Eurosapienza lez progrfse_04.03.2004

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Eurosapienza lez progrfse_04.03.2004

  1. 1. Scuola di Specializzazione in Diritto e Economia delle Comunità EuropeeLA PROGRAMMAZIONE DEGLI INTERVENTI COFINANZIATI DAL FSE Antonio Bonetti Roma, 4 marzo 2004
  2. 2. 1 Interventi comunitari cofinanziati dal FSEProgrammi Operativi Regionali per le aree dell’Obiettivo 1 (Basilicata, Calabria, Campania;Puglia, Sardegna e Sicilia e in più il Molise in phasing out). Nello specifico ci si riferisceall’Asse III “Risorse Umane” dei POR Ob. 1Programmi Operativi Nazionali per l’Obiettivo 1 (eccezion fatta per il Molise)Programmi Operativi Regionali Ob. 3 per le Regioni del Centro Nord (incluse le due ProvinceAutonome di Trento e di Bolzano). I POR Ob. 3 interessano l’intero territorio regionaleProgramma Operativo Nazionale “Azioni di sistema” per le Regioni del Centro-Nordinteressate dai POR Ob. 3 (integralmente cofinanziato dal FSE e di cui è titolare il MLPS)Programma di Iniziativa Comunitaria EQUAL2 Le caratteristiche distintive dei Programmi Ob. 3 cofinanziati dal FSEIl FSE è il principale strumento della Strategia Europea per l’Occupazione (EES), quindi:i) la “matrice gerarchizzata” di strumenti e obiettivi inizialmente è stata impostata sulla base dei pilastri del “processo di Lussemburgo”;ii) strategie e interventi sono imperniati di fatto su una struttura reticolare di obiettivi diretti (globali, specifici e operativi) ed orizzontali (comunitari e nazionali);iii) i POR Ob. 3 cofinanziati dal FSE registrano il limite di fondo di essere poco “adattabili” a fabbisogni ed esigenze specifiche delle singole aree territoriali (a fronte di MdL sempre più segmentati territorialmente)3 La “matrice gerarchizzata” dei POR Ob. 3Pilastri della Assi prioritari del QCS Ob. 3 e dei POR Obiettivi Misure/azioniSEO (periodo Ob. 3 (Obb. Globali) Specifici1997-2002)Occupabilità A Sviluppo e promozione dei SPIAdattabilità C Sviluppo di forme di occupazione flessibili e della formazione continuaImprenditorialità D Facilitazione dell’avvio di imprese e dell’assunzione di personalePari opportunità B Sostegno ai soggetti deboli a rischio di esclusione sociale E Migliorare le prospettive di impiego delle donne e parità di trattamento sul lavoro 2
  3. 3. 4 La struttura reticolare dei POR Ob. 3Obiettivi diretti: policy fields del FSE, ai sensi dell’art. 2 comma 1 del Reg. (CE) 1784/99(Assi prioritari di QCS e POR Ob. 3)Obiettivi trasversali:a) comunitari, previsti dall’art. 2, comma 2 del Reg. (CE) 1784/99 (pari opportunità; sviluppolocale, dimensione occupazionale della SI)b) nazionali: le 10 priorità trasversali del QCS Ob. 3 Italia (la cui AdG è il MLPS), che poisono state ridotte a 9 (tra le quali si segnala la realizzazione di “progetti interregionali”)c) alcune Regioni hanno inserito degli obiettivi trasversali regionali.5 La logica “tradizionale” della programmazione applicata agli interventi cofinanziatidal FSEIn sede di programmazione e di valutazione degli interventi cofinanziati dal FSE, può tornareutile fare riferimento a una visione più tradizionale dei POR Ob. 3 come documenti diprogrammazione economica impostati secondo la logica “bottom up”: STRUMENTI OBIETTIVI OBIETTIVI INTERMEDI FINALI6 Gli obiettivi “finali” degli interventi cofinanziati dal FSEGli obiettivi “finali” sono:1. obiettivi di adattabilità: vanno potenziate le capacità cognitive di base della popolazione ele conoscenze connesse ai contenuti della nuova alfabetizzazione di massa, in modo dafavorire l’adattabilità a mutamenti tecnico-organizzativi e di status lavorativo;2. obiettivi di competitività: incrementare l’occupabilità di tutti i destinatari e avere ricadutepositive sugli stock di occupazione regionali, anche se poi ovviamente gli impatti socio-economici vengono a dipendere anche (soprattutto) dal ciclo economico e dagli effetti dellepolitiche strutturali dell’occupazione;3. obiettivi di equità sociale: favorire l’inserimento lavorativo delle categorie deboli sul MdL(vengono individuate di solito come categorie deboli: donne in generale specialmente nellearee in ritardo di sviluppo; disoccupati di lunga durata; lavoratori avanti nell’età con livelli discolarizzazione modesti; lavoratori avanti nell’età a forte rischio di espulsione dal processolavorativo per fenomeni di obsolescenza dei loro skills professionali; giovani drop out dalsistema scolastico; portatori di handicap psichico e fisico; immigrati). 3
