje budžet i poboljša institucionalnu efikasnost. Takodje, neke od promjena uslovljene su i problemima izazvanim krizom. Neke inicijative pokrenute su i zbog akcenta koji se trenutno stavlja na globalnu politiku zaštite životne sredine (CBD, EU, UN, itd.), kao i zbog pomoći u finansiranju koja ih prati. Trendova koji imaju velik uticaj na budućnost sistema zasticenih podrucja su sledeci: Povećanje broja (i procenta) zaštićenih područja sa fokusom na IUCN kategoriju V. Otpočinje postupak proglašavanja novih zaštićenih područja na lokalnom nivou kao sto su regionalni parkovi/parkovi prirode. Procesi identifikovanja i inicijativa za proglasavanje marinskih zasticenih područja su u toku. Procesi pristupanja EU predpostavljaju uspostavljanje Natura 2000 ekološke mreže zažticenih podrucja. Posledično uspostavljaće se i upravljačke strukture za ove oblasti. Promjene u finansiranju su trenutno usmjerene od dijelom javnog finansiranja zašticenih područja kao tradicionalnog modela ka identifikaciji alternativnih vidova finansiranja, tržisno okrenutih, kao i uvodjenja termina ekosistemskih usluga i njihove naplate kroz zakonska resenja. Uvođenje prakse uključivanja javnosti i zainteresovanih strana prilikom procesa proglasavanja regionalnih parkova, a uz podrsku UNDP projekta. Takođe, na projektnom nivou nacionalni parkovi uspostavljaju platforme za saradnju u sektoru turizma. Civilni sector postaje veoma aktivan prilikom inicijacije i proglasavanja zasticenjih podrucja. Decentralizacija - iniciranje postupka proglašenja zaštićene oblasti od strane lokalnih vlasti i uspostavljanje upravljačke structure. Razmatra se i delegiranje upravljanja od strane lokalnih vlasti ka drugom subjektu. Takođe pokrenuto je i uspostavljanje privatno-javnog partnerstva kao upravljačke strukture i prepoznato privatno upravljanje.
  • 27. 27 U tabeli u nastavku predstavljena je “SWOT” analiza postojećeg sistema zaštićenih oblasti u Crnoj Gori predstavljena na konsultativnoj radionici. Tabela 3: SWOT analiza postojećeg sistema zaštićenih područja u Crnoj Gori Prednosti Slabosti Jedinstveno prirodno naslijeđe. Relativno sačuvana priroda. Zaštićena prodručja svjetskih priznanja (UNESCO Svjetska Baština, UNESCO Čovjek i biosfera rezervat, Ramsar područje, itd.) Relativno mala zagađenost. Snažna ekološka poruka i opredijeljenost koje dolaze iz Ustava – “ekološka drzava”, i turističkog brenda Crne Gore – “divlja ljepota”. Nedostatak kadrovskih kapaciteta i vještina kod zaposlenih na državnom i lokalnom nivou za razlicite aspekte upravljanja zaštićenim područjima. Nedostatak sredstava da se obezbijedi realizacija, upravljanje i sprovođenje zaštite prirode. Nezadovoljavajuća baza podataka i kvalitet studija izvodljivosti i drugih studija. Nezadovoljavajući način upravljanja zaštićenim područjima koji jos uvjek nije doživio momenat približavanja - ‘reconsiliation’ ni kod upravljača ni kod stanovništva. Sistem kontrole ograničen kapacitetima, a i nadležnostima. Male kaznene odredbe za prekršaje, tromost sudstva i dugi sudski procesi. Mogućnosti Rizici Povećana posvećenost ciljevima zaštite životne sredine na lokalnom nivou i proglašavanje novih zaštićenih područja. Povećanje svijesti o principima dobrog upravljanja i otvaranje ka novim modelima i modernim praksama. Brzo unapređenje institucionalnog okvira za biodiverzitet u pravcu priprema za pristupanje EU. Centralizovani informacioni sistem o biodiverzitetu i napori na poboljšanju praćenja (monitoringa) - EPA. Povećanje zelenog tržišta kroz povećan interes za ekološke prozvode (organska hrana, eko turizmam, princip "ne ostavljaj trag", pješačenje i biciklizam, jahanje, seoski turizam, itd.) koji mogu generisati sektorsko finansiranje zaštićenih područja i samoodrživost. Uvođenje ekeosistemskih usluga kao načina da se diversifikuju prihodi za zaštićena područja tj. njihovo upravljanje. Napori donosioca odluka da se uspostavi adekvatan institucionalni okvir za sistem zaštićenih područja. Nosioci prava nisu dio unapređenja sistema zaštićenih područja, što može prouzrokovati brojne konflikte koji se rešavaju sudski i postaju kočnica razvoja i postizanja ciljeva. Nezadovoljavajuće znanje i volja za praktikovanje procesa učešća javnosti. Slaba integrisanost razlicitih sektora, a time razvoja energetike, turizma, poljoprivrede i sa njima povezanih aktivnosti, koje su ili postaju glavni pokretači nacionalne ekonomije. Oslanjanje na stranu pomoć. Bliskost političkih struktura i upravljača, generise političko donosenje odluka, umjesto profesionalno.
