日本防災踏查經驗分享

1. 1

2. 防
災
教
育
研
習
經
驗
分
享
日
本
宮
城
縣
前言:311
災區學校參訪
萬石浦小學
石卷中學
大川小學
門脇小學
災區踏查
石卷市
女川町
仙臺市
釜石奇蹟
結語
2

3. 2011年3月11日，日本時間下午2:46，在仙台市東邊外海
海底發生芮氏規模9.0，有史以來第四強的地震，隨後引發強
烈海嘯。原因是太平洋板塊的擠壓，隱沒入北美板塊，發生
了海溝型地震，主震及餘震造成建築物的損壞、地層滑動及
土壤液化等直接損害的現象。
更由於強震造成海底
大面積錯動，導致
福島縣、宮城縣和岩手縣
部分地區出現
超過10公尺的巨型海嘯，
最大海嘯高度為40.5公尺。
太平洋板塊
鄂霍次克板塊
菲律賓板塊
歐亞板塊
阿穆爾大陸板塊
沖繩板塊
長江板塊
北美板塊
壹、前言-311地震成因
圖：東北亞板塊分布圖 3

4. 貳、參訪學校-石卷市 萬石浦小學-防災演練觀摩
■演練內容：複合式災害演練
1.地震發生時，即就地避難、疏散；
2.海嘯發生時，往高處避難、安置。
■演練情境：時間設定「下課」時，
採無預警演練。
■設定校長不在學校時：規劃指揮系統緊急應變的代理機制及運作情形。
■訓練學生之間的互助：安排六年級學生帶領一年級學生進行避難逃生。
演練情境的設定
可建立危機意識與災害
應變能力的提升
圖：靠海的萬石浦小學
警報
放送
就地
避難
第一階
段疏散
應變組
織成立
掌握資訊
下達決策
第二階
段疏散
安置
作業
4

5. 貳、參訪學校-石卷市 萬石浦小學-防災演練觀摩(一)
警報
放送
就地
避難
第一階
段疏散
應變組
織成立
掌握資訊
下達決策
第二階
段疏散
安置
作業
地震警報發布，師生就地—趴下、掩護、穩住
5

6. 貳、參訪學校-石卷市 萬石浦小學-防災演練觀摩(二)
警報
放送
就地
避難
第一階
段疏散
應變組
織成立
掌握資訊
下達決策
第二階
段疏散
安置
作業
應變通報組透過廣播，師生迅速於走廊整隊後，聽從指揮依序往集合地點疏散
6

7. 貳、參訪學校-石卷市 萬石浦小學-防災演練觀摩(三)
警報
放送
就地
避難
第一階
段疏散
應變組
織成立
掌握資訊
下達決策
第二階
段疏散
安置
作業
師生完成第一階段疏散作業 警覺‧安排專人蒐集災害資訊
海嘯警報發布：指揮官召集應變小組，下達第二階段疏散命令
完成第一階段疏散作業後，隨即蒐集各種災害資訊，俾便進行後續作為
7

8. 貳、參訪學校-石卷市 萬石浦小學-防災演練觀摩(四)
警報
放送
就地
避難
第一階
段疏散
應變組
織成立
掌握資訊
下達決策
第二階
段疏散
安置
作業
因海嘯警報發布，需進行第二階段高處疏散作業，安排長幼互助方式，快速疏散
8

9. 貳、參訪學校-石卷市 萬石浦小學-防災演練觀摩(四)
--
警報
放送
就地
避難
第一階
段疏散
應變組
織成立
掌握資訊
下達決策
第二階
段疏散
安置
作業
海嘯避難守則：不要推、不要跑、不要吵、不要往回跑。
學生疏散至高處後，再次確認人數，並進行後續安置與心理輔導工作。
9

10. 貳、參訪學校-石卷市 石卷中學-防災演練觀摩(一)
地震警報發布，師生就地避難—趴下、掩護、穩住
應變通報組透過廣播，師生先於走廊整隊後，聽從指揮依序往安全地點疏散集合
10
避難
疏散

