Il documento analizza il fenomeno delle società in-house in Italia, sottolineando l'aumento del capitalismo municipale e i limiti alla concorrenza. Viene riportata la necessità di regolamentazione e i recenti interventi normativi, ma emergono perplessità su esclusioni e durate delle concessioni. Le sfide pratiche legate alla liquidazione delle in-house e alla gestione dei servizi sollevano dubbi sulla reale attuazione delle nuove norme.

1. Privatizzazione delle “in house”: bisogna ancora lavorarci un po’
Gianmario Pisanu parla delle in-house
In concomitanza con il processo di decentralizzazione delle competenze amministrative e
legislative ai livelli di governo substatali, negli ultimi 15 anni si è assistito in Italia alla massiccia
diffusione delle società partecipate o controllate dagli enti locali, le cosiddette in-house.
Il fenomeno ha assunto proporzioni tanto significative (oggi se ne contano 5.000) da spingere gli
osservatori a coniare il termine “capitalismo municipale”, una nuova forma di ingerenza nei
mercati da parte dei soggetti pubblici. Proprio nel momento in cui il ruolo dello Stato nella sfera
economica appariva destinato a comprimersi, Regioni ed enti locali hanno optato per lo
svolgimento di determinate funzioni e l’erogazione di molti servizi attraverso società pubbliche,
più precisamente soggetti di diritto privato a capitale pubblico costituiti ad hoc, anche al fine di
eludere i più pervasivi vincoli che gravano sui soggetti pubblici.
Il massiccio ricorso a questa forma di gestione dei servizi pubblici, ancorché ammessa dalla
normativa, determina dei limiti alla concorrenza e alla libera circolazione dei servizi ai quali si
ispira l’intera architettura giuridica dell’Unione Europea. Una deroga che può essere giustificata
solo in presenza di condizioni peculiari, in particolare l’incapacità degli operatori di mercato di
offrire un servizio pubblico realmente accessibile ed universale. Allo scopo di regolamentare
l’attività delle in-house, la Corte di Giustizia è ripetutamente intervenuta per precisarne gli
elementi distintivi, sottolineando in particolare il fatto che queste società devono svolgere attività
in maniera esclusiva o prevalente in favore degli enti pubblici loro azionisti.
E’ evidente come tali circostanze siano raramente presenti nella realtà italiana. Le ragioni sottese
alla creazione delle società in-house sono da ricercare più nell’ampliamento del raggio di controllo
dei livelli amministrativi che non nella volontà di offrire un servizio nel modo più efficace ed
efficiente possibile, come richiederebbe la legge.
Primi segnali normativi di un ritorno alla normalità
In Germania e nei Pasi Scandinavi il criterio è semplice: il ricorso alla gestione di un servizio
attraverso una società pubblica è ammesso solo nel caso in cui si riveli più conveniente rispetto
alle soluzioni alternative offerte dal mercato. In altri termini, anche nel caso in cui vi sia
eguaglianza di costi, il decisore pubblico deve optare per il mercato. Trattandosi di paesi a forte
vocazione sociale, In tale scelta si legge chiaramente l’esigenza di non gravare i cittadini dei costi
aggiuntivi derivanti da gestioni inefficienti e dispendiose.
Sembra che negli anni anche il legislatore italiano cominci a muoversi in questa direzione, con
interventi volti a limitare la degenerazione del fenomeno in-house. Tutti ricordano l’art 13 del
Decreto Bersani del luglio 2006, la famosa “lenzuolata”, ma solo qualche giorno fa col DL
“spending review 2” è stato fatto, più per necessità che per virtù, un primo vero passo avanti verso
la privatizzazione di questi veicoli operativi della Pubblica Amministrazione.
1