  4. 4. 7 Gli obiettivi “intermedi” degli interventi cofinanziati dal FSE Potenziamento di alcune specifiche attività formative: formazione continua in azienda; educazione degli adulti; sperimentazione del canale della “formazione tecnica superiore” (IFTS); formazione per gli stessi funzionari pubblici (misura D.2) attivazione di politiche strutturali dell’occupazione: sostegno alle attività di R&ST; assistenza tecnica alleDiversificazione degli strumenti PMI; percorsi integrati di inserimento lavorativo(azioni) di intervento attraverso l’avvio di nuove attività (enterprise creation) potenziamento degli strumenti di inserimento lavorativo (work experiences) potenziamento delle “azioni di accompagnamento” Diversificazione per fasce di età Diversificazione per condizione occupazionaleDiversificazione dei gruppi target Diversificazione per titolo di studio Diversificazione per cittadinanza Diversificazione per condizioni di svantaggio potenziamento dei Servizi per l’Impiego (SPI) potenziamento dei sistemi informativi e di monitoraggioRafforzamento della capacità rafforzamento delle strutture e dei modelli organizzativiamministrativa di governo e dei di Regioni e Provincesistemi di gestione delle politichedel lavoro rafforzamento delle strutture e dei dispositivi dei Centri per l’Impiego (CPI); degli istituti scolastici e delle Agenzie formative completamento del processo di “accreditamento” delle Agenzie formative diversificazione dei soggetti attuatori e creazione di reti partenariali tra gli stessi8 Problemi di classificazione dei progetti (“strumenti”) del FSEProblemi riconducibili alle innovazioni che interessano il FSE nel ciclo 2000-06: - sono previste tipologie di azioni alquanto variegate; - sono previste alcune azioni molto innovative.I progetti – individuati come “unità amministrativa minima” oggetto di rilevazione da partedelle AdG nello stesso Reg. (CE) 1260/1999 – sono una “unità di analisi” troppo piccola tantoin sede di programmazione che in sede di valutazione e di converso, una misura risulta troppogrande e generica, proprio per la presenza di molteplici tipologie di azioni. 4
  5. 5. 9 La logica della classificazione dei progetti (“strumenti”) del FSEIpotesi operativa – approvata dal CdS del QCS Ob. 3 - di una classificazione degli interventisu 4 livelli: i) sotto-tipologia di progetto; ii) tipologie di progetto; iii) tipologie di azione; iv)macro-tipologie di azione.Ciò permette di razionalizzare il processo di monitoraggio, in quanto si può impostare larilevazione a livello di progetto (unità minima di rilevazione) e procedere a una aggregazioneper livelli successivi dei dati raccolti.Permette anche di migliorare il processo di valutazione, consentendo di impostarlo non solo alivello di Assi e misure, ma anche a livello di tipologia di azione e di macro-tipologia diazione (valutazione delle policies).10 Macro-tipologie e tipologie di azioni: gli “strumenti” del FSESono previste tre “macro-tipologie” di azioni: azioni alle persone; azioni di sistema e azionidi accompagnamento, in cui confluiscono variegate tipologie di azioniMacro-tipologie di Tipologie di azioniazioniAzioni alle persone Sono previste 5 tipologie di azioni alle persone (sono considerati tali anche interventi a favore delle imprese, dato che tra i destinatari troviamo non solo gli inoccupati, ma anche gli occupati)Azioni di sistema Sono previste 5 tipologie di azioni di sistema (finalizzate a rafforzare le istituzioni e gli organismi deputati alla gestione delle PAL, in primis i Servizi Per l’Impiego)Azioni di Sono previste due tipologie finalizzate a catalizzare gli effetti delleaccompagnamento altre due tipologie di azioni11 Macro-tipologia: Azioni alle personeTipologia di azione Tipologia di progettoOrientamento e consulenzaWork experience Tirocini PIP LPU Borse di lavoroFormazione Formazione (fino ai 18 anni)Percorsi integrati Per l’inserimento lavorativo Per la creazione di impresaIncentivi Alle persone per la formazione Alle persone per il lavoro autonomo Alle persone per la mobilità geografica Alle imprese per l’innovazione tecnologica e organizzativa Alle imprese all’occupazione Piccoli incentivi alle imprese sociali 5
