Gli effetti del coronavirus sui diritti e sulle Istituzioni - 13 marzo 2020

UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI MILANO-BICOCCA
DISEADE
GLI EFFETTI
DEL CORONAVIRUS
SUI DIRITTI E SULLE ISTITUZIONI
A cura di
Camilla Buzzacchi, Monica Bonini,
Salvatore La Porta, Alessandro Candido,
Elena di Carpegna
Dati aggiornati al 13 marzo 2020
Per ogni ulteriore informazione: elena.dicarpegna@unimib.it

DISEADE
Gli effetti del Coronavirus sui
diritti e sulle istituzioni
I. Domande e risposte
II. Elenco degli atti normativi adottati
III. Letture e altri materiali
IV. Links utili

DISEADE
I. Domande e risposte

I. DOMANDE E RISPOSTE
 È possibile limitare i diritti dei cittadini?
 È possibile limitare i diritti dei cittadini per affrontare
l’emergenza originata dal Coronavirus?
 Come può il Governo limitare i diritti dei cittadini?
 Qual diritti occorre limitare per contenere la diffusione del contagio?
 Come può lo Stato coprire i costi straordinari dell’emergenza sanitaria?
 Quali strumenti è meglio usare per ottenere l’adempimento delle nuove
regole?
 Quale coordinamento è auspicabile tra istituzioni centrali e territoriali?
 Quali prospettive nei sistemi sanitari regionali sottoposti a
commissariamento per disavanzo?
 Quale coordinamento è auspicabile tra istituzioni nazionali e dell’UE?

DISEADE
È possibile
limitare
i diritti dei cittadini?

È possibile limitare
Le democrazie occidentali
consentono soltanto ai
Parlamenti,
ossia agli organi assembleari
direttamente
eletti dai cittadini,
di adottare atti (ossia leggi) che
possono limitare i diritti.

In situazioni del tutto straordinarie,
alcuni diritti possono essere limitati
a) per un tempo rigorosamente limitato,
b) adottando atti diversi dalla legge.
In questi casi un ruolo importante spetta
non solo al Parlamento,
ma anche al Governo.

In Italia è possibile adottare
misure eccezionali
per affrontare gravi casi di emergenza;
proprio in casi simili è possibile limitare
alcuni diritti dei cittadini, ossia
a) la libertà di circolazione e soggiorno in
qualsiasi parte del territorio nazionale
(art. 16 Cost.) e
b) la libertà di riunione (art. 17 Cost.).

Le ragioni
che possono indurre a limitare queste
libertà sono
stabilite dalla Costituzione,
che le identifica nei:
a) motivi di sanità e sicurezza (art. 16
Cost.) e nei
b) comprovati motivi di sicurezza e
incolumità pubblica (art. 17 Cost.).

DISEADE
i diritti dei cittadini per
affrontare l’emergenza
originata dal
Coronavirus?

i diritti dei cittadini per affrontare
l’emergenza originata dal Coronavirus?
L’attuale stato di emergenza sanitaria
a) è uno stato di emergenza «di fatto»,
definito a livello internazionale come
«pandemia» da parte dell’OMS,
l’Organizzazione Mondiale per la Sanità;
è, poi,
b) una situazione di fatto che le Istituzioni
italiane sono chiamate a governare nel
rispetto di norme costituzionali prestabilite (e
altre).

i diritti dei cittadini per affrontare l’emergenza originata dal
Coronavirus?
__________________
Per tutte le ragioni
finora indicate,
in questa situazione
del tutto particolare
il Governo italiano
può adottare
provvedimenti di
emergenza.

i diritti dei cittadini per affrontare
l’emergenza originata dal
Coronavirus?
_____________
Per rispettare pienamente la
Costituzione,
gli interventi indispensabili
per la salute pubblica
devono però essere adottati
dall’intero Governo (non dal solo
Presidente del Consiglio)
secondo specifiche modalità.

