SlideShare a Scribd company logo

Deliberativetranslate

•
•
K
ksyoung
1 of 108
Download to read offline
Demokratisk legitimitet i høringsprocesser i forbindelse med storskala-projekter i Grønland
Indhold Resumé.............................................................................................................................................................................................. 4 Kapitel 1: Indledning og problempræsentation................................................................................................................................. 6 Kapitel 2: Undersøgelsens opbygning.............................................................................................................................................. 7 Analyse 1: Det deliberative demokratiideal i høringsprocesser i Grønland................................................................................ 8 Kapitel 3: Demokratiidealet........................................................................................................................................................... 8 Aggregativt vs integrativt demokratiparadigme........................................................................................................................................................8 Det deliberative demokratiideal...............................................................................................................................................................................9 Operationalisering................................................................................................................................................................................................. 10 Strukturelle kriterier............................................................................................................................................................................................. 10 Processuelle kriterier............................................................................................................................................................................................ 11 Udvælgelse af empiri............................................................................................................................................................................................. 12 Kapitel 4: Kriterium 1 – Særinteressernes forenelighed ..................................................................................................................13 Case 1: Alcoa-sagen........................................................................................................................................................................................... 13 Redegørelse for Alcoa-sagens forløb..................................................................................................................................................................... 13 Interessentanalyse................................................................................................................................................................................................ 16 Analyse af interessernes forenelighed................................................................................................................................................................... 18 Emner i Debatten omkring alcoa-projektet............................................................................................................................................................ 18 Interessernes Forenelighed .................................................................................................................................................................................. 20 Case 2: Cairn Energy ......................................................................................................................................................................................... 22 Redegørelse for Cairn Energy-sagens forløb.......................................................................................................................................................... 22 Interessentanalyse................................................................................................................................................................................................ 25 Analyse af interessernes forenelighed................................................................................................................................................................... 27 Emner i Debatten omkring Cairns olieprojekter...................................................................................................................................................... 27 Interessernes Forenelighed .................................................................................................................................................................................. 29 Case 3: Greenland Minerals and Energy........................................................................................................................................................ 31 Redegørelse for Greenland Minerals and energy-sagens forløb.............................................................................................................................. 31 Interessentanalyse................................................................................................................................................................................................ 34 Analyse af interessernes forenelighed .................................................................................................................................................................. 36 Emner i debatten omkring Kvanefjeld-minen.......................................................................................................................................................... 36 Interessernes forenelighed.................................................................................................................................................................................... 38 Delkonklusion....................................................................................................................................................................................................... 40 Kapitel 5: Kriterium 2 - Ressourceinteressenternes ansvar for debatten...........................................................................................42 Høringsprocessen som et myndighedsansvar......................................................................................................................................................... 43 En uvildig høringsinstans....................................................................................................................................................................................... 45 Befolkningens interesse i storskala-projekter....................................................................................................................................................... 46 Delkonklusion....................................................................................................................................................................................................... 48 Skrevet af Sara Bjørn Aaen, februar 2012 for Grønlands Arbejdsgiverforening. 2
Kapitel 6: Kriterium 3 – Adgang til offentligheden...........................................................................................................................50 Den grønlandske offentligheds forskellige arenaer................................................................................................................................................ 50 Medierne............................................................................................................................................................................................................... 50 Den formelle høring............................................................................................................................................................................................... 52 NGO’erne............................................................................................................................................................................................................... 54 Borgermøderne...................................................................................................................................................................................................... 56 Den grønlandske debatkultur................................................................................................................................................................................. 59 Delkonklusion....................................................................................................................................................................................................... 60 Kapitel 7: Kriterium 4 - Adgang til information ...............................................................................................................................64 Åbenhed i Råstofdirektoratet................................................................................................................................................................................. 64 Åbenhed i Greenland Development......................................................................................................................................................................... 66 Åbenhed hos selskaberne...................................................................................................................................................................................... 67 Informationsmetoder............................................................................................................................................................................................. 69 Århuskonventionen................................................................................................................................................................................................ 72 Delkonklusion....................................................................................................................................................................................................... 73 Kapitel 8: Kriterium 5 – Indflydelse på de politiske beslutninger......................................................................................................75 Høringsprocessens indflydelse.............................................................................................................................................................................. 75 Timing i høringsprocessen..................................................................................................................................................................................... 76 Indflydelse på fremtiden........................................................................................................................................................................................ 77 Befolkningens deltagelse i beslutningsprocessen................................................................................................................................................. 78 Delkonklusion....................................................................................................................................................................................................... 80 Analyse 2: Høringsprocesser på Newfoundland – En komparativ analyse.................................................................................82 Kapitel 9: Indledning....................................................................................................................................................................82 Hvorfor Newfoundland og Labrador som case?....................................................................................................................................................... 82 Udviklingen i mine- og offshorebranchen............................................................................................................................................................... 82 Kapitel 10: Forskelle og ligheder mellem Grønland og Newfoundland...............................................................................................85 Mikroniveau - Befolkningen................................................................................................................................................................................... 85 Mesoniveau - Interesseorganisationerne............................................................................................................................................................... 86 Makroniveauet – Strukturen og lovgivningen......................................................................................................................................................... 88 Kapitel 11: Delkonklusion.............................................................................................................................................................91 Kapitel 12: Konklusion..................................................................................................................................................................92 Kapitel 13: Litteratur....................................................................................................................................................................96 Lovgivning ............................................................................................................................................................................................................ 98 Artikler.................................................................................................................................................................................................................. 99 Appendiks 1: Interviewoversigt................................................................................................................................................... 101 Appendiks 2: Intervenor funding og kommisærordningen............................................................................................................... 102 Intervener funding programmet ...........................................................................................................................................................................102 Kommissærordningen...........................................................................................................................................................................................102 Appendiks 3: Rapportens anbefalinger.........................................................................................................................................104 Anbefalinger til forbedring af muligheden for debat............................................................................................................................................. 104 Anbefalinger til forbedring af befolkningens tillid til resourceinteressenter og høringsprocessen........................................................................ 104 Anbefalinger til forbedring af befolkningens adgang til at ytre sig i offentligheden.............................................................................................. 104 Anbefalinger til forbedring af befolkningens adgang til information omkring storskala-projekter..........................................................................105 Anbefalinger til forbedring af høringsprocessens indflydelse................................................................................................................................106 Anbefalinger på baggrund af newfoundlandske erfaringer.....................................................................................................................................106 3