  6. 6. 12 Macro-tipologia: Azioni alle strutture e ai sistemiTipologia di azione Tipologia di progettoDispositivi a supporto Costruzione e sperimentazione di prototipi e modellidellintegrazione del sistema Messa in rete dei SPIdei SPI Creazione e sviluppo di reti/partenariati Costruzione e sperimentazione di prototipi e modelli Certificazione di qualità e accreditamento dei soggettiDispositivi a supporto della attuatoriqualificazione del sistema di Creazione e sviluppo di reti/partenariatiofferta di formazione Potenziamento delle strutture dei soggetti attuatori Trasferimento di buone prassi Costruzione e sperimentazione di prototipi e modelliDispositivi a supporto della Certificazione di qualità e accreditamento dei soggettiqualificazione del sistema di attuatoriofferta di istruzione Creazione e sviluppo di reti/partenariati Potenziamento delle strutture dei soggetti attuatori Costruzione e sperimentazione di prototipi e modelli diDispositivi a supporto integrazionedellintegrazione fra sistemi Formazione congiunta di formatori, docenti, tutor Creazione e sviluppo di reti/partenariati Attività di studio e analisi socio-economicheDispositivi a supporto della Monitoraggio e valutazionequalificazione del sistema di AT a programmazione, attuazione e controllo dei POgoverno Trasferimento di buone prassi Adeguamento e innovazione degli assetti organizzativi13 Macro-tipologia: Azioni di accompagnamento1. Servizi alle persone (quali voucher per l’acquisto di servizi di assistenza sociale domiciliareo per iscrivere i bambini piccoli negli asili nido) e alle imprese (si tratta di servizi diassistenza tecnica per le PMI o di accompagnamento allo start up di neo-imprese, previstisostanzialmente nell’ambito degli Assi B e D);2. Servizi di sensibilizzazione, informazione e pubblicità (nel precedente ciclo 1994-99venivano collocate tra le azioni di sistema) 6
  7. 7. 14 La logica “sostanziale” della programmazioneStrumenti Obiettivi intermedi Obiettivi globaliAzioni alle persone Diversificazione degli strumenti Adattabilità (azioni) di interventoAzioni alle strutture e Diversificazione dei gruppi target Competitività/occupabilità deiai sistemi destinatariAzioni di Rafforzamento della capacità Equità socialeaccompagnamento tecnico-amministrativa di governo di gestione delle PAL15 Alcune notazioni sulla logica “sostanziale” della programmazione1. Per impostare correttamente una siffatta ricostruzione della logica di programmazione deiPOR Ob. 3 bisognerebbe non “fermarsi” alle tipologie di azione, ma scendere almeno allivello delle tipologie di progetto;2. una stessa tipologia di progetto afferente alla macro-tipologia “azioni alle persone” puòincidere su molteplici obiettivi specifici;3. generalmente solo tra azioni di sistema e obiettivo globale “potenziamento dei sistemi”sussiste un nesso abbastanza univoco; tuttavia la stessa azione di sistema “studi e ricerche”può influire indirettamente sulla capacità del programma di impattare sulle condizioni dioccupabilità dei destinatari, contribuendo a definire più puntualmente la popolazione target.16 Sistema delle coerenze ed efficacia del Programma1. Coerenza “interna”: si deve impostare in modo pertinente la trama dei nessi causali in cuisi articola il Programma e “bilanciare” il peso strategico delle tipologie di azioni;2. Coerenza “esterna”: gli interventi dei POR, ovviamente, vanno raccordati con quelli voltia rafforzare le condizioni strutturali di competitività del sistema produttivo (DOCUP Ob.2 ePiani di Sviluppo Regionale; strumenti della programmazione negoziata), ma anche con quellipubblici di politica del lavoro e dell’occupazione;3. Coerenza tra azioni, obiettivi e “gruppi target”: altri elementi che condizionanomoltissimo i risultati sono la capacità dei soggetti responsabili di individuare in modopertinente i destinatari (strategie di targeting) e quella di evitare che le policies “raggiungano”soprattutto i soggetti relativamente forti. 7