DISEADE
Come può il Governo
limitare

Come può il Governo limitare
__________________________________________
Per fronteggiare
l’emergenza sanitaria nazionale
il Governo può adottare
decreti legge
(previsti dall’art. 77 Cost.).
I decreti legge sono però
provvedimenti provvisori:
a) il Governo può adottarli solo per
fronteggiare l’emergenza,
b) senza, così facendo, sostituirsi in
tutto e per sempre al Parlamento,
c) e dovendo sottoporli anche al
Presidente della Repubblica.

DISEADE
Quali diritti occorre
limitare
per contenere la
diffusione del
contagio?

Quali diritti occorre limitare
per contenere la diffusione del contagio?
 Tra l’8 e il 9 marzo 2020 il Governo ha limitato la libertà di
circolazione e di soggiorno di tutti i cittadini, con l’obiettivo
di evitare ogni spostamento delle persone fisiche in entrata e
in uscita dai territori… nonché all’interno dei medesimi
territori;
 gli eventuali spostamenti dovranno essere motivati sulla
base di comprovate esigenze lavorative, situazioni di
necessità o motivi di salute;
 Discorso a parte meritano:
✓l’invito all’isolamento rivolto ai soggetti con sintomatologia
da infezione respiratoria e febbre;
✓il divieto assoluto di mobilità dalla propria abitazione per i
positivi al virus o per i soggetti sottoposti a quarantena.

 L’art. 16 della Costituzione consente di limitare la
libertà di circolazione soltanto “con legge”, “in via
generale” e per motivi di sanità o di sicurezza → vuol
dire che la Costituzione pone dei limiti alla
discrezionalità del legislatore, indicando i motivi per i
quali la legge può limitare la circolazione delle persone;
 I recenti d.p.c.m. 8 e 9 marzo 2020 trovano la loro fonte
nel decreto legge 23 febbraio 2020, n. 6, che ha previsto
l’adozione di uno o più decreti del Presidente del
Consiglio dei Ministri;
 La limitazione del diritto alla libertà di movimento
appare ragionevole rispetto allo scopo.

Vari altri comportamenti della nostra quotidianità
potrebbero incontrare dei limiti….
L’altra libertà che viene limitata è la riunione (art. 17),
quando più persone sono presenti nello stesso luogo per
uno scopo comune (ad es. una festa);
 i decreti sospendono tutte le manifestazioni organizzate,
gli eventi in luogo pubblico (ad es. una piazza) o privato:
quelli di carattere culturale, ludico, sportivo, religioso e
fieristico, anche se svolti in luoghi chiusi ma aperti al
pubblico (come cinema, teatri, pubs, scuole di ballo, sale
giochi, sale scommesse e sale bingo, discoteche…);
 gli assembramenti (ad es. la coda fuori da un negozio)
sono sempre vietati.

limitare
per contenere la
diffusione del contagio?
Vari altri comportamenti della nostra
quotidianità incontrano ormai dei limiti ….
I luoghi di culto solo in un primo momento sono
rimasti aperti, perché potevano garantire che i
frequentatori mantenessero la distanza
consigliata di almeno un metro.
Ora sono sospese tutte le cerimonie civili e
religiose: funerali, matrimoni, battesimi…
E’ stato inoltre sospeso il servizio di istruzione,
ma sono state fermate anche le attività culturali,
ludico-sportive e sanitarie, di ristorazione e bar,
commerciali, e, infine, le procedure concorsuali.

limitare
per contenere la
diffusione del contagio?
E’ stato sospeso
il servizio di istruzione,
ma sono state fermate
anche
le attività culturali,
ludico-sportive e
sanitarie,
nonché le attività di
ristorazione e bar,
le attività commerciali,
le procedure
concorsuali.

per contenere la diffusione del
contagio?
Anche l’attività economica privata può essere limitata
Per evitare la contestuale presenza di più persone nello
stesso luogo, i decreti introducono restrizioni anche di
attività economiche private come:
• la sospensione delle attività di ristorazione e delle più
diverse attività commerciali non indispensabili per
soddisfare esigenze quotidiane fondamentali (quali la
distribuzione di cibo e farmaci);
• la sospensione delle attività di palestre, centri
sportivi, piscine e impianti simili;
• la sospensione delle manifestazioni culturali, ludico,
sportivo e fieristico, quali, per es.: concerti, spettacoli
teatrali e cinematografici, partite di calcio, ecc.

