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何志欽 租稅改革願景工程20150418
- 1. 何志欽 104 年 4 月 18 日 租 改革願景工程稅 全球化下分配困境的新對策
- 3. 3 第一章 《 21 世紀資本論》： 重新構思如何 解分配困境紓
- 4. 4 法 國 皮 凱 提 （ Thomas Piketty ） 教 授 的 新 書 Capital in the Twenty First Century （我暫譯為《二 十一世紀資本論》）獲 得 紐 約 時 報 極 佳 書 評 （ Best Seller ）。而諾貝 爾經濟學獎得主克魯曼 （ Paul Krugman ）甚至 誇讚，此書是最近十年 最重要的經濟學著作。 1.1 《 21 世紀資本論》 : 哈佛大學出版社空前熱賣的一本 書
- 5. 55 1.2 臺灣 1964-2014 所得分配分水嶺 : 1990 第一階段是 1964-1989 的 25 年，台灣在這個時間內充分享 受人口快數成長，及戰後資本重建的和平紅利，這也就是 Piketty 新資本論中所提的貧富懸殊及所得差距不大的時期， 這個時期經濟成長和人口成長的速度，遠大於資本成長的速 度。經濟欣欣向榮，貧富懸殊不顯著，這就是 1970 年代為核 心的第一階段的台灣經濟。 第二階段是 1990-2014 年的 25 年，台灣所得分配有明顯長期 惡化的趨勢，其主要原因就是新資本論所提的，資本重建的 獲利速度遠超過口及經濟成長的速度，換句話說，資本土地 的獲利率遠超過勞動的獲利率，因此人口紅利下降，經濟成 長緩慢。
- 6. 1.3 台灣 1990 年後所得分配明顯惡化的新詮釋 66 這 25 年間，尤其以 2000 年以後的 15 年，人口成長速度達 到最低，而全球化的趨勢更加深富者愈富，貧者愈貧的困 境，這就是台灣所得分配惡化的基本原因。 尤其是 2008 年以後面臨金融海嘯的衰退，美國 QE 政策的 實施，因為全球化的核心價 就是工資的差異化以及財富值 的兩極化， QE 的加入加速資本的重建，也剝奪金融海嘯之 後，世界再度面臨 1960 年代那樣短暫的逆轉期（貧富懸殊 的差距會縮小）。 在 1990 年代之後的 25 年在今天看來，台灣所得惡化的基本 原因在於人口成長和經濟成長力道遠小於資本和財富的成 長，而全球化再次衝擊以及 QE 的後續效果，更加深這種所 得差異化，財富兩極化的趨勢。
- 7. 1.4 台灣租 制度未能有效抒解所得差距稅 77 我國租稅制度在 1990-2014 的 25 年間，更失去了資本利 得（證券交易所得 / 不動產交易所得）的課徵管道，換 句話說，財稅政策上缺乏對於資本所得課徵的能力，而 不得不依賴勞動所得的課徵（對薪資所得者課徵高額稅 負，而對於資本利得完全沒有課徵的能量）。 台灣的租稅制度始終無法對於資本利得以及財富移轉做 有效的課徵，尤其 2010 年以後遺產贈與稅降至 10 ％， 而證券交易所得的資本利得稅遲遲無法建立，而土地房 屋分離的不動產稅制更無法對不動產交易的資本利得有 任何課徵的可能（因為在 2011 以前，完全沒有實價登錄 ，而到今天房屋土地仍然分別課稅）。