Resumé D enne rapport er en undersøgelse af den demokratiske legitimitet i de grønlandske høringsprocesser i forbindelse med storskala-projekter. For at undgå at resultaterne baseres på subjektive vurderinger, tager analysen udgangspunkt i fem kriterier for ”det gode demokrati”. Det er således afgørende, at 1) Interessenternes særinteresser ikke er uforenelige. 2) De mest magtfulde interessenter tager ansvar for at skabe en debat, hvor magtasymmetri ikke begrænser deltagelsen, 3) En lige adgang til offentligheden sikres, 4) En lige og effektiv adgang til information sikres, samt at 5) Høringsprocessen får reel indflydelse. Derudover foretages en komparativ analyse mellem Grønland og Newfoundland for at undersøge høringsprocessens relative legitimitet. 4 På baggrund af denne undersøgelse kan de grønlandske høringsprocesser ikke betragtes som demokratisk illegitime. Kriterierne er ikke alle til stede i lige høj grad, men det er heller ikke nødvendigt for at en proces kan betragtes som demokratisk legitim. I høringsprocessen er der flere positive elementer. Politikerne har generelt en stor vilje til at inddrage befolkningen og sørger derfor for, at meget få interessenter udelukkes af debatten. Generelt er der desuden mange muligheder for at ytre sig igennem forskellige deloffentligheder, men også i høj grad direkte til landets lovgivere, idet afstanden mellem befolkning og politikerne er meget kort. Dette er meget positivt for den demokratiske legitimitet. Back to table of contents
På trods af den gode vilje, er der dog væsentlige problemer i høringsprocessen og undersøgelsen peger på en række problematikker, som i høj grad går ud over høringsprocessens demokratiske legitimitet. Manglende transparens i de styrende myndigheder er et af de væsentligste problemer. Både fordi det er et vigtigt kriterium for legitimiteten, men også fordi, det medfører en generel mistillid til myndighederne og høringsprocessen, og derfor bliver en begrænsning på befolkningens deltagelse. Derudover er der på flere områder på grund af en uhensigtsmæssig udformning og manglende retningslinjer en tendens til, at høringsprocessen får karakter af en proformaproces, der ikke tillægges reel betydning. Dette er selvsagt meget problematisk for den demokratiske legitimitet. 3) En stillingtagen til, hvad man vil opnå med borgermøderne vil give myndighederne en langt bedre mulighed for at stille krav til selskabernes udformning af borgermøderne. Det kan her anbefales at tage udgangspunkt i Sherry Arnsteins typologi og tage stilling til, hvilken grad af deltagelse, man ønsker ved borgermøderne. De grønlandske høringsprocesser er som sagt ikke illegitime, men der er væsentlige problemer i høringsprocessen, som det er afgørende, at der gøres noget ved med henblik på at sikre den demokratiske legitimitet. Der er således behov for en systematisk forbedring af høringsprocessen. I rapporten fremsættes der en række anbefalinger til, hvordan man sikrer tilstedeværelsen af de fem kriterier og forbedrer den demokratiske legitimitet. Her vil kun nævnes et par af de vigtigste. Resten kan ses rapportens appendiks 3. 5) En bedre timing af høringsprocessen eksempelvis ved at placere den i bedre tid forud for aktivitetens start vil give selskaberne bedre tid til at implementere de forslag, der kommer frem i løbet af høringsprocessen og derved undgås det, at høringsprocessens indflydelse forsvinder, fordi selskaberne ikke har tiden til at implementere forslag 1) En generel holdningsændring og fokus på den proaktive informationsindsats hos ressourceinteressenterne vil give en mere lige adgang til informationer for offentligheden, fordi ansvaret for opnåelse af information lægges over på interessenterne med de største ressourcer og informationer derfor generelt bliver nemmere tilgængelige 4) Strammere retningslinjer og vejledning af selskaberne i høringsprocessen vil give selskaberne en bedre forudsætning for at tilrettelægge en hensigtsmæssig høringsproces og borgerne en følelse af, at selskaberne ikke har frit spil, men at der er en statslig myndighed, der er garant for deres indflydelse på processen. 6) Kommissærordningen, hvor en uafhængig part varetager involveringen af interessenter og offentlighed, ville bidrage til en mere demokratisk proces ved at gøre høringerne uafhængige af selskaberne. En øget tillid til processen som følge af dette tiltag kunne desuden tænkes at have en positiv indvirkning på den manglende interesse i befolkningen. 2) Længere høringsfrister og en graduering af høringsfristen ift. projekternes størrelse vil give interessenterne mere tid til at behandle det meget omfangsrige hørringsmateriale og dermed undgås det, at nogle interessenter udelukkes fra deltagelse på grund af manglende tid eller ressourcer. Back to table of contents 5
Kapitel 1: Indledning og problempræsentation G rønland er og har altid været et land rigt på råstoffer. Farvandet ud for Grønland er i dag et af de sidste uudforskede oliedepoter i verden og et tilsvarende potentiale findes i forhold til mineraler. Udnyttelsen af disse depoter har indtil nu været forholdsvis begrænset på grund af de store omkostninger, der har været forbundet med udvinding i et så stort og afsidesliggende land som Grønland. Stigende efterspørgsel og dermed stigende priser har imidlertid gjort det rentabelt at udvinde de grønlandske råstoffer og interessen for grønlandske olie, mineraler såvel som naturressourcer som eksempelvis vand har allerede trukket en lang række efterforskningsselskaber til landet. Grønland står derfor i dag på tærsklen til for alvor at blive en råstofnation. Udviklingen medfører mange muligheder, men præsenterer også en lang række udfordringer for det grønlandske samfund. En af disse udfordringer er at sikre, at befolkningen inddrages i den udvikling, som potentielt kan betyde store omvæltninger i grønlændernes samfundsstruktur og hverdagsliv. Den grønlandske regering Naalakkersuisut har etableret en række strukturer med det formål at sikre befolkningens inddragelse i udviklingen. Der er 6 således etableret en høringsproces i forbindelse med alle storskala-projekter med det formål at inddrage befolkningen i de beslutninger, der tages på området. Spørgsmålet der danner grundlag for denne rapport er, hvorvidt høringsprocesserne opfylder deres formål og kan anses som demokratisk legitime. Dvs. i overensstemmelse med de demokratiske principper, der danner grundlag for det grønlandske politiske system. Inddragelse af befolkningen i de politiske beslutninger er en af grundstene i demokratisk legitimitet, men meningerne om, hvad der kan anses som demokratisk legitimt, er mange. Denne rapport tager udgangspunkt i teoretikeren Jürgen Habermas’ antagelse om, at demokratisk legitimitet forudsætter, at befolkningen igennem debat og argumentation har mulighed for at påvirke de politiske beslutningstagere. (Habermas 1991) Rapporten vil derfor være en undersøgelse af befolkningens mulighed for dette igennem de høringsprocesser, der er etableret i forbindelse med storskala-projekter i Grønland. Derudover vil det i rapporten forsøges at identificere måder, hvorpå borgerinddragelsen i høringsprocessen kan forbedres for derigennem at forbedre den demokratiske legitimitet. Back to table of contents
Kapitel 2: Undersøgelsens opbygning U ndersøgelsen af den demokratiske legitimitet i høringsprocesserne i forbindelse med storskalaprojekter i Grønland vil dele sig i to delanalyser. Den første analyse vil være en sammenligning med et demokratiideal, der vil tage udgangspunkt i teorien om det deliberative demokrati og den anden vil være en komparativ analyse, hvor den grønlandske høringsproces i forbindelse med storskala-projekter vil blive sammenlignet med lignende høringsprocesser i Newfoundland og Labrador. Figur 2.1: Undersøgelsens opbygning Undersøgelsesspørgsmål: Hvor demokratisk legitime er de grønlandske høringsprocesser i forbindelse med storskala projekter Analyse 1: Demokratiideal Strukturelle kriterier Analyse 2: Newfoundland Processuelle kriterier Dokumentstudie: Aviser, lovgivning, høringssvar Dokumentstudie: Aviser, lovgivning, høringssvar Dokumentstudie: Lovgivning Interview m. interessenter Interview m. interessenter Anden litteratur I hvor høj grad overholder høringsprocessen Dahls og Habermas´ fem kriterier. Legitimitet ift. andre lande. (Relativ legitimitet) Konklusion: Den demokratiske legitimitet i høringsprocesser i forbindelse med storskalaprojekter i Grønland Analyse 1 er en analyse af høringsprocesserne i forbindelse med storskalaprojekter i forhold til et opstillet deliberativt demokratiideal. Mere specifikt vil der på baggrund af teorien blive formuleret fem kriterier for, hvad en høringsproces skal opfylde for at være demokratisk legitim. Det vil derefter blive undersøgt, i hvor høj grad hvert af de fem opstillede kriterier er til stede i høringsprocessen i forbindelse med storskala-projekter. Er alle kriterier i høj grad opfyldt, peger det på en proces, der må vurderes til i høj grad at være demokratisk legitim. Det modsatte tyder på et demokratisk legitimitets problem. Back to table of contents Analyse 2 er en komparativ analyse, hvor høringsprocessen i forbindelse med storskala-projekter i Grønland sammenlignes med lignende høringsprocesser i Newfoundland og Labrador (herefter benævnt Newfoundland). Efter i analyse 1 at have sammenlignet høringsprocessen med et demokratiideal, kan det være givtigt at bringe den grønlandske case ind i en mere konkret kontekst og på den måde undersøge høringsprocessernes relative demokratiske legitimitet. Dvs. processens legitimitet sammenlignet med andre lande. Det har den fordel, at konklusionerne ikke afhænger af en generel accept af det grundlæggende ideal og derfor er mere almengyldig. 7
Analyse 1: Det deliberative demokratiideal i høringsprocesser i Grønland Kapitel 3: Demokratiidealet M øller og Skaaning (2010) skriver i forbindelse med deres undersøgelse af forskellige landes demokratiske udvikling: ”Kun hvis vi ved, hvad demokrati er, kan vi vurdere, om et givent land på et givent tidspunkt er demokratisk” (Møller og Skaaning 2010:86) Det samme gælder for en analyse af høringsprocesser i forbindelse med storskala-projekter. For at kunne vurdere i hvor høj grad høringsprocessen kan anskues som demokratisk legitim, er det nødvendig at have et normativt demokratiideal at vurdere virkeligheden op imod. Det er dog nødvendigt at anerkende, at dette ideal netop er normativt. Der er således et væld af forskellige udlægninger af, hvilke normative idealer for demokrati, der er de rigtige. Det følgende kapitel vil kort præsentere de to dominerende demokratiparadigmer inden for demokratiforskning samt give en mere detaljeret redegørelse for det deliberative demokratiideal, der benyttes i denne undersøgelse. Aggregativt vs integrativt demokratiparadigme Helt grundlæggende kan der i demokratilitteraturen skelnes mellem to demokratiparadigmer, der står i modsætningsforhold til hinanden: Det aggregative og det integrative. (March og Olsen 1989) Det aggregative demokratiparadigme er outcomeorienteret. Det betyder, at en politisk beslutningsproces anskues som demokratisk legitim, hvis outcommet af en beslutningsproces afspejler flertallets præferencer. Folket er som så ikke involveret i formuleringen af valgmulighederne i en beslutningsproces. Dette varetages af den politiske elite som eksempelvis partierne, embedsmandsværket eller råd og nævn. Folket forventes derimod at vælge imellem på forhånd givne muligheder ved at afgive deres stemme ved valg. Stemmeafgivelse er derfor ifølge dette demokratiideal borgerens primære mulighed for at udøve sin demokratiske ret og pligt og det der gør, at en be8 slutningsproces kan anses som legitim. (Farelly 2004) Det demokratiideal der opfylder de krav, der stilles af det aggregative demokratiparadigme er derfor det repræsentative demokratiideal, hvor beslutninger tages på vegne af befolkningen af repræsentanter, der vælges af befolkningen. Det integrative demokratiparadigme er derimod procesorienteret. Dvs. det er ikke så meget det output, der kommer ud af beslutningsprocessen, der gør en beslutning demokratisk legitim, men nærmere hvordan processen, der leder frem imod beslutningen, er foregået. Her er det befolkningens demokratisk ret og pligt også at deltage i udformningen af de beslutningsforslag, der efterfølgende skal stemmes om. Befolkningen har derfor i modsætning til det aggregative demokratiparadigme en aktiv rolle at spille. (Sørensen og Thorfing 2000) En repræsentant for dette paradigme er det deliberative demokratiideal og det er dette ideal, der vil være den normative målestok, denne undersøgelse vil analysere høringsprocessen i forhold til. Grunden til at netop dette demokratiideal er valgt som undersøgelsens normative grundlag frem for det repræsentative er hovedsageligt, at politiske beslutningsprocesser i det grønlandske samfund traditionelt har fulgt det deliberative demokratiideal. Det er således tradition for at inddrage borgere og interesseorganisationer i den politiske beslutningsproces eksempelvis igennem høringsprocesser og ikke blot lade beslutninger være op til valgte repræsentanter for befolkningen. Deliberation og deltagelse i udformningen af policies er derfor blevet en del af grønlændernes politiske medborgerskab. (Marshall 1964). Dvs. en del af deres rettigheder som medborgere i samfundet. Desuden er storskala-projekterne et policyområde, som berører en rigtig stor del af det grønlandske samfund. Der er, som det også vil kunne ses i interessentanalysen i kapitel 4, rigtig mange interessenter Back to table of contents
på området. Det giver derfor mening netop på dette område at have et deliberativt ideal og at forsøge at inddrage så mange af disse interessenter som muligt. Af disse to grunde vil det deliberative demokratiideal være det normative grundlag for undersøgelsen. 2) Alle deltagere skal være økonomisk uafhængige og have et vist uddannelsesniveau, således at en herredømmefri kommunikation kan sikres. En kommunikation hvor ingen kan kontrollere hinanden, men hvor man frit kan argumentere for sin holdning. (Loftager 1999:17) Det deliberative demokratiideal 3) Der skal være en lige adgang til offentligheden for alle i samfundet, således at alle argumenter kan blive fremført. Det deliberative demokratiideal tager som nævnt udgangspunkt i det integrative demokratiparadigme. Udgangspunktet for idealet er derfor, at borgere bør have mulighed for at påvirke den politiske beslutningsproces direkte og ikke kun igennem en valgt repræsentant for deres holdninger. Det er derfor ikke demokratisk legitimt, at beslutninger tages i lukkede repræsentative forsamlinger. Offentligheden skal være en del af beslutningsprocessen. (Habermas 1991) Det deliberative demokratiideal betyder imidlertid ikke blot, at offentligheden skal inddrages i beslutningsprocessen. Idealet er, at offentligheden selv tager politiske beslutninger igennem offentlig diskussion (deliberation).(Dahl 2000:54) Målet er derfor ikke blot diskussion men at opnå en form for konsensus, der kan danne grundlag for en beslutning. Måden at gøre dette på er ifølge Habermas igennem, hvad han kalder, den herredømmefri kommunikation. Dvs. en form for kommunikation, der fungerer på baggrund af rationel argumentation og hvor det bedste argument vinder. Magtforhold, som eksempelvis strukturel magt eller ressourcer, bør derfor ikke have nogen betydning, fordi det er det gode argument, der er afgørende for hvilken beslutning, der tages. (Mikkelsen 2002, Habermas 1991) Habermas beskriver tre kriterier, der skal være til stede, for at et deliberativt demokrati kan opretholdes. (Habermas 1991) 1) Særinteresser må ikke være uforenelige. På den måde sikres det, at deltagerne er åbne over for argumenterne, der fremføres af andre deltagende parter. Back to table of contents Disse tre kriterier udbygges yderligere af Dahl (1989, 2000). Ud over en lige adgang til offentligheden, peger han på, at borgerne ydermere skal have: 4) En lige og effektiv mulighed for at tilegne sig viden om politiske tiltag og deres konsekvenser. 5) Indflydelse på hvad der skal prioriteres på den politiske dagsorden. Disse kriterier stiller, som det måske kan ses, store krav til den måde offentligheden er struktureret på, hvis alle skal have lige adgang. Derudover stiller det store krav til befolkningens forudsætninger for deltagelse i den offentlige debat og endelig er det noget af en opgave at skabe et forum i et samfund, hvor ingen er økonomisk afhængige af hinanden. Der er derfor visse problemer forbundet med Habermas’ og Dahls kriterier for den offentlige deliberative debat. Det må derfor anerkendes, at det deliberative demokrati er et ideal, som er vanskeligt hvis ikke umuligt at opnå. Der er således intet samfund i verden, der til fulde kan kalde sig selv for et deliberativt demokrati og som Farelly (2004) påpeger, er der yderligere nogle kritikpunkter, som kan være vanskelige at overse. Han rejser blandt andet spørgsmålet, om en beslutningsproces, der bygger på deliberation, kan være effektiv. Dvs. kan der tages hurtige politiske beslutninger. En proces, hvor alle interesserede parter skal høres og en fælles konsensus skal nås, er givet meget tidskrævende og i tilfælde, hvor der skal tages hurtige politiske beslutninger, er en deliberativ beslutningsproces derfor ikke optimal. Ydermere er en 9
