1. Università degli Studi di Roma “La Sapienza”
Facoltà di Economia
Master in “STUDI EUROPEI E RELAZIONI INTERNAZIONALI”
LA POLITICA DI COESIONE E LA POLITICA DI SVILUPPO
RURALE DELLA UE: EVOLUZIONE E PROSPETTIVE DI
RIFORMA NEL CICLO 2007-2013
ANTONIO BONETTI
Roma, 24 ottobre 2006

2. Antonio Bonetti
Le politiche di coesione e di sviluppo rurale della UE
1. Quali sono le finalità della Politica di Coesione e della Politica di sviluppo rurale?
Le finalità sono ridurre la marginalità economica e sociale delle aree più arretrate e/o
svantaggiate (aree rurali, aree montane, aree insulari, etc.) del territorio comunitario.
Le aree più arretrate oggetto degli interventi più rilevanti della Pol. Coesione sono
chiaramente definite (regioni - NUTS II - il cui livello del PIL pro-capite medio è inferiore al
75% di quello medio dell’UE, tradizionalmente indicate come “regioni Ob. 1”).
Fra le aree svantaggiate più rilevanti troviamo anche le aree rurali in relazione alle quali,
tuttavia, la definizione non è mai stata altrettanto chiara e definita. Recentemente la
Commissione Europea si è indirizzata sulla definizione OCSE di area rurale: “area a rischio di
spopolamento”.
2. Gli interventi a sostegno dello sviluppo rurale
Gli interventi a sostegno dello sviluppo rurale, in sostanza, fino al ciclo di programmazione
2000-2006, si possono considerare come parte integrante della Pol. Coesione.
Il FEOGA Orientamento, alla stregua dei Fondi Strutturali, finanzia interventi infrastrutturali
e di sostegno alle strutture agricole di medio termine.
Solo con la “riforma Fischler” della Politica Agricola Comune (PAC), disciplinata dal Reg.
(CE) 1782/2003 (entrata in vigore in Italia il 1 gennaio 2005) e la conseguente piena
definizione di un secondo “pilastro” della PAC – appunto lo sviluppo rurale – tali interventi
acquisiscono una maggiore compiutezza come politica autonoma.
Ancora nel ciclo 2007-2013, tuttavia, la Politica di sviluppo rurale continuerà sostanzialmente
a seguire i principi di fondo della Pol. Coesione.
3. La Politica di Coesione Economica e Sociale e i Fondi Strutturali
A cosa servono i Fondi Sono il principale strumento di attuazione della Politica di Coesione (art.
Strutturali (FS): 158 del Trattato UE), volta a ridurre i divari strutturali tra le Regioni
dell’UE.
Chi può beneficiarne: Amministrazioni pubbliche (a vari livelli); imprese private (anche non
profit), singoli individui (p.e. con i corsi formativi gratuiti).