- 9. 9 2.1 「兩 合一」制度設計稅 1998 年起實施，採用「全額設算扣抵法」－公司端的利潤盈餘課徵營 利事業所得稅後，可以讓個人股東在獲發股利所得時，經過稅額之還原 （ gross-up ）計算，全部做為股東個人綜合所得稅之扣抵稅額。 同時採用「未分配盈餘加徵 10% 」－政府為了避免公司以不分配當期 盈餘作為規避股東個人股利所得之手段，特別針對公司當期未分配盈餘 另外加徵 10 ％的特別稅。 甲公司稅前盈餘 1 億元，按照 17 ％的營利事業所得稅率，應繳納營利 事業所得稅 1,700 萬元，稅後盈餘 8,300 萬元，甲公司於繳納所得稅後分 配該 8,300 萬元盈餘，則 1,700 萬元作為股東的可扣抵額。 甲公司共有股東 10 人，每人股權 1/10 ，每股東獲配 830 萬元股利 ( 即 為股利淨額 ) 時，可併同獲配的可扣抵額為 170 萬元，其應申報的股利 總額即為 1,000 萬元。如股東適用的邊際稅率 40% ，應納稅額為 400 萬 元，可扣抵稅額為 170 萬元，故股東僅須再補繳 230 萬元。在「全額設 算抵扣法」的架構下，個人綜所稅中股利所得有效稅率將大幅下跌，由 40 ％降為 27.71 ％。
- 10. 10 2.2 「兩 合一」衍生問題稅 違反租稅公平 / 量能課稅原則 水平公正－相同所得數額，不同所得來源之差別租稅待遇過甚；股利 所得有效稅率遠低於薪資所得。 垂直公正－所得高端，股利所得佔其比例甚大；所得低端，薪資所得 佔其比例甚大； 股利所得租稅優惠遠高於薪資所得。 公司營所稅制－名存實亡 個人股東在申報股利所得時，可將公司階段的營利事業所得稅，全額扣抵股 東的個人綜合所得稅，這使得營利事業所得稅變成股東個人綜合所得稅的先 行扣繳稅款，營利事業所得稅實質上已經「名存實亡」。 個人綜合稅收－嚴重流失 股利所得佔高端所得比例極高，普遍選用最高邊際稅率 40% 者 多。在目前眾 制度下容許營所稅全額抵繳股利稅負，造成個人綜稅收嚴重流失。
- 11. 11 2.3 公司所得之「舉債融資」及「股權融資」 成本結構 舉債成本為發行公司債所衍生的「利息成本」 舉債融資的「利息成本」則可透過公司債的市場 交易而有明確的定位。 股權增資的「股權成本」則可經由長期公債交易 的平均成本而取得【 20 年國庫公債，在全年 250 交易日平均殖利率】作為股權成本指數。 增資成本是由股權增資所產生的「股權成本」 公司在創造盈餘的過程中，必須靠舉債或增資 來取得所需的營運資本。
- 12. 12 1996 年諾貝爾經濟學獎得主詹姆斯 莫里斯‧ (James Mirrlees) 於 2011 年 提 出 「 自 有 資 本 扣 除 制 」 （ ACE ： Allowance for Cooperate Equity ）。主張公司為獨立課稅之主體，能 維持公司決策的中立夠 原則，並且打造出有利於投資及企業成長的環境。 這項 ACE 營所稅制的優點在於「舉債融資」與「股權融資」在公司 融資政策上不再 曲扭 ；但其困難在於如何決定一項合理適用的「股 權成本設算率」，以作為計算公司營運所應扣除的股權成本。 假設某公司在年度結束時的股權總額是確定的，則我們可得知殖利 成本的公式為：股權總額 x 股權成本設算率 = 股權成本 舉例而言，該公年底的股權總額是 10 億元，而設定「股權成本設 算率」為 3 ％，該公司就可從營運毛利中扣除 3000 萬的「股權成 本」。 2.4 處理股權融資成本之「自有資本扣除制」 ACE ： Allowance for Cooperate Equity
