1. 低收入人士住房政策 -- 國際比較及其啟示
施育曉 香港理工大學 應用社會科學系
二零零三年十月十六日 未完稿
一、前言
如何改善低收入住戶的居住條件，是世界城市化快速的國家共同面對的難題。各國都
採取各種政策和措施，如公共房屋、房屋津貼、土地供應政策、房屋金融政策、租金規制、
建房標準的規管、產地產市場規管等等(見表一)。這些政策和措施即使在同一國家也經常
變改。它們的種類可能有限，但其規模，互相之間的比例和配搭，和與眾多不同的政治、
經濟、文化、政策具體制定和執行能力、以至一些偶然的因素之間的關係，往往使人難以
在豐富的國際政策經驗中，直接獲得有益的啟示。這些是對社會政策研究者的挑戰。
表一、政府介入低收入戶住房的政策選擇
政策選擇 典型例子(一般多種政策同時採用)
建造 (Provision)
直接建設與供應(建造公共房屋作出售或出 英國、新加坡、香港特區、荷蘭、瑞典、
租之用) 智利、美國
出資 (Finance) 政府
資助供方，如提供低息貸款，讓他們以低於 大多 英國、荷蘭
市場價格建房、出售或出租房屋。 鼓勵
資助消費者，如住房津貼、購房稅務優惠、 住戶 美國、英國(住房津貼)
改善貧民建築資助、提供可建屋地及基本設 成為 墨西哥、巴西、印度、
施(site and service)、提供低息按揭等 業 馬來西亞
資助金融仲介組織，提供擔保等 主， 泰國
規管(Regulation) 或讓
租金管制 受助 瑞典、德國、美國
住房儲蓄計劃(政府強制或統籌) 者可 新加坡、馬來西亞、智利、德國
私人出租房屋質素及設施要求 以選 美國
提供稅務優惠予建房、購房或地產金融中介 擇成 大部分國家
規定私人地產商將部分單位元留予低收入戶 為業 馬來西亞
創造空間 (Creation of Conducive Environment) 主或
容許、鼓勵甚或委託非營利組織建房、管理 租客 英國、荷蘭、德國、瑞典、印度
房屋 美國、荷蘭、馬來西亞
創造樓宅按揭的再保險、債 等市場
本文從比較社會政策的角度，嘗試選取世界一些較具參考意義的國家，綜述他們的城
市低收入戶的住房情況和政府這方面的政策。我們會集中討論選取的國家的低收入戶房屋
政策的目標、低收入戶住房政策在整體房屋政策中的角色、確定資助對象及確保資助的效
率的方法、房屋建造及提供(construction and provision)方式、財政及融資(finance)
安排等。本文的目標是到最後一部分，我們能夠根據國際經驗，審視我們初步提出我國低
收入戶住房政策目標，再參考國際比較中對達致這些目標的啟示。
1

2. 二、介入低收入戶住房的出發點
讓低收入戶不致因為經濟困難，而居處在環境惡劣的住所至或無處容身，讓他們毋須
要把大部分收入用於住房，因而犧牲其他重要消費，是大部分國家共同的介入低收入住房
的原因，但不同國家或地區在不同時期都可能有其他更深層，不一樣的介入原因，很多時
候，這些原因是多重的，甚至互相之間會有矛盾。檢視這些出發點以及它們背後的理據，
能夠令我們反省低收入住房政策的意義和重要性。
我們可以先從理論出發。比較房屋政策的先驅當尼遜(Donnison, 1967，引於 Doling,
1999)提出三種政府在房屋政策中的角色：雛生型(embryonic)、社會(social)型及全面責
任(comprehensive)型。他當時的焦點集中在歐洲各國。
在當尼遜提出這三個模型分類法的時候，正值西班牙、葡萄牙和希臘處於急速城市化
的進程中，房屋被視為是一種社會的消費，而不是生產或者投資，會拖慢經濟增長。因此
政府傾向採取消極的態度面對住房需求(demand)和需要(need)，視為經濟發展的阻礙，低