Come vengono utilizzati: Stati membri, Regioni e Commissione negoziano programmi pluriennali in
cui vengono definiti azioni e obiettivi; vincoli normativi all’utilizzo dei
Fondi; procedure comuni di gestione dei Fondi e di rendicontazione delle
spese (cicli di programmazione)

3. Antonio Bonetti
Le politiche di coesione e di sviluppo rurale della UE
4. Tavola sinottica sui Fondi Strutturali
Fondi Anno di Funzioni
istituzione
FESR (Fondo Europeo di 1975 Ha sempre avuto un ruolo primario di strumento
Sviluppo Regionale) finanziario per favorire: (i) il recupero delle aree
europee in ritardo di sviluppo, insulari o con
particolari handicap fisici; (ii) la competitività di
aree industriali in declino e aree urbane
degradate
FSE (Fondo Sociale Europeo) 1957 Viene istituito soprattutto per favorire la
formazione professionale dei lavoratori e la loro
mobilità. Costituisce correntemente il principale
strumento di finanziamento della Strategia
Europea per l’Occupazione
FEOGA Orientamento 1962 Finanzia interventi di sviluppo rurale e di aiuto
agli agricoltori nelle regioni che presentano
maggiori ritardi di sviluppo (e nel resto
dell'Unione, nel quadro della Politica Agricola
Comune)
SFOP – Strumento 1993 Finanzia le riforme strutturali del settore della
Finanziario di Orientamento pesca
della Pesca
Fondo di Coesione 1992 (1994) Ha sempre avuto un ruolo specifico di sostegno
per quei paesi con particolari ritardi di sviluppo
(nel 1992: Spagna, Portogallo, Irlanda e Grecia)
e una forte finalizzazione settoriale (reti di
trasporti e ambiente)
Fondo di Solidarietà dell’UE 2002 Istituito recentemente, ha comunque una natura
particolare avendo la sola finalità di finanziare
interventi in aree colpite da catastrofi naturali
5. I principi fondamentali dei FS stabiliti dalla riforma del 1988
1. Concentrazione (finanziaria, geografica e settoriale);
2. Complementarietà e partenariato (l’azione delle Istituzioni comunitarie deve essere
complementare a quella delle Regioni e degli Stati Membri, ai sensi del principio di
sussidiarietà);
3. Programmazione pluriennale: il cofinanziamento dei FS si deve basare su una
“programmazione” negoziata fra Commissione e SM di obiettivi e azioni e deve: (i)
sostanziarsi in autentici programmi “complessi” di sviluppo economico di durata
pluriennale; (ii) avere una sua coerenza interna; (iii) essere informato a criteri di
coerenza/coordinamento con altri programmi di politica economica;
4. Addizionalità: la spesa pubblica per lo sviluppo e per il capitale umano finanziata
dall’UE con i FS deve “aggiungersi” e non sostituirsi a quella degli Stati Membri (per
le varie linee di azione sono negoziati e stabiliti dall’inizio i tassi di partecipazione
finanziaria dell’UE)

4. Antonio Bonetti
Le politiche di coesione e di sviluppo rurale della UE
6. La concentrazione finanziaria
Gli interventi cofinanziati dai Fondi Strutturali devono:
1. essere concentrati su un numero limitato di “obiettivi”, che possono essere classificati
in due categorie:
- obiettivi territoriali: interessano aree specifiche della Comunità, caratterizzate da
situazione di arretratezza economica che si vuole contribuire a superare (aree Ob. 1) o, nel
caso del ciclo 1994-99, da specifiche problematiche di declino socio-economico e/o di perdita
di competitività da contrastare (aree Ob. 2, Ob. 6 e Ob. 5b);
- obiettivi orizzontali (o funzionali): sono obiettivi trasversali alle varie regioni, interessando
tematiche specifiche (in particolare: miglioramento delle strutture agricole ed ittiche e
valorizzazione del capitale umano);
2. prevedere tassi di partecipazione dell’UE differenziati a seconda dell’obiettivo (la
partecipazione finanziaria è più elevata nelle aree in maggiore ritardo di sviluppo e/o per certi
tipi di intervento).
7. Obiettivi territoriali e concentrazione territoriale
Gli obiettivi territoriali possono concernere:
- le regioni: l’intervento sulle regioni costituisce il core della Politica di Coesione, come
previsto dall’art. 158 del Trattato. Il loro inserimento nelle aree Ob. 1 o nelle aree Ob. 2 viene
stabilito in base a un unico criterio. Le regioni il cui livello del PIL pro-capite medio è
inferiore al 75% di quello medio dell’UE rientrano nell’Ob. 1;
- i “Paesi della Coesione”: gli Stati membri il cui RNL pro-capite risulta inferiore al 90% di
quello medio dell’UE possono beneficiare del Fondo di Coesione, operativo a partire dal 1
gennaio 1994 (interviene su scala nazionale).
In relazione agli obiettivi territoriali, in sostanza, si può parlare indifferentemente di
concentrazione finanziaria o di concentrazione territoriale.