  • 28. 19 Pregled proglašenih zaštićenih područja u Crnoj Gori Tabela proglašenih područja koja postoje u periodu kada je pisana studija data je u nastavku ovog poglavlja. Trenutno postoji problem sa nedostatkom podataka i usklađenosti dokumentacije, kao i naziva o pojedinim kategorijama. Registar zasticenih dobara koji kao zakonsku obavezu treba da vodi Agencija za zaštitu životne sredine nije upotpunjen novim podacima. Kao što se to zahtijeva u opisu ovog zadatka, posebna pažnja posvećena je Čovjek i biosfera rezervatu (MAB BR) Basena rijeke Tare, pa je stoga i ovaj predio uključen u listu i dalje analize zasticenih podrucja. Tabela 4: Postojeća proglašena zaštićena područja Zaštićeno područje Kategorija IUCN Zakonodavstv o Organ koji proglašava Upravljački organ Odgovornost (kome) Model upravljanja Nacionalni parkovi Durmitor II Zakon o Nacionalnim Parkovima Skupština Crne Gore Javno preduzeće za nacionalne parkove Crne Gore MORT Državno upravljanjeBiogradska gora Lovćen Skadarsko jezero Prokletije Rezervatiprirode Rezervati prirode u nacionalnim parkovima I Zakon o zaštiti prirode Vlada Crne Gore Javno preduzeće za nacionalne parkove Crne Gore MORT Državno upravljanje Tivatska solila I Zakon o zaštiti prirode Vlada Crne Gore JP Morsko dobro MORT / Predjeli izuzetnihodlika Brdo Spas, iznad Budve III Zakon o zaštiti prirode Skupštine jedinice lokalne samouprave Lokalne samouprave/ JP Morsko dobro Direktna odgovornost se razlikuje Konačna prema MORT / Poluostrvo Ratac sa Žukotrljicom Ostrvo Stari Ulcinj BrdoTrebjesa, Nikšić Spomeni ci prirode Spisak 42 spomenika prirode dat je u dodatku III III Zakon o zaštiti prirode Skupština/e jedinice lokalne samouprave JPNPCG/ Lokalne samouprave/ JP Morsko Direktna odgovornost se razlikuje. Konačna Razlikuje se
  • 29. 29 dobro /Privatno/ Privatno-javno partnerstvo prema MORT Rezervat biosfere Basen rijeke Tare / Statut (nije pravno obavezujući) Strategija iz Sevilje (aspekti upravljanja) Savjet MAB Nije imenovan Država/Državni sekretarijat; Savjet MAB /
  • 30. 19 1. Postojeće strukture upravljanja zaštićenim područjima Upravljanje zaštićenim oblastima u Crnoj Gori koje se oslanja na zakonski okvir prepoznaje upravljače državnog tipa upravljanja i to centralnog i lokalnog nivoa. Upravljanje obavlja država preko nacionalnih organizacija: pravno lice za upravljanje nacionalnim parkovima i Uprava za šume (od nedavno Direktorat za šumarstvo). Shodno izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti prirode iz 2014., a po članu 27, „zaštićenim prirodnim dobrima koja se nalaze na području morskog dobra upravlja pravno lice nadležno za upravljanje morskim dobrom”.). Kako je precizirano Zakonom o zastiti prirode, član 62: “Upravljač zaštićenog prirodnog dobra određuje se aktom o proglašenju”. Prema članu 55 istog zakona, regionalni park i park prirode, spomenik prirode i predio izuzetnih odlika koji se nalaze na području jedinice lokalne samouprave proglašava odlukom skupština jedinice lokalne samouprave, po prethodno dobijenoj saglasnosti Ministarstva održivog razvoja i turizma i mišljenja Ministarstva nadležnog za poslove poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede (sada Ministarstvo poljoprivrede i ruralnog razvoja). Odluku o proglašenju zaštićenog prirodnog dobra iz stava 3 ovoga člana koje se nalazi na teritoriji dvije ili više jedinica lokalne samouprave donose skupštine jedinica lokalne samouprave na čijim teritorijama se nalazi to dobro. De fakto u praksi postoje i dva zasticena podrucja – spomenici prirode, koji su potpuno u privatnom vlasništvu; 1) u slucaju botaničke bašte Dulovina u Kolasinu, upravljanje se obavlja od