Eurosapienza lezione politiche risorse umane 19.02.2004

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Eurosapienza lezione politiche risorse umane 19.02.2004

  1. 1. Scuola di Specializzazione in Diritto e Economia delle Comunità Europee LE POLITICHE COMUNITARIE DI VALORIZZAZIONE DELLE RISORSE UMANE Sezione I: Le politiche comunitarie negli anni ’90 e la Strategia Europea per l’Occupazione Sezione II: L’Agenda di Lisbona; il “processo di Bruges-Copenaghen” e la riforma della SEO Antonio Bonetti Roma, 19 febbraio 2004
  2. 2. Sezione I: le politiche comunitarie negli anni ’90 e la Strategia Europea per l’OccupazioneStep 1 Framework delle politiche comunitarie negli anni ‘901. Trattato di Maastricht e istituzione della moneta unica: per anni, il rispetto dei parametri di Maastricht per l’adozione della moneta unica è stato il perno dell’intera strategia di policy comunitaria. Si fanno dei passi avanti solo sul versante dei provvedimenti per il rafforzamento del mercato unico. E questo non è casuale se si considera che l’adozione di una moneta unica (fatto di portata storica) costituisce un passaggio chiave per la creazione definitiva di un mercato interno efficiente: lo slogan per anni è stato “one market, one money”;2. Libro Bianco di Delors (1993): vengono individuate una serie articolata di linee di politica economica (anche innovative, laddove evidenziano le potenzialità occupazionali dei “nuovi bacini di impiego”), ma in relazione alle quali si registra un sostanziale stallo per l’intero decennio;3. Strategia Europea per l’Occupazione (Consigli Europei di Amsterdam e di Lussemburgo nel 1997)Step 2 Segnali di cambiamento delle politiche comunitarie negli anni ‘901. Attenzione politica ed azioni sperimentali per la promozione di attività terziarie a forte impatto occupazionale e sociale (19 “nuovi bacini di impiego”);2. Crescente territorializzazione delle politiche di sviluppo (l’approccio territoriale dello sviluppo sostituisce quello settoriale degli anni ’70 e ’80), soprattutto a partire dalla “Comunicazione Santer” del 1996 e dai due Vertici europei dello stesso anno, tenuti a Dublino e Firenze;3. Crescente rilevanza delle politiche attive del lavoro;4. Attenzione crescente all’impatto sulle condizioni occupazionali delle donne delle politiche comunitarie;5. Potenziamento del monitoraggio e della valutazione delle politiche comunitarie (inizialmente circoscritte alle politiche di sviluppo cofinanziate dai Fondi strutturali e a quelle di agevolazione delle imprese);6. Rivalutazione delle politiche di contesto (che creano “esternalità di offerta”) a discapito delle politiche di aiuto diretto alle imprese (anche per la necessità di rispettare la ferrea disciplina comunitaria sugli Aiuti di stato) 2
  3. 3. Step 3 Territorializzazione delle politiche di sviluppo e politiche occupazionali1. Crescente integrazione su base locale degli interventi di politica strutturale/territoriale per lo sviluppo (animazione territoriale; interventi infrastrutturali; regimi di aiuto alle imprese) e delle politiche per il lavoro (politiche formative, ma anche analisi dei fabbisogni professionali locali; creazione di una rete territoriale di informazione su vacancies e strumenti di inserimento lavorativo);2. Impostazione “bottom up” (le strategie di sviluppo devono valorizzare, in una prospettiva di programmazione che va dal basso verso l’alto, i “punti di forza” di aree territoriali circoscritte, quanto più omogenee possibile per quel che concerne la struttura produttiva) e “partecipata” (sia in sede di programmazione degli interventi che in sede di implementazione vanno coinvolti tutti i soggetti partenariali locali) delle politiche di sviluppo;3. Attenzione – scientifica e politica – per il ruolo del “capitale sociale” nei processi di sviluppo “dal basso” (fattori quali: tradizioni civiche, spirito cooperativo e clima di fiducia a livello locale)Step 4 Riflessi concreti sulle politiche di sviluppoA livello comunitario Iniziative locali di sviluppo e occupazione (“nuovi bacini di impiego”) Patti territoriali europei (Patti territoriali per l’occupazione) Nella seconda metà degli anni ’90 si sperimentano gli strumenti della programmazione negoziata: - patti territoriali; - contratti d’area; - contratti di programma;A livello nazionale - intese istituzionali di programma. Nel ciclo di programmazione dei Fondi strutturali 2000-06, i policy makers puntano decisamente sui PIT: si individuano aree territoriali su cui avviare programmi di sviluppo informati a principi “bottom up” e “partecipati” Si registra una sorta di istituzionalizzazione del processo di concertazione istituzionale delle politiche locali di sviluppo (anche a seguito della Legge di Riforma costituzionale) con gli Accordi di Programma Quadro (APQ) 3