8. Gli Obiettivi nel ciclo 1994-99 e nel ciclo 2000-2006
O b ie ttiv i C ic lo 1 9 9 4 -9 9 C ic lo 2 0 0 0 -2 0 0 6
FESR
FE SR
FSE
O b. 1
F E O G A O r.
FSE
SFO P
O b. 1
FESR
F E O G A O r.
FSE
O b. 6
O b b. t er rito ria li F E O G A O r.
SFO P
SFO P
FESR
O b. 2
FSE
F E O G A O r. O b. 2 FE SR
O b. 5b FESR
FSE
F E O G A O r.
O b. 5 a * *
SFO P
O b b. fu nz io n ali
O b. 3 FSE
O b. 3 FSE
O b. 4 FSE

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Le politiche di coesione e di sviluppo rurale della UE
9. Concentrazione finanziaria e Obiettivi prioritari nel ciclo 2007-2013
Obiettivi prioritari Mission
Obiettivi territoriali Convergenza (ex Ob. 1) Accelerare la convergenza degli Stati membri e delle
regioni meno avanzate
Competitività regionale e Rafforzare, al di fuori delle regioni meno avanzate,
Occupazione la competitività e l’attrattività delle regioni nonché
l’occupazione, anticipando il cambiamento socio-
economico
Obiettivo Cooperazione Territoriale Cooperazione transfrontaliera (lungo i confini
orizzontale Europea “esterni”, marittimi e terrestri)
Cooperazione transnazionale
Reti di cooperazione e di scambio di “buone prassi”
10. Fondi Strutturali e altri Fondi comunitari a sostegno delle politiche agricole in Italia
nel ciclo 2000-2006 e nel ciclo 2007-2013
Ciclo 2000-2006 Ciclo 2007-2013
Pol. Coesione
FESR
FSE
FESR
FSE
FEOGA Or. II Pilastro PAC
FEASR
I Pilastro PAC
FEOGA Garanzia FEAGA
11. Altri strumenti della Politica di Coesione
Programmi di Iniziativa Comunitaria (sono Nel ciclo 1994-99 sono stati attivati 13 PIC. Per il
Programmi monotematici realizzati e gestiti ciclo 2000-2006, invece, sono stati programmati
secondo il principio di partenariato, ma sulla base solo quattro PIC monofondo:
di orientamenti vincolanti proposti dalla LEADER plus (FEOGA Orientamento)
Commissione, la cui attuazione viene disciplinata URBAN II (FESR)
direttamente dall’UE) INTERREG III (FESR)
EQUAL (FSE)
Azioni innovatrici Sperimentazione di progetti pilota che vengono
proposti da Stati Membri, Enti locali e anche
attori privati a seguito di inviti a presentare
proposte della Commissione

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Le politiche di coesione e di sviluppo rurale della UE
12. I programmi complessi e la costruzione della matrice degli obiettivi secondo la
metodologia GOPP (Goal Oriented Project Planning)
Desiderata politici Analisi delle criticità e Analisi dei “punti di
e domande sociali dei fattori di degrado forza” e delle
del territorio vocazioni locali
IDEA FORZA (Ob. Globale)
Obiettivi specifici
(coerenti con l’obiettivo di rimuovere i fattori ostativi dello sviluppo locale e di
valorizzare i fattori di forza)
Obiettivi operativi
(assumono funzione servente nei confronti di quelli specifici: ad es. la tutela e la
valorizzazione di un sito naturalistico può essere funzionale al
potenziamento del turismo verde)
Azioni
(si tratta in pratica degli “strumenti” dei FS e del FEASR)
13. I programmi a sostegno del sistema produttivo agricolo e delle aree rurali nel ciclo
2000-2006
Ripartizioni territoriali Fondi Programmi
Regioni Ob. 1 FEOGA Or. e SFOP QCS Ob. 1 2000-2006 (Asse IV)
POR Ob. 1 (Asse IV)
CdP dei POR
FEOGA Or. (PIC Programma LEADER regionale e relativo
LEADER plus) CdP
FEOGA Garanzia Piani di Sviluppo Rurale regionali
Altre Regioni e PPAA FEOGA Or. (PIC Programma LEADER regionale e relativo
(Centro Nord) LEADER plus) CdP
FEOGA Garanzia Piani di Sviluppo Rurale regionali
SFOP DocUP Pesca (unico per il Centro Nord)

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Le politiche di coesione e di sviluppo rurale della UE
14. L’evoluzione degli obiettivi della Politica di sviluppo rurale
La Pol. Sviluppo Rurale cambia natura già nel corso degli anni Novanta: mentre prima era
soprattutto finalizzata all’ammodernamento delle strutture produttive agricole, poi
acquisiscono maggiore rilevanza obiettivi di tutela del territorio e del patrimonio naturale.