strane privatnog vlasnika, dok je u slucaju 2) botaničke bašte Arboretum u Nikšiću upravljanje povjereno opštinskom odboru Nikšića, koje održava ovaj spomenik prirode. Državno upravljanje Javno preduzeće za nacionalne parkove Crne Gore, vodi upravljanje nacionalnim parkovima i rezervatima prirode koji se u njima nalaze. Zašticena područja IUCN kategorije III (spomenik prirode i predio izuzetnih odlika) na teritoriji nacionalnih parkova su u nadležnosti njihovog upravljanja takodje. Šume u nacionalnim parkovima su proglašene specijalnim šumama i njima upravljaju NP. JP Morsko Dobro tj.pravno lice koje upravlja morsim dobrom i zaštićenim područjima na teritoriji morskog dobra. Ovo trenutno uključuje zaštićene oblasti: spomenici prirode i predjeli izuzetnih odlika (IUCN kategorija III) kao i rezervat prirode - Tivatska solila (IUCN kategorija I), ukupno 21 oblast. Za većinu zaštićenih oblasti koje su Izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti prirode presle u nadležnost JP Morsko dobro, trenutno ne postoji neophodna dokumentacija za upravljanje (Studije zastite, Akt o proglasenju, PIan upravljanja), što ukazuje i na prioritetnost u utvrđivanju sledecih osnova: osnova zastite, obiljezavanje granica područja, procjena postojećeg stanja. Izmjenama i dopunama zakona o Zaštiti prirode iz 2014., takodje nije predvidjeno da pravno lice za upravljanje morskim dobrom moze inicirati process proglasenja zaštićenih oblasti na teritoriji morskog dobra. Uprava za šume (transformisana u Direktorat za šumarstvo): Svim šumama, osim šumama u nacionalnim parkovima, upravlja Uprava za šuma. Sve šume u Crnoj Gori stavljene su pod poseban režim održivog upravljanja i korišćenja Zakonom o šumama i na neki način mogle bi da se smatrati zaštićenim područjem IUCN Kategorije VI - zaštićeno područje sa održivim korišćenjem prirodnih resursa. Prema Zakonu o lovstvu direktorat upravlja i Lovištima posebne namjene, čija funkcija je zaštita i razvoj populacija životinjskih vrsta (paralela sa kategorijom IV IUCN: područja za upravljanje staništima ili
  • 31. 31 vrstama). Takodje postoje i šume zaštitnog karaktera koje su prepuštene prirodi (obicno nedostupne šume u kanjonima, itd.), koje bi mogle odgovarati IUCN kategoriji I. Lokalne vlasti: Shodno Zakonu o zaštiti prirode, član 55, mogućnost proglasenja i imenovanja upravljača za IUCN kategorije III i V je povjerena lokalnim vlastima. Veoma mali broj ovih oblasti IUCN kategorije III - spomenik prirode i predio izuzetnih odlika, ima uspostavljenog direktnog upravljača. To su u nekim slučajevima opštinski odbori ili sekretarijati. Direktno upravljačko tijelo planirano je za spomenik prirode Lipsku pećinu kao privatno-javno partnerstvo (Opstina Cetinje i d.o.o. Lipska pećina). Lokalne samouprave imu zakonsko pravo proglasavanja i uspostavljanja upravljackih struktura za regionalne parkove i parkove prirode (IUCN kategorija V). Piva i Komovi, su trenutno u fazi proglašenja, a ubrzo nakon toga trebali bi se imenovati i upravljači ovih regionalnih parkova. Ne postoji direktna upravljačka struktura za rezervat biosfere Basen rijeke Tare. Ipak, postoji interes lokalnih vlasti da se ovo područje valorizuje i njime upravlja na održiv način. Privatno upravljanje Botanička bašta Dulovina, Kolašin: Pod kategorijom spomenika prirode proglašena je botanička bašta “Dulovina” u Kolašinu, čije upravljanje i finansiranje se obezbjeđuje od strane familije Vincek kojoj ovaj prostor pripada. Takođe, postoji namjera da se ubrzo oformi i savjetodavno tijelo – Društvo prijatelja Bašte. Tabela 5 ilustruje opisane upravljačke strukture predstavljene kroz matriks predlozen od IUCNa.