åben, herredømmefri kommunikation næsten umulig at opnå. Det kræver, at man er i stand til at tilsidesætte egne interesser og er fuldt ud rationel i sin vurdering af argumenter. Dette er sjældent tilfældet. Eksempelvis kan peges på NIMBY-problematikken. (Not-in-my-back-yard) NIMBY er det fænomen, at man tilslutter sig noget på et generelt plan, men ikke vil acceptere, at konsekvenserne af beslutningen rammer én selv.(McAvoy 1999:3) Derudover er det måske en utopisk tanke, at alle borgere kan og vil deltage samt at dette rent praktisk kan lade sig gøre. (Farelly 2004:151, Waltzer 1999:68) Det deliberative demokratiideal må derfor anskues netop som et ideal og det er derfor, som så mange andre idealer ikke noget, der kan lade sig realisere i sin rene form. Det kan imidlertid sagtens fungere som et normativt mål for et samfund og fungerer også ganske godt som normativt ideal i denne undersøgelses sammenhæng. Operationalisering Efter således at have defineret, hvad der i denne undersøgelse vil blive betragtet som idealet for ”det gode demokrati”, er det ydermere nødvendigt at gøre idealet målbart, således at det kan lade sig gøre at analysere høringsprocesserne i forhold til dette demokratiideal. Derfor må det deliberative demokratiideal operationaliseres. Dertil kan Dahls og Habermas’ kriterier med fordel benyttes. Dahl og Habermas opstiller som nævnt i fællesskab fem kriterier for hvilke forhold, der skal være til stede i et samfund, for at det deliberative demokrati kan fungere. Fordi det deliberative demokrati er denne undersøgelses normative målestok, kan disse krav ligeledes stilles til høringsprocessen i forbindelse med storskala-projekter. Denne undersøgelse vil følgelig blive en analyse af, i hvor høj grad høringsprocessen i forbindelse med storskala-projekter opfylder de fem kriterier opstillet af Dahl og Habermas. 10 De fem kriterier kan opdeles i kriterier for den struktur, der omgiver den offentlige debat samt kriterier, der angår selve den offentlige debat som proces. I det følgende afsnit vil hvert enkelt kriterium blive gennemgået, relateret til problemfeltet samt operationaliseret, således at det er muligt at undersøge, i hvor høj grad høringsprocessen i forbindelse med storskalaprojekter opfylder det enkelte kriterium. Strukturelle kriterier Habermas’ første kriterium for et deliberativt demokrati er: Særinteresser må ikke være uforenelige. På den måde sikres det, at deltagerne er åbne over for argumenterne, der fremføres af andre deltagende parter. Kriteriet er vanskeligt at opfylde, idet de mange forskellige interessenter, der er på området, givet ikke alle kan have det samme mål for øje. Eksempelvis kan det være vanskeligt at forestille sig, at Cairn Energy, som er et af de olieefterforskningsselskaber, der har koncession i Grønland og Greenpeace, som er en interesseorganisation, der arbejder for beskyttelse af det arktiske miljø skulle have forenelige særinteresser. Derimod har mange af de andre interessenter på området, på trods af den megen debat imellem dem, rent faktisk mange samstemmende interesser. Eksempelvis en interesse i generel økonomisk vækst for Grønland. En undersøgelse af dette kriterium medfører derfor, at det må undersøges, i hvor høj grad interessenterne på området har forenelige særinteresser. Det afgørende er ikke, at interessenterne er enige, men at særinteresserne ikke betragtes som gensidigt udelukkende. Dette sker ved igennem en interessentanalyse at identificere de interessenter, der er på området og derefter via interview og høringssvar at afdække deres interesser. Back to table of contents
Kriterium nr. 2 lyder: Alle deltagere skal være økonomisk uafhængige og have et vist uddannelsesniveau, således at en herredømmefri kommunikation kan sikres. En kommunikation hvor ingen kan kontrollere hinanden, men hvor man frit kan argumentere for sin holdning. Dette kriterium er et forsøg på at undgå, at magtstrukturer eller manglende kompetencer hæmmer den enkeltes adgang til den offentlige debat. Dette er imidlertid et af de kriterier der som tidligere nævnt er vanskeligt at opfylde for noget samfund. Uddannelsesniveauet i Grønland er ikke specielt højt sammenlignet med eksempelvis de europæiske lande. (Grønlands Statistik 2010:12) Det er imidlertid uklart, hvad Loftager mener med, at et samfund skal have et ”vist” uddannelsesniveau. Er 69,7 % med en færdiggjort folkeskoleuddannelse, som det er tilfældet i Grønland, tilstrækkeligt til at sikre et deliberativt demokrati? Problemet er i virkeligheden ikke så meget det gennemsnitlige uddannelsesniveau i samfundet, men fordelingen af de uddannelsesmæssige ressourcer imellem interessenterne på området. Fiskerne og fangerne, som er en væsentlig interessent på området, er eksempelvis overrepræsenteret iblandt de lavt uddannede, hvorimod der hos efterforskningsselskaberne og Selvstyret findes en væsentlig højere uddannelsesmæssig kompetence. Derudover har disse interessenter en lang større specifik viden om det område, der er til debat og de metoder, de benytter sig af end andre interessenter på området. Denne videnskapacitet skaber sammen med den ulige fordeling af uddannelseskompetencer en asymmetrisk fordeling af magten i debatten på området. Asymmetrien opvejes dog af, at lavtuddannede interessenter på området typisk har interesseorganisationer, der repræsenterer deres interesser. Fiskere og fangere repræsenteres eksempelvis af KNAPK. Back to table of contents Det kan ligeledes være vanskeligt at skabe en situation, hvor ingen af aktørerne i den deliberative proces i en eller anden grad er økonomisk afhængige af hinanden. Men som det senere vil fremgå af interessentanalysen, er tendensen dog, at interessenter med modstridende interesser typisk er forholdsvis uafhængige af hinanden rent økonomisk. Magtasymmetrien er dog noget, vi må konstatere er til stede i høringsprocessen og det er i forhold til Habermas og Dahls kriterier problematisk, idet den skaber en debat, der ikke er herredømmefri. Dvs. upåvirket af magtforhold. Magtasymmetri behøver dog ikke nødvendigvis at udelukke en åben deliberativ debat. Det kræver imidlertid, at den magtfulde part gør en indsats for at udligne forskellene. (Mikkelsen 2002:39) I denne sammenhæng betyder det, at ansvaret for at skabe en herredømmefri debat hovedsageligt hviler på parterne med de største ressourcer såsom Erhvervsdepartementet, Råstofdirektoratet og efterforskningsselskaberne, som både vidensmæssigt og økonomisk besidder de største ressourcer. Hvorvidt dette ansvar løftes vil være baggrunden for undersøgelsen af kriterium nr. 2. Processuelle kriterier Kriterium nr. 3 lyder som følger: Der skal være en lige adgang til offentligheden for alle i samfundet, således at alle argumenter kan blive fremført. Det afgørende i forbindelse med dette kriterium er ikke, at alle borgere har ret til at deltage, hvilket de har, men snarere at der også er lige mulighed for at benytte sig af denne rettighed (Togeby 2004:137) Først da kan man ifølge Togeby (2004) tale om lige adgang til offentligheden. Dette kræver, at debatten bliver tilgængelig for alle rent fysisk men også kognitivt. Det er ikke nok, at alle borgere rent fysisk har mulighed for at deltage i borgermøder, eller at alle relevante interessenter kan deltage i høringsprocessen, hvis de rent kognitivt ikke forstår indholdet 11
i debatten. Ydermere kan den føromtalte asymmetriske magtfordeling imellem interessenterne også forhindre interessenter fra at deltage i debatten. Analysen af dette kriterium indebærer derfor en undersøgelse af de fysiske og kognitive begrænsninger, der er i høringsprocessen. Dvs. I hvor høj grad har borgere og interessenter fysisk adgang til debatten i form af borgermøder, høringer og andet. Og hvor let tilgængeligt er debatten rent kognitivt. Dvs. kan alle forstå, hvad der debatteres. Kriterium nr. 4 lyder som følger: Der skal være en lige og effektiv mulighed for at tilegne sig viden om politiske tiltag og deres konsekvenser. Dette kriterium angår mere konkret offentlighedens adgang til information. I undersøgelsens kontekst betyder det hovedsageligt aktørernes adgang til høringsmateriale. Det bliver derfor relevant at undersøge, hvor meget og hvilket relevant materiale, der offentliggøres fra Erhvervsdepartementet og Råstofdirektoratet, men også hvordan dette materiale offentliggøres og hvorvidt informationen præsenteres på en måde, der er forståelig for alle aktører. Kriterium nr. 5 lyder som følger: Borgerne skal have indflydelse på, hvad der skal prioriteres på den politiske dagsorden. de er relevante. Undersøgelsen af dette kriterium vil følgelig indeholde en analyse af, i hvor stort et omfang interessenternes høringssvar får betydning for de beslutninger, der tages. Udvælgelse af empiri For at gøre undersøgelsen så repræsentativ som muligt, men også for ikke at sprede undersøgelsen unødigt, er der udvalgt en case fra tre forskellige brancher, hvor der er konkrete planer om at iværksætte storskala-projekter. Det drejer sig om: Aluminiumsbranchen, oliebranchen samt mineralbranchen. Mere specifikt er høringsprocessen omkring Alcoas etablering af et aluminiumssmelteværk i Grønland, Cairn Energy’s olieboringer samt Greenland Minerals and Energy’s mine på Kvanefjeld ved Narsaq udvalgt. Cairn Energy og Greenland Minerals and Energy-sagerne er hovedsageligt udvalgt, fordi de er meget typiske for de høringsprocesser, der har været i forbindelse med storskalaprojekter i Grønland og Alcoa-sagen, fordi den adskiller sig ved at være så stort et projekt. Forventningen er derfor, at man specielt i denne sag har gjort en ekstra indsats for at inddrage befolkningen i høringsprocessen. Alcoasagen kan derfor betragtes som en kritisk case i den forstand, at man, hvis denne høringsproces er demokratisk illegitim, kan have en rimelig forventning om, at der kan ses lignende tendenser andre steder, hvor indsatsen for borgerinddragelse forventelig ikke er så stor. (Flyvbjerg 2004:425) Dette kriterium er formuleret som et krav til det deliberative demokrati generelt og er ikke direkte anvendeligt i analysen af høringsprocessen i forbindelse med storskalaprojekter, da det i sagens natur er Erhvervsdepartementet og Råstofdirektoratet, der bestemmer hvilke emner, der sendes til høring. I denne sammenhæng vil kriteriet derfor bliver fortolket som et krav om, at høringsprocessen skal have en reel indflydelse på den politiske dagsorden. Dvs. det er ikke nok for at kunne kalde processen for demokratisk legitim, at en beslutning sendes i høring. Høringssvarene skal også tages til efterretning, hvor 12 Back to table of contents
Kapitel 4: Kriterium 1 – Særinteressernes forenelighed I følgende kapitel følger analysen af undersøgelsens 1. kriterium: At særinteresser ikke må være uforenelige. Som beskrevet er dette en vigtig forudsætning for, at en deliberativ debat overhovedet kan opstå. Fremgangsmåden i analysen vil være igennem en redegørelse for forløbet i de tre udvalgte cases at identificere de relevante aktører. Derefter at identificere deres interesser i sagen og undersøge; Hvorvidt der er interesser, der kun bæres af en enkelt aktør og som derfor kan have vanskeligt ved at få plads i debatten og Hvorvidt nogle interesser rent diskursivt italesættes som modstridende i debatten og derfor gensidigt udelukker hinanden fra debatten. Case 1: Alcoa-sagen Alcoas aluminiumssmelteværk er et at de største erhvervsprojekter, der har været taget initiativ til i Grønland i nyere tid. Etableringen af aluminiumssmelteværket er anslået til at være en investering på omkring 20 milliarder kr. og den årlige omsætning på 3-4 milliarder. Altså omkring 25 % af den grønlandske BNP inkl. bloktilskud. (Grønlands statistik: 2010). En vurdering anslår, at aluminiumssektoren alene kan komme til at beskæftige op til 650 personer og dertil kommer den afledte beskæftigelse i tilstødende sektorer. (www.aluminium.gl) Aluminiumssmelteværket er således et projekt, der kan få afgørende indflydelse på hele det grønlandske samfund. Det er derfor i et demokratisk legitimitetsperspektiv afgørende, at den grønlandske befolkning inddrages i beslutninger omkring et projekt, der kan have så stor indflydelse på det grønlandske samfund. Derfor er en analyse af den demokratiske legitimitet i netop dette storskalaprojekt også relevant at medtage i denne analyse. Dette kapitel indeholder en beskrivelse af Alcoasagen. Først vil der blive givet en gennemgang af Back to table of contents forløbet i sagen med særligt fokus på de beslutninger, der er taget undervejs og de områder, hvor offentligheden har været inddraget. Dernæst følger en interessentanalyse, hvor de vigtigste interessenter i sagen identificeres samtidig med, at der sker en identificering af de emner og interesser, der har været i debatten omkring Alcoas aluminiumssmelteværk. Begge analyser foretages med henblik på en analyse af undersøgelsens første kriterium, at særinteresserne ikke må være uforenelige. Redegørelse for Alcoa-sagens forløb Alcoa-projektet tager sin begyndelse i 2006 med en henvendelse fra Alcoa til det daværende grønlandske Hjemmestyre. Alcoa fremlægger her deres ønske om at undersøge mulighederne for at etablere et aluminiumssmelteværk i Grønland for at kunne udnytte de grønlandske vandressourcer til at fremstille billig energi til smelteprocessen. Smeltning af aluminium er meget energikrævende og billig vedvarende energi i form af vandkraft i stedet for det dyre alternativ i form af kul og olie er derfor Alcoas hovedformål med at placere et aluminiumssmelteværk i Grønland. I juli indgås der en forundersøgelsesaftale mellem Hjemmestyret og Alcoa, hvor begge parter forpligtiger sig til at bidrage til at foretage undersøgelser for at fastslå, hvorvidt projektet kan gennemføres i Grønland. (MoU 2007:2) I perioden juli 2006- maj 2007 bliver der efterfølgende iværksat en række undersøgelser af muligheden for at etablere et aluminiumssmelteværk. Der nedsættes blandt andet en SMV-arbejdsgruppe, som skal påbegynde arbejdet på en strategisk miljøvurdering (SMV). Dvs. en omfattende undersøgelse, der kortlægger konsekvenserne af et aluminiumssmelteværk for; flora og fauna, kulturarv, befolkningens sundhed, bosætning, uddannelse og beskæftigelse samt økonomien (lokal såvel som national). Tre kommuner (Nuuk, Sisimiut samt Maniitsoq) udvæl13