  8. 8. 17 La logica di definizione del “policy mix”1. Sebbene anche tra le azioni alle persone si annoverino interventi innovativi, in molti casiesse coincidono con interventi ampiamente rodati e quindi sono facilmente gestibili2. Le azioni di sistema, invece, sovente si configurano come autentici interventiinfrastrutturali (e non a caso si caratterizzano per i costi unitari medi alquanto elevati) chehanno dei ritorni differiti nel tempo (e indiretti sui destinatari), ma molto rilevanti per quelche concerne la capacità della PA di gestire le PAL (anche alla luce del potenziamento deisistemi informativi resi possibili da tali azioni).3. Sulla capacità degli interventi di impattare nel medio-lungo termine sulle dinamiche deiMdL e sui processi di rafforzamento dei sistemi di governo delle PAL, pertanto, incidemoltissimo il policy mix (le azioni alle persone hanno effetti diretti, ma in alcuni casi sipossono avanzare dei dubbi sulla “sostenibilità” di tali risultati, anche per il fatto che spessosono interventi di spessore finanziario limitato; le azioni di sistema invece possono avereeffetti meno immediati/visibili, ma per alcuni aspetti più rilevanti e duraturi).18 Il “policy cycle” e il ruolo di supporto alla programmazione della valutazione Definizione Programmaz. Programmaz. Attuazione obiettivi strategica operativa VALUTAZIONE: Pareri tecnici Confronto con gli informali valutazione ex ante attuatori valutazione in itinere Reporting process evaluation Monitoraggio valutazione finale valutazione ex post 8
  9. 9. 19 Una schematizzazione del processo di programmazioneFASI ATTORI OUTPUTSDefinizione degli obiettivi UE QCS Ob.3 MLPS PON Ob.3 Parti economiche e socialiProgrammazione strategica Regione (AdG) POR Parti economiche e sociali CdP Piani AttuativiProgrammazione operativa Regione (AdG) Bandi/Direttive Province Programmi Interregionali Parti economiche e socialiAttuazione Regione (AdG) Progetti (azioni Province formative; regimi di aiuto Enti attuatori (imprese; per le PMI; azioni di organismi) accompagnamento…)20 Il processo amministrativo regionale della programmazione1. Piani triennali delle attività formative e delle politiche del lavoro (va ricordato che il FSEnon finanzia comunque tutte le politiche pubbliche, nazionali e regionali, di valorizzazionedelle risorse umane)2. Piani annuali (che possono fare distintamente riferimento tanto al Piano triennale che aiPOR)3. Piani Annuali di Attuazione (o Pluriennali) del POR (le medesime tipologie di azioni o lestesse linee di intervento di una misura, possono essere attivate nel corso di una annualità enon nel corso di un’altra)4. Bandi di “attivazione” delle misure (e di chiamata dei progetti) che vengono pubblicati suiBollettini Ufficiali della Regione (BUR)5. DGR di approvazione dei documenti di programmazione (POR, Piani pluriennali oannuali); DGR di individuazione di organismi “terzi” investiti di funzioni specifiche a seguitodi “affidamento diretto” (ad es. il piano di pubblicizzazione dei POR può essere gestito dauna Direzione regionale diversa da quella che gestisce il POR, oppure studi e ricerche diinteresse regionale generalmente vengono affidate direttamente all’Agenzia per il lavororegionale) e DGR di approvazione di graduatorie, nel caso di finanziamento di interventi aseguito di procedura di evidenza pubblica (concorsi per borse studio o selezione delleimprese da ammettere a beneficio nel caso di finanziamenti agevolati alle imprese). 9

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