2. Hanno probabilmente pesato i rapporti della Corte dei Conti nei quali si sottolineano le criticità
delle gestioni di servizi pubblici mediante società partecipate: la magistratura contabile ha alzato il
velo su una miriade di società operanti nei più disparati settori, il cui numero si stima in 5.000 ma
rimane tuttora imprecisato vista la difficoltà di censirle con esattezza (!).
L’ultimo intervento normativo colpisce le società locali che ricevano affidamenti diretti in misura
superiore ai 200 mila euro annui. Le società controllate direttamente o indirettamente dalle
amministrazioni dovranno essere alternativamente messe in liquidazione entro la fine del 2013 o
cedute prima della metà dello stesso anno, se hanno realizzato per l’anno 2011 più del 90% del
fatturato grazie a prestazioni di servizi in favore di enti pubblici. In caso di alienazione delle quote,
si procederà ad una contestuale assegnazione del servizio per 5 anni a chi le rileverà. Sono escluse
dall’operatività della norma le Società che “erogano servizi in favore dei cittadini”, quindi i settori
più redditizi, quali ad esempio l’erogazione di energia elettrica e gas.
Buona l’intenzione, però…
Premesso che non c’è dubbio alcuno sulla bontà e sull’opportunità della recente azione normativa,
qualche perplessità rimane almeno su due aspetti non secondari: l’esclusione delle multi-utility
comunali e la durata quinquennale della concessione che regola il servizio in caso di alienazione
delle quote.
In merito al primo punto: banalmente escludere le multi-utility comunali, che in numero
costituiscono l’80-90 % delle in-house, significa non affrontare in maniera adeguata il problema.
Per quanto riguarda invece il secondo punto, il lasso temporale di 5 anni risulta troppo esiguo per
suscitare l’interesse dei player privati, i quali dovrebbero farsi carico del personale oggi in forza
alle società da privatizzare nonché delle diseconomie accumulatesi nel corso degli anni.
Una osservazione forse meno lampante riguarda la struttura delle operazioni di vendita che il DL
sembra prefigurare. In parecchi casi, come ad esempio quello delle in-house ICT regionali (una
ventina di società che fatturano 800 milioni di euro l’anno), può essere controproducente la
cessione integrale.
Queste realtà infatti hanno una struttura articolata suddivisa in “gestione della domanda” (analisi
dei processi e consolidamento dei requisiti) e “erogazione del servizio”. Nella parte “gestione della
domanda” risiedono importanti competenze tecniche e commerciali di cui gli Enti Pubblici Locali
sono sostanzialmente privi. Disperdere tali risorse cedendo in toto le società rischierebbe di
distruggere valore lasciando le Amministrazioni in balìa dei fornitori.
Al contrario, la cessione ai privati dei rami di azienda di “erogazione del servizio” genererebbe
certamente risparmi connessi ad una gestione più innovativa, industriale e competitiva dei servizi
informatici.
Un ultimo appunto. La norma da la possibilità teorica di applicare due opzioni: cessione o
liquidazione. In realtà l’unica opzione applicabile è la seconda in quanto con la durata della
concessione limitata a 5 anni difficilmente un operatore sarebbe disposto ad acquistarle.
Ma anche l’opzione liquidazione presenta complessità operative. Prima della cessione a fine 2013
le Regioni dovrebbero aver già aggiudicato al mercato, tramite gare europee, i servizi erogati dalle
stesse in-house in liquidazione. Ed è qui che emergono le perplessità in merito a chi avrebbe
2

3. l’onere di impostare queste gare da aggiudicare entro il 31/12/2013. Forse le Regioni prive di
competenze specifiche? I dipendenti delle stesse in-house, che con il buon esito delle gare
perderebbero il posto di lavoro? Qualche società di advisory o degli “accademici”, che però a loro
volta dovebbero essere selezionati tramite procedura ad evidenza pubblica, che porterebbe via
almeno 6-8 mesi? Consip ?
Insomma, come spesso accade, l’idea è buona ma il perimetro dell’intervento ed il percorso
operativo verso la sua applicazione lasciano ancora dubbi. Tali dubbi in qualche modo
indeboliscono la cogenza della norma e lasciano spazi ad una “negoziazione” di cui già si avvertono
i primi lamenti.
3