DISEADE
Come può lo Stato
coprire i costi
straordinari
dell’emergenza
sanitaria?

Come può lo Stato coprire
i costi straordinari dell’emergenza
sanitaria?
In condizioni di normalità, lo Stato assicura
l’equilibrio
fra le entrate e le spese del proprio bilancio.
La Costituzione permette però che,
per bilanciare gli effetti del ciclo economico e
al verificarsi di eventi eccezionali,
lo Stato possa
ricorrere all’indebitamento.
.

Come può lo Stato coprire i costi straordinari
dell’emergenza sanitaria?
___________________________
In condizioni di normalità
– ossia quando un Paese ha una
crescita economica sana e un
sistema di finanza che garantisce
l’equilibrio di bilancio –
ogni Stato membro dell’UE
deve però rispettare anche
il cd.
«Obiettivo di Medio Termine»:
In estrema sintesi,
l’«Obiettivo» è un valore definito
in modo specifico
per ciascun Paese,
che risulta dal calcolo di
molteplici variabili, quali ad es.
il potenziale di crescita
dell’economia e
il livello del debito;
viene
definito in termini strutturali.

sanitaria?
Attualmente, la pandemia rappresenta un evento tale
da permettere di derogare alle regole di bilancio che,
complessivamente, rappresentano il sistema di
governance economica per la zona euro.
Proprio per affrontare l’emergenza sanitaria,
le Camere
– a maggioranza assoluta – hanno infatti autorizzato
il Governo
– che già aveva consultato
la Commissione europea –
a discostarsi da tali regole.

sanitaria?
.
Non era mai accaduto prima che il Governo chiedesse di derogare
alle regole nazionali ed europee per motivi diversi dall’esigenza di
dover fronteggiare le conseguenze di un ciclo economico negativo.
Nel marzo 2020, invece, il Governo
 ha spiegato il piano di rientro verso l’«Obiettivo di Medio Termine»
articolandolo sugli interventi necessari per fronteggiare l’emergenza
epidemiologica da Covid-19;
 ha, poi, manifestato la necessità di «rafforzare ulteriormente il
sostegno che intende assicurare al sistema sanitario, ai cittadini e
alle imprese; nonché le risorse a favore della protezione civile e della
sicurezza»,
 sulla base di «condizioni per avere la disponibilità di risorse
aggiuntive al fine di assicurare il finanziamento di eventuali
ulteriori iniziative» da adottare «con tempestività e urgenza in un
quadro di interventi coordinati a livello europeo».

Come può lo Stato coprire i costi
straordinari dell’emergenza
sanitaria?
___________________________
La richiesta dell’Italia di effettuare
spesa ulteriore
non può essere considerata come un abbandono
delle regole del sistema di governance economica
per la zona euro per cause di forza maggiore;
al contrario, è una manifestazione concreta di
ipotesi previste da quelle stesse norme, e
dunque da ammettere.

Come può lo Stato coprire i costi
straordinari dell’emergenza sanitaria?
___________________________
Il Presidente della Repubblica Sergio Mattarella,
dopo che Christine Lagarde, Presidente della Banca Centrale
Europea, il 12 marzo non ha annunciato l’adozione delle misure
attese per sostenere l’Italia e i Paesi costretti ad affrontare anche
a livello economico le conseguenze della pandemia,
ha assunto una posizione particolarmente significativa:
«L’Italia sta attraversando una condizione difficile e la sua
esperienza di contrasto alla diffusione del Coronavirus
sarà probabilmente utile per tutti i Paesi dell’Unione
Europea. Si attende quindi, a buon diritto, quanto meno
nel comune interesse, iniziative di solidarietà e non mosse
che possono ostacolarne l’azione.»
(Comunicato del Quirinale del 12 marzo 2020)

DISEADE
Quali autorità
sono chiamate a
vigilare?

