2. Anotace
Od počátku 90. let existuje spor o ústavní postavení státního
zastupitelství, tedy zda patří do exekutivy, jak proponoval autor
zákona o státním zastupitelství, prof. František Zoulík, nebo zda
je nezávislou součástí justice, jak prosazuje prof. Jaroslav Fenyk.
Ministerstvo spravedlnosti připravilo zcela nový zákon o státním
zastupitelství, a proto je tato otázka navýsost aktuální.
neutrálně: státní zastupitelství jako součást moci výkonné v.
státní zastupitelství jako 4. moc
zkratkou: státní zástupce v. veřejný žalobce (budu používat)
vulgárně: doktrína 19. století v. prokuratura
2
3. Literatura – diskuse
František Zoulík: K postavení prokuratury. In Socialistická zákonnost 7/1968, p. 385 sq.
František Zoulík: Poznámky k postavení prokuratury. In Právní praxe 3/1993, p. 156 sq.
Jaroslav Fenyk: Nezávislý státní zástupce? In Trestní právo 9/1996, p. 17 sq.
Jan Záruba et al.: Zvláštní zpráva o aplikaci vybraných ustanovení zákona č. 283/1993 Sb., o
státním zastupitelství, ve znění zákona č. 261/1994 Sb. Nejvyšší státní zastupitelství, Brno 1997
Petr Coufal: Státní zastupitelství po třech letech. In Trestní právo 2/1997, p. 3 sq.
Antonín Procházka: Zákon o státním zastupitelství a ústavnost. In Právní rozhledy 4/2000, p.
165 sq.
Jaroslav Fenyk: Veřejná žaloba I. Historie, současnost a možný vývoj veřejné žaloby.
Příručky Ministerstva spravedlnosti 62, Praha 2001, 215 pp., ISBN 802388543X
Jaroslav Fenyk: Úvaha o ústavním postavení českého státního zastupitelství. In Státní
zastupitelství 1/2003, p. 4 sq.
Jan Musil: Přípravné řízení – stálé téma v teorii a legislativě. In Sborník příspěvků k 10. výročí
založení pobočky nakladatelství C. H. Beck v Praze „Ve službách práva“. C. H. Beck, Praha 2003,
pp. 287–289
3
4. Literatura – obecně
dvouměsíčník Státní zastupitelství, ISSN 1214-3758
Jaroslav Fenyk: Vademecum státního zástupce. ASPI Publishing, Praha
2003, 532 pp., ISBN: 80-86395-80-4
Miroslav Růžička: Veřejná žaloba a orgány konající přípravné řízení v ČR. C.
H. Beck, Praha 2005, 745 pp., ISBN 80-7179-929-7 (pp. 31–44)
konference Veřejná žaloba v ústavním systému, Brno 2008. In Státní
zastupitelství 11–12/2008
Karel Schelle a Jana Čuhelová: Staatsanwaltschaft in der Tschechischen
Republik. GRIN Verlag 2009, 394 pp. (česky)
Prokuratura v letech 1948–1992. Unie státních zástupců, Praha 2009, 112 pp.
Tomáš Babka et al.: Právní úprava státního zastupitelství ve vybraných
zemích. Parlamentní institut 5.331, Praha 2012, 50 pp.
4
5. Literatura – komparace
Jan Lata: Prokuratura. In Michal Bobek, Pavel Molek a Vojtěch Šimíček (edd.):
Komunistické právo v Československu. Masarykova universita, Brno 2009, pp.
848–891
Tomáš Palovský: Prokuratura v Polsku. In Státní zastupitelství 4/2012, pp. 8–13
Kateřina Horká, roz. Krejčiříková: Státní zastupitelství v Rakousku. In Státní
zastupitelství 4/2012, pp. 20–24
Holger Schmidt: Soustava soudů a státních zastupitelství v Německu. In Union
2011, pp. 15–20, a Státní zastupitelství v Německu. In Státní zastupitelství
4/2012, pp. 25–29
Vít Peštuka: Prokuratura v Itálii. In Státní zastupitelství 4/2012, pp. 30–35
Bystrík Šramel: Systém verejnej žaloby v Spojených štátoch amerických. In
Státní zastupitelství 4/2012, pp. 35–45
5
6. Právní předpisy 1/2
zákon č. 266/1850 ř. z., organický zákon pro zastupitelství státní,
(162 §§ + 13 příloh) p. 1173 sq.