  • 32. 19 Tabela 5: Matrca zaštićenih područja i uspostavljenih upravljačkih struktura Tip upravljanja IUCN kategorija i Zaštićene oblasti (Mne) Državno Zajedničko Privatno Autohtoni narod i zajednica Centralno: ministarstvo ili centralna agencija Lokalna vlast Delegirano (pr. NVO) Prekogranični Kolaborativni Zajednički (zajednički upravni odbor) Proglašeno i upravljano od strane individualnog vlasnika prostora Neprofitna organizacija (pr. NVO, univerzitet, itd.) Profitna organizacija (pr. korporacija vlasnika prostora) Područja autohtonih naroda proglašena i upravljana od strane njih Područja proglašena i upravljana od strane tradicionalnih grupa ili lokalnih zajednica I (Ia i Ib) Strogi i posebni rezervat prirode  JP NP  JP MD II Nacionalni park  JP NP III Spomenik prirode (i predjeli posebnih prirodnih odlika )  JP NP  JP MD  Opštinski odbori  Porodica Vincek IV Zašticeno staniste V Regionalni i parkovi prirode x VI
  • 33. 19 III ANALIZA ALTERNATIVNIH INSTITUCIONALNIH I UPRAVLJAČKIH OKVIRA ZA SISTEM ZAŠTIĆENIH PODRUČJA U CRNOJ GORI 1. Definisanje načela za procjenu alternativnih institucionalnih opcija Ako je trenutno u Crnoj Gori tendencija da se od postojeće prakse upravljanja krene prema punijoj posvećenosti u upravljanju za održivi razvoj, moramo pronaći dobru kombinaciju odgovarajućih pristupa upravljanju. Sa jedne strane, pored domaćeg zakonodavstva, u procesu pristupanja Evropskoj Uniji, Crna Gora treba da pokaže puno ispunjavanje zahtjeva Direktiva o staništima i pticama, kao i međunarodnih konvencija po pitanju biodiverziteta. Sa druge strane, ispunjavanje tih ciljeva treba da bude postignuto uz što manje troškove, a što veću ekonomsku korist od ekositemskih usluga koje pruža priroda i povećanje mogućnosti za lokalni razvoj u zaštićenim područjima i oko zaštićenih područja. Kontekst upravljanja određuje hoće li ciljevi upravljanja biti ostvareni, da li je ono pravedno i održivo. Kontekst upravljanja zavisi od formalnih organa vlasti, institucija, procesa i relevantnih običajnih i zakonskih prava. Na njega takođe mogu uticati istorija i kultura, ekonomski izgledi, pristup informacijama i brojni drugi faktori. Jedan pristup promjenama je racionalizacija sistema zašićenih područja. Efikasno upravljanje trebalo bi da na najbolji način iskoristi dostupne resurse, tako što će uključiti sve koji imaju ulogu u realizaciji i unaprijediti koherentnost među svim državnim aktivnostima (napr. da se izbjegnu loše podsticajne mjere i štetne subvencije) i politikama (koje se često izrađuju i realizuju zasebno, bez sinergije), i akterima. Informacije treba da budu pravovremene, da bi se odgovorilo na potrebe politika, i relevantne na način što će se obezbijediti da se najbolji dokazi koriste u oblikovanju prilagođenih pristupa za različite zainteresovane strane. I na kraju, transparentnost je od suštinskog značaja ako se u procesima odlučivanja želi obezbijediti odgovornost. Međutim, neophodni koraci za obezbjeđivanje uspješne racionalizacije nijesu uvijek adekvatno planirani, uključujući jačanje institucionalnih kapaciteta, odustajanje od ovlašćenja, prihvatanje promjene u ulozi države, transparentnost. Alternativa racionalizaciji postojećeg sistema upravljanja zaštićenim oblastima je uspostavljanje otvorenog okvira, gdje politike pružaju potporu i omogućavaju uvođenje različitih načina upravljanja. Ovakav tip usmjeravanja razvoja zaštićenih oblast podstiče i katalizira generisanje uspješnih inicijativa i promjena koje su neophodne u situaciji gdje je posvećenost racionalizaciji