ges på baggrund af deres placering i nærheden af væsentlige vandressourcer og bedes tage stilling til en evt. placering af et aluminiumssmelteværk. Hjemmestyret etablerer Greenland Development, som får mandat til at forhandle med Alcoa på vegne af Hjemmestyret samt til opgave at varetage orientering af befolkningen og administrationsgruppen i Hjemmestyret. Som en del af dette går informationssiden www.aluminium.gl i luften i maj 2007. Resultatet af forundersøgelserne bliver, at det anses som muligt at etablere et aluminiumssmelteværk i Grønland. Det grønlandske Hjemmestyre og Alcoa underskriver følgelig en samarbejdsaftale – et såkaldt Forståelsesmemorandum (MoU), der forpligtiger begge parter til at investere tid og penge i den fortsatte udvikling af projektet. Indtil dette tidspunkt har aluminiumsvirksomheden Norsk Hydro også undersøgt mulighederne for at etablere aluminiumssmelteværker på Grønland, men fravælges nu til fordel for Alcoa. I perioden maj 2007- maj 2008 bevæger projektet sig ind i den næste fase, hvor forundersøgelserne gøres mere konkrete. I MoU-aftalen forpligtiger Alcoa sig til at foretage en lang række undersøgelser angående: Placeringen af smelteværket, den nødvendige infrastruktur i forbindelse med smelteværket og vandkraftværket, miljøpåvirkninger, finansielle aspekter og flere andre faktorer. Hjemmestyret forpligtiger sig ligeledes til at undersøge mulighederne for en placering af smelteværket, undersøge hvilke lovgivningsmæssige rammer, der må justeres for at muliggøre et sådan projekt, undersøge miljømæssige aspekter samt tage stilling til på hvilken måde, partnerskabet mellem de to parter skal udformes. (MoU 2007: 3) Det bliver SMV-gruppens ansvar at undersøge de miljømæssige konsekvenser af et smelteværk i de tre valgte kommuner. I Oktober inden SMV-rapporten er færdiggjort, reduceres de udvalgte tolv mulige placeringer imidlertid på baggrund af tekniske vurderinger til fem. (Hansen 2010: 68) Desuden vedtages landstingsforordningen nr. 8 af 15. november, hvor der bl.a. lovfæstes et krav om, at virksomheder på forespørgsel fra tilsynsførende instans, skal udarbejder en vurdering af de forure14 ningsmæssige konsekvenser af deres aktiviteter (En såkaldt VVM-redegørelse). Dette forslag bliver sendt i høring til kommunerne og kommunernes landsforening Kanukoka, men ikke til miljøorganisationer og arbejdsmarkedets parter, da det vurderes, at forordningen ikke direkte berører disse organisationer. (Frednings- og Miljøudvalgets behandling 2007:5) I december 2007 foreligger den færdige SMV-rapport, som sendes til høring og der foretages desuden en undersøgelse af befolkningens holdninger til Alcoa og etableringen af en aluminiumsindustri i Grønland. Høringsprocessen strækker sig fra midten af december 2007 til midten af januar 2008. Dvs. omkring en måned og som et led i denne høringsproces afholdes også et borgermøde i de tre berørte kommuner, for at inddrage borgerne i processen. Høringsparterne omfatter en bred vifte af interessenter. Bl.a. miljøorganisationer, arbejdsmarkedets parter, Grønlands Naturinstitut, Nationalmuseet, uddannelses institutioner og mange andre. Der er således tale om en bred høringsproces. Den følgende måned inddrages SMV’en i ”Beslutningsgrundlag for etablering af aluminiumssmelter i Grønland”, som er Greenland Developments anbefalinger til landstinget ang. placering af smelteværket samt ejerskabsstruktur. Der afholdes efterfølgende et seminar for de to arbejdsgiverforeninger; NUSUKA og Grønlands Arbejdsgiverforening samt lønmodtagerorganisationen SIK, hvor beslutningsgrundlaget diskuteres og hvor arbejdsmarkedets parters fortsatte involvering i projektet diskuteres. Dette giver i maj udfald i oprettelsen af et kontaktudvalg vedrørende arbejdskraftog uddannelsesspørgsmål med deltagelse af bl.a. disse tre foreninger, Grønlands Turist og Erhvervsråd, Greenland Development, Greenland Venture, Maniitsoq Kommune og Erhvervsdepartementet. På baggrund af Beslutningsgrundlaget vedtager Landstinget i maj 2008 at placere smelteværket i Maniitsoq samt at arbejde videre med to ejerskabsmodeller. En model hvor Hjemmestyret bliver medinvestor og ejer af smelteværket og vandkraftværket (partnerskabsmodellen) og en model, hvor den grønlandske involvering begrænses til en årlig koncessionsafgift. Back to table of contents
Figur 4.1: Oversigt over perioden maj 2007- maj 2008 2007 Maj Inddragelse af befolkningen GD´s hjemmeside går i luften (maj) Beslutninger Underskrivelse af MoU Juni Juli Identifikation af 12 mulige placeringer af smelteværket Borgermøde i Nuuk, Maniitsoq og Sisimiut (aug) Aug Sep Okt Alcoa undersøger kommunerne Reducering til 5 placeringer pga. tekniske omstændigheder. Nov Ændring af miljøforordningen Holdningsundersøgelse + Høring af SMV De 2008 Feb Formulering af beslutningsgrundlag + Valg af foretrukne og anbefalede placering i Hjemmestyret Borgermøde i Nuuk, Maniitsoq og Sisimiut Marts Landstingets 1. behandling telse af ad. Hoc. udvalg Seminar med SIK, GA og NUSUKA ang. beslutningsforslag. Jan nedsæt- April Maj Formel beslutning i Landstinget Beslutningen i Landstinget markerer afslutningen af 1. fase i MoU-aftalen. I den følgende periode juni 2008- december 2009 igangsættes der yderligere undersøgelser fra Selvstyrets side. Der arbejdes videre med SMV-undersøgelsen og Alcoa påbegynder forberedelserne til en VVM-redegørelse (Vurdering af virkninger på miljøet), hvis foreløbige resultat også sendes til høring i marts 2009. Samtidig afholdes der en række borgermøder i de tre byer og omkringliggende bygder med ca. et halvt års mellemrum, hvor Selvstyret, Alcoa og Greenland Development deltager. Den eneste beslutning der tages i denne periode er vedtagelsen af ”Inatsisartutlov nr. 12 af 1. december om udnyttelse af vandkraft til produktion af energi” også kaldet koncessionsloven. Formålet er at danne Back to table of contents Narsaq miljøseminar Kontaktudvalg oprettet + erhvervs og kompetenceudviklingsråd oprettet en ramme for en kommerciel udnyttelse af Grønlands vandkraftressourcer, hvilket skaber muligheden for at vælge koncessionsmodellen som ejerskabsmodel. Forinden sendes lovforslaget i høring, hvor en lang række offentlige og private organisationer inddrages. I perioden 2010-2011 færdiggøres SMV-rapporten og arbejdet med VVM-undersøgelsen fortsættes. I den forbindelse konstaterer Grønlands Nationalmuseum, at en opdæmning af søen Tasersiaq i forbindelse med etableringen af et vandkraftværk vil skade vigtige kulturminder og fraråder derfor at gøre dette. Tasersiaq er imidlertid afgørende for etableringen af aluminiumssmelteværket i Maniitsoq og rapporten 15
giver derfor anledning til forlag og vedtagelse af en iniatsisartutlov om; ”fredning og anden kulturarvsbeskyttelse af kulturminder”, hvor det bliver muligt for Naalakkersuisut at tilsidesætte fredninger af bestemte områder, hvis det sker af hensyn til samfundsudviklingen. Dette er bl.a. ønsket om at etablere en erhvervsvirksomhed dvs. hovedsageligt Alcoa i første omgang. Lovforslaget udarbejdes i samarbejde med en referencegruppe, hvor blandt andet Grønlands Nationalmuseum, Greenland Development, Grønlands Turist og Erhvervsråd og en række departementer deltager. Derudover sendes forslaget inden vedtagelse til høring i en lang række interesseorganisationer og relevante statslige instanser. I april 2010 udkommer en rapport på foranledning af Det Nordiske Ministerråd, der fastslår, at Alcoaprocessen er præget af et demokratisk underskud. Dette giver anledning til en del offentlig kritik, bl.a. fra miljøorganisationen Avataq. Kritikken giver efterfølgende udslag i oprettelsen af en kritisk borgerforening i Maniitsoq og i den forbindelse afholdelse af det første borgermøde, der ikke er på foranledning af Naalakkersuisut, Kommunen eller Alcoa. Slutteligt vedtages ”Inatsisartutlov nr. 20 af 18. november 2010 om ændring af landstingslov om indkomstskat”, hvori det vedtages, at det skatteprovenuet der opstår som en effekt af udenlandsk arbejdskraft i anlægsprocessen skal tilfalde landskassen og ikke den specifikke kommune. I den forbindelse bliver alle væsentlige statslige og private organisationer også hørt. I 2011 har projektet bevæget sig ind i en periode med relativ stilstand. Der arbejdes til stadighed videre med forskellige miljøundersøgelser. Alcoa har fremsat et krav om, at der i anlægsfasen kan benyttes udenlandsk arbejdskraft til en arbejdsløn, der er lavere end den overenskomstmæssige, da projektet ifølge deres argument ellers ikke vil være rentabelt. Dette forslag har været forhandlet med arbejdsmarkeds parter, men ligger nu hos den administrative koordineringsgruppe i Naalakkersuisut til behandling. Projektet har derfor endnu ikke bevæget sig ind i den 3. og afsluttende fase i MoU-aftalen, hvor det specifikke anlægningsarbejde i forbindelse med smelteværket og vandkraftværket skal planlægges. 16 Interessentanalyse Efter således at have redegjort for Alcoa-sagens forløb, vil følgende afsnit indeholde en analyse af de interessenter, der er relevante i høringsprocessen. Det er et forsøg på at give et overblik over hvilke interessenter, der er på området, men også at redegøre for deres mål og interesser. Første skridt er at identificere de interessenter på området, der er relevante at tage hensyn til i undersøgelsen. Da der i Alcoa-sagen er rigtig mange interessenter, kan det være formålstjenstligt at opdele interessenterne i grupper, for på den måde bedre at kunne danne sig et overblik. Interessenterne vil blive opdelt i hhv.: ■■ Videnssvage interessenter: Interessenter, der ikke har den store viden om det område, beslutningsprocessen angår, men hvis accept er nødvendig for beslutningens gennemførelse. Fordi de er afhængige af den information de får af ressourceinteressenterne, kaldes denne gruppe for videnssvage interessenter. ■■ Ressourceinteressenter: Interessenter, hvis aktive medvirken er nødvendig for beslutningens gennemførelse og som samtidig har stor viden om det område, beslutningen angår. ■■ Eksterne interesser: Interessenter, der ikke har den store specifikke viden om området, beslutningen angår, og som heller ikke er afgørende for beslutningens gennemførelse. ■■ Eksperter: Interessenter, der uden at være særlig afgørende for beslutningens gennemførelse alligevel har en stor viden på området. De videnssvage interessenter på området er hovedsageligt de tre kommuner og de borgere, der bliver påvirket af aluminiumssmelteværket både i anlægningsfasen og driftsfasen. Påvirkningerne kan være mange. Borgerne er indbyggere i kommuner, hvor enten smelteværket eller vandkraftsværket bliver Back to table of contents
placeret. De kan derfor blive påvirket af disse aktiviteters miljømæssige påvirkninger, men de er også arbejdstagere, der kan nyde godt af en eventuel øget efterspørgsel efter arbejdskraft. Alcoa har brug for arbejdskraften og har desuden ikke noget ønske om at arbejde i et modvilligt klima. Det er derfor nødvendigt, at borgerne i kommunerne støtter de aktiviteter, Alcoa har der, og de er derfor i høj grad nødvendige for beslutningsprocessen. Det er imidlertid begrænset, hvor meget viden borgerne og kommunerne har på området, hvilket kan gøre det vanskeligt for dem at forstå de konsekvenser, beslutningerne får for dem. Gruppen så således afhængig af de oplysninger, de får fra Alcoa og de statslige myndigheder på området. Blandt ressourceinteressenterne må Erhvervsdepartementet og Greenland Development først og fremmest medtages, da det er disse instanser, der har den formelle beslutningskompetence mht. etableringen af et aluminiumssmelteværk. Deres aktive deltagelse i beslutningsprocessen er derfor selvsagt nødvendig. Derudover må Alcoa også regnes for en ressourceinteressent på området, da beslutninger, der tages på råstofområdet, i høj grad påvirker dem. Samtidig er hele projektet afhængig af, at Alcoa vil investere i Grønland. Beslutninger på området afhænger derfor i høj grad af, at Alcoa kan acceptere de vilkår, de bliver stillet over for. Deres aktive deltagelse er derfor vigtig. Slutteligt er også Inatsisartut afgørende for projektet, idet Erhvervsdepartementet på grund af projektets omfang, har overgivet en del af beslutningskompetencen til Inatsisartut. (Hansen 2010:67) Back to table of contents Disse fire interessentgrupper har desuden en omfattende viden på området og defineres derfor som ressourceinteressenter. Til ekspertgruppen kan regnes de interessenter, som Greenland Development benytter sig af som rådgivere i beslutningsprocessen. Det er en gruppe, der har en omfattende viden på området, men hvis deltagelse reelt ikke er nødvendige for beslutningens gennemførelse. Det kan dog argumenteres for, at deres deltagelse er nødvendig i det omfang, at de gør det muligt for Greenland Development, Inatsisartut og de andre ressourceinteressenter at tage en velbegrundet beslutning, men beslutningens gennemførelse afhænger dog ikke af deres deltagelse. Specielt eksperter, der har deltaget i udarbejdelsen af hhv. SMV’en og VVM’en, er vigtige for processen. Den sidste interessentgruppe er de eksterne interessenter. Her findes de interesseorganisationer, som af forskellige grunde har en interesse i aluminiumsprojektet. Der er tale om fagforeninger, arbejdsgiverforeninger og andre interesseorganisationer bl.a. miljøorganisationer. Disse interessenter har ikke nogen specifik viden om aluminiumssmelteværker, da deres interesseområder spreder sig over flere områder af samfundet og deres deltagelse i gennemførelsen af beslutninger for aluminiumsprojektet er desuden ikke afgørende. De er imidlertid repræsentanter for en række individer og er derfor også vigtige at tage med som interessenter. Nedenstående figur viser fordelingen af interessenter på de fire interessentområde. 17
Figur 4.2: Fordeling af interessenter i Alcoa-sagen Nødvendig for gennemførelse Videnssvage interessenter Ressourceinteressenter Borgerne i Maniitsoq, Sisimiut og Nuuk Naalakkersuisut: Erhvervsdeparte- Borgergrupper: Borgergruppen, Til- hængerforeningen, KNAAN (modstandere) Kommunerne: Qeqqata Kommunia, Kommuneqarfik Semersooq, KANUKOKA (De grønlandske kommuners landsforening) mentet, Den administrative koordineringsgruppe Inatsisartut: Medlemmer og andre partier Investor: Alcoa Inc. Greenland Development a/s Lille viden Stor viden Eksterne interessenter Eksperter Fagforeninger: KNAPK(Fiskernes og fangernes fagforening), SIK (Lønmodtagerforening) Arbejdsgiverforeninger: Grønlands Arbejdsgiverforening, NUSUKA Andre interesse org.: Avataq, ICC, Earth Charter, Timmiaq, Debatgruppe – Alcoa eller ej? Eksperter: Deloitte, Niras, Price Waterhouse, ERM, Grønlands Nationalmuseum Rådgivere: SMV-gruppen Forskere: Klaus Georg Hansen, Anne Merrild Hansen Ikke nødvendig for gennemførelse At interessenter er placeret i den samme kategori er dog ikke ensbetydende med, at de har de samme interesser. Fagforeningerne og arbejdsgivernes modstridende interesser er et meget klassisk eksempel på dette. Men inddelingen giver et overblik over hvilke interessenter, der er relevante at medtage i undersøgelsen af demokratisk legitimitet i høringsprocesserne i forbindelse med Alcoa-projektet. Analyse af interessernes forenelighed Som bekendt er et af Habermas og Dahls kriterier for tilstedeværelsen af det deliberative demokrati, at særinteresser på området ikke må være uforenelige, for på den måde at sikre, at offentlig en debat kan opstå. Efter at have identificeret de væsentligste interessenter på området, vil det derfor i det følgende 18 blive undersøgt, hvorvidt interessenternes interesser i forbindelse med Alcoa-sagen kan anses som forenelige. For at give et overblik over på hvilke områder interesserne mødes, vil først følge en præsentation over de væsentlige emner i debatten omkring Aluminiumssmelteværket. Emner i Debatten omkring alcoa-projektet Debatten omkring Alcoa-projektet kan opdeles i 3 hovedområder: ■■ En debat der angår de samfundsmæssige konsekvenser af et aluminiumssmelteværk ■■ En debat der angår de kulturelle og miljømæssige konsekvenser Back to table of contents
