Responsabilità amministrativa (febbraio 2009)
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Responsabilità amministrativa elementi conoscitivi e soluzioni di trasferimento del rischio
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- 2. Responsabilità degli Amministratori , Dirigenti e Responsabili di Strutture di Enti Pubblici Edizione febbraio 2009
- 3. Elementi conoscitivi del rischio
- 17. E’ possibile far pagare all’Ente in tutto o in parte una copertura del rischio responsabilità amministrativa ?
- 38. “ Gli errori sono come nemici che ti girano intorno e ti attaccano all'improvviso, contro i quali non si può star sempre pronti come in guerra, ma nemmeno tranquilli come in pace" Lucio Anneo Seneca (5 a.C. - 65 d.C.)
Editor's Notes
- Le responsabilità riscontrabili nell’ambito della vita amministrativa dell’Ente locale possono essere ricondotte alla seguente tipologia: responsabilità che non necessitano di copertura assicurativa (r. politica); responsabilità non assicurabili (r. determinata da comportamenti dolosi); responsabilità che possono, e opportunamente dovrebbero, essere oggetto di copertura assicurativa (r. civile, amministrativa e contabile), laddove: la responsabilità civile è quella derivante dal codice civile o da norme ad esse collegate regolante i rapporti di diritto privato e che riguarda i danni arrecati a terzi, sul presupposto della lesione del un diritto soggettivo di un terzo; la responsabilità amministrativa è quella correlata alla funzione propria di un “pubblico funzionario”, consistente in atti, fatti od omissioni cagionevoli di un danno all’Amministrazione economicamente valutabile; la responsabilità contabile é quella specificatamente riferibile all’”agente contabile”, e cioè al soggetto preposto alla riscossione, custodia e conservazione di beni e/o valori dell’Amministrazione. Tali responsabilità sono in certo qual modo distinte, stante che la loro qualificazione e disciplina sono strettamente correlate alle norme che si assumono violate.
- Un altro non trascurabile elemento della problematica assicurativa è quello concernente gli aspetti temporali. Di norma la consapevolezza di aver cagionato (o aver potuto cagionare) un danno la si acquisisce anche molto tempo dopo che il comportamento o l’omissione che lo hanno determinato si sono verificati. Consapevolezza, questa, che può avere un’origine autonoma, così come può essere conseguente ad una richiesta di risarcimento o ad una contestazione del danno. Le date in cui i due accadimenti hanno avuto luogo debbono essere messi in relazione con il periodo di efficacia della copertura assicurativa, al fine di verificarne prioritariamente l’applicabilità sotto un profilo temporale. A questo riguardo l’efficacia della copertura assicurativa può riferirsi a comportamenti o ad omissioni verificatisi durante la vigenza del contratto e: a) “scoperti” durante lo stesso periodo; b) “scoperti” successivamente alla sua scadenza (loss occurance basis) c) precedentemente alla sua stipulazione, purché “scoperti” e denunciati alla Compagnia assicuratrice nel corso di vigenza del rapporto contrattuale (claims made) esclusi, ovviamente, quelli che erano già noti all’assicurato. A questo proposito, quando viene posto un limite alla retroattività, il periodo di prescrizione quinquennale previsto dalle disposizioni in materia di giurisdizione della Corte dei Conti (legge 14 gennaio 1994 n. 20), è tale dalla “ data in cui si è verificato il fatto dannoso ovvero, in caso di occultamenti doloso del danno, dalla data della sua scoperta ” Ai fini dell’attivazione di un’efficace copertura si ritiene che il caso sub a) sia da ritenersi scarsamente conveniente, mentre tra le altre due tipologie è sicuramente preferibile la disciplina contrattuale sub b).
- I comportamenti e le omissioni possono comportare responsabilità imputabili, in astratto, ai soggetti stessi come persone e alla Pubblica amministrazione intesa in senso lato, quindi non solo all’Ente di appartenenza ma anche allo Stato. Responsabilità che può essere diretta o indiretta e che può determinare, quest’ultima, un’azione di rivalsa della Pubblica Amministrazione nei loro confronti. A ciò va anche aggiunto che nel novero dei terzi danneggiati vanno ricompresi anche gli altri Enti pubblici sul patrimonio dei quali si estende l’azione di tutela della Corte dei Conti. Ciò anche a motivo delle connessioni che in talune fattispecie si verificano tra l’attività di un Ente e quella di altre Amministrazioni, come nel caso di atti di natura certificatoria che costituiscono presupposto di legittimità di provvedimenti concessori. E’ infatti di tutta evidenza che qualora ad un’Amministrazione dovesse derivare un danno patrimoniale per effetto dell’emissione di un atto basato sulla certificazione inesatta o irregolare di altro Ente pubblico, la responsabilità del danno subito dalla prima si estenderebbe alla seconda, e da qui ai soggetti che nell’occasione vi hanno operato.
