Деякі коментарі до проєкту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо створення правових підстав для утворення агломерації як однієї з форм співробітництва територіальних громад» (№ 2637)

1. 1
Деякі коментарі
до проекту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих
актів щодо створення правових підстав для утворення агломерації як
однієї з форм співробітництва територіальних громад» (№ 2637)
1. У цілому, ідея законодавчого врегулювання питань утворення агломерацій та
зон добросусідства, яка реалізується через даний законопроект, заслуговує на
підтримку. І автори законопроекту достатньо обґрунтовано, на наш погляд, пішли
шляхом внесення змін і доповнень до законів "Про співробітництво територіальних
громад" і "Про місцеве самоврядування в Україні".
Разом із тим деякі норми представленого законопроекту потребують, на наш
погляд, певного уточнення. Конкретні пропозиції щодо цього наведені нижче.
2. Оскільки у тексті законопроекту йдеться про дві нові форми співробітництва
– агломерацію та зону добросусідства – це має бути відображено у назві законопроекту:
"Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо створення правових підстав
для утворення агломерації та зон добросусідства як форм співробітництва
територіальних громад".
Відповідно словами "та зон добросусідства" слід доповнити визначення
терміну "співробітництво територіальних громад" у п. 1 статті 1.
3. У пункті 6 статті 1 при визначенні терміну "рада агломерації" слід вказати, що
вона є представницьким органом.
4. Визначення поняття "зона добросусідства", наведене у п. 7 статті 1, на нашу
думку, неповною мірою розкриває сутність цієї форми співробітництва. Адже
"виконання суб’єктами співробітництва взятих на себе зобов’язань" є неодмінною
умовою реалізації усіх передбачених законом форм співробітництва, а не тільки
громадами, які належать до зони добросусідства.
5. У визначенні термінів "агломерація" та "зона добросусідства" йдеться про
"суміжні" територіальні громади та їх межі. Тут не ясно, чи можуть, громади, які не є
безпосередньо суміжними з громадою, яка виконує функції центру агломерації,
входити до складу цієї агломерації або ж до зони добросусідства. Ці визначення треба
уточнити.
6. Пункт 6 статті 7 слід доповнити словами "(затвердження Статуту
агломерації)", виклавши цей пункт у такій редакції:
"6. Комісія припиняє свою діяльність з дати набрання чинності договором про
співробітництво (затвердження Статуту агломерації) або прийняття кожною
сільською, селищною, міською радою рішення про припинення організації
співробітництва".
7. Частини третю і четверту пункту 7 статті 7 пропонуємо викласти у такій
редакції:
"перелік повноважень органів місцевого самоврядування, які делегуються
раді агломерації;