Quali autorità sono
chiamate a vigilare?
 Il Prefetto
ha il compito di assicurare
l’esecuzione delle misure,
anche avvalendosi delle forze
armate, della polizia, dei vigili
del fuoco, ma in un’ottica di
leale collaborazione con il
Presidente della Regione
 I Presidenti delle Regioni e
 i Sindaci
hanno la possibilità di
adottare ordinanze
contingibili ed urgenti in
materia di igiene e sanità
pubblica

Quali autorità sono
chiamate a vigilare?
 Nel caso di
inosservanza degli
obblighi imposti dal
decreto, è previsto
l’arresto fino a tre mesi, o
nell’ammenda fino a 206
euro (art. 650 del codice
penale).
 Nel caso di diffusione
del contagio per via
dell’inosservanza delle
misure prescritte il
codice penale punisce con
la reclusione chiunque
cagioni un’epidemia.

DISEADE
Quale coordinamento
è auspicabile
tra istituzioni centrali e
territoriali?

Quale coordinamento
è auspicabile
tra istituzioni centrali e territoriali?
La gestione degli aspetti sanitari spetta alle
Regioni, ma…
lo Stato conserva irrinunciabili competenze:
a) per coordinare la diffusione della corretta
informazione sulle pratiche di igiene da seguire;
b) per allestire strutture e fornire presidi sanitari
in via straordinaria;
c) per intervenire su una legislazione a cui occorre
derogare (ad es.: v. «norme sul pubblico impiego per
richiamare i medici in pensione»).

Quale coordinamento
è auspicabile
tra istituzioni centrali e territoriali?
La gestione degli aspetti relativi all’istruzione spetta
allo Stato, ma…
le Regioni devono essere consultate per gli impatti
che il funzionamento del sistemo scolastico ha sui
territori:
a) lo Stato dovrà intervenire sulla legislazione che
riguarda la corretta conclusione dell’anno
scolastico;
b) Stato e Regioni possono fornire strumenti
telematici per le lezioni a distanza, nonché modi
alternativi di apprendimento.

DISEADE
Quali prospettive nei sistemi
sanitari regionali sottoposti a
commissariamento per
disavanzo?

Quali prospettive nei sistemi
sanitari regionali sottoposti a
commissariamento per disavanzo?
Il sistema sanitario regionalizzato
comporta capacità differenti di «produrre
sanità pubblica»:
a) nei sistemi sanitari regionali il diritto
alla tutela della salute potrebbe essere
soddisfatto in maniera non eguale;
b) alcune Regioni sono sottoposte da
anni a commissariamento per disavanzo
sanitario: potrebbero avere serie
difficoltà ad affrontare il numero
straordinario di ricoveri.

DISEADE
Quale coordinamento è
auspicabile tra
istituzioni nazionali e
dell’UE?

Quale coordinamento è
auspicabile
tra istituzioni nazionali e dell’UE?
La gestione degli aspetti relativi
alla crisi economica spetta in prima istanza
allo Stato, ma …
a) lo Stato sta negoziando con l’UE margini di
spesa in disavanzo maggiore di quella prevista
dalle regole fiscali europee;
b) lo Stato può prevedere forme di sostegno alle
famiglie e sussidi alle imprese (ad es.: esenzioni
fiscali, provvidenze finanziarie);
c) le Regioni possono destinare alla loro
popolazione e alle loro imprese misure di
sostegno finanziario e servizi di agevolazione
delle attività economiche e sociali.

DISEADE
II. Elenco
degli atti normativi adottati

Elenco degli
atti normativi adottati (1)
1) d.l. 23 febbraio 2020, n. 6 (Misure urgenti in materia di
contenimento e gestione dell'emergenza epidemiologica da COVID-
19);
2) d.p.c.m. 23 febbraio 2020 (Disposizioni attuative del decreto-legge
23 febbraio 2020, n. 6, recante misure urgenti in materia di
contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-
19);
3) d.p.c.m. 25 febbraio 2020 (Ulteriori disposizioni attuative del
decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, recante misure urgenti in
materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica
da COVID-19);
4) d.p.c.m. 1 marzo 2020 (Ulteriori disposizioni attuative del decreto-
legge 23 febbraio 2020, n. 6, recante misure urgenti in materia di
19);
5) d.l. 2 marzo 2020, n. 9 (Misure urgenti di sostegno per famiglie,
lavoratori e imprese connesse all'emergenza epidemiologica da
COVID-19);