收入戶要自己尋求解決房屋需求的方法。當尼遜稱之為雛生型(embryonic)的房屋政策。當
尼遜提出的社會型(social)的政府房屋政策是以英國、美國、加拿大、瑞士、澳洲等國作
為藍本。它們的共同特色，是政府的主要角色是照顧市場無法滿足其住房需要的人群，如
老人、失業者，單親人士，外來工等，因為他們在勞動市場已經處於不利位置，更難以在
自由的房屋市場中滿足住房需要 當氏提出的全面責任(comprehensive)型是指政府承擔起
。
滿足所有市民的房屋需要的責任；政府不視這種責任為經濟發展的包袱，反而認為這是經
濟發展的重要組成部分。政府的幹預是長期而不是短暫的，是根據需要和資源，作出長線
的規劃，確保長期有足夠的房屋供應。他指屬於這種模型的政府包括瑞典、荷蘭、德國等。
當尼遜的理論也是一種階段論，因為他假設這三個模型是受制於經濟發展，所以隨著
經濟發展，不論各國政治、經濟和文化，都會逐一經歷這三個階段。但雖然至今他的三個
模型仍然對現實的參照有一定價值，但三者合作的階段論在歷史上似乎支持的論據不多。
相反似乎各國的低收入戶住房政策，更受這些政策的目標和它們之間的矛盾的影響。以下
略論各國制定低收入戶住房政策的五個出發點(部分參考 Grigsby and Bourassa, 2003)。
2.1 容納人口增長、推動經濟發展
世界上不少城市都曾經或者也現正面臨較高的人口自然增長，加上巨大的城鄉差距引
致的急劇城市化。在 1940 年，世界上每 100 人有 1 人住在 100 萬人以上的城市，到 1980
年這數字己上升至每 10 人有 1 人(世界環境及發展委員會，引於 Pezzoli，1995)。新增的
人口需要住房，更需要相關的配套設施和服務，包括水電煤氣、排汙、道路交通以至學校、
醫院、市場等。大多數發展國家的大城市面對龐大的農村民工潮，無法提供足夠的合法居
所，於是非常擁擠的分租房、合法或非法佔用的貧民區(squatter settlements)和違章建
築便成為發展中國家的共同標誌。
但大量的新增人口尤其是廉價的農民工，提供源源不絕的低成本勞動力，對於城市的
工業化及整體經濟發展有十分重要的作用。要在一個快速增長的城市中，維持這種低工資，
需要工人的生活支出能夠保持較低的增長。其中一筆最大的開支是一個能夠安頓的居所。
因此很多龐大的政府低收入戶住房(尤其是在討論香港、新加坡及智利幾個在經濟發展階
2

3. 段，建立了比較成功的公共房屋制度的地區。如見 Rojas, 1999、Tremnewan, 1998 等)經
常被視為是政府替企業支出的“社會工資” (social wage)，使這些勞動力減低生活支出，
持續接受較低的工資，有利工業生產的資本累積和對外的競爭力提升。
2.2 公共衛生及公共形象
即使政府不製定政策嘗試滿足新增的住房需求，人民總會自已想法。市場供應會因應
有效需求—即是有購買能力者—而出現，但明顯這些低收入人士只是對很有限的市場而言
是有效的需求，亦即大部分低收入者只能依靠分租、或者入住貧民區。他們可以負擔這些
居所，一來是因為不用支付私人供應商的利潤，二來也免除了符合政府的各種衛生、安全
等要求所需的費用。對他們而言，能夠減少住房開支，等於賺多了錢。但對於社會而言，
需要考慮的包括這些密集式，而又缺乏基本食水、排污、以至廚房、衛生間等設施的居住
環境，較易孕育火災、疾病。它們也不少被視為罪惡的溫床，對社會整體造成不良影響。
這些是十八九世紀英國等歐洲國家領受過的教訓，而這教訓延續至今。正因為這個教訓已
經為人熟知，它也成為政治人物共同的課題。不少拉丁美洲國家如巴西、墨西哥、智利等，
在已發展國家支持的世界銀行的貸款條件要求，與及對人民的承諾的壓力下，多番嘗試把