  4. 4. Step 5 La Strategia Europea per l’Occupazione (SEO) – Il quadro politico/istituzionaleNel 1997 il Governo socialista francese di Jospin “impone” al Governo cristiano-democraticodi Kohl di definire linee politiche comuni anche in ordine alle politiche occupazionali, anche afronte di palesi peggioramenti della situazione occupazionale europea. I riflessi principali diquesto compromesso politico dei due “giganti” dell’UE sono:- il compromesso sul “Patto di stabilità e crescita” (affossato da questi stessi Paesi nel corso dell’ECOFIN del 25 novembre 2003);- l’approvazione del Trattato di Amsterdam che, rispetto a quello di Maastricht, prevede ex novo un Titolo sull’Occupazione;- il “Vertice straordinario sull’occupazione” di Lussemburgo (20-21 novembre 1997).Nel corso del 1999, con l’approvazione del Regolamento generale sui fondi strutturali – Reg.(CE) 1260/99 – e del Regolamento sul FSE – Reg. (CE) 1784/99 – si stabilisce che il FondoSociale debba operare “funzionalmente” alla SEO in quanto ne costituisce il principalestrumento finanziarioNel 2000 si tengono i Vertici europei di Lisbona (marzo 2000) e di Nizza (dicembre 2000) daiquali emergono rinnovate linee di policy che inevitabilmente condizionano anche la SEONel corso del 2003 viene profondamente rivista l’impostazione strategica della SEOStep 6 La Strategia Europea per l’Occupazione – Gli elementi innovativi1. Inclusione nel Trattato di Amsterdam (approvato nel Vertice di Amsterdam del 16-18 giugno 1997 ed entrato in vigore il 1 maggio 1999) del Titolo V “Occupazione” di 6 articoli;2. l’art. 126 stabilisce che l’occupazione diviene per la UE “questione di interesse comune”;3. si stabilisce l’applicazione del “metodo di coordinamento aperto” delle politiche occupazionali degli Stati membri (il passo successivo è la definizione di una “politica comune”);4. nel Vertice straordinario di Lussemburgo si definiscono: (i) i 4 pilastri della SEO; (ii) gli steps istituzionale dei processi “gemelli” di coordinamento aperto delle politiche nazionali e di controllo annuo multilaterale dei National Action Plan (NAP).Step 7 La Strategia Europea per l’Occupazione – Gli elementi istituzionali1. Approvazione da parte del Consiglio dell’UE degli “Orientamenti degli Stati membri inmateria di occupazione” che, generalmente, puntualizzano per ciascuno dei 4 pilastri le Lineeguida (linee di intervento ritenute più urgenti per l’UE). Le Linee guida sono state adottate perla prima volta il 15.12.1997. Gli Orientamenti contengono parimenti delle “raccomandazioni”specifiche per ciascuno degli Stati membri2. Le politiche del lavoro e occupazionali degli Stati membri devono convergere sulle Lineeguida, che vengono recepite in un documento di programmazione annuale: il NAP checostituisce il framework di tutte le politiche nazionali di valorizzazione delle risorse umane3. Controllo multilaterale annuale sul rispetto degli orientamenti comuni e dei risultati ottenutidagli Stati membri i cui esiti confluiscono in una “Relazione congiunta sull’occupazione” dapresentare al Consiglio dell’UE (art. 128 del Trattato) 4
  5. 5. Step 8 La Strategia Europea per l’Occupazione – Gli elementi sostanzialiPilastri del “processo di OccupabilitàLussemburgo” Adattabilità Imprenditorialità Pari opportunitàObiettivi trasversali Pari opportunità in una prospettiva di genere Dimensione occupazionale della SI Sviluppo localeApplicazione del principio di Decentramento istituzionale della gestione delle leve disussidiarietà (verticale) alle politica dell’occupazione e del lavoro, catalizzato in Italiapolitiche occupazionali (ex art. 2 dalla “riforma Bassanini” della PA (L. 59/97) e dalladel Trattato dell’Unione) “riforma dei servizi per l’impiego” (D. Lgs. 469/97)Step 9 Il Consiglio Europeo di Nizza (7-9 dicembre 2000) e l’Agenda