11. 師生疏散集合完畢，人員清點後，集合全體教師宣告相關後續作業，再由防災主任向學生宣布
進行疾病、受傷學生緊急救護之實際演練
11
應變
安置
貳、參訪學校-石卷市 石卷中學-防災演練觀摩(二)

12. 大川小學校災前校園美景 圖片來源：YAHOO JAPAN
http://blogs.yahoo.co.jp/yashinomi1948/13236546.html
大川小學於西元1873年創建，鄰近北上川，距出海口3.8公里，是座美麗
的校園。2011年3月11日大地震引發海嘯，學校遭受高達9公尺的海嘯襲
擊，學童74名(全校108名)、教師13人中10人死亡或失蹤的慘劇！
12
貳、參訪學校-石卷市 大川小學

13. 大川小學校受災前後空拍對照圖
影像來源：三陸河北新報社出版大津波襲來‧東日本大地震 石卷之記憶 空拍災前災後圖冊
13
貳、參訪學校-石卷市 大川小學

14. 影像來源：みんなが知るべき情報／今日の物語
受311地震海嘯侵襲，造成大川小學死
亡與失蹤的74位學生中的19位家長，於
2014年3月以學校地震當天的處置作為疏忽，
能救但沒有盡到保護孩子的安全，同時於事
後不誠實的對應關係，提起訴訟，狀告宮城
縣與石卷市政府及學校等有關單位賠償。
訴訟期間家屬認為:學校當初若是引導學生到30公尺外的山上避難，孩子們或許
可以保住一命，但校方表示，學校離海邊有４公里遠，不在海嘯警戒區內，考慮到
強震後山區可能有樹木傾倒或山崩等危險，才沒帶學童到山上避難。
但承審法官認為，地震發生後，
石卷市政府派宣傳車四處警告即將有
海嘯來襲，學校教職員聽到廣播，就該
知道可能會有海嘯發生，河堤才７公尺
高，根本不適合避難，認為學校有過失，
地方政府應該賠償。
仙台地方法院於2016年10月26日認定
學校引導學童逃生有過失，判地方政府賠14億2660萬日圓（約4.3億台幣）確定，
創311海嘯公家機構賠償首例。
14
貳、參訪學校-石卷市 大川小學

15. 門脇小學，校舍雖然沒因地震倒塌，不過因為汽車的
汽油引燃而讓校舍燒了三天三夜，成為火吻的海嘯廢墟。
由於受災嚴重，該校已於2014年3 月22日舉行最後的畢業
典禮後廢校。
相對大川小學眾多師生罹難，
門脇小學由於按平常避難演練方式疏散，
315學生及到校的40名家長，均逃到
後山避難而存活，不幸的是仍有7位
下課回家的學生罹難。
15
貳、參訪學校-石卷市 門脇小學 遺址

16. 日本全國每所小學，都會在九、十月舉行一次師生及家長共同參與的
「接領學童避難訓練」。家長們接到緊急聯絡網的電話後，迅速前往學校接孩子，
學校老師則按照每個家庭事前提出的「接領者名簿」，確認前來的人無誤，才讓
學童與接領者離校。
除了「接領學童避難」演練，每所國小每年還會另外舉行「地震」、「火災」
、「海嘯」避難和「可疑人物侵入校園時避難」等演練。
學習「安全」的知識是日本全國中小學生必學的項目
由仙臺市教育委員會編輯發行，針對中小學各階段學生專用的
防災教育讀本，從幼兒園開始，由基礎扎根，落實防災教育。
貳、參訪學校-學習「安全」的知識
16

17. 第一道防線—架高防坡堤達海拔高7.2公尺，路面高6公尺
第二道防線—高架堤防式道路，道路土堤亦可作為海堤
第三道防線—在海堤與高架道路間規畫防災林地
第四道防線—尋覓合適安全地點建造新的車站、商業區與醫院等設施
震災過後，日本東北部分地方推動新的造鎮計畫，希望藉由災後
重建的基本架構能因應未來的災害防救，以確保全民生命、財產安全。
防
波
堤
防
潮
堤
道
路
(
土
堤
)
道
路
(
海
嘯
減
勢
)
(
海
嘯
第
一
防
線
)
(
海
嘯
第
二
防
線
)
非可住地
住宅
避難所
避難處所、學校
丘
陵
地
住宅用地
(海嘯減勢區)
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叁、受災區踏查-石卷市-多重避難規劃(一)