- Nei fatti è largamente prevalente, se non addirittura esclusiva, la responsabilità che fa capo direttamente alla Pubblica Amministrazione, rispetto a quella riferibile agli operatori in quanto soggetti privati. Ciò perché di norma il soggetto agisce (od omette di agire) in virtù dell’immedesimazione organica che costituisce elemento caratterizzante del suo rapporto con l’Ente. Viceversa nei casi in cui tale immedesimazione venga meno o si interrompa, come quando si perseguano fini estranei agli scopi istituzionali, gli effetti giuridici che derivano dalla sua attività non possono essere in capo che alla persona dell’Amministratore, essendo in tale circostanza il suo rapporto con l’Ente in tutto e per tutto uguale a quello di ogni altro soggetto esterno.
- un comportamento antigiuridico, e quindi illecito; un danno suscettibile di valutazione economica che, nei casi qui trattati, sono nella quasi totalità di tipo patrimoniale; un nesso di causalità tra il comportamento tenuto e il danno procurato (atti, fatti od omissioni correlati alle funzioni del soggetto). In ogni caso, per poter parlare di danno e quindi di ristoro dello stesso, è necessario che si verifichino le seguenti condizioni, oltre all’ovvia circostanza che intercorra un rapporto di carica (o di impiego o servizio) tra il soggetto che ha cagionato il danno e la rispettiva Amministrazione Oltre a ciò, al fine di meglio identificare l’area di rischio per questa particolare fattispecie di responsabilità deve sussistere il dolo o la colpa grave, così da raccordare questa circostanza alla definizione di “danno ingiusto” (ex art. 23 DPR n. 3/1957) o, comunque, alle disposizioni in materia di giurisdizione della Corte dei Conti (art. 1 della L. n. 20/1994,come modificata dal DL del 23/10/1996). Ciò anche per quanto attiene l’azione di rivalsa da parte dell’Ente.
- Un altro non trascurabile elemento della problematica assicurativa è quello concernente gli aspetti temporali. Di norma la consapevolezza di aver cagionato (o aver potuto cagionare) un danno la si acquisisce anche molto tempo dopo che il comportamento o l’omissione che lo hanno determinato si sono verificati. Consapevolezza, questa, che può avere un’origine autonoma, così come può essere conseguente ad una richiesta di risarcimento o ad una contestazione del danno. Le date in cui i due accadimenti hanno avuto luogo debbono essere messi in relazione con il periodo di efficacia della copertura assicurativa, al fine di verificarne prioritariamente l’applicabilità sotto un profilo temporale. A questo riguardo l’efficacia della copertura assicurativa può riferirsi a comportamenti o ad omissioni verificatisi durante la vigenza del contratto e: a) “scoperti” durante lo stesso periodo; b) “scoperti” successivamente alla sua scadenza (loss occurance basis) c) precedentemente alla sua stipulazione, purché “scoperti” e denunciati alla Compagnia assicuratrice nel corso di vigenza del rapporto contrattuale (claims made) esclusi, ovviamente, quelli che erano già noti all’assicurato. A questo proposito, quando viene posto un limite alla retroattività, il periodo di prescrizione quinquennale previsto dalle disposizioni in materia di giurisdizione della Corte dei Conti (legge 14 gennaio 1994 n. 20), è tale dalla “ data in cui si è verificato il fatto dannoso ovvero, in caso di occultamenti doloso del danno, dalla data della sua scoperta ” Ai fini dell’attivazione di un’efficace copertura si ritiene che il caso sub a) sia da ritenersi scarsamente conveniente, mentre tra le altre due tipologie è sicuramente preferibile la disciplina contrattuale sub b).
- La maggior parte delle soluzioni oggi offerte dal mercato assicurativo non si può dire che rispondano alle esigenze di reale ed efficace copertura dai rischi che incombono sulla Amministrazioni locali, vuoi perché in esse sono contenute limitazioni di garanzie raramente giustificabili anche sotto un profilo tecnico, vuoi perché non sempre è dato di conoscere la portata esatta delle coperture, essendo le clausole formulate in modo spesso volutamente ambiguo e con testi difficilmente comprensibili. La soluzione ottimale Considerato che un contratto assicurativo definisce la sua operatività circoscrivendo il rischio garantito con l’ “oggetto dell’assicurazione” e le “esclusioni”, e considerata la particolarità e la complessità dei rischi che caratterizzano i rapporti contrattuali di questo tipo, è indispensabile che un’efficace copertura assicurativa venga formulata con un testo che contenga i seguenti elementi e caratteristiche: l’oggetto dell’assicurazione sia indicato nel modo più’ ampio possibile, evitando riferimenti legislativi, così come descrizioni di dettaglio; riferirsi a tutte le tipologie di responsabilità proprie dell’Amministratore da cui possono discendere obblighi risarcitori (ovviamente saranno sempre esclusi i casi dolosi); prevedere prioritariamente il risarcimento conseguenti a danni di tipo patrimoniale; non escludere dal novero dei terzi l’Ente di appartenenza e, in generale, la Pubblica essere retroattiva; prevedere la possibilità per l’Amministratore, alla cessazione della carica, di assicurare la responsabilità per fatti contestati successivamente a tale data; evitare di includere nei contratti stipulati in favore dell’Amministrazione, delle garanzie riguardanti contenere.