- 13. 13 根據上述設定的公式，我們可以針對當年股利所得在公司 所得稅和個人所得稅重複的部分先做處理，讓兩種成本得 到一樣的待遇。 發行公司債所發生的利息成本，可以從公司營運的成本裡 扣除，至於股東增資所造成的股權成本，也能用同樣方式 處理。理論上兩項費用（公司舉債的利息費用以及股東增 資的股權費用）都沒有被課稅。 在這樣的費用結構下，公司債主所收到的利息所得以及公 司股東所收到的股利所得都必須繳納個人綜合所得稅，也 就沒有重複課稅的疑慮。 用這個方式，公司透過增資所得到的股利所得也沒有重複 課稅的問題，因為成本再計算公司盈餘時已經扣除。這個 方法無論在達成公平面、社會正義，同時提升投資動能。 2.5 ACE 制度下綜所營所之「兩 分離」稅
- 14. 14 第三章 財富移轉― 遺 贈與由「兩 分 」到「兩 合 」產 稅 徵 稅 徵
- 15. 15 3.1 遺 贈與 與個人所得 功能互動產 稅 稅 遺產稅和贈與稅都在補強個人所得稅在課徵資本利得方 面的功能不足，如果沒有遺產稅，未實現的資本利得將 透過租稅規避而無法課稅；如果沒有贈與稅以實現的資 本利得將透過租稅逃漏而無法課稅。 富有者或資本家為了規避遺贈稅徵，常將資本放在效率 較低的投資地區或收益較小的投資項目，形成資本運用 效率與租稅規避誘因衝突，進而造成遺贈稅收的損失。 遺產和贈與稅必須符合最適租稅（ Optimal Taxation ） 的原則－社會公平與經濟效率的平衡；同時更要符合動 態均衡（ Dynamitic Equilibrium ）的原則－生命循環和 世代移轉中互動。
- 16. 16 遺產及贈與稅制為藉租稅手段達成社會公平的最後防線 ，而除社會公平外，亦應考慮經濟效率之平衡，方符合 最適租稅的精神。在金融產品多元化、國際資金流動頻 繁及財富規劃管道多元化下，適度調降稅率、減輕稽徵 成本及降低規避誘因， 得肯定。值 但遺產及贈與稅稅率已於 2009 年 2 月調降為 10% ，造 成過猶不及的改變。遺贈稅率同時由 50% 驟降為 10% ，減幅高達八成；但沒有任何配套方案及過渡措施 ，忽略遺產稅與所得稅在資本利得上的關聯，以及贈與 稅與所得稅在租稅遵從上的牽制。 如此低幅的遺贈稅率實在無法達成任何遺贈稅制的功能。 在這個重大而嚴肅的意義上，使得世代移轉圴等及租稅公 平正義的社會期待嚴重失落。 16 3.2 現行遺 贈與分 制的困境產 徵稅
- 17. 17 整合終生財富移轉稅基 : 就目前贈與稅課徵是採取年度累進，而 非遺產稅的終身累進。在財富移轉稅制的終生累計架構下，將遺 產課徵額及贈與課徵額合併累計為終生財富移轉稅基。 訂立財富移轉統一稅率 : 在建立財富移轉稅制時，建議制定一項 適用於終生累計下財富移轉的統一稅表。在這個稅表中，每個課 徵級距是按照財富移轉人終生累積的移轉課徵額–包括生前贈與 課徵額及死後遺產課徵額–賦予一項特定的邊際稅率。 未來展望在分離課稅下，對於證交利得的最高邊際稅率應設置在 20% 的前提下，進而建議以 20% 為終生財富移轉稅之最高邊際 稅率。此一建議是反應財富移轉與資本利得之密切關係，也勾劃 出本文對於未來證交所得實施分離課稅的願景。在終生累進的財 富移轉架構下，將最高邊際稅率調整為 20% 。使贈與移轉和遺 產移轉受到同等租稅待遇，達到遺贈方式左右對稱、遺贈時點前 後一致目標。 17 3.3 建置終身財富移轉 制稅 、合理調整 率結構稅