18. 為提供市民安全避難處所，檢討各區受災歷史，
巿區有60棟被認定為避難場所
石卷巿最大避難場所可容納1000人，
有提供行動不便者之無障設施及有
衛星通訊設備，防止通訊中斷。
市區中隨處可見的避難場所預定地
興建中的避難場所 指定避難場所設置戶外逃生梯完成興建的海嘯避難場所
18
叁、受災區踏查-石卷市-多重避難規劃(二)

19. 道路設施標誌區域災害紀錄，
提高居民與用路人防災意識。
宮城縣石卷港灣事務所的建築
外牆標示311東日本大震災海嘯
到達的高度(6公尺)，隨時
提醒路人: 要防範海嘯的危險。
為了讓市民透過災害的歷史記憶，提高防災意識，
隨處可見當年海嘯紀錄標誌，標誌著海嘯受災深度，
提供災害潛勢資訊。
19
叁、受災區踏查-石卷市 災後記憶 歷史教訓

20. 叁、受災區踏查-石卷市-
石卷巿觀光協會結合產業部觀光課、地域振興課等單位，共同編
印觀光導覽手冊，規畫石卷市大震災學習導覽路線(從石卷車站/石卷
市公所/大街道/工業港/日和大橋/石卷魚巿場/門脇小學遺址/南濱町)，
提供預約制度，結合災區導覽及復興商店的食宿行銷。
20
災區導覽及食宿行銷

21. 女川位於低窪地，自海岸到內陸，
群山環繞，因此海嘯發生時，海水向
山坡上湧入，造成高達20公尺的巨浪，
災情比其它地區嚴重。中心街區被沖
得一乾二淨，車站也被毀壞了。
最大海嘯高度 14.8米
淹沒區 320公頃
損傷面積 240公頃
死傷人口
城鎮人口：10014人（2011.3.11）
死亡：574人、失蹤：253人
建築物損害數目 住宅總數：4411樓
（典型的房子）
傷害總數：3,934棟（89.2％）
全毀：2924棟（66.3％）
半毀：149棟（3.3％）
部分被毀：200棟（4.6％）
部分損壞：661棟（15.0％）
疏散情況 多達25個地點，5,720人
二次疏散 合計360人
21
叁、受災區踏查-311的女川町

22. 22
為了墊高建物地基的土方需求，
山坡林地大量被開採。
因顧慮到海嘯，
重要公共建築設施(如醫院) 及住宅
都往高地建，港邊以商、工業為主。
叁、受災區踏查-復興中的女川町

23. 可容納3000人避難
站前新建工程已完成，一條寬15公尺、長170公尺的遊憩步道面向海邊延
伸出去，兩側建造了6棟木造平房式的商業設施。歷經311海嘯，女川町
從空無一物、到川流不息的人潮，整座城市宛如新生。 23
叁、受災區踏查-復興中的女川町
周邊仍有復興住宅

24. 影像來源：日本氣象廳
仙臺市，是日本宮城縣縣廳所在地，東北
地方最大的城市。
311海嘯60%以上的面積遭到水浸。
仙臺機場成孤島
仙臺市區臨海區域災情慘重
圖像來源：日本國家整備局網站
24
叁、受災區踏查-311的仙臺市

25. 由政府主導，積極進行強化海嘯避難設施，建築防範海嘯的建築，
以及海嘯避難的快速道路和加強避難所的防災能力。
政府機關、高層建築和
醫院等遷移至地勢較高區
臨海地區防波堤加高增強
，保全人民生命財產安全
評估海嘯災害，
廣建足以避災之避難處所
25
叁、受災區踏查-仙臺市的防災作為
高樓建築設戶外逃生梯道，提供緊急
避難專用，無阻礙可直達建物頂樓。
大樓建築消防送水口
設於明顯位置，並標
誌鄰近消防用水管線
分布圖資，便於救災
市區
廣設
消防
栓，
明顯
標誌
位置
導引