zákon č. 319/1948 Sb., o zlidovění soudnictví, ze dne 22. prosince
1948: §§ 20–22, 67
ústavní zákon č. 64/1952 Sb., o soudech a prokuratuře: § 6 –
všeobecný dozor prokuratury; § 7 odpovědnost GP vládě
zákon č. 65/1952 Sb., o prokuratuře: protest GP; všichni
prokurátoři byli orgány GP (§ 7), který měl jmenovací pravomoc
zákon č. 65/1956 Sb., o prokuratuře – vyšetřovatelé prokuratury (§
30)
zákon č. 60/1965 Sb., o prokuratuře: odpovědnost GP vůči NS
6
7. Právní předpisy 2/2
zákon č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ze dne 9.
listopadu 1993, 46 §§
zamítnutá komunistická osnova novely zákona o státním
zastupitelství z roku 1997, sněmovní tisk č. 2/193
zamítnutá vládní osnova zákona o státním zastupitelství z roku
1999, sněmovní tisk č. 3/370
novela č. 14/2002 Sb. = skrytá rekodifikace
věcný záměr zákona o státním zastupitelství z roku 2012
ministerská osnova zákona o státním zastupitelství z roku
2013, 109 §§
(http://eklep.vlada.cz/eklep/page.jsf?pid=KORN94NM7DFN)
7
8. Systémy
adversární proces:
v Anglii byla prokuratura zřízena až v roce 1985; předtím
si policie najímala advokáty
Itálie
reformovaný inkvisiční proces, včetně vyšetřujícího
soudce – celý kontinent:
Francie
Duryňsko
Německo
Rakousko
8
9. Postavení státních zástupců
anglosaské země: právní zástupce – povinně advokát
US státy: od roku 1821 první zvolen; od roku 1859 všichni
kontinentální země: státní služba
9
10. Ústavní srovnání
„F. Zoulík dále poukazoval na to, že v řadě zemí ústavní zakotvení chybí
(USA nebo Francie), přitom právě v nich má nejsilnější postavení. Totéž
se dále týkalo např. SRN, Velká Británie. Řada států do svých ústav
začlenila jen lakonické konstatování, že orgánem veřejné žaloby je
prokuratura (Belgie, Řecko, Itálie, Nizozemí, Španělsko, Irsko).
V článku F. Zoulíka se jinak opakovaně zdůrazňovalo, že k uvedení
prokuratury do ústavy došlo kupodivu nikoli již v Ústavě 9. května
z roku 1948, ale Ústavou z roku 1960, v níž byla zcela pregnantně
zakotvena koncepce prokuratury totalitního státu, o jejíž překonání šlo
po roce 1989, jakož i to, že postavení prokuratury mělo být jednoznačně
vymezeno v rámci resortu ministerstva spravedlnosti a mělo být zcela
odmítnuto samostatné postavení prokuratury (které přitom četné
ústavní či zákonné úpravy postavení veřejné žaloby obsahovaly).“
(Růžička, poznámka pod čarou č. 145)
10
11. Systematika ústavy ČR
zákonodárná moc (článek 15–53)
výkonná moc (článek 54–80)
president republiky (článek 54–66)
vláda (článek 67–80): státní zastupitelství je v článku 80
soudní moc (článek 81–96)
nejvyšší kontrolní úřad (článek 97)
Česká národní banka (článek 98)
územní samospráva (článek 99–105)
11
12. Článek 80 ústavy
1. Státní zastupitelství zastupuje veřejnou žalobu
v trestním řízení; vykonává i další úkoly, stanoví-li tak
zákon.
2. Postavení a působnost státního zastupitelství stanoví
zákon.
ve vládní osnově nebyl
výbory doplnily odstavec 1
dohoda stran vládní koalice přednesená Markem Bendou
doplnila odstavec 2
12
13. Projednávání v ČNR
pozměňovací návrh komunisty Matulky: „V čele
státního zastupitelstva stojí generální prokurátor, který
je z výkonu své funkce odpovědný ministru
spravedlnosti ČR, do jehož resortu státní
zastupitelstvo patří,“ neprošel.
„Mně tady chybí začlenění státního zastupitelství v
soustavě státních orgánů, způsob ustanovování
státního zastupitelství, komu je státní zastupitelství
odpovědné, kdo řídí atd.“
13
14. Spory
Proponenti veřejného žalobce obviňovali zastánce
státního zástupce z toho, že chtějí státní zastupitelství
redukovat na správní úřad.