Elenco degli
atti normativi adottati (2)
6) d.p.c.m. 4 marzo 2020 (Ulteriori disposizioni attuative del decreto-
legge 23 febbraio 2020, n. 6, recante misure urgenti in materia di
19, applicabili sull’intero territorio nazionale);
7) d.l. 8 marzo 2020, n. 11 (Misure straordinarie ed urgenti per
contrastare l’emergenza epidemiologica da covid-19 e contenere gli
effetti negativi sullo svolgimento dell’attività giudiziaria);
8) d.p.c.m. 8 marzo 2020, recante “Ulteriori misure per il
contenimento e il contrasto del diffondersi del virus Covid-19
sull’intero territorio nazionale”;
9) d.p.c.m. 9 marzo 2020, recante “Nuove misure per il contenimento e
il contrasto del diffondersi del virus Covid-19 sull'intero territorio
nazionale”;
10) d.p.c.m. 11 marzo 2020, recante “Ulteriori misure in materia di
contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da Covid-19
sull'intero territorio nazionale”.

DISEADE
III. Letture e altri materiali

LETTURE E ALTRI MATERIALI
● Gaetano Azzariti – Costituzionalità delle misure limitative -
https://www.repubblica.it/politica/2020/03/08/news/coronavirus_azzari
ti_le_misure_sono_costituzional_a_patto_che_siano_a_tempo_determi
nato_-250680089/
● Camilla Buzzacchi – Coronavirus e regionalismo differenziato -
http://www.lacostituzione.info/index.php/2020/03/02/coronavirus-e-
territori-il-regionalismo-differenziato-coincide-con-la-zona-gialla/
● Camilla Buzzacchi – Scostamento di bilancio da Coronaviru s-
http://www.lacostituzione.info/index.php/2020/03/02/scostamento-di-
bilancio-da-coronavirus/
● Alessandro Candido - Limiti “in via generale” e “per motivi di
sanità”. La libertà di circolazione ai tempi del COVID -
www.forumcostituzionale.it

● Stefano Ceccanti – Il Coronavirus e il voto a distanza - intervista
a Radio radicale, https://www.youtube.com/watch?v=OypmeOgLJ8
● Stefano Ceccanti - stefanoceccanti.it (per le novità in tempo
reale dal Parlamento italiano)
● Francesco Clementi – Quando l’emergenza restringe le libertà
meglio in decreto legge che un Dpcm, in Il Sole24 Ore, venerdì 13
marzo 2020
● Salvatore Curreri – L’attività parlamentare ai tempi del Covid-
19: fiat iustitia et pereat mundus? -
http://www.lacostituzione.info/index.php/2020/03/11/lattivita-
parlamentare-ai-tempi-del -covid-19-fiat-iustitia-et-pereat-mundus/

● Emma Imparato, La sopravvivenza delle prerogative tra ordine
pubblico e sicurezza nella transizione intra-costituzionale
contemporanea - Editoriale scientifica, Napoli 2019.
● Tommaso Frosini – Un accesso libero e gratuito a Internet tutela
i diritti, scienza e tecnica ci aiutano -
https://www.ildubbio.news/ildubbio/news/author/tommaso-frosini/
● Tommaso Frosini – Ora Internet gratuito per tutti, ormai è un
diritto fondamentale, https://www.ildubbio.news/2020/03/11/ora-
internet-gratuito-per-tutti-ormai-e-un-diritto-fondamentale/
● Arianna Vedaschi, Chiara Graziani – Coronavirus Emergency
and Public Law Issues: an Update on the Italian Situation -
https://verfassungsblog.de/coronavirus-emergency-and-public-
law-issues-an-update-on-the-italian-situation/

DISEADE
IV. Links utili

DISEADE
www.quirinale.it
www.parlamento.it
www.governo.it
www.protezionecivile.gov.it
www.who.int
www.europarl.europa.eu>portal ec.
www.consilium.europa.eu>council-eu
europa.eu/info/index_it
www.ecb.europa.eu › ecb › html › index.it.html
www.biodiritto.it

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