- 18. 18 遺產稅的社會意義非常重要，而遺產稅率在 2009 年由百 分之五十降到百分之十，已無法做累進稅率的處理。同時 率具有僵性，稅 降到百分之十以後就升不回來了，但是資 本市場是自由進出，造成兩者之間嚴重的不對稱性。 把整個遺產和贈與稅做調整，變成如同美國的終生財富移 轉，贈與跟遺產，一個生前、一個生後。在做最低稅負或 者設計所謂資本利得稅的適宜稅率時，當時想法是把百分 之五十的遺產稅降到百分之二十。 統計學研究，一個人所得最高的年紀是五十五歲，大致情 形不變下，有百分之九十三的機會，五十五歲是高所得者 ，到八十五歲時一定是高財富的人，中間只有百分之七是 例外。基本上，高所得就課 資本利得 ，但是在高財富徵 稅 時歸還，這兩個是我所設計的一個世代聯結，因為我們無 法設計一個人對一個人的稅制。 18 3.4 世代聯結與分配均等
- 19. 19 在遺贈稅改革上，擬建立財富統一稅率，採終生累進， 並將最高邊際稅率調整為 20% ，與最低稅負稅率相同 。 高財富群 高所得群 遺贈 率稅 20% 最低 負稅 20% 19 3.5 高所得群與高財富群的世代連結
- 20. 20 遺產稅的主要稅基來自於財富累積過程中的資本利得。而 綜所稅對於資本利得的課徵是建構在實現的基礎上；如果 沒有遺產稅，富有者可將未實現的資本利得移轉給繼承人 ，規避綜所稅負，進而造成財富集中持續擴大，貧富懸殊 日趨惡化的現象。在這個意義上，遺 是用來補強綜所產稅 在課 資本利得上的功能，也因此，其最適 率應該接稅 徵 稅 近資本利得 的最適 率。稅 稅 在一個資本利得稅制建置完備的國家，如美國，它的資本 利得稅率經過多次調整，如：柯林頓總統在 1997-1998 年 將綜所稅最高稅率 35 ％調整為適用資本利得的 20 ％分離 課稅；小布希總統在 2004-2005 年，將資本利得分離課稅 從 20 ％調降為 15 ％；歐巴馬總統在 2012-2013 年，在跨 越「財政懸崖」時，將資本利得分離課稅重新調回 20 ％ 。根據美國經驗，資本利得雖經多次調整，是以 20 ％作 為最適 率。稅 20 3.6 遺 贈與之最適 率產 稅
- 21. 21 在一個資本利得稅制並不完備的國家，如台灣，它的資本 利得只能透過【最低稅負】來對於擁有高額的資本利得者 進行綜所稅的課徵。台灣在 2005-2006 年建立了以 20 ％分 離課稅為主的最低稅負制。根據台灣經驗，資本利得透過 最低 負，是以稅 20 ％作為最適 率。稅 根據前述的理論基礎及制度設計，這在美國，經過多次調 整， 20 ％是稅制完備下，資本利得的最適稅率。而在台 灣，透過最低稅負， 20 ％是在稅制不完備下，資本利得 的等同最適稅率。因此，我們建議，遺 最適 率應該產稅 稅 建立在 20 ％。 21 3.7 遺 贈與之最適 率產 稅
- 23. 23 4.1 現行房屋土地分離下之不動 課 制度產 稅 現行 制稅 課 類別徵 課 機關徵 課 主體徵 課 屬性徵 土地 地價稅 地方政府徵收 財產持有稅 定點評估 土地現值 財產持有 比例課徵 土地增 稅值 地方政府國稅分成 動態增 稅值 年度評估 土地現 增長值 年度土地增值 分離課稅 房屋 房屋稅 地方政府徵收 財產持有稅 定點評估 房屋現值 財產持有 比例課徵 房屋財產交易所得稅 中央政府徵收 交易所得稅 交易當期評估 房屋現 增長值 交易資本利得 累進課稅