貧民區清除，以期製造渙然一新的現代城市管治形象。即使沒有外在的推動力，如在亞洲
的印度、泰國、馬來西亞和香港特區，清除貧民區也在廿世紀中長期佔據當地政府議程。
只是較成功的例子，至今只有智利、香港，兩地都是通過大規模的公共房屋計劃，成功令
貧民區逐步消失。其他的地區已經改清剿為招安，放棄把它們重建，而將策略訂為提升貧
民區房屋的建築標準和配套設施，把它們原地改善。再通過將非法佔用的業權合法化，務
求令當地居民更有動機擔起未來的維修保養工作。很多研究第三世界的房屋政策的學者甚
至認為以往的清剿政策一種已發展國家的偏見，是無視大部分第三世界國家實際情況，尤
其是低收入人士的真正需要(如 Balchin and Stewart, 2001，McCallum and Benjamin,
1985；Lowder, 1993)。
2.3 社會穩定
安居樂業，一個理解是安居後可樂業，這是指有一個可接受的居所，對於工作有正面
作用，提升工作效率。另一個理解是樂業是人生一大要事，但安居卻更基本。人生花在居
所的時間應該比在工作環境長，居所的問題也應該得到不低於就業問題得到的重視。從反
面考慮，貧民區的生活質素差，容易令分貧窮人士整個家庭陷於貧窮循環；甚至是提供一
個養分豐富的環境，供壞分子糾黨結社為非作歹，威脅社會穩定。也有學者從正面看，認
為鼓勵自置物業，可以加強人民分享社會發展的利益，鞏固對政府施政的支持。
新加坡、香港等地的公共房屋政策的成功之處，可見於其明顯的穩定社會的功效。新
加坡令獨立後的多民族，多政黨社會牢牢的接受政府的施政，而香港則在六七十年代新增
外來人口成倍於本地原有人口的移民潮下，創下繁榮穩定的世界經濟發展奇跡。在政府介
入最受反感，最高舉市場力量的美國，政府也一直從供應、資助到規管，多方位介入住房
市場。早在 1931 年，當時的總統胡佛就指出：“沒有什麼東西比住房對人們的幸福和社會
的安定更加重要 ”雖然美國在七十年代起開始停止大規模的公共房屋建設(但仍維持原來
。
3

4. 的供應的維修及管理工作)，但即時改以大範圍的租金津貼作為主要直接介入的工具。美國
學者近年的研究指資助貧困戶購置物業(如提供高於物業價格的貸款額 容許以租金津貼用
、
於支付物業貸款供款等)有助他們更快脫貧(Retsinas and Belsky, 2002)。
2.4 發展房地產市場，拉動經濟與就業，吸引資金
據分析，住宅建設每投入 1 萬元，可誘發直接相關產業(包括建築材料、冶金、木材、
化工、機電等幾十個產業的上萬種產品都有一定的誘發帶動作用)產出 1.93 萬元，誘發係
數為 1.93。而據國家房地產部門測算，住宅業的發展可以帶動五十多個產業的發展；投資
拉動比例可以達到 1 比 31。兩者的差距在於後者把居民入住新居時，對家俱、室內裝修、
各類家庭消費及耐用品的新需求。由於建築及相關行業都是人力密集，對就業的拉動作用，
估計每 10 億元投入，可以額外製造約 12000 個就業崗位。
更重要的是我們要分析低收入戶的保障住房的建設，是以原來承擔不起市場商品房的
住戶為目標，在沒有保障住房的情況，他們大多數很可能會擠在存量住房中。而原來可以
走入市場的住戶，由於住房保障的建立令市場價格不再火冒，鼓勵他們入市，令房地產產
業對經濟的拉動作用在短期內迅速發揮。另外，由於保障住房的對像是低收入人士，他們
的消費傾向(marginal propensity to spend)相對高收入人士高，由此可以帶動的有效需
求增長也會提高，這說明以上的估算不屬於偏向過份樂觀。2
這種對住房建設的財政上可見的巨大和即時的投資回報認識，始於荷蘭等長期在建設