14
15. Reakce na z. č. 283/1993 Sb. 1
Státní zastupitelství má být „relativně samostatný orgán“.
„Pro posouzení povahy státního zastupitelství ovšem
nebylo podstatné, bylo-li zařazeno mezi orgány výkonné
moci, nýbrž skutečnost, že nebylo orgánem veřejné správy.
Postavení státního zastupitelství bylo v tomto ohledu
determinováno jeho působností. Státní zastupitelství bylo
považováno za zvláštní druh státního orgánu, odlišujícího
se od správních úřadů druhem činnosti státu, kterou stát
vykonával. Státní zastupitelství totiž neuskutečňovalo
úkoly a funkce státu metodami a prostředky státní správy.“
(Zvláštní zpráva 1997)
15
16. Reakce na z. č. 283/1993 Sb. 2
„Státní zastupitelství mělo charakter orgánu justičního,
který nevykonával bezprostředně soudní moc. Pravomoc
provádět úkony justiční povahy činila ze státního
zastupitelství předstupeň (zejména v oblasti trestní)
nezbytný pro výkon moci soudní.“ (Zvláštní zpráva 1997)
Došlo k ustavení nebývalé provázanosti orgánu veřejné
žaloby s exekutivou a tím de facto i de iure k návratu k
zastaralé systémové doktríně XIX. století, k jejímuž
uplatnění, zejména v období sociálních změn ve
společnosti a nárůstu kriminality (organizovaný zločin,
korupce, atd.), nebyl důvod. (Fenyk 2001, pp. 24–25)
16
17. Reakce na z. č. 283/1993 Sb. 3
výsledek: „V řízení před soudem má státní zástupce
specifické postavení, které odpovídá zvláštnímu,
veřejnoprávnímu charakteru trestního řízení. Státní
zástupce zde nestraní ani pozici obvinění, ani pozici
obhajoby, ale reprezentuje specifický a samostatný
veřejnoprávní zájem, jímž je zájem legality.“ (Beckova
učebnice trestního práva procesního)
17
18. Koncept zastupování státu
Jak vyplývá z označení této strany trestního řízení,
státní zástupce je zástupcem státu, přičemž se rozumí
samo sebou, že veřejnoprávní zastupování státu je
hájením a prosazováním veřejného zájmu, neboť stát
jiný než veřejný zájem nemá. Státní zástupce tedy
nerozhoduje ve významu vydávání veřejnoprávních
aktů na úrovni rozsudku či nálezu. Jeho rozhodnutí
jsou nejvýše procesní – jsou tedy „opatřeními“. Proto
ústava státní zastupitelství začlenila do moci výkonné
a prostému zákonodárci s tím nepřísluší polemisovat.
18
19. Schiesser v. Švýcarsko
Co se týká § 28 rozsudku ESLP Schiesser v. Švýcarsko ze 4. 12.
1979, stížnost č. 7710/76, je pravda, že hovoří o „soudní moci“, ale
nikoliv ve významu systémovém, nýbrž faktickém. Jinak by
každý správní úřad rozhodující spory, ba dokonce autorisovaní
soukromníci jako stanice technické kontroly, byl součástí soudní
moci. Navíc je zde dissent předsedy ESLP, Rolva Ryssdala: „an
officer who acts as a public prosecutor cannot be regarded as an
"officer authorised by law to exercise judicial power", within the
meaning of Article 5 para. 3“ a soudce Dimitrise Evrigenise,
založený na rozdílu mezi mocí a funkcí ve francouzském textu
EÚLP.
19
20. Pojem „magistrát“
= vyšší úředník – vynucující zákony: smíšená soudní a výkonná pravomoc
rozdílná pojetí:
v anglosaských zemích: nižší soudce: smírčí nebo obvodní,
nezahrnuje státní zástupce
v románských zemích: stojící – parquet (= parčík), tj. prokurátoři v.
sedící, tj. soudci; obě části tvoří dohromady soudní moc
v germánských zemích je to správní úřad
ve Francii má každý vyšší soud (odvolací a kassační) svého generálního
prokurátora, nejvýše stojí procureur général près la Cour de cassation
francouzské generální prokurátory řídí direction des affaires criminelles
et des grâces (DACG) ministerstva spravedlnosti
20
21. Justicialisace státních zástupců
článek I bod 19 rakouské novely ústavy č. 2/2008 BGBl. I:
„Artikel 90a. Staatsanwälte sind Organe der ordentlichen
Gerichtsbarkeit. In Verfahren wegen mit gerichtlicher
Strafe bedrohter Handlungen nehmen sie Ermittlungs-
und Anklagefunktionen wahr. Durch Bundesgesetz werden
die näheren Regelungen über ihre Bindung an die
Weisungen der ihnen vorgesetzten Organe getroffen.“
(Státní zástupci jsou orgány řádné soudní moci.)