■■ En debat der fokuserer på selve processen omkring Alcoa-projektet. Specielt det sidste område er meget interessant for denne undersøgelse, da det viser, at der er en kritisk offentlighed, der ønsker at blive inddraget i debatten. I debatten omkring de samfundsmæssige konsekvenser diskuteres bl.a. smelteværkets placering. Tre kommuner bliver på grund af deres placering i nærheden af væsentlige vandressourcer udvalgt som mulige placeringer for smelteværket og dette giver grund til debat. Det interessante i den forbindelse er imidlertid, at der ikke opstår nogen væsentlig debat om hvilken specifik by, der skal vælges. Der er generelt enighed om, at et smelteværk i en hvilken som helst by også vil komme de omkringliggende byer, såvel som hele Grønland til gode. Det der imidlertid diskuteres er de konsekvenser, det skaber, at en så omfattende industri placeres i en kommune med så begrænsede arbejdskraftressourcer. Spørgsmålet er, hvorvidt det er muligt at skaffe tilstrækkeligt kvalificeret arbejdskraft og et væsentligt debatpunkt bliver derfor, hvorvidt det overhovedet vil være muligt udelukkende at benytte sig af lokal arbejdskraft i både anlægsfasen og driftsfasen. Skal man satse på at opkvalificere den grønlandske arbejdskraft eller importere udenlandsk? I den forbindelse diskuteres det også, hvorvidt den eventuelle udenlandske arbejdskraft skal arbejde under en grønlandsk overenskomst. Derudover diskuteres det også, hvilke konsekvenserne det får for det resterende grønlandske erhvervsliv, at så store investeringer tilføres området omkring Maniitsoq. Frygten er, at det, for at undgå overophedning af økonomien, vil føre til tilbageholdenhed i forhold til investeringer i det resterende samfund, hvilket kan risikere at kvæle det grønlandske erhvervsliv. Slutteligt debatteres også valget af ejerskabsmodellen. Tilhængerne af en partnerskabsmodel fokuserer på de store gevinstmuligheder, der er for samfundet og de dermed følgende muligheder for selvstændighed fra Danmark, hvorimod tilhængerne af en koncessionsmodel fokuserer på risikoen ved Back to table of contents at involvere sig i en så stor investering, som Alcoaprojektet er. Det andet emne i debatten omkring Alcoa-projektet er smelteværkets effekter på miljøet, naturen og kulturen. Her er det ikke overraskende miljøorganisationerne, der gør sig gældende. Et af de mest debatterede emner er den forøgede CO2-udledning, smelteværket vil medføre. Grønland har som underskriver af Kyoto-protokollen forpligtiget sig til at reducere udledningen af drivhusgasser med 8 % i forhold til 1990-niveauet. En forøgelse af CO2-udledningen med op til 75 %, som Alcoa-projektet vurderes at medføre, er således ikke mulig, med mindre Kyoto-forpligtigelserne ændres. (Ad. hoc. udvalget 2008:16). Det er desuden bekymrende i forhold til de problemer, det medfører for miljøet. Som et modargument stilles det forhold, at CO2’en på globalt plan vil reduceres, fordi smelteværket erstatter et smelteværk et andet sted, der benytter kul og olie som energiressource og derfor udleder langt mere CO2, end det grønlandske smelteværk vil gøre. En anden bekymring angår fangerkulturen. For det første frygtes de miljømæssige konsekvenser for havpattedyr og fisk, men det frygtes også, at et industriprojekt af en sådan størrelsesorden vil tvinge fangere og fiskere over i aluminiumsindustrien, fordi Naalakkersuisut i tilfældet af medejerskab bliver nødt til at spare penge på andre områder. Eksempelvis på tilskud til fangere og fiskere. Slutteligt finder Grønlands Nationalmuseum i deres undersøgelser i forbindelse med Alcoa’s VVM-redegørelse, at der i Tasersiaq området, hvor et vandkraftværk skal etableres er væsentlige kulturminder, som vil blive ødelagt, hvis projektet realiseres. Dette starter en debat, hvor bevarelse af fortiden stilles i modsætning til samfundsudvikling. Vil man bevare Grønland som et frilandsmuseum eller følge med udviklingen, lyder spørgsmålet. (Sermitsiaq 11. marts 2010) Et sidste emne, der dominerer debatten omkring Alcoa-projektet, angår den demokratiske legitimitet i 19
høringsprocessen omkring projektet. Dette emne bliver først introduceret et godt stykke inde i processen og kritikken går bl.a. på, at der fra Naalakkersuisuts og Greenlands Developments side gøres for lidt for at lade kritiske røster komme til orde. Derudover kritiseres det, at der er oplysninger og rapporter, der ikke er tilgængelige for offentligheden. Ifølge Greenland Development skyldes det, at man i visse tilfælde må hemmeligholde oplysninger, der kan frilægge Alcoas svagheder og strategier for konkurrenter. Slutteligt kritiseres Greenland Development for at være for positive over for etableringen af et smelteværk og være for dårlige til at fremlægge de negative oplysninger. Dette bestrides af Greenland Development, der til gengæld mener at gøre, hvad de kan for at fremlægge alle tilgængelige oplysninger for offentligheden. Figur 4.3: Oversigt over emner i debatten. Miljømæssige og kulturelle emner Naturen Fangerkulturen Arkæologiske værdier Processen Åbenhed i processen Inddragelse GD´s rolle Interessernes Forenelighed Som det fremgår af ovenstående gennemgang af emner i debatten, er der langt fra enighed om hvilke emner, der er vigtigst i processen og hvordan forskellige hensyn skal prioriteres. Der er eksempelvis stor forskel på, hvordan interessenterne prioriterer hensynet til miljøet og hensynet til den økonomiske vækst. Og der er ligeledes forskel på prioriteringen af inddragelse af offentligheden i og prioriteringen af at beskytte Alcoas interesser. I det følgende vil det blive undersøgt, hvorvidt disse prioriteringer er så forskellige, at interesserne er direkte uforenelige og således vanskeliggør en deliberativ debat. Som det fremgår af interessentanalysen, er der en lang række interessenter involveret i processen 20 Samfundsmæssige emner Placering Lokal arbejdskraft Lønforhold for udlændinge Effekt af investeringer Økonomisk vækst Opkvalificering omkring smelteværket. Det er imidlertid ikke alle interessenter, der er lige afgørende for processen. Hvis man i stedet for det deliberative demokratiideal anskuer processen ud fra et aggregativt demokratiideal, er det hovedsageligt afgørende, at ressourcepersonernes interesser ikke er uforenelige. De deliberative demokratiideal foreskriver imidlertid, at alle interesser i nogen grad må være forenelige, for at det er muligt at skabe en deliberativ debat, hvor der kan opnås kompromiser. Derfor bliver også de meget små NGO’er vigtige for processen på trods af deres begrænsede størrelse. I nedenstående model er ikke alle emner i debatten medtaget, men de væsentligste. Modellen viser de forskellige aktørers interesser i Alcoa-projektet. Back to table of contents
Alcoa SIK Arbejdsgiver foreningerne Borgerne + kommunerne + KANUKOKA Naalakkersuisut + GD Inatsisartut Miljø org + Andre org. KNAPK Eksperter Figur 4.4: Fordeling af aktørernes interesseområder. Hensyn til naturen Kulturen Åbenhed og inddragelse i processen Økonomisk vækst Brug af lokal arbejdskraft Opkvalificering af arbejdsstyrken Som det fremgår af modellen, deler mange af aktørerne faktisk interesser. Det er dog værd at bemærke, at Alcoa, som nok er den mest afgørende ressourceinteressent, tilsyneladende har få interesseområder, der stemmer overens med flere af de eksterne interessenter og eksperterne. Ud over ønsket om åbenhed i processen er der således ingen overensstemmende interesseområder mellem Alcoa og eksperterne, KNAPK og miljøorganisationerne. Her er en interessekonflikt, der kan give problemer i forhold til den deliberative proces. Det er imidlertid afgørende, at de resterende ressourceinteressenter; Naalakkersuisut og Inatsisartut har så stor overensstemmelse med såvel de videnssvage interessenter som mange af de eksterne interessenter. Alle tre interessentgrupper prioriterer således naturen, åbenhed og inddragelse i processen, økonomisk vækst, brug af lokal arbejdskraft samt opkvalificering af den eksisterende arbejdskraft. Det eneste interesseområde der for alvor kan give grund til bekymring er hensynet til kulturen. Dvs. Back to table of contents hensynet til, at fangerkulturen skal bevares, hvilket betyder at fortsætte de nuværende tilskud til branchen, og hensynet til den kulturarv man ødelægger ved at oversvømme området omkring Tasersiaq. Her står KNAPK og eksperterne, i dette tilfælde Grønlands Nationalmuseum, meget alene i prioriteringen af disse interesseområder. I debatten omkring Alcoaprojektet er der desuden en tendens til, at forholdet mellem kulturbevarelse og økonomisk vækst bliver opstillet som antagonistiske, dvs. det ene udelukker det andet. (ex. Sermitsiaq 22. januar 2010, Sermitsiaq 11. marts 2010) Derfor bliver det vanskeligt for KNAPK og Grønlands Nationalmuseum at fremføre deres synspunkter uden at blive betragtet som værende imod økonomisk vækst, som er et meget vigtigt interesseområde for både de videnssvage interessenter, ressourceinteressenter og eksterne interessenter. At et interesseområde på denne måde diskursivt udelukkes fra debatten er problematisk for den deliberative proces. 21
Et emne, som ligeledes udelukkes fra debatten, er miljøspørgsmålet omkring bauxitforurening. I produktionen af aluminium benyttes bauxit, som flere af de steder det udvindes har medført forurening. Bauxit skal imidlertid ikke udvindes i Grønland og forureningen finder derfor sted et andet sted i verden. Derfor er det ikke noget ressourceinteressenterne har oplyst om i debatten. Dette kritiseres hovedsageligt af miljøorganisationen Avataq, der mener, at dette sker bevidst for at fremstille Alcoa-projektet i et fordelagtigt lys. (KNR nyheder d. 11. november 2010) Avataq står alene med bauxit-perspektivet i debatten og når det samtidig bevidst udelukkes af ressourceinteressenterne, får emnet meget svære vilkår i den deliberative debat. I og med at ressourceinteressenterne er befolkningens væsentligste kilde til information, er det problematisk, at dette emne, der synes at have interesse for offentligheden, på forhånd udelukkes fra debatten. På nogle områder sker der således en enten diskursiv eller direkte udelukkelse af visse emner fra debatten omkring Alcoa-projektet. Når man betragter aktørernes interesseområder, ser det dog, med undtagelse af kulturbevarelse, ikke ud til at aktørernes interesser er fuldstændige uforenelige, hvilket giver gode forhold for det deliberative demokrati. Case 2: Cairn Energy Olieeventyret tager for alvor sin begyndelse i 2009, hvor det grønlandske Selvstyre som et af de første områder hjemtager råstofområdet. Selvstyret anlægger fra begyndelsen en meget aktiv råstofpolitik og forholdsvis hurtigt efter hjemtagelsen af området går den første udbudsrunde på licenser i luften, der er 100 % kontrolleret af Selvstyret. Desuden har klimaforandringer bevirket, at større områder længere nord på ved Nordøst - og Nordvestgrønland nu er isfri i længere perioder og derfor tilgængelige for olieefterforskning. Disse to faktorer har medført et regulært ansøgningsboom ift. olieefterforskningslicenser i Grønland. Olieprojekter er derfor noget, den grønlandske offentlighed uvægerligt må forholde sig 22 til. Da olieprojekterne angår de fælles grønlandske ressourcer og kan have vidtrækkende konsekvenser på såvel miljø som økonomi, er det ligeledes et område, hvor det ud fra et deliberativt demokratiperspektiv er vigtigt at inddrage offentligheden i beslutningsprocessen. At det netop er Cairn, der er udvalgt som case skyldes hovedsageligt, at det er det selskab, der er kommet længst i sin efterforskning i det grønlandske farvand. Det er således i skrivende stund det eneste selskab, der har påbegyndt prøveboringer og det er samtidig det selskab, der har flest licenser i Grønland. Det er derfor i denne forbindelse en oplagt case. Det følgende kapitel vil lige som det forrige tage udgangspunkt i en gennemgang af Cairn Energy-sagens forløb. Dernæst følger en interessentanalyse og en emneanalyse med det formål at kunne analysere, i hvor høj aktørernes særinteresser er forenelige, hvilket er analysens første kriterium for tilstedeværelsen af det deliberative demokrati. Redegørelse for Cairn Energy-sagens forløb For at give et overblik over forløbet med Cairn Energy, vil der i det følgende afsnit blive redegjort for perioden, hvor selskabet har været involveret i olieefterforskning i det grønlandske farvand. Igen vil der blive fokuseret på de beslutninger Inatsisartut og Naalakkersuisut har taget i processen og de høringer og inddragelse af befolkningen, der har været i den forbindelse. Cairn Energy’s involvering i den grønlandske olieindustri begynder tilbage i 2002, hvor Cairn Energy første gang foretager seismiske undersøgelser af havbunden i det grønlandske farvand. I perioden 2002-2007 er deres aktiviteter imidlertid begrænset til efterforskning via seismiske data i to forskellige felter i Sydvestgrønland. Back to table of contents
I 2007 udbydes yderligere en række felter ved Diskobugten og i Sydgrønland, hvoraf Cairn Energy i januar 2008 får licens til fire af dem og i den forbindelse afholdes også et borgermøde i Qaqortoq for at orientere borgerne om det fremtidige projekt. Desuden etableres der ved forårssamlingen i 2008 en råstoffond med det formål at sikre en fordeling af olieindtægter over flere år for på den måde at modvirke inflation. I starten af 2009 opnår Cairn Energy desuden yderligere to licenser i Sydgrønland. Disse licenser er ikke til høring i det grønlandske samfund, da råstofområdet på det tidspunkt stadig er under dansk administration. Tildeling af efterforskningslicenser bliver derfor behandlet i Fællesrådet Vedrørende Mineralske Råstoffer, som er et organ sammensat af danske og grønlandske politikere. Denne kompetence overgår i forbindelse med Grønlands overgang til selvstyre i 2009 til det grønlandske Råstofdirektorat. I den forbindelse vedtages også Inatsisartutlov nr. 7 af 7. december 2009 om mineralske råstoffer og aktiviteter af betydning herfor (Råstofloven), som skal danne grundlag for administrationen af råstofområdet. I den bestemmes det blandt andet, at olieselskaber i forbindelse med ansøgning om licenser skal udarbejde en vurdering af projektets virkning på miljøet (VVM) (§73) samt en vurdering af den samfundsmæssige bæredygtighed (VSB) (§76) og at disse vurderinger, så vidt aktiviteten får væsentlig indvirkning på naturen eller klimaet, skal sendes i høring hos befolkningen, berørte myndigheder og organisationer. (§61 og §57) Befolkningen får således med Råstofloven en lovfæstet ret til deltagelse i processen i visse tilfælde. Ud fra et demokratisk legitimitetsperspektiv sker der således et skift i 2009, fordi processen omkring efterforskningslicenser bliver mere åben for offentligheden. I 2010 sker der yderligere et skift. Cairn påbegynder en prøveboring i et af deres licensfelt Sigguk ved Diskoøen, og er dermed det første selskab siden år 2000, der tager skridtet videre end seismiske forundersøgelser. Den første ansøgning om tilladelse til Back to table of contents to efterforskningsboringer kommer i marts. Cairn udarbejder desuden en VVM- og en VSB-redegørelse, der, som det er foreskrevet i Råstofloven, sendes i høring hos befolkningen, relevante organisationer og myndigheder. Desuden afholdes der som et led i høringsprocessen også en række borgermøder i; Nuuk, Uummannaq, Sisimiut og flere andre steder samt møder med interessenter på området bl.a. Grønlands Arbejdsgiverforening. Efter endt høringsproces og behandling i Naalakkersuisut godkendes Cairns ansøgning om en efterforskningsboring ved Diskoøen. En efterforskningsboring påbegyndes efterfølgende i juli måned samtidig med, at Cairn ansøger om tilladelse til yderligere to boringer i samme felt. Denne ansøgning sendes i høring i perioden 1. juli – 11. august, men der afholdes denne gang ikke borgermøder som en del af høringsprocessen. Seks dage efter høringsprocessen er afsluttet, godkendes ansøgningen og Cairn har dermed tilladelse til at foretage efterforskningsboringer fire forskellige steder i Sigguk feltet udfor Diskoøen. I august indgås der desuden en Impact Benefit Agreement (IBA) imellem Cairn, de berørte kommuner og Naalakkersuisut, hvor Cairn forpligter sig til i så vid udstrækning som muligt at benytte sig af grønlandsk arbejdskraft og underleverandører samt at gøre en indsats for at videreformidle viden om branchen i form af praktikpladser, træning og efteruddannelse af den grønlandske befolkning samt give økonomiske bidrag til videreuddannelse af personalet i hhv. Nuna Oil og Råstofdirektoratet. I 2010 involverer miljøorganisationen Greenpeace sig for alvor i debatten omkring Cairn’s aktiviteter i Arktis. Bl.a. afholder de i august måned et borgermøde i Nuuk, hvor de orienterer offentligheden om deres bekymringer i forhold til olieboringer i arktiske områder og aktivister fra Greenpeace border Cairns olierig og standser boringen i to dage. I september 2010 sættes en ny udbudsrunde i gang. Denne gang i Baffin Bugt. Her opnår Cairn Energy 3 efterforskningslicenser: Napariaq og Inforaq ud for Uummannaq og Pitu nord for Upernavik. 23