L’enfasi sulla “multifunzionalità” dell’agricoltura e degli interventi di sostegno allo sviluppo
rurale viene accentuata da Agenda 2000 e dalla “riforma Fischler” del 2003.
Oltre al concetto di “multifunzionalità”, più legato al II pilastro della PAC, rileva anche
quello di “condizionalità”, più legato al I pilastro (gli interventi di sostegno al reddito degli
agricoltori, in misura crescente sono “condizionati” al rispetto da parte degli agricoltori di
norme stringenti in materia di tracciabilità degli alimenti, qualità/sicurezza alimentare, qualità
delle stesse produzioni agroambientali).
15. Principi di fondo e obiettivi della Politica agraria e di sviluppo rurale nel ciclo 2007-
2013
Principi di fondo Obiettivi
Multifunzionalità Tutela del territorio
Tutela del patrimonio ambientale
Salvaguardia di oasi naturalistiche ZPS ex Rete Natura 2000
(biodiversità)
Sostegno alle aree più marginali (zone montane, zone più aride
e/o lontane dai mercati principali)
Condizionalità Sicurezza alimentare (vedi gli stessi interventi della misura
“pagamenti per il benessere degli animali”)
Qualità dei prodotti agroambientali e delle carni prodotte
Tracciabilità e tutela di marchi di origine
Diversificazione dell’economia Rafforzamento delle infrastrutture (irrigue, percorsi ciclabili,
rurale e creazione di nuova miglioramento delle strade rurali, itinerari enogastronomici,
occupazione cartellonistica turistica)
Incentivazione della promozione di attività turistiche (turismo
verde e piccola ricettività diffusa)
Attività di formazione e sostegno alla creazione di nuove
aziende agricole da parte dei giovani
Valorizzazione di colture finalizzate a creare filiere
“agroenergetiche” (biomasse vegetali, colture per la
produzione di olii combustibili vegetali, etc.)
16. Il PIC LEADER
L’acronimo LEADER sta per “Liasons Entre Actions de Developpement de l’Economie
Rurale”
Il PIC LEADER è stato attuato sin dal primo ciclo di programmazione della Pol. Coesione
1989-1993 (in particolare, a partire dal 1991). Come tutti i PIC si è caratterizzato soprattutto
per il suo taglio sperimentale. Nel corso del nuovo ciclo di programmazione esso diventerà
parte integrante della programmazione degli interventi di sviluppo rurale, venendo a costituire
l’Asse 4 dei relativi programmi.

8. Antonio Bonetti
Le politiche di coesione e di sviluppo rurale della UE
Il PIC LEADER si caratterizza per:
- l’approccio “bottom up”: favorisce lo sviluppo endogeno di contesti territoriali omogenei,
rafforzando l’attrattività dell’area per investimenti dall’esterno e i “punti di forza” della
stessa;
- l’approccio “partecipato”: ampio coinvolgimento di tutti gli Enti pubblici e di tutti i portatori
di interesse privati dell’area alla definizione della strategia, alla gestione e alle attività di
animazione. Tutti i soggetti partenariali trovano rappresentanza in delle strutture ad hoc
definite Gruppi di Azione Locale (GAL), che sono i nodi del sistema gestionale del PIC
LEADER
17. Obiettivi strategici e tipologie di azioni caratterizzanti i PIC LEADER
Gli obiettivi strategici, secondo gli Orientamenti comunitari per l’attuazione nel ciclo 2000-
2006 del PIC LEADER, sono:
1. sviluppo rurale imperniato su strategie integrate e partecipate che si fondano su un
tema centrale (idea-forza) rappresentativo dell’identità del territorio, del know how
locale e delle risorse locali;
2. sviluppo del potenziale endogeno delle aree rurali.