26. 由政府主導，積極進行強化海嘯避難設施，建築防範海嘯的建築，
以及海嘯避難的快速道路和加強避難所的防災能力。
政府機關、高層建築和
醫院等遷移至地勢較高區
臨海地區防波堤加高增強
，保全人民生命財產安全
評估海嘯災害，
廣建足以避災之避難處所
26
叁、受災區踏查-仙臺市的防災作為
高樓建築設戶外逃生梯道，提供緊急
避難專用，無阻礙可直達建物頂樓。
大樓建築消防送水口
設於明顯位置，並標
誌鄰近消防用水管線
分布圖資，便於救災
市區
廣設
消防
栓，
明顯
標誌
位置
導引

27. 透過市政府官網設立防災專欄，
提供居民各式防災資源與知識。
定期辦理各式防災宣導、演練活動，
提升民眾防災素養和建立區域防災觀念：
包含體驗課程、救助救急訓練、
防災設備與資源展等活動。
27
叁、受災區踏查-仙臺市的防災作為
仙臺市政府發行之避災導引文宣

28. 結合媒體，宣導防災資訊，提高民眾防災意識
廠商開發各式各樣防救災
商品，並設立專櫃便於民
眾購買儲備。
市府發行防災手冊，
提供全市居民使用，
建立區域防災體系、
強化全民防災共識。
結合旅遊業者開發防災遊程，
除可振興災區經濟，又可強化防災意識。 28
叁、受災區踏查-仙臺市的防災作為

29. 防災教育從幼兒時期就積極落
實，處處可見導引指標，詳細
標誌撤離路線、避難處所位置，
提醒市民防災的重要性。
市區人口集中地區之高層樓
建築物設立戶外逃生梯道，
可無障礙的直達建物頂樓，
提供鄰近民眾緊急避難專用。
定期舉辦各項防災宣導與演練
活動，包含:救助與救急訓練、
避難、疏散、體驗課程研習、
防災設備、防災資源展等等，
建立區域防災體系、
提升民眾防災素養。
結合民間組織共同推動防災
教育，例如請廠商開發防災、
救災商品，並設立專櫃便於
民眾購買儲備；請新聞媒體
協助宣導防災資訊，提高民
眾防災意識；結合旅遊業者
開設防災旅遊行程，強化防
災意識等。
29
叁、受災區踏查-仙臺市的防災作為

30. 30
叁、受災區踏查-仙臺市—災後重生

31. 岩手縣釜石市的市立東中學和鵜住居小學距海邊不到500公尺，該市在
311海嘯災難中死者、失蹤者達一千多人；因下課分散在外無法聽從避難疏散指
示的中小學的孩子們，憑著自己的判斷逃生，570名學生在沒有任何指示的情況
下竟無一人傷亡，被稱為『釜石的奇跡』。
「自己的生命自己守護」是東中學防災教育重點，堅持災難來時逃命最優先
的原則，教育孩子在危急關頭不用考慮沒在一起的家人，首先要確保自身安全。
在此前提下培養孩子自己判斷並付諸行動的能力。
設定老師不在教室，由孩子們自己撤離並進行避難的演習或提出
「如果我待的地方沒有桌子鑽應該怎麼辦」等問題。
紀錄片：311海嘯-釜石奇蹟(12分40秒) 連結來源：YOUTUBE 31
肆、釜石的奇蹟-自己的生命自己守護