Figur 4.5: Oversigt over aktiviteter i Cairn-sagen 2010 Mar Cairn ansøger om tilladelse til efterforskningsboringer i Sigguk Første boretilladelse sendes til høring d. 4/3 Apr Høringsfrist d. 21/4 Møde mellem Cairn, GA og RD Cairn laver: Rapport om inddragelse af grønlandske virksomheder, udd., VVM og beredskabsplan, Borgermøde ang. VVM Maj Juni Juli Aug Sep Tilladelse gives til 1. boring i Sigguk Cairn afholder pressemøde ang. sikkerhed 2. Boretilladelse i Sigguk sendes til høring d. 1/7 Cairn påbegynder prøveboringer Møde mellem ICC og Ove Karl Berthelsen Pressemeddelelse fra Greenpeace Høringsfrist d.11/8 Godkendelse af 2. omgang prøveboringer d. 17/8 IBA aftale Borgermøde v. Greenpeace Ny udbudsrunde 17 felter ved Baffin Bugt Oliekonference i Illulisat arrangeret af GA, Offshore Danmark, Aasiat Erhvervsråd og Q Cairn tildeles en efterforskningslicens i Baffin Bugt Interessentmøder Okt Nov Dec I februar 2011 begynder forhandlingerne om en ny IBA-aftale for 2011-sæsonen. Denne gang deltager ud over Cairn, Råstofdirektoratet og kommunerne også flere af de grønlandske interesseforeninger. Bl.a. SIK, KNAPK, GA og NUSUKA. Forhandlingerne løber over de følgende måneder og afsluttes i september. Derudover ansøger Cairn Energy i marts 2011 om tilladelse til 7 efterforskningsboringer i sine felter i Vestgrønland og den lovpligtige VSB- og VVM-redegørelse udformes. Disse sendes til høring i offentligheden i perioden 4. marts – 15. april og i den forbindelse afholdes også en række borgermøder i Illulisat, Aasiaat, Kangerlussuaq og Nuuk. I starten af maj godkendes denne ansøgning af Naalakkersuisut. Også i 2011 er Greenpeace aktive i Grønland. I maj og igen i juni border Greenpeace aktivister af flere omgange igen Cairns borerig, organisationen tager initiativ til borgermøder i Aasiaat og Nuuk, deltager i en åben debat med Kupik Kleist i DR Deadline og 24 klager til ombudsmanden om gentagende afslag på ansøgninger om aktindsigt i dokumenter vedrørende Cairns beredskabsplan, licensaftalen imellem Råstofdirektoratet og Cairn samt flere andre dokumenter. Op indtil dette tidspunkt har den offentlige debat hovedsageligt været domineret af Greenpeace, hvilket ikke har skabt nogen speciel konstruktiv dialog mellem interessenterne. I juni 2011 træder medlem af Inatsisartut Naaja Nathanielsen imidlertid ind i debatten, da hun i juni rejser et § 37 spørgsmål. Dvs. et spørgsmål i henhold til § 37 i Forretningsorden for Inatsisartut af 12. november 2010, der giver medlemmer af Inatsisartut mulighed for at stille spørgsmål til Naalakkersuisut. Spørgsmålene går hovedsageligt på høringsprocessen og sigter imod at opklare sandhedsværdien i mange af de argumenter, som Greenpeace har fremsat i debatten. Desuden har mange af interessenterne, der har indgivet høringssvar i forbindelse med Cairns ansøgning om efterforsk- Back to table of contents
ningsboringer i marts påtalt problemer i høringsprocesserne. Med dette breder debatten sig således yderligere i samfundet. Kritikken fører i juli 2011 til, at Ove Karl Berthelsen, medlem af Inatsisartut for erhverv og råstoffer, til Sermitsiaq udtaler, at han vil gøre indsats for at forbedre høringsprocessen ved blandt andet at forlænge høringsperioden fra 6 til 8 uger og ved at forbedre formidlingen af oplysninger blandt andet igennem tv-udsendelser. I august kommer der ydermere et udspil fra EU’s miljøudvalg om håndteringen af sikkerheden ved offshore olie- og gasaktiviteter, der giver Naalakkersuisut muligheden for at være mere restriktive over for aktivister som eksempelvis Greenpeace, der opholder sig i nærheden af borerigge. Dette fører til, at Naalakkersuisut offentliggør Cairn Energy’s beredsskabsplan, som op indtil dette tidspunkt har været hemmeligholdt. Dette har været genstand for stor kritik fra bl.a. Greenpeace og offentliggørelsen kan således ses som endnu et skridt i retning af større åbenhed. Interessentanalyse Som det også er tilfældet i den første case, vil det følgende afsnit være en identificering af de interessenter, der er relevante i Cairn-sagen. Interessentanalysen er en forudsætning for at kunne analysere, hvorvidt der i processen er tale om uforenelige særinteresser. De mange interessenter i sagen vil for at give et bedre overblik blive opdelt i hhv.: Videnssvage interessenter, ressourceinteressenter, eksterne interessenter og eksperter. Figur 4.6: Fordeling af interessenter i Cairn Energy’s projekter Nødvendig for gennemførelse Videnssvage interessenter Ressourceinteressenter Borgerne: Fiskere og fangere, jægere, Naalakkersuisut: Råstofdirektoratet, Kommunerne: Qeqqata Kommunia, Inatsisartut: Medlemmer turister og almindelige borgere Kommuneqarfik Semersooq, Qaasuitsup Kommunia, Kommune Kujalleq og KANUKOKA Fællesrådet vedrørende mineralske råstoffer Investor: Cairn Energy Nuna Oil Lille viden Stor viden Eksterne interessenter Eksperter Fagforeninger: KNAPK(Fiskernes og Eksperter: GOIA, OSPAR fangernes fagforening), SIK (Lønmodtagerforening) Arbejdsgiverforeninger: Grønlands Arbejdsgiverforening, NUSUKA Andre interesse org.: Avataq, ICC, Greenpeace, WWF Rådgivere: DMU, Grønlands Naturinstitut, KPMG, GEUS, DMI, DTU, USGS Forskere: Peter Wadham, Helge Rygvikk Ikke nødvendig for gennemførelse De videnssvage interessenter er også i dette projekt de berørte kommuner og kommunernes landsforening Kanukoka og ikke at forglemme borgerne i kommu- Back to table of contents nerne. Specielt fiskerne og fangerne har en interesse i projektet, fordi etableringen af en borerig på havet kan risikere at have en negativ effekt på de fisk og 25
havpattedyr, som er deres levebrød. Olieindustrien og også Cairns projekter er afhængig af befolkningens opbakning. Cairn er ikke i samme grad som Alcoa-projektet afhængig af lokal arbejdskraft, da behovet for arbejdskraft i produktionsfasen er noget mere begrænset end ved Alcoa smelteværket og udenlandsk arbejdskraft er et reelt alternativt. Projektet har imidlertid stadig behov for et vis samarbejde med de lokalsamfund, de rent fysisk placerer sig i nærheden af, omkring transport, forsyninger, overnatningsmuligheder osv. Som det også er tilfældet med Alcoa-projektet, besidder kommunerne, borgerne og Kanukoka ikke nogen stor viden om oliesektoren og de må derfor på trods af deres nødvendighed for gennemførelsen af projektet betragtes som videnssvage interessenter. De eksterne interessenter er mere eller mindre de samme som i Alcoa-projektet. Blandt fagforeningerne er det specielt KNAPK, som er fiskerne og fangernes fagforening og SIK, som er lønmodtagerforeningen, der har interesser i sagen. KNAPK, fordi fiskere og fangere som nævnt kan risikere at bliver påvirket direkte af industrien og SIK, fordi de har en interesse i at skabe arbejdspladser til deres medlemmer i industrien. Oliesektoren adskiller sig desuden fra de to andre cases i undersøgelsen ved, at der også er store internationale interesseorganisationer, der blander sig i debatten. Her har specielt Greenpeace gjort sig meget bemærket. Men også Verdensnaturfond (WWF) har en interesse i debatten. Begge organisationer er miljøorganisationer, der arbejder for miljøet på et globalt plan og de har derfor også interesse i det arktiske miljø. De eksterne interessenter har igennem flere års erfaringer med oliesektoren opbygget en vidensbase, der i nogen grad klæder dem på til at deltage i debatten og høringsprocessen omkring Cairns olieprojekter. Deres viden kan dog langt fra kan måle sig med den viden olieselskaber, Naalakkersuisut og andre ressourceinteressenter besidder. Her er der dog en undtagelse for så vidt angår internationale miljøorganisationer såsom Greenpeace og WWF, der har langt flere ressource og viden om området end de 26 grønlandske interessenter. For de lokale interessenter må debatten rent vidensmæssigt dog stadig betragtes som skæv. De eksterne interessenter deltager i høringsprocessen og inddrages, som det ses af ovenstående redegørelse, også i arbejdet omkring IBA-forhandlinger med Cairn, men hovedsageligt som rådgivende organer. Da de ikke har nogen beslutningsmæssig kompetence, er de derfor heller ikke direkte nødvendige for processen. Ressourceinteressenterne på området er først og fremmest Råstofdirektoratet. Med Råstofloven overlades store dele af beslutningskompetencen på råstofområdet til Råstofdirektoratet. Ud fra et ”onedoor”-princip er Råstofdirektoratet således olieselskabernes og derfor også Cairns eneste kontaktpunkt til det grønlandske Selvstyre og det er derfor en meget væsentlig ressourceinteressent, der er både afgørende for processen og har den nødvendige viden. Derudover er selskabet Nunaoil a/s også en væsentlig ressourceinteressent på området. Selskabet er oprettet til at varetage det grønlandske folks økonomiske interesser i oliesektoren og optræder således som en båret økonomiske partner, der ejer omkring 10 % af alle licenser. Deres beslutningskompetence i Cairns projekter må derfor være tilsvarende. En anden af deres opgaver er at opbygge kompetencer og viden omkring oliesektoren, for at kunne fungere som vejledende organ for Råstofdirektoratet. En del af licensaftalerne med olieselskaberne er da også, at selskaberne skal allokere midler til uddannelse af personalet i Nunaoil og Råstofdirektoratet. Nunaoil har således både beslutningskompetence og viden på området. Sidst men ikke mindst er Cairn Energy en afgørende ressourceinteressent. At mulighederne for udvinding af olie i det grønlandske farvand overhovedet efterforskes skyldes, at Cairn Energy har valgt at investere i efterforskningsprojekterne. I sidste ende må Cairn Energy derfor med deres viden og kapital anses som den mest afgørende ressourceinteressent. Den sidste ressourceinteressent i projektet er Inatsisartut. Det kan diskuteres, hvor stor en beslutningskompetence de har i forbindelse med olieprojekterne. Back to table of contents
Inatsisartut har selvfølgelig en lovsikret ret til at yde parlamentarisk kontrol over Naalakkersuisut og dermed Råstofdirektoratet, men i realiteten er langt størstedelen af beslutningskompetencen som nævnt overgivet til Råstofdirektoratet, og der er i olieprojekter ikke tradition for at inddrage Inatsisartut i samme grad, som det er tilfældet i Alcoa-projektet. Det kan derfor argumenteres for, at Inatsisartut får karakter af ekstern interessent i beslutningsprocessen, men det er måske at strække den for langt. På trods af de midler der tilføres Råstofdirektoratet til uddannelse af personale, har man dog i erkendelse af områdets kompleksitet og behovet for yderligere viden benyttet sig af en række rådgivere i udbudsprocessen, som er en del af ekspertgruppen. Andre betydelige eksperter er organisationer som Greenland Oil Industry Association og OSPAR, der er hhv. sammenslutningen af olieselskaber, der er licensindehavere i Grønland og en international sammenslutning af lande, der arbejder for at beskytte miljøet i den nordøstlige Atlanterhav. Disse organisationer adskiller sig ved sammen med andre individuelle forskere på området at have en stor viden omkring området uden at have nogen formel beslutningskompetence. På trods af en mangel på formel beslutningskompetence, må man imidlertid ikke underkende den indflydelse specielt rådgiverne har på beslutningsprocessen. Analyse af interessernes forenelighed Som det også er tilfældet i forudgående analyse, vil følgende afsnit være en analyse af aktørernes interesser med det formål at undersøge, hvorvidt der er potentiale for debat eller om uforenelige interesser modvirker dette. For at kunne vurdere dette, er det behjælpeligt at undersøge hvilke emner, der har været dominerende i debatten omkring Cairn Energy’s projekter. Back to table of contents Emner i Debatten omkring Cairns olieprojekter I debatten omkring Cairn Energy’s olieprojekter i Grønland fordeler emnerne sig på fire hovedområder. ■■ De samfundsmæssige konsekvenser af olieprojekter ■■ Miljømæssige konsekvenser ■■ Demokratiske problemstillinger i forbindelse med selv processen ■■ Greenpeace’s rolle Igen er det værd at bemærke, at et af emnerne i debatten er selve processen og demokratiske problemstillinger i denne, hvilket ud fra et deliberativt demokratisynspunkt er et sundhedstegn. Derudover er det meget specielt, at Greenpeace, som er en af debattørerne, bliver inddraget som et emne i debatten. Debatten omkring Greenpeace’s meget kontroversielle måder at gøre opmærksom på deres synspunkter kommer således i mange tilfælde til rent faktisk at overskygge det budskab, de forsøger at fremstille. Dette vil blive uddybet yderligere senere. Debatten omkring de miljømæssige konsekvenser af Cairns olieboringer går til dels på effekterne af olieboringer i arktiske egne generelt og til dels på Cairn Energy’s specifikke praksis. Cairns boringer ligger på grænsen til, hvad der kan betegnes som dybhavsboringer (Over 650 m.). Det sætter derfor store krav til sikkerhedsprocedurerne på boreriggene. Debatten kredser derfor om, hvorvidt de krav, der er stillet til Cairns sikkerhedsprocedurer, er strenge nok. På den ene side argumenteres det for, at sikkerhedskravene lever op til de højeste standarter (Den norske Norsok-standard). På den anden side mener kritikerne, at det faktum at boringerne ligger på grænsen til at være dybhavsboringer samt sker foretages isfyldt farvand og ydermere i et område med et sårbart økosystem, stiller skærpede krav til sikkerheden, som 27
Norsok-standarden ikke tager hensyn til. Olieulykken i den Mexicanske Golf, hvor mange millioner liter olie strømmer ud i havet, bidrager til at skærpe denne debat. Derudover opstår en meget specifik debat omkring Cairns brug af ”røde kemikalier” ved deres boringer. Kemikalierne er jf. OSPAR konventionen defineret som ”Kemikalier der giver anledning til bekymring pga. flere miljøskadelige egenskaber, og derfor bør udskiftes” (Miljøstyrelsen 2008) Diskussionen går hovedsageligt på, om det er acceptabelt at benytte disse kemikalier. Nogle finder det uacceptabelt pga. de miljømæssige konsekvenser andre, at det trods alt er et bedre end oliebaseret boremudder, som ville være alternativet. Et andet omdiskuteret emne i debatten er de samfundsmæssige konsekvenser af olieproduktionen. Debatten spænder bredt, men har mange af de samme emner, der også er en del af debatten omkring Alcoa-projektet. Det diskuteres hvilken beskæftigelsesmæssig effekt, Grønland kan forvente at få ud af projekterne. Her er alle grønlandske aktører enige om, at Cairn i videst muligt omfang bør benytte sig af lokal arbejdskraft, hvorimod Cairn er mere tilbageholdende med at garantere grønlandske arbejdspladser. Cairn fokuserer specielt på den grønlandske arbejdsstyrkes manglende kompetencer til at kunne indgå i arbejdsstyrken på boreprojekterne. Dette bringer følgelig opkvalificering af arbejdsstyrken ind i debatten. Igen er der enighed om behovet, men hvor stor en del af ansvaret for dette, der skal tilfalde Cairn er til gengæld til diskussion. Oliebranchen beskrives i debatten som en vej ud fra Grønlands afhængighed af det danske bloktilskud. Ved at udbygge oliesektoren og udnytte Grønlands ressourcer, kan man således kickstarte en selvbærende økonomi og dermed gøre sig helt uafhængig af det danske rigsfællesskab. Dette er den optimistiske tolkning. Andre maner til besindighed og har en noget mere afventende holdning til udviklingen af oliesektoren. Hovedsageligt fordi der endnu ikke er fundet noget oliefund af kommerciel størrelse. De 28 mener derfor ikke, at oliebranchen alene vil være i stand til at skabe en selvbærende økonomi. Som det også er tilfældet med Alcoa-projektet, bliver fisker- og fangererhvervet også et emne i debatten. Dels fordi det er denne gruppe, der først vil mærke effekten af forurening og forstyrrelser af økosystemet i havet ud for Grønland og dels fordi denne gruppe forventes at kunne allokeres over i oliebranchen og væk fra det traditionelle fisker- og fangererhverv. Hvorvidt dette er ønskeligt og en reel mulighed er omdiskuteret. Som tidligere nævnt, er også Greenpeace et emne i debatten omkring Cairn Energy’s boreprojekter. Dette er bemærkelsesværdigt, fordi Greenpeace selv er en aktør i debatten. Greenpeace har en meget aktivistisk og til tider ulovlig stil i varetagelsen af deres interesser i debatten og det er denne ”argumentationsstil”, der skaber debatten. I løbet af perioden 2010-2011 går Greenpeace således fire gange ulovligt om bord i Cairns borerigge og bliver fjernet af politiet, idømt bøder eller eksporteret ud af landet. Dette giver en kraftig negativ reaktion imod Greenpeace i debatten, fordi Greenpeace’s indblanding i debatten ikke ses som demokratisk. Derudover reagerer nogle af aktørerne i debatten på, hvad der benævnes ”Jeg alene vide”- holdningen. (Sermitsiaq 31. august 2010) Greenpeace betragtes som en arrogant aktør, der som udefrakommende ikke har nogen ret til at blande sig i nationale beslutninger. Som en modsætning til denne holdning står imidlertid det argument, at aktionerne er med til at skabe en nødvendig dialog omkring projektet og sætte fokus på emner, der mangler i debatten. Slutteligt er også selve beslutningsprocessen et emne i debatten omkring Cairns olieprojekter. Høringsprocessen kritiseres for at være rodet og forhastet. Mange af de involverede interessenter føler ikke, at de har tid til at gennemarbejde et ordentligt svar i høringsprocessen på grund af den korte høringsperiode og kritiserer desuden processen for at være præget af manglende åbenhed. Et eksempel som især skaber meget polemik er Cairns beredskabsplan, som Back to table of contents
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate
Deliberativetranslate