龐大的公共房屋建設的已發展國家。在荷蘭，住宅建設及相關行業佔國民生產總值近 10%。
相反在巴西、墨西哥等發展中國家，一如當尼遜所言，仍然抱持住房建設是一種昂貴的消
費，甚至需要長期的投入，會造成巨大的負擔。
2.5 社會公義
政府應該確保所有居民有一個合理的居所，是很容易令社會人士同意的一個要求。這
個理由本身就足以推動政府關注低收入戶住房的問題。但社會公義在具體社會政策過程
中，往往不是採取一種普遍的要求，而是由個別的受影響團體施加壓力。舉例如英國的公
共房屋制度是由 1919 年的加斯哥動亂觸發，而在次年 1920 年建立。當年提出要求的是一
次世界大戰回國的士兵，而他們在戰爭的英勇表現令他們的要求得到普遍的支持。但由於
是個別團體的舉動，也就出現對投放在住房的資源是否用得其所的批評。這些批評帶出的
問題包括如何確定資助對象和資助是否有效的幫助受助人，如何確保不會有負面效應，如
令某些地區成為貧民聚居地，衍生其他的不公義。這些議題基本上是有一定的階段關係，
即隨著政府在低收入戶的住房介入增多，議題也就由住房本身的發展到相關的周邊問題，
如附近社區的就業機會、交通網絡是否足夠、會否出現地區性的分離(segregation)，在學
校教育，社會資源以至公眾形象等方面令社會對受助者產生歧視。
社會公義的論點也有時可以被用於反對某些住房政策。如政府以具體政策鼓勵自置物
1
付麥收，“抓住機遇加快經濟適用住房建設＂，住房與房地產，1999.2
2
本節取自施育曉(2001)。
4

5. 業，可能有人被指有違社會公義的原則，因為可以自置物業的，即使在低收入戶中已經是
屬於有較高和較穩定收入的一群。結果可能如英國被迫因為歧視低收入戶的指控，而撤消
物業貸款的免稅優惠。
三、專項政策設置比較
3
本節以至本文的政策比較是以專項，而不是以地區來組織 。這一來是由於這種安排似
乎更有利比較，二來也由於我們相信可以經嚴謹合理的方法，素篩選和隔離掉國家地區間
的差異，得出政策本身設置的合理性、效用和所需成功條件或失敗因素。如果對某特定國
家或地區的整體政策感興趣，除了可以參考引述的文獻及其他眾多的相關出版，大家亦可
以參考我們較後會完成的部分國家的整體住房政策分析。
3.1 總體房屋政策
如前所述，當尼遜提出的三種政府在房屋政策中的角色：雛生型、社會型及全面責任
型對分析房屋政策有相當的價值。大部分發展中國家都對低收入住戶的住房問題較為被
動，如巴西、墨西哥、泰國、印度(獨立後的取態稍為積極，但基本相似)等國家是在未有
巨大問題爆發前，大多是項目式的臨時措施，容易無疾而終，缺乏系統和有力的政策；或
即使有相關的政策又缺乏執行力度。這可以視之為雛生型的房屋政策。
至於英國、美國、與及大多西歐國家，也包括香港特區，由於是基於社會發展及社會
公義而介入，屬於社會型的房屋政策。它們的有關資源與政策重點集中於低收入戶，一般
由最低收入的 20%至 50%住戶不等 居民不論收入都享有居住在這些地區不單是存在於憲法
。
的權利，而是有具體的法律條例闡述和保障，並有相應的行政部門執行，及足夠的經費支
持。至於中等及高收入戶的住房需要，政府交由市場供應，只作出宏觀的調控。從市場與
政府關係的角度，前兩類基本上是把政府作為市場補漏者的角色。
第三類是荷蘭、德國、瑞典4以及新加坡等對住房市場的全方位介入和控制的國家，他
們是全面責任型住房政策的表表者。以荷蘭為例，她是有意識要全面介入住房市場。荷蘭
的住房政策的出發點是要建立一個既保障低收入戶的居住權利，又令他們不致被社會排
斥，集中在某些被歧視的地區。政策的具體設置就是通過較全面的津貼面，令不同收入的
住戶可以同時處於同一社區。而新加坡有計劃的通過龐大的公屋建造及租售計劃，與及要