32. 2005年以來群馬大學片田敏孝教授
指導------避難の三原則 :
原則１「想定、とらわれるな」
原則２「最善を尽くせ」
原則３「率先し避難せよ」 命を守る
片田敏孝避難原則
1 想定 勿設立場
2 最善狀況下 採取最可行辦法 盡速處置
3 率先避難
釜石市中小學在防災教育上著重三個重點:
一、「別被預定給騙了」。
在容易受到災害的地方，政府會做避難路線或是設定避難所，可是在這次的
東日本311大地震，幾乎所有的自然災害都是預料之外，讓大家措手不急。
但這次孩子們能夠自己判斷避難點是否安全，逃到第三個定點才停下來，
如果當初他們相信原先設定的避難點的話，就全部都喪生了。
三、「成為率先避難者」
通常遇到危機時，會先看周遭的狀況，如果沒人逃，自己也會覺得沒必要逃，
但是看到有人逃了，就會跟著行動。所以，成為第一個逃的人相當重要。
這次的案例，中學生帶著小學生、托兒所小朋友一起逃，其他的住民們也跟著
這些孩子逃了起來，救了相當多人命。
一部分人的避難行為構築出整體社會都要避難的氛圍，
在災害真正來臨的時候是最需要的。
二、「要盡力逃」
如果那些孩子們在第一個定點就停下來，或是因為遇到托兒所小朋友覺得
避難太困難就算了，那一定會喪命。所以，盡全力、盡速逃難相當重要。
32
肆、釜石的奇蹟-避難三原則

33. 叁、受災區踏查-災後各階段之安置措施與作為
由政府部門協調各區域之市民館、學校及體育館等公共設施，
提供作為災民緊急避難處所，在避難所之餐食由政府部門提
供，但避難所之管理則由災民自治組織負責。
災時收容3000人的學校活動中心(女川)
球場宿舍改建為臨時住宅
協調校舍作為臨時住宅
(緊急避難期)
33

34. 叁、受災區踏查-災後各階段之安置措施與作為(中期安置)
災後針對住宅因地震或海嘯受損，或因住屋位於海嘯危
險區之受災戶，或短期之內無法返家，由政府提供臨時住宅
（稱之為假設住宅），要入住臨時住宅之住戶需經政府認定
房屋損壞達一定程度者或危險區域者始能入住。臨時住宅由
政府興建組合屋或運用閒置公有住宅，另亦可提供租屋補助，
即由受災者自尋租屋，再由政府與屋主簽訂契約支付租金。
石卷市臨時住宅(組合屋)
34

35. 安遷政策--長期安置：
經列為「危險區域」者，即 禁止居住或新建建築；
以執行復興住宅(長久住宅)重建安遷政策。
1. 政府擇定安全地點(高地)，徵收購買土地，規畫新造鎮計畫，
並營建公共設施及電力、自來水等維生管線。
2.民眾位於危險區域之自有土地，由政府徵收、補償，交由
市町村役所規劃管理，可做為公園或種植防災林地等用途。
3.符合資格民眾向政府承租復興住宅或購買土地自建房舍，
地方政府則貼補民眾購買土地及興建房舍所需之貸款利息。
下圖：石卷市復興住宅
35
叁、受災區踏查-災後各階段之安置措施與作為(長期安置)

36. 36
台灣受天災威脅
比日本還多
但民眾反而缺乏
防災觀念
伍、結語—向災害學習

37. 00％
10％
20％
30％
40％
50％
60％
70％
80％
台灣可能是地球上最易受災的地方
25％
160國家
一種災害
10％
90國家
二種災害
5％
35國家
三種災害
73％
台灣
三種災害
90％
台灣
二種災害
世界銀行災害高風險區評估報告
37
伍、結語-向災害學習

38. 如同921地震是南投人的記憶，88水災及氣爆是
高雄人的夢靨，2011年3月11日的大海嘯則是所有日本東北
居民共同的惡夢。
榮獲教育部遴選前進災後已超過五年的日本宮城縣仙台
市與石卷市踏勘，街道已恢復以往的生氣，人們的生活也已
逐漸步入正軌，即便是無人居住的重災區也陸續整頓完成。
日本人都認為日本是天然災害最明顯地區，而造就他們
防、救災知識、技術及態度有獨到之處；台灣亦位於災害高
潛勢地區，希望透過參訪，精進自身相關知識，藉由了解日
本防災教育及平常訓練如何落實，將其轉化符合我國情境推
廣至校園，幫助學生提高自身防、救災的意識、學習相關技
能，提高自身應變能力。
他山之石可以攻玉，作為推廣防災教育的借鏡，此行獲
益良多。
38
伍、結語-向災害學習