Recommended

Endelig speciale
Endelig specialeEndelig speciale
Endelig specialeShpresa Basha
 
Innovations Og Forskningspotentialet I Brasilien 2010
Innovations Og Forskningspotentialet I Brasilien 2010Innovations Og Forskningspotentialet I Brasilien 2010
Innovations Og Forskningspotentialet I Brasilien 2010nielsleidecker
 
Rente_restful_API
Rente_restful_APIRente_restful_API
Rente_restful_APIJarl Friis
 
Animales de la granja 2
Animales de la granja 2Animales de la granja 2
Animales de la granja 2ednayuliet
 
Digestive system
Digestive systemDigestive system
Digestive systemluciayunclillos
 
Analysing Drama – important points and ideas for a play
Analysing Drama – important points and ideas for a playAnalysing Drama – important points and ideas for a play
Analysing Drama – important points and ideas for a playJane65
 
Suécia - Portugal: Análise Estatística (II) - Dados Individuais
Suécia - Portugal: Análise Estatística (II) - Dados IndividuaisSuécia - Portugal: Análise Estatística (II) - Dados Individuais
Suécia - Portugal: Análise Estatística (II) - Dados IndividuaisFilipe Vieira de Sá
 
FCC's Healthcare Connect Education Administered by USAC
FCC's Healthcare Connect Education Administered by USACFCC's Healthcare Connect Education Administered by USAC
FCC's Healthcare Connect Education Administered by USACCOMLINK
 

Recommended

Endelig speciale
Endelig specialeEndelig speciale
Endelig specialeShpresa Basha
 
Innovations Og Forskningspotentialet I Brasilien 2010
Innovations Og Forskningspotentialet I Brasilien 2010Innovations Og Forskningspotentialet I Brasilien 2010
Innovations Og Forskningspotentialet I Brasilien 2010nielsleidecker
 
Rente_restful_API
Rente_restful_APIRente_restful_API
Rente_restful_APIJarl Friis
 
Animales de la granja 2
Animales de la granja 2Animales de la granja 2
Animales de la granja 2ednayuliet
 
Digestive system
Digestive systemDigestive system
Digestive systemluciayunclillos
 
Analysing Drama – important points and ideas for a play
Analysing Drama – important points and ideas for a playAnalysing Drama – important points and ideas for a play
Analysing Drama – important points and ideas for a playJane65
 
Suécia - Portugal: Análise Estatística (II) - Dados Individuais
Suécia - Portugal: Análise Estatística (II) - Dados IndividuaisSuécia - Portugal: Análise Estatística (II) - Dados Individuais
Suécia - Portugal: Análise Estatística (II) - Dados IndividuaisFilipe Vieira de Sá
 
FCC's Healthcare Connect Education Administered by USAC
FCC's Healthcare Connect Education Administered by USACFCC's Healthcare Connect Education Administered by USAC
FCC's Healthcare Connect Education Administered by USACCOMLINK
 
Sesión de aprendizaje
Sesión de aprendizajeSesión de aprendizaje
Sesión de aprendizajeHelen-sofia
 
Trabajo power point .. mayo 2-2013
Trabajo power point .. mayo 2-2013Trabajo power point .. mayo 2-2013
Trabajo power point .. mayo 2-2013pabcolgom
 
Macomb's Curriculum Day_Digitalizing Bloom’s Taxonomy
Macomb's Curriculum Day_Digitalizing Bloom’s TaxonomyMacomb's Curriculum Day_Digitalizing Bloom’s Taxonomy
Macomb's Curriculum Day_Digitalizing Bloom’s Taxonomyakenalong
 
Analisis yuli tatiana
Analisis yuli tatianaAnalisis yuli tatiana
Analisis yuli tatianaTatiana Leon
 
The Library with a Thousand Databases: Web Scale Discovery and The Hero's Jou...
The Library with a Thousand Databases: Web Scale Discovery and The Hero's Jou...The Library with a Thousand Databases: Web Scale Discovery and The Hero's Jou...
The Library with a Thousand Databases: Web Scale Discovery and The Hero's Jou...National Information Standards Organization (NISO)
 
Tipos de comacoma
Tipos de comacomaTipos de comacoma
Tipos de comacomapabcolgom
 
Taller de acces
Taller de accesTaller de acces
Taller de accespabcolgom
 
Que es convivencia
Que es convivenciaQue es convivencia
Que es convivenciapabcolgom
 
Reunion de liderazgo
Reunion de liderazgoReunion de liderazgo
Reunion de liderazgopabcolgom
 
Simbolos institucionales del sena
Simbolos institucionales del senaSimbolos institucionales del sena
Simbolos institucionales del senapabcolgom
 
Taller 1 y 2 historia del cristianismo
Taller 1 y 2 historia del cristianismoTaller 1 y 2 historia del cristianismo
Taller 1 y 2 historia del cristianismopabcolgom
 

More Related Content

Viewers also liked

Sesión de aprendizaje
Sesión de aprendizajeSesión de aprendizaje
Sesión de aprendizajeHelen-sofia
 
Trabajo power point .. mayo 2-2013
Trabajo power point .. mayo 2-2013Trabajo power point .. mayo 2-2013
Trabajo power point .. mayo 2-2013pabcolgom
 
Macomb's Curriculum Day_Digitalizing Bloom’s Taxonomy
Macomb's Curriculum Day_Digitalizing Bloom’s TaxonomyMacomb's Curriculum Day_Digitalizing Bloom’s Taxonomy
Macomb's Curriculum Day_Digitalizing Bloom’s Taxonomyakenalong
 
Analisis yuli tatiana
Analisis yuli tatianaAnalisis yuli tatiana
Analisis yuli tatianaTatiana Leon
 
Tipos de comacoma
Tipos de comacomaTipos de comacoma
Tipos de comacomapabcolgom
 
Taller de acces
Taller de accesTaller de acces
Taller de accespabcolgom
 
Que es convivencia
Que es convivenciaQue es convivencia
Que es convivenciapabcolgom
 
Reunion de liderazgo
Reunion de liderazgoReunion de liderazgo
Reunion de liderazgopabcolgom
 
Simbolos institucionales del sena
Simbolos institucionales del senaSimbolos institucionales del sena
Simbolos institucionales del senapabcolgom
 
Taller 1 y 2 historia del cristianismo
Taller 1 y 2 historia del cristianismoTaller 1 y 2 historia del cristianismo
Taller 1 y 2 historia del cristianismopabcolgom
 

Viewers also liked (11)

Sesión de aprendizaje
Sesión de aprendizajeSesión de aprendizaje
Sesión de aprendizaje
 
Trabajo power point .. mayo 2-2013
Trabajo power point .. mayo 2-2013Trabajo power point .. mayo 2-2013
Trabajo power point .. mayo 2-2013
 
Macomb's Curriculum Day_Digitalizing Bloom’s Taxonomy
Macomb's Curriculum Day_Digitalizing Bloom’s TaxonomyMacomb's Curriculum Day_Digitalizing Bloom’s Taxonomy
Macomb's Curriculum Day_Digitalizing Bloom’s Taxonomy
 
Analisis yuli tatiana
Analisis yuli tatianaAnalisis yuli tatiana
Analisis yuli tatiana
 
The Library with a Thousand Databases: Web Scale Discovery and The Hero's Jou...
The Library with a Thousand Databases: Web Scale Discovery and The Hero's Jou...The Library with a Thousand Databases: Web Scale Discovery and The Hero's Jou...
The Library with a Thousand Databases: Web Scale Discovery and The Hero's Jou...
 
Tipos de comacoma
Tipos de comacomaTipos de comacoma
Tipos de comacoma
 
Taller de acces
Taller de accesTaller de acces
Taller de acces
 
Que es convivencia
Que es convivenciaQue es convivencia
Que es convivencia
 
Reunion de liderazgo
Reunion de liderazgoReunion de liderazgo
Reunion de liderazgo
 
Simbolos institucionales del sena
Simbolos institucionales del senaSimbolos institucionales del sena
Simbolos institucionales del sena
 
Taller 1 y 2 historia del cristianismo
Taller 1 y 2 historia del cristianismoTaller 1 y 2 historia del cristianismo
Taller 1 y 2 historia del cristianismo
 