求儲蓄三至四成工資的強制式公積金計劃，令超過八成的新加坡人成為業主。
3.2 資助對象及方式的針對性(subsidy targeting)
由整體住房政策的方向，我們已經大致可以看到各國對住房資助的對象的選擇的方
式。對於荷蘭等(住房)全面責任型政府，資助對象的選取並不構成問題，因為他們的目標
3
依照地區分佈，我們選取來作比較的國家包括：歐洲的荷蘭、瑞典、英國；北美洲的美國；南美洲的巴西、
墨西哥、智利；非洲的南非；亞洲的印度、香港特區、新加坡、泰國、馬來西亞。從經濟發展程度，歐洲和
北美洲與及亞洲的香港特區及新加坡屬於較發達地區，而其他較為發展中地區。其他國家如有相關資料，我
們也會旁及。
4
德、瑞兩國的市場化改革--即是走向社會型，將更多住房資源由市場分配--近年較快，荷蘭也開始了數年。
5

6. 是令不論貧富都可以也願意入住同類住宅，所以住宅的租金水平很低，質素也非常好。對
於採取社會型及雛生型住房政策的國家，都面臨篩選真正需要幫助的對象，與及確保資助
真正達致效用的問題。前者由於長時間的經驗積累，與及一般其住房政策是整體社會福利
制度的一部分，也可以借助相當完善的稅收制度，減低篩選的成本。當然有關行政機構的
執行能力，信息的透明度等，也是令社會型住房政策的國家的資助較能到達低收入戶身上。
相對而言，在大部分的發展中國家，採取項目式的住房政策，或者是因應一次大規模
的貧民區迁拆，或者是在缺乏足夠的規管措施和執行能力下，以資助私人建築商提供低成
本住房的方式，往往都是在低收入戶將新屋賣予中產人士，或者建成的房屋定價是低收入
戶無法負擔，最終又落入較高收入的一群，無法提高低收入戶的居住水平。這些經驗在印
度、巴西、墨西哥等國家都已變成常識，這也是一些世界組織八十年代開始鼓吹自助式提
升住屋的政策的原因之一。但我們值得較詳細介紹泰國和馬來西亞成功的建房但失敗的分
房經驗。
泰國在 1980 年起採取一些大力發展私營市場力量的政策。政府的一些直接建房計劃
(1992 年，建成二萬個出租單位；之前在 1984 年已停止大規模的低收入戶公共房屋)是用
於貧民區的清拆戶，但大部分的租住權都被變賣，住戶則搬到其他貧民區。原因包括地點
交通不便，不近上班地點，離開原來提供很多生活方便的社區網絡等，當然可以得到一筆
現金也是理由之一。政府轉而主力依靠私人市場提供房屋，包括目標住客為低收入戶的低
成本住房。每年落成的新住宅單位中，私人發展商的單位由 1980 年的 34%上升至 2000 年
的 74%。其餘大部分是改善原來貧民區和政府提供土地與配套服務的合法自建房屋，與及
非法的貧民區房屋；後者比例由 1980 年的 20%下降至 2000 年的 3%。政府建房屋長期維持
在 7%以下。政府吸引私人發展商的方法是通過政府的住房銀房(Government Housing Bank)
提供極低利息的樓宅按揭服務(也通過競爭使私人銀行也提供類似服務)，令收入較低的住
戶也有購買房屋的能力。因此私人地產發展商也因應這些“有效需求”而建造更多的低成
本(較細面積、較簡陋)的住房，以吸納這個新購買力。整個構思十分理想化，但實際碰上
的情況是私人發展商的供應根本連中等收入人士的需求不足，他們寧願屯積居奇，令樓價
飛漲來牟利。於是低按揭利息的“受益者”是中等收入戶而非目標的低收入戶，或者可以
說他們的購買潛力更令發展商垂涎，而他們也不幸地成了房地產市場泡沬化的受害者。
馬來西亞的經驗很類似，但她政府自己建造的房屋佔總量的接近一半。即使引入私人
發展商時，馬來西亞也採取計劃生產模式，分配私人發展商必須在總建成房屋中，有某個
比例的低成本住房(每單位 RM$12,500 以下)，令低收入戶可以負擔。政府提供的誘因包括