Le tipologie di azioni peculiari dell’approccio LEADER sono:
- strategie pilota di sviluppo rurale (carattere innovativo del LEADER);
- sostegno alla cooperazione (interregionale e transnazionale) fra territori rurali;
- creazione di reti fra gli operatori (all’interno delle aree rurali e fra diverse aree
rurali).
18. Bibliografia
Bagarani M., Bonetti A., Politiche regionali e Fondi Strutturali. Programmare nel sistema di
governo della UE, Rubbettino, Soveria Mannelli (CZ), 2005
Bonetti A., Prospettive finanziarie dell’UE per il ciclo 2007-2013 e profili di riforma della
Politica di Coesione: senso e nonsenso della proposte della Commissione; Un. di Roma “La
Sapienza”, Centro Interdipartimentale Eurosapienza, mimeo, Roma, 2005
Henke R.; Macrì M.C.; Storti D.; Multifunzionalità e sviluppo rurale nell’UE: un’analisi
comparata; in: “La Questione Agraria”, n.2/2005
INEA (a cura di), La riforma dello sviluppo rurale: novità e opportunità, Collana Strumenti
per la programmazione 2007-2013 – Quaderno n. 1; Roma, 2005
Malassis L., Ghersi G.; Introduzione all’economia agroalimentare; Il Mulino, Bologna, 1995
OECD, Multifunctionality. A framewrok for policy analisys, OECD Agr/CA (98), 9, 1998

9. Antonio Bonetti
Le politiche di coesione e di sviluppo rurale della UE
APPENDICE
Principi, Obiettivi, temi-chiave e strumenti della
Politica di Coesione per il ciclo 2007-2013
Principi Principi della riforma del 1988 Concentrazione
Addizionalità
Partenariato
Programmazione
Altri principi Coerenza e coordinamento con le altre politiche
comunitarie
Compatibilità/conformità, in primis con le disposizioni
del Trattato e quelle sulla tutela della concorrenza
Valutazione degli interventi
Semplificazione e proporzionalità
Obiettivi prioritari Obiettivi territoriali Convergenza
Competitività regionale e Occupazione
Obiettivo orizzontale Cooperazione Territoriale Europea
Ambiti di policy Priorità della politica per la Innovazione ed economia della conoscenza
competitività (ex agende di Ambiente e prevenzione dei rischi
Lisbona e di Goteborg)
Accessibilità ai servizi di interesse economico generale
Priorità della Strategia Europea Piena occupazione
per l’Occupazione (SEO) Qualità e produttività sul lavoro
Integrazione e coesione sociale
Altre priorità dell’agenda sociale Pari opportunità di genere
europea cofinanziabili con il FSE Integrazione sociale e lavorativa dei soggetti
svantaggiati e degli immigrati
Contrasto di ogni forma di discriminazione etnica,
sociale e religiosa nel mercato del lavoro
Strumenti Fondi Strutturali FESR
finanziari FSE
Fondo di Coesione
Fondo di Solidarietà dell’Unione Tale Fondo, istituito nel 2002, ha lo scopo di finanziare
Europea interventi in aree colpite da catastrofi naturali
Altri strumenti Finanziamenti BEI e FEI
JESSICA – Joint European Support In Supporting
Projects in City Areas
JASPERS – Joint Assistance in Supporting Projects in
European Regions
JEREMIE - Joint European REsources for Micro to
medium Enterprises