2. 2
порядок скликання засідань, голосування та прийняття рішень радою
агломерації;".
8. У п. 1 статті 14-1 використовується термін "зона впливу" відповідної
агломерації, який ніде у цьому законопроекті не визначений.
9. На початку пункту 3 статті 14-1 пропонується вказати, що органами
управління агломерацією є рада агломерації та її виконавчі органи.
10. Щодо пункту 8 статті 14-1, де йдеться про кошторис доходів та видатків
агломерації, який формується за рахунок трансфертів з бюджетів територіальних
громад-членів агломерації та затверджується радою агломерації, виникають
запитання: чому агломерація не може мати власного бюджету як юридична особа,
наділена певними владними повноваженнями, і в яких обсягах, залежно від чого
виділяються ресурси на виконання функцій агломерації?
11. У пункті 10 статті 14-1 йдеться про те, що зона впливу центру агломерації
визначається виконавчим органом ради територіальної громади центру агломерації та
затверджується Кабінетом Міністрів України. Чому це рішення, яке прямо зачіпає
інтереси територіальних громад-членів агломерації, не має пройти погодження з
відповідними громадами-членами?
12. Викликає певний сумнів норма, яка вказана у пункті 1 статті 14-2, що
"Виконавчим органом ради агломерації є виконавчий орган ради територіальної
громади, яка є центром агломерації". Навряд чи громади, які входять до складу
агломерації, погодяться, аби спільними справами "одноособово" розпоряджався
виконавчий орган лише однієї з цих громад (хай і центральної). Цю норму слід уточнити.
Як і пункт 4 статті 14-2, де йдеться про голову виконавчого органу агломерації. Хоча
тут передбачена можливість регламентувати це питання у Статуті агломерації.
13. У підпункті 7 пункту 2 статті 14-3 йдеться про те, що затвердження Статуту
агломерації та внесення в нього змін здійснюється лише на підставі відповідних рішень
рад територіальних громад-членів агломерації. Вважаємо, що ця умова може обмежити
ініціативу щодо внесення змін до Статуту агломерації, наприклад, виконавчих органів
ради, громадських утворень або вищестоячих органів. Тож цю підставу треба прибрати.
14. Норма пункту 3 статті 14-4 визначає, що під час підготовки проекту договору
про співробітництво шляхом створення зони добросусідства вимоги, передбачені
статтями 5-8 цього Закону, які стосуються порядку ініціювання та публічного
обговорення пропозицій про співробітництво, можуть не застосовуватися.
Тоді виникає запитання: як мають проходити основні етапи ініціювання,
узгодження та створення зони добросусідства за участі зацікавлених сторін, що має
завершитися підписанням договору про утворення такої зони.
15. У п. 4 статті 15 вважаємо, що порядок надання центральним органом
виконавчої влади, який забезпечує формування та державну політику у сфері житлово-
комунального господарства, спеціальних субвенцій на розвиток житлово-комунальної,
інженерної та дорожньо-транспортної інфраструктури агломерації, має затверджувати
не сам цей орган, а Кабінет Міністрів України.
16. Щодо змін до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", які
пропонується внести розглянутим законопроектом, пункт 4 статті 6, де йдеться про

3. 3
право територіальних громад укладати договори про співробітництво територіальних
громад та утворювати агломерації, слід доповнити словами "і зони добросусідства".
17. Пункт 1-1 статті 19, де йдеться, що "Статут агломерації затверджується
відповідними міськими, селищними, сільськими радами територіальних громад-членів
агломерації відповідно до закону" слід викласти в іншій редакції: "Статут агломерації
затверджується радою агломерації відповідно до закону".
18. Пункт 3 статті 19, де йдеться про підстави для відмови в державній
реєстрації статуту територіальної громади слід доповнити статутом агломерації і
викласти цей пункт у такій редакції:
"3. Підставою для відмови в державній реєстрації статуту територіальної громади
та статуту агломерації може бути його невідповідність Конституції та законам
України. Відмова в реєстрації статуту може бути оскаржена в судовому порядку".
19. Решта зауважень та пропозицій, що носять скоріше редакційний характер,
наведені безпосередньо у порівняльній таблиці – виділені червоним кольором.
20. У підсумку вважаємо, що розглянутий законопроект № 2637 після
відпрацювання принципових зауважень з числа вказаних вище (та інших, наданих
експертами) може бути прийнятий у першому читанні з наступним
доопрацюванням при підготовці до другого читання – з обов'язковим попереднім
обговоренням за участі експертів та представників усіх зацікавлених сторін.
21. До речі, значну частину недоліків законопроекту можна було би уникнути
ще при підготовці законопроекту до першого читання, якби автори винесли хоча би на
фахове обговорення концепцію цього законопроекту. Адже він вирішує вкрай
важливі питання реформування місцевого самоврядування в умовах децентралізації.
Андрій Крупник,
експерт ВГО "Асоціація сприяння
самоорганізації населення" та громадської
мережі публічного права і адміністрації
UPLAN, директор Одеського інституту
соціальних технологій, доцент ОРІДУ
НАДУ при Президентові України,
15.01.2020