Sociale Europea1. Viene approvata l’Agenda Sociale Europea (che abbraccia uno spettro di politiche socialipiù ampie e annovera tra gli obiettivi non solo la crescita dell’occupazione, ma anche ilmiglioramento della qualità del lavoro)2. Viene estesa l’applicazione del metodo del coordinamento aperto anche alle politichesociali degli Stati membri (che da allora sono tenuti a presentate dei Piani biennali perl’inclusione sociale), sebbene per ora tale applicazione è più blanda di quanto previsto per lepolitiche occupazionali3. Alla luce dell’Agenda Sociale Europea riveste una rilevanza specifica anche il PIC EQUALcofinanziato dal FSE (prioritariamente incentrato su obiettivi di integrazione lavorativa esociale delle donne e delle categorie deboli sul MdL, segnatamente i disabili)4. Consiglio dell’UE e Commissione Europea stanno lavorando a un nuovo Piano di azionemultiannuale: il Piano salute e sicurezza sul lavoro.Step 10 Gli effetti della SEO sulle politiche del lavoro e sociali in Italia1. I NAP costituiscono il quadro di riferimento di tutte le politiche pubbliche divalorizzazione delle risorse umane (e quindi non solo di quelle cofinanziate dal FSE), ma inquesti anni hanno inciso sulla programmmazione anche il MasterPlan su “Formazione ericerca scientifica” e soprattutto quello sui “Servizi per l’Impiego”;2. Vengono potenziate le attività di monitoraggio e valutazione di tutte le politiche del lavoropubbliche e anche dei sistemi formativi (audit presso le scuole);3. A livello nazionale il FSE ha contribuito soprattutto a: (i) rafforzare il sistema dei SPI; (ii)diversificare il sistema formativo ed effettuare sperimentazioni in campo educativo eformativo, soprattutto al Sud; (iii) rafforzare la capacità di gestione e di valutazione delle PALda parte delle Regioni e delle Province;4. in conformità all’Agenda Sociale Europea, il Governo nel febbraio 2003 ha presentato il“Libro Bianco sul Welfare” e nel mese di ottobre 2003 il “Piano di azione contro povertà edesclusione sociale” 5
  6. 6. Sezione II: l’Agenda di Lisbona; il “processo di Bruges-Copenaghen” e la riforma dellaSEOStep 11 Il vertice straordinario di Lisbona (23-24 marzo 2000)1. Viene individuato nello sfruttamento degli effetti strutturali della “rivoluzione informatica”il volano del recupero di competitività dell’economia europea2. Il metodo del coordinamento aperto viene esteso a diversi ambiti delle politiche per lacompetitività3. Si punta strategicamente su un robusto potenziamento delle politiche per la R&ST e per ladiffusione della Società dell’Informazione (Piano e-Europe varato dal Vertice di Helsinky deldicembre 1999 e rilanciato da quello di Siviglia del giugno 2002; European Research Area)4. Vengono valorizzate ulteriormente le funzioni di monitoraggio e valutazione delle politichecomunitarie: in relazione alle principali politiche oggetto di crescente coordinamento tra gliStati membri (inclusa quella occupazionale) si fissano obiettivi quantificati per il 2010 damonitorare costantementeStep 12 Gli effetti del Vertice di Lisbona sulle politiche di valorizzazione delle risorseumane1. Si ricerca un più stretto coordinamento generale tra politiche per la competitività; politicheformative, politiche dell’occupazione e politiche di inclusione sociale.2. Si riconosce l’importanza di un forte rafforzamento delle conoscenze di base dei cittadinieuropei, in particolare di quelle che attengono ai nuovi contenuti dell’alfabetizzazione dimassa (conoscenze degli strumenti e dei programmi informatici).3. Si tende a potenziare la dimensione sociale e occupazionale della Società dell’Informazione(Piano e-Europe; piano e-learning).4. Vengono quantificati degli obiettivi occupazionali di medio-lungo termine e individuatidegli indicatori da monitorare per verificare i risultati occupazionali degli Stati membri(Consiglio Europeo di Stoccolma; marzo 2001).5. Vengono quantificati anche degli indicatori sulla cui base verificare i risultati sul versantedel rafforzamento dei sistemi di istruzione e formazione.Step 13 Gli interventi di potenziamento della qualità dei sistemi di istruzione eformazione1. Il Consiglio Europeo di Lisbona fissava l’obiettivo di fare dei sistemi di istruzione eformazione europei “un riferimento di qualità a livello mondiale entro il 2010”2. Il