- 24. 24 4.2 實價登 與日出條款錄 房地合一稅有賴房屋交易實價登錄，但台灣卻在 2011 年才開始實施，僅僅只有不到五年的紀錄，現 在賣屋雖可以有賣價，但買屋時點早於 2011 年就缺 乏買價紀錄，為解決此困境，我們有兩個方法。 試算價格：對 2011 年實價登錄前之成交價格進行試 算，用試算的價格來代替早期的買進價格，進而計 算不動產交易的資本利得。 日出條款：對於 2011 年實價登錄前已取得之不動產 不予課徵財產交易所得稅。 兩者取捨：台灣不動產交易缺乏實價成交之制度盲 點，不論是引用試算價格或允許日出條款，都各自 有不公平的地方，在制度盲點下，只有兩害相權取 其輕，不可能有完美公平的選項，此為建立制度之 轉型代價。
- 25. 25 4.3 自用住宅之租 優惠稅 住屋具有殊價財 (Merit Goods) 性質，且具商品平權主義 （ Commodity Egalitarianism ）特性，故對基本住屋需求提供 租稅優惠。 歐美標準：歐美對於自用住宅的規定從嚴，每一納稅戶籍， 即使是夫妻共同申報，也只容許一棟主要住宅（ Primary Residence ）在重購或換屋時享受免稅優惠。 東方標準：東方對於自用住宅規定從 ，每一納稅戶籍，即寬 使是夫妻共同申報，容許夫妻及未成年子女各自擁有一棟自 用住宅，再重購或換屋時享受免稅優惠。 改革標準：東方標準允許未成年子女擁有自用住宅標準過寬 ；歐美標準僅允許一棟自用住宅標準過嚴。折衷之道，必須 完全取消未成年子女擁有自用住宅之免稅優惠，每戶至多擁 有兩戶自用住宅（夫妻各一）。
- 26. 26 4.4 土地 之 基扣抵增值稅 稅 房地產稅制積弊由來已久，實價課稅也非一蹴可 幾；個人覺得，先維持土增稅課稅制避免違憲， 再仿效國外的做法，把房屋及土地合一。 在不動產交易產生資本利得時，也會產生土地增 稅的課徵義務；在憲法規定優先繳納土地增值 值 稅的前提下，應對該項不動產交易的所得稅基， 減去該項不動產土地增 部分的增 稅基，作為值 值 該項不動產交易資本利得的稅基。
- 27. 27 4.5 財 交易所得 率設定產 稅 至於以實價課徵所得稅的稅率訂定的問題，房地產實價 課稅，應採取分離課稅不必併入個人總合所得稅，以減 少反對的阻力，且分離課稅的稅率訂在 20% ，較為適當 。 近期財政部 出不動產交易不採用累進稅率，改採用分拋 離課稅、單一稅率的作法，引發社會許多意見，但我同 樣認為制度初上路時還是從輕為優，且多數資本利得稅 剛上路時都是採用分離課稅。 房屋交易所得與勞動所得的時間概念並不相同，勞動所 得課稅時點發生在同一年，但房屋交易卻可能是在持有 數十年後才賣出，採用單一稅率、分離課稅當中含有平 均的概念。
- 28. 28 4.6 過渡措施―奢侈 的退場機制稅 基本原則：我們對財產交易所得課徵所得稅，就不應該 對財產交易課徵交易稅。 臺灣自 2011 年開始，建立奢侈稅（特種勞務銷售稅） ，針對出售持有一年以內之房屋課徵 15% 之銷售稅，對 出售持有超過一年而未滿兩年者課徵 10% 之銷售稅。此 項奢侈稅之目的在打擊短暫投機炒作，是典型的交易稅 。 在我們根據房地合一及實價登錄下，建立完善的財產交 易所得稅制時，必須讓現有的奢侈稅退場。我們建議， 退場機制是在廢除奢侈稅的同時，對於非自用住宅，於 新制建立後兩年內出售，對於其造成的資本利得，按照 財產交易所得稅率的兩倍課徵。