fregmentisana, neusresređena i bez jasne finansijske podrške. Princip je da, ukoliko nivo ekonomskog i političkog razvoja nije u prilici da omogući efikasno upravljanje i podršku, onda treba obezbijediti institucionalni okvir koji podrazumijeva otvorenost sistema za unapređivanje putem de facto primjera i intervencija. Bez obzira na izbor između racionalizacije postojećeg sistema i uspostavljanja sasvim novog, u nastavku su sagledani neki parametri dobrog upravljanja i efikasne institucionalne organizacije koji mogu biti dio razmatranja opcija za upravljanje i rukovođenje i za analizu alternativnih rješenja za zaštićena područja. Snažna politička posvećenost - Snažna politička inicijativa se čini neophodnom da bi biodiverzitet postao prioritet i da bi se dobila dugoročna vizija koja je potrebna da se pitanja biodiverziteta uvedu u sve sektore. EC i CBD su snažan pokretač institucionalnih promjena za pitanja očuvanja prirode u Crnoj Gori. Pojedini proaktivni, dobri primjeri na lokalnom nivou počinju da se pojavljuju (inicijative opština
  • 34. 34 Mojkovac, Plužine, Pljevlja, Cetinje, itd.), međutim, vrijeme ce pokazati koliko su ovi procesi usmjereni na zaštitu. Politička posvećenost je posebno bitna kod uspostavljanja novih oblika upravljanja. Nasuprot tome, slaba politička inicijativa može da ima trajne posljedice po biodiverzitet. Politička posvećenost se moze ocjenjivati kroz spremnost organa da: - razumiju model, uče i usavršavaju se, - ulažu u realizaciju: ljudski i finansijski kapaciteti, - izgrade temelje: optimizacija sistema kako bi bio usklađen sa ciljevima. Efektivnost u planiranju i sprovođenju –Uspostavljanje politika i poštovanje/sprovođenje zakona i ispunjavanja međunarodnih zahtjeva (EU, UNESCO, CBD). Zbog veoma visokog kvaliteta prirodnih ekosistema, Crna Gora u prošlosti nije trebala puno da mijenja na terenu kako bi postigla ciljeve zaštite, pa je veliki dio inicijativa završio samo na zakonskim ili formalnim odlukama (npr. UNESCO Svetska Baština NP Durmitor, ili rezervat biosfere Basen rijeke Tare). Pored toga dobar dio aktivnosti za zaštitu prirode oslanjao se na donatorska sredstva čak i za redovne djelatnosti parkova i institucija. Ulaskom u EU, ispunjavanje zakona zaštite prirode biće obaveza Crne Gore kao države članice, a neispunjavanje zakonskih odredbi biće predmet sudskih parnica od strane Evropske komisije. Zbog toga je bitno da se: - u okviru postojećih dokumenata postave realni ciljevi zaštite prirode, - da se postavljeni ciljevi u postavljenom roku i ostvare u praksi, - da postoji model za pracenje, korekciju i potsticanje efektivnosti. Uvođenje biodiverziteta kroz "lokalizam" i decentralizaciju - Povećana decentralizacija i unaprijeđeni procesi širokog učešća sprovode se u cijeloj Evropi. Iako CBD pristup ekosistemu i druge međunarodne preporuke (UNESCO, itd.) pozivaju da se uvede drugačije upravljanje biodiverzitetom, pri čemu naglašavaju da najbolje odluke donose oni koji žive najbliže resursima, to se često ne sprovodi u praksi (pr. centralizovana uprava JP za nacionalne parkove). Ovdje je važno da se primjenjuje sledeci princip: - Subsidijarnost: upravljačka nadležnost i odgovornost dati su institucijama koje su najbliže resursu o kojem je riječ. Odgovornost i transparentnost - Kao i u svakom sistemu upravljanja, odgovornost prema drugima je od suštinskog značaja u nastojanju da vlade i upravljanje uopšte služe potrebama društva i da je učešće u odlučivanju smisleno (tj. da je praćeno djelovanjem). Čini se da je ovo jedna oblast za