Consiglio Europeo di Stoccolma nel marzo 2001 vara il Programma di lavoro “Istruzionee formazione 2010”3. Contenuti e valenza strategica del Programma sono stati rafforzati dal follow up dellaDichiarazione di Copenaghen adottata dal Consiglio dell’UE “Istruzione” e dallaCommissione Europea il 29 novembre 2002 che rimarcava la necessità di una maggiorecooperazione tra gli Stati membri in materia di politiche educative e formative e dellarisoluzione del Consiglio dell’UE “Istruzione” del 19 dicembre 20024. Nel corso del 2003 il Consiglio dell’UE “Istruzione” ha definito più puntualmente una seriedi indicatori quantificati per verificare i progressi degli Stati membri 6
  7. 7. Step 14 Il “processo di Bruges-Copenaghen”Il “processo di Bruges-Copenaghen” - imperniato su un crescente coordinamento dellepolitiche per l’istruzione e per la formazione e sull’adozione di un correlato sistema diindicatori comuni per gli Stati membri - prevede tre obiettivi strategici (fissati già dal VerticeEuropeo di Stoccolma):1. migliorare la qualità e l’efficacia dei sistemi di istruzione e formazione. Questo significa migliorare le strutture formative, ma anche rafforzare le competenze di base e trasversali degli stessi docenti; diversificare l’offerta formativa; potenziare gli interventi di formazione on the job presso le imprese; rafforzare il canale della formazione permanente (in questi anni anche in Italia si sono diffusi presso le Istituzioni scolastiche i Centri Territoriali per l’Educazione Permanente);2. facilitare l’accesso per tutti ai sistemi di istruzione. Questo significa tra l’altro rinnovare i metodi formativi attraverso dispositivi e strumenti multimediali in modo da rendere l’apprendimento più attraente, ma significa anche creare delle “passerelle” che consentano di poter riconvertire agevolmente in corso d’opera i percorsi di studio e di formazione professionale;3. aprire al mondo esterno i sistemi di istruzione/formazione (questo significa facilitare il raccordo tra i sistemi scolastici e formativi e il sistema delle imprese, in modo da facilitare l’inserimento lavorativo dei giovani, ma anche ricercare un maggiore dialogo con le famiglie in modo da prevenire i fenomeni di dispersione scolastica. Significa parimenti potenziare la mobilità degli studenti europei).Step 15 La “matrice gerarchizzata” di obiettivi strategici e specifici del “processo diBruges-Copenaghen” Miglioramento dell’istruzione e della formazione perMigliorare la qualità e insegnanti e formatoril’efficacia dei sistemi di Sviluppo di skills per la Società della Conoscenzaistruzione e formazione Assicurazione dell’accesso alle “nuove tecnologie” della Società della Conoscenza per tutti Aumento del reclutamento degli studi scientifici e tecnici Miglior uso delle risorse finanziarie (potenziamento della produttività dei sistemi formativi)Facilitare l’accesso per Contesto aperto per l’apprendimentotutti ai sistemi di istruzione Rendere l’apprendimento più aperto Assistere la cittadinanza attiva, le pari opportunità e la coesione sociale Rafforzare i legami con la vita lavorativa, la ricerca scientificaAprire al mondo esterno i e la società civilesistemi di istruzione e Sviluppare lo spirito imprenditorialeformazione Migliorare l’apprendimento delle lingue Aumentare la mobilità e gli scambi Rafforzare la cooperazione europea 7
  8. 8. Step 16 Fattori di criticità del “processo di Bruges-Copenaghen”1. Livelli elevati di abbandoni scolastici precoci;2. Necessità di incrementare (in particolare per la popolazione femminile) il numero di laureati in matematica e in materie scientifiche e tecnologiche;3. Elevata quota dei giovani in condizioni di semianalfabetismo;4. Necessità di rafforzare i processi di apprendimento permanente, finalizzati a prevenire fenomeni di obsolescenza delle competenze professionali legati ai rapidi mutamenti tecnologici e organizzativi ed anche per “accompagnare” i processi di invecchiamento attivo;5. Necessità di rafforzare la mobilità di docenti, studenti, lavoratori e ricercatori europei (questo implica la necessità di definire un sistema standardizzato di riconoscimento delle qualifiche professionali – crediti formativi, acquisibili anche attraverso esperienze professionalizzanti presso le imprese - valido in tutti gli Stati membri ed