提供低息貸款予發展商，也資助研究低成本房屋的建造等。因此在 1996 至 2000 年馬來西
亞的第七個五年計劃中，政府與私人發展商的房屋建設是各佔一半，包括低成本房屋也是
如此比例。實際上這五年來，雙方的建造比例果然做到五五，但卻是同時只建成低成本房
屋目標的約 50%，而雙方為中高收入戶而建造的房屋同時超產近半。泰馬兩國的經驗都不
是兩國獨有，而是很多發展中國家都碰到的經驗。他們共有的經驗也包括有很完善的篩選
資助對象，但執行上卻千差萬別；政府自己的低收入房屋發展碰上在土地使用、城市規劃、
配套設施及服務等方面諸多的關卡和阻礙。根據私人發展商往往比政府有關建造部門，更
容易通過這些政府的官僚設置，更容易龔斷市場，我們可以推測部門利益可能扮演相當重
6

7. 要角色。
3.3 房屋建造及提供：方式與管理主體
各國政府直接建造公屋計劃的失敗原因一般來自四個來源：1.政策定位；2. 建造過程
的成本、質量及數量的監控機制；3. 居住整體水平，包括居所本身、以至到工作地點的交
通時間、公共交通網絡、配套的社會服務設施，如學校、醫院等；及 4. 分配機制。
政策定位失當指的是沒有針對低收入戶的負擔能力，如在發展中國家偏重售房，而非
出租公房，而無視於當地即使是低成本的房屋對低收入戶仍是可望不可及的奢侈品。這種
定位在一開始即會被建造商利用作打開中等收入戶的大門。要監察建築施工過程的成本控
制、質量保證等，需要十分有效的技術官僚，與及具約束力的法律制度配合，否則建屋數
量太低、質素不合規格、成本失控等問題，必然會經常出現。但除了建築規管的完善外，
限制建築商不可兼營發展商的角色，可以一定程度上減低不能完成任務，反而得到牟利機
會的畸型誘因。同樣的條件在分配機制的完善上也必須體現，但分配機制因為基本上沒有
技術的內容，引入標準透明化、受益者透明化的機制可以相當程度上改善問題。至於如何
令接受政府公共房屋不致令低收入戶需要犧牲整個生活網絡，則是土地和市政服務及設施
的規劃的配合。各部門的利益不一致必須能夠得到解決。
管理的主體的改變有時可以令公共房屋脫離過份糾纏的官僚制度。在政府、市場外還
有社區及非營利組織。大部分發展中國家如巴西、印度等國近年的趨勢都是將提供者的角
色和管理的主權交到低收入戶、社區居民團體或者非營利組織手上。這些非營利組織一方
面較政府部門有效率，另一方面能夠集結一定專業技術和管理知識，又容許居民作出近距
離的監督和參與，可以較好的運作政府資助，切實的改善低收入戶的居住情況。其實看回
英國、荷蘭、德國、瑞典，以至日本等公共住房建造及管理體系較為成熟的國家，專門的
住房非營利組織都扮演主要角色。
現代世界含低收入住居民戶在內的整體住房標準較高的例子是美國，該國的住屋標準
一直很嚴謹(其中一個重要目的是規管使用租金津貼的私人出租房)屬於欠佳的住房只有不
足 2%。他們採取的做法很簡單，即是由政府提出嚴格的住房標準，並嚴厲執行。但這種做
法需要很高的執行能力和一個比較穩定的規管對象，較適合已過人口增長的高峰期，住房
短缺問題基本解決，經濟水平較高的國家。但在這些國家雖然人口增長壓力不高，家庭結
構卻持續核心化、房地產市場升溫、房屋老化需要更替比率較高，與及建築和住宅規章較
嚴謹等，也正加劇適合低收入戶的承擔能力的住房不足的問題。
3.4 財政及融資(finance)：政府、市場及社區
政府的住房資源可以來自市民的專項住房儲蓄，如智利、新加坡，以至我國的住房公
積金等；這是政府獲得介入住房市場的資源，最快捷方便，也最可能滿足介入住房這種高
價值的市場要求的巨額資金的途徑。但我們也應該注意到大部分英美和大部分西歐國家以