Bundesgesetz vom 5. März 1986 über die
staatsanwaltschaftlichen Behörden
(Staatsanwaltschaftsgesetz - StAG)
21
22. Netrest
má být výjimkou
finanční prokuratura – úřad pro zastupování státu ve
věcech majetkových
§ 68 zákona č. 266/1850 ř. z.
popírání otcovství
neplatnost manželství
etc.
22
23. Hierarchie v „soustavě“ 1
německá soudní soustava:
1. okresní soud (Amtsgericht, „úřední soud“, 661) – pro přečiny; bez státních
zástupců, ve Frankfurtu a Berlíně úřední zástupce (Amtsanwalt)
2. krajský soud (Landgericht, „zemský soud“, 116) – pro zločiny, odvolání proti
okresnímu soudu
3. vyšší soud (Oberlandesgericht, „vyšší zemský soud“, 24: každá země 1, Baden-
Württemberg a Rheinland-Pfalz 2, Bayern, Niedersachsen a Nordrhein-
Westfalen 3) – odvolání proti krajskému soudu, dovolání u přečinů;
Generalstaatsanwalt – podává dovolání k BGH
4. nejvyšší soud (Bundesgerichtshof (BGH), „spolkový soudní dvůr“) – dovolání
proti krajskému nebo vyššímu soudu; Generalbundesanwalt – není nadřízen
generálním státním zastupitelstvím
23
24. Hierarchie v „soustavě“ 2
rakouská soudní soustava:
1. okresní soud (Bezirksgericht, 134) – přestupky; bez státních zástupců
2. zemský soud (Landesgericht, 18) – všechny ostatní trestné činy, odvolání
proti rozhodnutí o přestupku; Staatsanwaltschaft. Řídí okresní zástupce
(Bezirksanwälte).
3. vyšší soud (Oberlandesgericht, 4) – odvolání proti rozhodnutí zemského
soudu; Oberstaatsanwaltschaft
4. nejvyšší soud (Oberste Gerichtshof (OGH)) – dovolání proti rozhodnutí
zemského nebo vyššího soudu; Generalprokuratur
§§ 34 až 36 zákona č. 266/1850 ř. z.
služební dozor (§ 36 StAG) a stížnosti (§ 37 StAG)
24
25. Vztah k jiným úřadům
ministerstvo spravedlnosti:
v kontinentálních státech je MS nadřízeno vedoucím
státním zástupcům
v USA řídí EOUSA zástupce ministra spravedlnosti; v UK
řídí CPS hlavní právní poradce vlády
soud: zvláštní případ je Francie
policie – vyšetřovatel
25
26. Řízení ministerstva spravedlnosti
UK US
ministr spravedlnosti Secretary of State for
Justice and Lord
Chancellor
Attorney General
řízení prokuratury Attorney General zástupce ministra
spravedlnosti
přidružený ministr spravedlnosti
pomocný ministr spravedlnosti
Attorney General hlavní právní
poradce vlády
ministr spravedlnosti
Solicitor General právní poradce vlády zastupuje vládu u SCOTUS
generální prokurátor Director of Public
Prosecutions
není
26
27. Závěry
státní zastupitelství netvoří jinde jednotnou soustavu,
nýbrž je součástí jednotlivých soudů
nejvyšší státní zastupitelství nebývá nadřazeno vyšším
státním zastupitelstvím
závislost státního zastupitelství na ministerstvu
spravedlnosti je obecně vnímána jako nevyhovující;
usiluje se o samosprávu
je obecný trend k justicialisaci státních zástupců
(v USA byl vývoj přesně opačný)
27
28. Doporučení
1. vedoucí státní zástupci by měli být voleni: posílení
zpětné vazby
2. státní zástupci by měli být vybíráni pouze z řad
advokátů: odstranění zapouzdřenosti „soustavy“
3. oslabit vertikální hierarchii
28