poboljšanje u očuvanju prirode u Evropi. Odgovornost je neophodan korak ka poboljšanju rezultata upravljanja, jer omogućava redovne procjene ostvarenih rezultata koje pomažu da se prepoznaju prednosti i slabosti sistema. U pogledu odgovornosti i transparentnosti, vrši se ocjena nivoa sledećih stavki: - jasne nadležnosti, uloge i dužnosti; jasno zakonodavstvo i sprovođenje. - učešće javnosti - svi ljudi (bez diskriminacije) treba da imaju mogucnost da iznesu svoje mišljenje tokom odlučivanja, direktno ili preko legitimnih posredničkih institucija koje zastupaju njihove namjere. - Sistem praćenja i evaluacije je uspostavljen i obezbjeđuje informacije, jačanje svijesti i sticanje znanja. Pravičnost – pravična raspodjela troškova i koristi od uspostavljanja i upravljanja zaštićenim područjima i obezbjeđivanje pristupa nepristrasnoj presudi u slučaju spora. Tu spadaju principi: - Pravičnost: svi muškarci i žene imaju jednake mogućnosti da poboljšaju ili održe svoje stanje. - Vladavina prava: zakoni i pravila su pravična i nepristrasno se sprovode. - Vlasnička prava: za odluke o strukturi i najprikladnijoj opciji, prava vlasnika zemlje i korisnika resursa su veoma bitna!
  • 35. 35 - Orijentacija prema konsenzusu kao najvišem nivou demokratskih procesa: odražava kapacitet sistema upravljanja da omogući iznošenje različitih interesa da bi se postigao široki zajednički cilj. Efikasnost u postizanju rezultata– definišu se kao djelotvornost u očuvanju biodiverziteta i ostvarivanju ciljeva očuvanja prirode u zaštićenom području, pri čemu se istovremeno uzimaju u obzir problemi i mišljenja zainteresovanih strana. Obuhvata principe: - Predusretljivosti: institucije i procesi pokušavaju da budu na usluzi svim zainteresovanim stranama na kompetentant način; - Djelotvornosti i efikasnosti: procesi i institucije postižu rezultate koji su u skladu sa ciljevima i potrebama, a istovremeno resurse koriste na najbolji mogući način; - Održivosti; - Najveći uticaj za uloženo; - Maksimiziranje ekonomskih koristi i ekosistemskih usluga. Razvoj kvaliteta i organizacija koja uči: Upravljanje zaštićenim područjima je struka u brzom razvoju, i bilo koja organizacija koja se time bavi, treba da osigura kvalitet svog rada kao i kognitivni pristup upravljanju, čime se prilagođava novim saznanjima kao i promjenama u prirodi i društvu. U međunardonom okviru postoji više zajedničkih sistema postizanja i kontrole kvaliteta, uključujući sertifikaciju zaštićenih područja od strane IUCN, UNESCO, Evropske povelje za održivi turizam Europark federacije, itd. Gore navedeni skup principa "dobrog upravljanja" treba uzeti u obzir prilikom analize svakog zaštićenog područja ili lokacije. Ovi principi mogu da daju uvid u to koliko će određeni kontekst upravljanja unaprijediti ili oslabiti: očuvanje, održiva sredstva za život, te prava i vrijednosti ljudi i zemlje o kojima je riječ34 . 34 IUCN, 2013
  • 36. 36 2. Alternativni scenariji za sistem zasticenih podrucja Kod razmišljanja o pravcu promjena u sistemu upravljanja zaštićenim područjima, veći dio rasprava se svodi na dvije glavne alternative: 1. Centralno upravljanje ili decentralizacija: Da li će se omogućiti dalji razvoj različitih oblika upravljanja na lokalnom i državnom nivou, ili će se jačati uloga centralnih institucija javnih preduzeća koja se transformisu u privredna drustva (NP, Morsko dobro, itd.) i Agencije za životnu sredinu. 