anche un modello di curriculum europeo).Step 17 Programmi pluriennali correlati al Programma “Istruzione e formazione 2010”1. Piani e.Europe 2005 (Siviglia 2002) ed e.learning;2. Piano d’Azione per le Competenze e la Mobilità (pubblicato sulla GUCE nel dicembre 2000 e rafforzato negli anni successivi);3. Programma Leonardo: assume una funzione di sperimentazione di progetti formativi gestiti in partenariato transnazionale, il cui obiettivo è potenziare la qualità dei sistemi formativi europei e la mobilità dei lavoratori;4. Piano d’azione per la creazione di uno “Spazio Europeo per l’Istruzione Permanente” (ex Memorandum europeo sull’istruzione permanente discusso nel corso del Vertice di Nizza);5. Piano d’azione per la creazione di uno “Spazio Europeo per la Ricerca” (il VI° Programma Quadro di R&ST 2002-2006 è il principale strumento finanziario per realizzare lo Spazio Europeo per la Ricerca);6. Piano d’azione per l’apprendimento delle lingue (varato dalla Commissione nell’agosto 2003).Step 18 La riforma della SEO1. Come previsto nel corso del Vertice straordinario di Lussemburgo, gli organi di governodell’UE hanno proceduto alla valutazione degli effetti della SEO nel corso del 20022. Le linee strategiche della “nuova” SEO vengono individuate nella comunicazione dellaCommissione: “The future of the European Employment Strategy. A strategy for fullemployment and better jobs for all” COM(2003)6 del 14.01.03, che fissa 3 obiettivi“sovraordinati” (piena occupazione; qualità e produttività sul lavoro e integrazione e coesionesociale) e 10 obiettivi specifici3. Tali linee strategiche vengono confermate nella Decisone del Consiglio dell’UE del 22luglio 2003 (Dec. N. 2003/578/CE), che formulava gli Orientamenti annuali per gli Statimembri ex “nuova” SEO. 8
  9. 9. Step 19 I principali elementi innovativi della “nuova” SEO1. In luogo dei 4 pilastri indicativi, vengono previsti 3 obiettivi con, nel caso dell’obiettivo“piena occupazione” dei valori quantificati per tassi di occupazione e di disoccupazione;2. viene rafforzato l’orientamento al mainstreaming per l’obiettivo trasversale “pariopportunità in una chiave di genere”;3. gli obiettivi specifici più innovativi sono: (i) apprendimento permanente; (ii)invecchiamento attivo; (iii) integrazione delle persone svantaggiate; (iv) lotta al lavoro nero;(v) contrasto delle disparità regionali;4. viene ribadita la rilevanza dei processi di governo “multi-livello” (sussidiarietà verticale) edel coinvolgimento degli attori istituzionali e sociali (partenariato).Step 20 Obiettivi strategici e specifici della “nuova” SEOObiettivi strategici Obiettivi specifici1. Piena occupazione 1. Misure attive e preventive per le persone disoccupate e inoccupate2. Qualità e produttività sul 2. Creazione di posti di lavoro e imprenditorialità lavoro 3. Promuovere l’adattabilità e la mobilità nel MdL 4. Promuovere l’apprendimento lungo l’arco della vita 5. Promuovere l’invecchiamento attivo3. Integrazione e coesione 6. Parità uomo-donna sociale 7. Promuovere l’integrazione delle persone svantaggiate 8. Making work pay (incentivi finanziari e fiscali per rendere più attraente il lavoro) 9. Trasformare il lavoro nero in occupazione regolare 10. Affrontare le disparità regionaliStep 21 Aspetti sostanziali della “nuova” SEO1. I 3 obiettivi globali e i 10 obiettivi specifici si caratterizzano per una più forte“finalizzazione” rispetto ai pilastri (ad es. non si parla più di occupabilità, ma si parladirettamente di piena occupazione);2. il Consiglio dell’UE non stabilisce una corrispondenza biunivoca tra ciascuno degliobiettivi “sovraordinati” e determinate priorities, bensì stabilisce una corrispondenza diordine generale tra overharcing objectives e tutte le priorities;3. emerge una forte complementarietà/coerenza tanto tra gli obiettivi “sovraordinati” che tratutte le “10 priorità fondamentali interconnesse” (il Consiglio dell’UE, non a caso, invita gliStati membri a prestare «un’attenzione particolare ad una gestione coerente del processo»);4. il sistema degli obiettivi si caratterizza non solo per una forte coerenza complessiva, maanche per il potenziamento della relazione tra politiche del lavoro in senso stretto e politichedi inclusione sociale. 9

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