至加拿大、澳紐在他們早期經濟水平並不特別高時，也毋須開發這些籌資途徑。
至於不動用直接資助，政府可以如美國、泰國等地區，直接提供低息貸款予低收入戶、
予地產建設商，或者提供再保險服務、開設樓宇按揭債券市場等。
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8. 四、對我國房屋政策的啟示
4.1 政策目標
我國面臨的低收入住房問題，與及說是具體建造、融資、分配等問題，不如說先是一
個政策目標、定位不清晰的問題 – 雖然明顯各國低收入住房的政策的起因，在我國都屬
於比較突出。
先說似乎遙遠的公共衛生和公共形象考慮。污水處理、食水供應、以至固體廢物處理
目前都是威脅我國眾多城市的公共衛生問題，非典問題更令問題究竟是否可以拖延，影響
力能有多大多遠增添不少不確定因素。至於人口增長，雖然我國的城市化策略是儘量控制
城鄉有序流動，以發展新城市來吸納流動人口，但各主要大城市的外來人口仍是不斷迅速
上升。由於牽涉到經濟發展的策略，以目前的政策趨勢，是不會也不能減緩這個增長。與
此同時，經濟改革和市場經濟的運作，以至社會保障制度尚待完善的情況下，貧窮問題會
伴隨失業、低收入等問題而日趨嚴重。城市貧困戶加上外來人口中佔主流的低收入者的住
房需要，肯定不會是自由市場能夠解決的。眾多的原因共同指向的是製定明確和有效的低
收入住房政策的訴求。先定位政策的重要性、角色，才可以談到法律的地位、資源的投入
和運用的方式等。
4.2 吸取那些經驗?
只要粗略的觀察國際上低收入住房政策發展，就可以發現兩個重要特點。一是發展中
國家與已發展國家首先存在的是政策差異，執行方式和組織管理的模式等一定程度上是政
策選擇的產物。二是已發展國家現時的政策是近半個世紀發展下來的產物，其市場化、政
府減少管制是在一個很高的政府介入的水平下，速度有限的情況下發生的，而在減少公共
開支政府介入的條件下，其最重要目標也是維持對低收入戶的居住水平的承諾 – 譬如這
些公共資助和介入的減少是在整個低收入群的收入已經在絕對水平上達致可以接受的水
平。我們選擇吸取經驗時，必須把它們放在一個政策環境，放在一個社會經濟文化的條件
下才會是恰當的。
4.3 管自己失敗就去管別人：政府失敗 VS 市場失敗
從多個發展中國家的低收入住房的失敗經驗中，很容易得出政府失敗(government
failures)的結論，但政府失敗，不代表市場就勝利。住房市場，尤其是低收入人群的住房
市場的市場失敗(market failures)因素比起政府失敗只有更為嚴重。我們也要問管公務員
難還是管市場難?
(未完稿)
參考文獻
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9

10. 3.6 政策成效及其條件比較
公屋管理
管理維修成本
地區聚集(貧民窟)
退出機制難以建立，造成資源浪費和社會不公平
數量
質素
種類及選擇，尤其是地點及配套社會設施如學校等
可承擔程度
3.5 業權與維護和保養(maintenance)責任：產權的魔術
4.2 我國的情況特殊嗎?
人口數量大、流動人口多而且潛在數量更大、政府財政負擔能力有限等問題，是幾乎
所有發展中的大城市都共同碰到的問題。
以 20 世紀 90 年代為例，社會最低收入 50%的住戶居住於公共津貼的租住房屋的比例在英
國是 84.3%，比 80 年代時的 78.6%為高，但他們居住在私人出租房屋的比例卻明顯下降，
由 67.5%跌至 61.4%(1988-1997)(Haffner et al. 2000)。
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