2. Upravljanje prema režimima ili prema ciljevima: Klasično upravljanje zaštićenim područjima bavi se nivoima režima zaštite od stroge do manje stroge, dok se ciljno upravljanje bavi postavljanjem ciljeva prem zahtjevima zaštićenih staništa i vrsta, kao i održivog razvoja lokalnog područja. Na osnovu ove dvije alternative, možemo da definišemo četiri glavna scenarija budućega razvoja sistema zaštićenih područja, koji među sobom nisu sasvim isključivi. Tabela 6: Scenarija buduceg razvoja sistema zaštićenih područja Upravljanje prema ciljevima Centralizovano 3. Organizacija koja uči 4. Kolaborativno upravljanje Decentralizovano 1. Jačanje pravne osnove i ovlaštenja institucija 2. Prenos ovlašćenja na opštine i druge aktere, kontrola ispunjavanja zakonskih zahtjeva Upravljanje prema režimima 1. Jačanje pravne osnove i ovlašćenja institucija: Kako bi ispunili zahtjeve EU i druge međunarodne zahtjeve, jača se zakodavstvo zaštite prirode i nacionalnih parkova. Jačaju se ovlašćenja Agencije za zaštitu prirode, JP Nacionalni parkovi, osniva se javni subjekt za planiranje i administriranje kopnenim odnosno marinskim zaštićenim područjima, vrši se racionalizacija/konsolidovanje nadležnosti postojećih javnih subjekata i državnih institicija u pogledu upravljanja zaštićenim područjima kako bi se izbjeglo dupliranje i preklapanje. Tu se prije svega misli na definisanje jasnijih nadležnosti i odgovornosti u smislu upravljanja i planiranja korišćenja resursa u zaštićenim područjima između različitih sektora. U dijalogu sa ostalim učesnicima koriste se zakonska ovlašćenja, kako bi se postigao što veći stepen zaštite na planiranim područjima. Izvođenje scenarija najviše zavisi od fiskalnog ili parafiskalnog finansiranja centralnih institucija. 2. Prenos ovlašćenja na opštine i druge aktere, kontrola ispunjavanja zakonskih zahtjeva: Logika zaštite zaštićenih područja se ostavlja na nivou režima definisanih u Zakonu o zaštiti prirode, ali se njihovo uspostavljanje (možda i zbog nedostatka sredstava) prepušta opštinama, nevladinim organizacijama, privatnim vlasnicima i drugim državnim institucijama. U tom slučaju, Agencija za životnu sredinu vrši stručni, a inspekcija inspekcijski nadzor nad poštovanjem režima zaštite i zakona u tim područjima. Uspostavljanje i funkcionisanje zaštićenih područja zavisi najviše od ekonomskih mogućnosti ili interesa njihovih osnivača, što može da dovede do konflikta interesa u upravljanju ili do velikih uspona i padova u upravljanju.
  • 37. 37 3. Organizacija koja uči: Postojeće i buduće centralne institucije (Agencija, JPNP, JPMD, agencija za marinska područja) preuzimaju moderan pristup ciljnog upravljanja po uzoru na američku ‘National Park Service’ ili finsku ‘Metsahallitus’ organizaciju. Svoj uspjeh grade na kvalitetnom radu, postizanju ciljeva i traženju zajedničkih interesa sa ostalim akterima, čime osiguravaju i adekvatan prihod iz budžeta ali i na tržištu. Zakonskim ovlaštenjima pribjegavaju samo u najnužnijim slučajevima. 4. Kolaborativno upravljanje: U međusobnoj komunikaciji uvodi se niz različitih načina upravljanja (uključujući upravljanje od strane zajednice, NVO ili privatnog sektora) koje će odgovarati specifičnostima svakog zaštićenog područja ponaosob. Centralne institucije postavljaju jasne ciljeve zaštite, koje usklađuju sa upravljačima i drugim zainteresovanim stranam na transparentan način. Iz diverziteta institucija i načina upravljanja, proizilazi stručna konkurencija a time i rast kvaliteta. Diverzitet načina upravljanja omogučava pristup svim mogućim izvorima sredstava za stručne zadatke, od državnog i lokalnog budžeta do vršenja različitih usluga na tržištu.