- 30. 5.1 改革契機－全球化的機會與挑戰 全球化給台灣帶來的機會和成功，透過提升國家競爭力，創造高 度價 ，實現全球化機會帶來的成功，無論 在金融創新、產業值 發展、環保永續及經貿發展，應形成戰略性思維、發展積極的動 能。 機會：世界是平的－積極爭取興利機會 挑戰：分配後困境－全力縮小貧富差距 同時全球化無可避免地、也會帶來挑戰和困境。全球化會形成在 分配的過程中出現所得差距擴大、貧富懸殊加劇，就業機會差距 增加，工作條件比例懸殊，教育資源 分配調整失序，勞動市場 的爭議不斷。這些負面的後續效應，也將是我們必須解決在分配 面的重大困境。 30
- 31. 31 5.2 改革關鍵―優先對機運與稟賦課稅 高端所得—主要是指遺產和贈與所造成的財富移轉，以及 短期而鉅額的不動產交易資本利得。 所以對這兩種高端所得，我們必須透過終身財富移轉稅制 來處理遺產贈與稅，以及不動產交易所得稅來處理短期鉅 額資本利得。 在這裡所談到的財富和所得都有所謂機運（ Windfall ）特 徵，這是屬於累進稅率或者稅率較高的分離課稅。這種課 稅對象是針對秉賦 (Endowment) 課稅，譬如不勞而獲的機 運、鉅額短期的不動產暴利、繼承。
- 32. 32 美 國 歐 肯 （ Arthur Okun ） 教 授 的 著 作 Equality and Efficiency- The Big Tradeoff 《 公 平 與效率的抉擇》是經濟學 界的經典之作，尤其適用 於租稅政策上所面臨公平 與效率的取捨，更有極大 的 發作用。啟 5.3 歐肯名著―公平與效率的抉擇
- 33. 33 5.4 社會公平－用公平制衡效率 這裡有一個重點就是「抵換」（ trade off ）。有捨才有得 ，一邊多、一邊就少，必須做取捨，這個取捨便透過政治體 制和社會民主來決定，一是用公平來制衡效率，一是用效率 來延續公平。 最低稅賦的基本作法就是以公平制衡效率，在經濟發展前期 ，需要把餅做大、鼓勵投資、對所有經濟發展有貢獻的人提 供誘因。到達一個程度之後，提供優惠的階段性任務需要檢 討，不然就會變成極端藏於富民的社會。 當所得稅制沒辦法一步到位時，有兩個選擇，一是什麼都不 做，一是先找出一致方向，局部、漸進、過渡性地，等到時 機成熟後，再擴充、定位、落實，這就是最低稅賦的想法， 不論公司所得稅或個人所得稅皆是如此。
- 34. 34 5.5 經濟效率－以效率延續公平 過去有遺產實力的人，有很大的莊園、土地、奴僕； 現在則不然，只要一個隨身 ，所有的帳戶都可透過碟 國際金融市場，跨過國界避稅。因此當時的遺產稅好 徵收，現在則非常難徵收。 現在要注重遺產稅徵收的效率，太高的遺產稅是收不 到的，我建議應該把遺產稅率下調，用效率來延續公 平，避免過度強調公平會導致誘因喪失。 太注重公平就沒有效率，會出現很多規避稅收的方式。 在所得稅和財富稅之間，有一個動態均衡，就是針對 財富高的人，透過遺產與贈與來課徵財富稅。
- 35. 35 遺產贈與稅、個人所得稅，這兩個是以〈人〉為主的稅收。裡 面有一個關鍵想法，改革時如何〈藏富於民〉？也就是要把握 公平和效率。 但是把握公平和效率，可能會淪於只有效率沒有公平，變成藏 於富民。我們希望達到均富，必須先把餅做大，在可能的範圍 內均分，而這又必須靠建置合理的個人所得稅稽徵作為起點， 再透過移轉稅，也就是贈與稅和遺產稅，來作為輔助工具。 租稅改革關鍵思維：「稅收是財政永續，公平是社會正義，效 率是經濟發展」。這三個部分不但在靜態上得要求平衡，在動 態上也要調和。為什麼永續如此重要？收稅的目的是為了讓國 家有能量從事重大建設，而這個能量必須穩定。 5.6 藏富於民、而非藏於富民
- 36. 36 謝謝各位 敬請指教