  • 38. 38 3. Diskusija scenarija Sistem zaštićenih područja u Crnoj Gori je trenutno u scenarijima 1 i 2. Za Nacionalne parkove to znači fokusiranje na “Jačanje pravne osnove i ovlašćenja institucija”, a za npr. regionalne parkove “Prenos ovlaštenja na opštine i druge aktere, kontrola ispunjavanja zakonskih zahtjeva”. U oba slučaja upravlja se prema režimima. Razvoj misli o saradnji i otvaranju upravljackih struktura ka uključivanju različitih aktera jeste tema rasprava o mogućim unapređenjima sistema koji predpostavljaju upravljanje prema ciljevima i stalno usavršavanje kroz interakciju sa zainteresovanim stranama. Ovakva tranzicija misli i djelovanja trenutno nailazi na nekoliko izazova: - Ukazivanje na dobre strane horizontalne saradnje relevantnih institucija i sinergija koja se gradi prilikom upravljanja prema ciljevima je kultura i praksa koja tek treba da izdrži probu vremena i pokaže svoje dobre rezultate. Učenje na osnovu djelovanja, mjesto unaprijed postavljenih i zakonom definisanih odrednica zahtijeva veliku posvećenost i otvorenost koja jos uvjek nije prisutna. - Snažan pritisak da se centralne i lokalne pozicije i mandati učvrste od strane upravljača i onih koji imaju mandate da imenuju iste. - Bojazan od prelaska sa ustaljenog sistema upravljanja u neizvjesnost novog okvira, otvorenog za sve nosioce prava čiji je krajnji ishod neizvjestan i zavisi od kvaliteta rada i podrške koja se na taj način stiče. - Unapređivanje mandata u interakciji sa drugim nosiocima prava radi dostizanja ciljeva određene zaštićene oblasti ili kategorije, čini se kao priznavanje slabosti i dijeljenje moći. Ipak, tokom diskusije formuliše se mišljenje da iz njegovanja scenarija 1 i 2, proističu konflikti. Takođe ističe se da, ukoliko jačanje i oslanjanje na pojedinačne manadate i rješavanje konflikata nosioca prava sudskim putem bude i dalje praksa, ovaj problemi u zaštićenim područjima će se čak produbljivati u budućnosti.
  • 39. 39 4. Prioriteti i preporuke za unapredjenje sistema zasticenih područja Na duži rok, cilj razvoja sistema upravljanja zaštićenim područjima može da bude neki vid kombinacije predhodno navedenih scenarija: 3. Organizacija koja uči i 4. Kolaborativno upravljanje. Taj cilj trebao bi da se ogleda u jakoj zajedničkoj viziji bućih zaštićenih područja Crne Gore, kao nacionalnog bogatstva prirodne i kulturne baštine, a i izvora konkurentnosti zemlje u budućnosti. Da bi takvu viziju postigli ona treba da se ispolji kroz sljedeća korake: 1. Unapradjenje pravnog okvira i politika: zakoni, strategija biodiverziteta, strategija odrzivog razvoja, stretgija pristupanja EU; razmotriti i definisanje strategije razvoja zaštićenih područja. 2. Ispunjavanje zakonskih regulativa Crne Gore i međunardonih zahtjeva (EU, UNESKO, CBD); 3. Uspostavljanje neophodnih uloga i podizanje kapaciteta: osposobljavanje postojećih institucija i drugih zainteresovanihih strana; 4. Poboljšanje upravljanja zaštićenim oblastima: razvoj kvaliteta i organizacija koja uči; 5. Unapređenje kriterijuma kvaliteta i standarda za zaštićenim područjima (pr. nacionalni sistem sertifikacija, uvodjenje protokola, itd.); 6. Periodično vrednovanje zaštićenih područja - METT / CPAMETT/ i druge metodologije, koriste se u cilju unapređenja efikasnosti u upravljanju zašticenim područjima. 7. Obezbjeđivanje dugoročne finansijske održivosti - evidentiranje i maksimiziranje ekosistemskih usluga i ekonomskih koristi; 8. Poboljšanje komunikacije unutar i van institucija; Uvođenje i praktikovanje procesa učešća zainteresovanih strana; 9. Jačanje istraživanja i monitoringa. Uvođenje sistema dobrog upravljanja je moguće samo sa stručnim, posvećenim ljudima i zahtijeva puno strpljenja i intenzivnu komunikaciju. Dobro upravljanje takođe podrazumijeva izgradnju svijesti i kapaciteta zainteresovanih strana, posebno nosilaca prava, da proaktivno dijele odgovornost za upravljanje resursima u zaštićenim područjima.35 35 Stanciu & Ionita, 2013