Deliberativetranslate

  • 1. Demokratisk legitimitet i høringsprocesser i forbindelse med storskala-projekter i Grønland
  • 2. Indhold Resumé.............................................................................................................................................................................................. 4 Kapitel 1: Indledning og problempræsentation................................................................................................................................. 6 Kapitel 2: Undersøgelsens opbygning.............................................................................................................................................. 7 Analyse 1: Det deliberative demokratiideal i høringsprocesser i Grønland................................................................................ 8 Kapitel 3: Demokratiidealet........................................................................................................................................................... 8 Aggregativt vs integrativt demokratiparadigme........................................................................................................................................................8 Det deliberative demokratiideal...............................................................................................................................................................................9 Operationalisering................................................................................................................................................................................................. 10 Strukturelle kriterier............................................................................................................................................................................................. 10 Processuelle kriterier............................................................................................................................................................................................ 11 Udvælgelse af empiri............................................................................................................................................................................................. 12 Kapitel 4: Kriterium 1 – Særinteressernes forenelighed ..................................................................................................................13 Case 1: Alcoa-sagen........................................................................................................................................................................................... 13 Redegørelse for Alcoa-sagens forløb..................................................................................................................................................................... 13 Interessentanalyse................................................................................................................................................................................................ 16 Analyse af interessernes forenelighed................................................................................................................................................................... 18 Emner i Debatten omkring alcoa-projektet............................................................................................................................................................ 18 Interessernes Forenelighed .................................................................................................................................................................................. 20 Case 2: Cairn Energy ......................................................................................................................................................................................... 22 Redegørelse for Cairn Energy-sagens forløb.......................................................................................................................................................... 22 Interessentanalyse................................................................................................................................................................................................ 25 Analyse af interessernes forenelighed................................................................................................................................................................... 27 Emner i Debatten omkring Cairns olieprojekter...................................................................................................................................................... 27 Interessernes Forenelighed .................................................................................................................................................................................. 29 Case 3: Greenland Minerals and Energy........................................................................................................................................................ 31 Redegørelse for Greenland Minerals and energy-sagens forløb.............................................................................................................................. 31 Interessentanalyse................................................................................................................................................................................................ 34 Analyse af interessernes forenelighed .................................................................................................................................................................. 36 Emner i debatten omkring Kvanefjeld-minen.......................................................................................................................................................... 36 Interessernes forenelighed.................................................................................................................................................................................... 38 Delkonklusion....................................................................................................................................................................................................... 40 Kapitel 5: Kriterium 2 - Ressourceinteressenternes ansvar for debatten...........................................................................................42 Høringsprocessen som et myndighedsansvar......................................................................................................................................................... 43 En uvildig høringsinstans....................................................................................................................................................................................... 45 Befolkningens interesse i storskala-projekter....................................................................................................................................................... 46 Delkonklusion....................................................................................................................................................................................................... 48 Skrevet af Sara Bjørn Aaen, februar 2012 for Grønlands Arbejdsgiverforening. 2
  • 3. Kapitel 6: Kriterium 3 – Adgang til offentligheden...........................................................................................................................50 Den grønlandske offentligheds forskellige arenaer................................................................................................................................................ 50 Medierne............................................................................................................................................................................................................... 50 Den formelle høring............................................................................................................................................................................................... 52 NGO’erne............................................................................................................................................................................................................... 54 Borgermøderne...................................................................................................................................................................................................... 56 Den grønlandske debatkultur................................................................................................................................................................................. 59 Delkonklusion....................................................................................................................................................................................................... 60 Kapitel 7: Kriterium 4 - Adgang til information ...............................................................................................................................64 Åbenhed i Råstofdirektoratet................................................................................................................................................................................. 64 Åbenhed i Greenland Development......................................................................................................................................................................... 66 Åbenhed hos selskaberne...................................................................................................................................................................................... 67 Informationsmetoder............................................................................................................................................................................................. 69 Århuskonventionen................................................................................................................................................................................................ 72 Delkonklusion....................................................................................................................................................................................................... 73 Kapitel 8: Kriterium 5 – Indflydelse på de politiske beslutninger......................................................................................................75 Høringsprocessens indflydelse.............................................................................................................................................................................. 75 Timing i høringsprocessen..................................................................................................................................................................................... 76 Indflydelse på fremtiden........................................................................................................................................................................................ 77 Befolkningens deltagelse i beslutningsprocessen................................................................................................................................................. 78 Delkonklusion....................................................................................................................................................................................................... 80 Analyse 2: Høringsprocesser på Newfoundland – En komparativ analyse.................................................................................82 Kapitel 9: Indledning....................................................................................................................................................................82 Hvorfor Newfoundland og Labrador som case?....................................................................................................................................................... 82 Udviklingen i mine- og offshorebranchen............................................................................................................................................................... 82 Kapitel 10: Forskelle og ligheder mellem Grønland og Newfoundland...............................................................................................85 Mikroniveau - Befolkningen................................................................................................................................................................................... 85 Mesoniveau - Interesseorganisationerne............................................................................................................................................................... 86 Makroniveauet – Strukturen og lovgivningen......................................................................................................................................................... 88 Kapitel 11: Delkonklusion.............................................................................................................................................................91 Kapitel 12: Konklusion..................................................................................................................................................................92 Kapitel 13: Litteratur....................................................................................................................................................................96 Lovgivning ............................................................................................................................................................................................................ 98 Artikler.................................................................................................................................................................................................................. 99 Appendiks 1: Interviewoversigt................................................................................................................................................... 101 Appendiks 2: Intervenor funding og kommisærordningen............................................................................................................... 102 Intervener funding programmet ...........................................................................................................................................................................102 Kommissærordningen...........................................................................................................................................................................................102 Appendiks 3: Rapportens anbefalinger.........................................................................................................................................104 Anbefalinger til forbedring af muligheden for debat............................................................................................................................................. 104 Anbefalinger til forbedring af befolkningens tillid til resourceinteressenter og høringsprocessen........................................................................ 104 Anbefalinger til forbedring af befolkningens adgang til at ytre sig i offentligheden.............................................................................................. 104 Anbefalinger til forbedring af befolkningens adgang til information omkring storskala-projekter..........................................................................105 Anbefalinger til forbedring af høringsprocessens indflydelse................................................................................................................................106 Anbefalinger på baggrund af newfoundlandske erfaringer.....................................................................................................................................106 3
  • 4. Resumé D enne rapport er en undersøgelse af den demokratiske legitimitet i de grønlandske høringsprocesser i forbindelse med storskala-projekter. For at undgå at resultaterne baseres på subjektive vurderinger, tager analysen udgangspunkt i fem kriterier for ”det gode demokrati”. Det er således afgørende, at 1) Interessenternes særinteresser ikke er uforenelige. 2) De mest magtfulde interessenter tager ansvar for at skabe en debat, hvor magtasymmetri ikke begrænser deltagelsen, 3) En lige adgang til offentligheden sikres, 4) En lige og effektiv adgang til information sikres, samt at 5) Høringsprocessen får reel indflydelse. Derudover foretages en komparativ analyse mellem Grønland og Newfoundland for at undersøge høringsprocessens relative legitimitet. 4 På baggrund af denne undersøgelse kan de grønlandske høringsprocesser ikke betragtes som demokratisk illegitime. Kriterierne er ikke alle til stede i lige høj grad, men det er heller ikke nødvendigt for at en proces kan betragtes som demokratisk legitim. I høringsprocessen er der flere positive elementer. Politikerne har generelt en stor vilje til at inddrage befolkningen og sørger derfor for, at meget få interessenter udelukkes af debatten. Generelt er der desuden mange muligheder for at ytre sig igennem forskellige deloffentligheder, men også i høj grad direkte til landets lovgivere, idet afstanden mellem befolkning og politikerne er meget kort. Dette er meget positivt for den demokratiske legitimitet. Back to table of contents
  • 5. På trods af den gode vilje, er der dog væsentlige problemer i høringsprocessen og undersøgelsen peger på en række problematikker, som i høj grad går ud over høringsprocessens demokratiske legitimitet. Manglende transparens i de styrende myndigheder er et af de væsentligste problemer. Både fordi det er et vigtigt kriterium for legitimiteten, men også fordi, det medfører en generel mistillid til myndighederne og høringsprocessen, og derfor bliver en begrænsning på befolkningens deltagelse. Derudover er der på flere områder på grund af en uhensigtsmæssig udformning og manglende retningslinjer en tendens til, at høringsprocessen får karakter af en proformaproces, der ikke tillægges reel betydning. Dette er selvsagt meget problematisk for den demokratiske legitimitet. 3) En stillingtagen til, hvad man vil opnå med borgermøderne vil give myndighederne en langt bedre mulighed for at stille krav til selskabernes udformning af borgermøderne. Det kan her anbefales at tage udgangspunkt i Sherry Arnsteins typologi og tage stilling til, hvilken grad af deltagelse, man ønsker ved borgermøderne. De grønlandske høringsprocesser er som sagt ikke illegitime, men der er væsentlige problemer i høringsprocessen, som det er afgørende, at der gøres noget ved med henblik på at sikre den demokratiske legitimitet. Der er således behov for en systematisk forbedring af høringsprocessen. I rapporten fremsættes der en række anbefalinger til, hvordan man sikrer tilstedeværelsen af de fem kriterier og forbedrer den demokratiske legitimitet. Her vil kun nævnes et par af de vigtigste. Resten kan ses rapportens appendiks 3. 5) En bedre timing af høringsprocessen eksempelvis ved at placere den i bedre tid forud for aktivitetens start vil give selskaberne bedre tid til at implementere de forslag, der kommer frem i løbet af høringsprocessen og derved undgås det, at høringsprocessens indflydelse forsvinder, fordi selskaberne ikke har tiden til at implementere forslag 1) En generel holdningsændring og fokus på den proaktive informationsindsats hos ressourceinteressenterne vil give en mere lige adgang til informationer for offentligheden, fordi ansvaret for opnåelse af information lægges over på interessenterne med de største ressourcer og informationer derfor generelt bliver nemmere tilgængelige 4) Strammere retningslinjer og vejledning af selskaberne i høringsprocessen vil give selskaberne en bedre forudsætning for at tilrettelægge en hensigtsmæssig høringsproces og borgerne en følelse af, at selskaberne ikke har frit spil, men at der er en statslig myndighed, der er garant for deres indflydelse på processen. 6) Kommissærordningen, hvor en uafhængig part varetager involveringen af interessenter og offentlighed, ville bidrage til en mere demokratisk proces ved at gøre høringerne uafhængige af selskaberne. En øget tillid til processen som følge af dette tiltag kunne desuden tænkes at have en positiv indvirkning på den manglende interesse i befolkningen. 2) Længere høringsfrister og en graduering af høringsfristen ift. projekternes størrelse vil give interessenterne mere tid til at behandle det meget omfangsrige hørringsmateriale og dermed undgås det, at nogle interessenter udelukkes fra deltagelse på grund af manglende tid eller ressourcer. Back to table of contents 5
  • 6. Kapitel 1: Indledning og problempræsentation G rønland er og har altid været et land rigt på råstoffer. Farvandet ud for Grønland er i dag et af de sidste uudforskede oliedepoter i verden og et tilsvarende potentiale findes i forhold til mineraler. Udnyttelsen af disse depoter har indtil nu været forholdsvis begrænset på grund af de store omkostninger, der har været forbundet med udvinding i et så stort og afsidesliggende land som Grønland. Stigende efterspørgsel og dermed stigende priser har imidlertid gjort det rentabelt at udvinde de grønlandske råstoffer og interessen for grønlandske olie, mineraler såvel som naturressourcer som eksempelvis vand har allerede trukket en lang række efterforskningsselskaber til landet. Grønland står derfor i dag på tærsklen til for alvor at blive en råstofnation. Udviklingen medfører mange muligheder, men præsenterer også en lang række udfordringer for det grønlandske samfund. En af disse udfordringer er at sikre, at befolkningen inddrages i den udvikling, som potentielt kan betyde store omvæltninger i grønlændernes samfundsstruktur og hverdagsliv. Den grønlandske regering Naalakkersuisut har etableret en række strukturer med det formål at sikre befolkningens inddragelse i udviklingen. Der er 6 således etableret en høringsproces i forbindelse med alle storskala-projekter med det formål at inddrage befolkningen i de beslutninger, der tages på området. Spørgsmålet der danner grundlag for denne rapport er, hvorvidt høringsprocesserne opfylder deres formål og kan anses som demokratisk legitime. Dvs. i overensstemmelse med de demokratiske principper, der danner grundlag for det grønlandske politiske system. Inddragelse af befolkningen i de politiske beslutninger er en af grundstene i demokratisk legitimitet, men meningerne om, hvad der kan anses som demokratisk legitimt, er mange. Denne rapport tager udgangspunkt i teoretikeren Jürgen Habermas’ antagelse om, at demokratisk legitimitet forudsætter, at befolkningen igennem debat og argumentation har mulighed for at påvirke de politiske beslutningstagere. (Habermas 1991) Rapporten vil derfor være en undersøgelse af befolkningens mulighed for dette igennem de høringsprocesser, der er etableret i forbindelse med storskala-projekter i Grønland. Derudover vil det i rapporten forsøges at identificere måder, hvorpå borgerinddragelsen i høringsprocessen kan forbedres for derigennem at forbedre den demokratiske legitimitet. Back to table of contents
  • 7. Kapitel 2: Undersøgelsens opbygning U ndersøgelsen af den demokratiske legitimitet i høringsprocesserne i forbindelse med storskalaprojekter i Grønland vil dele sig i to delanalyser. Den første analyse vil være en sammenligning med et demokratiideal, der vil tage udgangspunkt i teorien om det deliberative demokrati og den anden vil være en komparativ analyse, hvor den grønlandske høringsproces i forbindelse med storskala-projekter vil blive sammenlignet med lignende høringsprocesser i Newfoundland og Labrador. Figur 2.1: Undersøgelsens opbygning Undersøgelsesspørgsmål: Hvor demokratisk legitime er de grønlandske høringsprocesser i forbindelse med storskala projekter Analyse 1: Demokratiideal Strukturelle kriterier Analyse 2: Newfoundland Processuelle kriterier Dokumentstudie: Aviser, lovgivning, høringssvar Dokumentstudie: Aviser, lovgivning, høringssvar Dokumentstudie: Lovgivning Interview m. interessenter Interview m. interessenter Anden litteratur I hvor høj grad overholder høringsprocessen Dahls og Habermas´ fem kriterier. Legitimitet ift. andre lande. (Relativ legitimitet) Konklusion: Den demokratiske legitimitet i høringsprocesser i forbindelse med storskalaprojekter i Grønland Analyse 1 er en analyse af høringsprocesserne i forbindelse med storskalaprojekter i forhold til et opstillet deliberativt demokratiideal. Mere specifikt vil der på baggrund af teorien blive formuleret fem kriterier for, hvad en høringsproces skal opfylde for at være demokratisk legitim. Det vil derefter blive undersøgt, i hvor høj grad hvert af de fem opstillede kriterier er til stede i høringsprocessen i forbindelse med storskala-projekter. Er alle kriterier i høj grad opfyldt, peger det på en proces, der må vurderes til i høj grad at være demokratisk legitim. Det modsatte tyder på et demokratisk legitimitets problem. Back to table of contents Analyse 2 er en komparativ analyse, hvor høringsprocessen i forbindelse med storskala-projekter i Grønland sammenlignes med lignende høringsprocesser i Newfoundland og Labrador (herefter benævnt Newfoundland). Efter i analyse 1 at have sammenlignet høringsprocessen med et demokratiideal, kan det være givtigt at bringe den grønlandske case ind i en mere konkret kontekst og på den måde undersøge høringsprocessernes relative demokratiske legitimitet. Dvs. processens legitimitet sammenlignet med andre lande. Det har den fordel, at konklusionerne ikke afhænger af en generel accept af det grundlæggende ideal og derfor er mere almengyldig. 7
  • 8. Analyse 1: Det deliberative demokratiideal i høringsprocesser i Grønland Kapitel 3: Demokratiidealet M øller og Skaaning (2010) skriver i forbindelse med deres undersøgelse af forskellige landes demokratiske udvikling: ”Kun hvis vi ved, hvad demokrati er, kan vi vurdere, om et givent land på et givent tidspunkt er demokratisk” (Møller og Skaaning 2010:86) Det samme gælder for en analyse af høringsprocesser i forbindelse med storskala-projekter. For at kunne vurdere i hvor høj grad høringsprocessen kan anskues som demokratisk legitim, er det nødvendig at have et normativt demokratiideal at vurdere virkeligheden op imod. Det er dog nødvendigt at anerkende, at dette ideal netop er normativt. Der er således et væld af forskellige udlægninger af, hvilke normative idealer for demokrati, der er de rigtige. Det følgende kapitel vil kort præsentere de to dominerende demokratiparadigmer inden for demokratiforskning samt give en mere detaljeret redegørelse for det deliberative demokratiideal, der benyttes i denne undersøgelse. Aggregativt vs integrativt demokratiparadigme Helt grundlæggende kan der i demokratilitteraturen skelnes mellem to demokratiparadigmer, der står i modsætningsforhold til hinanden: Det aggregative og det integrative. (March og Olsen 1989) Det aggregative demokratiparadigme er outcomeorienteret. Det betyder, at en politisk beslutningsproces anskues som demokratisk legitim, hvis outcommet af en beslutningsproces afspejler flertallets præferencer. Folket er som så ikke involveret i formuleringen af valgmulighederne i en beslutningsproces. Dette varetages af den politiske elite som eksempelvis partierne, embedsmandsværket eller råd og nævn. Folket forventes derimod at vælge imellem på forhånd givne muligheder ved at afgive deres stemme ved valg. Stemmeafgivelse er derfor ifølge dette demokratiideal borgerens primære mulighed for at udøve sin demokratiske ret og pligt og det der gør, at en be8 slutningsproces kan anses som legitim. (Farelly 2004) Det demokratiideal der opfylder de krav, der stilles af det aggregative demokratiparadigme er derfor det repræsentative demokratiideal, hvor beslutninger tages på vegne af befolkningen af repræsentanter, der vælges af befolkningen. Det integrative demokratiparadigme er derimod procesorienteret. Dvs. det er ikke så meget det output, der kommer ud af beslutningsprocessen, der gør en beslutning demokratisk legitim, men nærmere hvordan processen, der leder frem imod beslutningen, er foregået. Her er det befolkningens demokratisk ret og pligt også at deltage i udformningen af de beslutningsforslag, der efterfølgende skal stemmes om. Befolkningen har derfor i modsætning til det aggregative demokratiparadigme en aktiv rolle at spille. (Sørensen og Thorfing 2000) En repræsentant for dette paradigme er det deliberative demokratiideal og det er dette ideal, der vil være den normative målestok, denne undersøgelse vil analysere høringsprocessen i forhold til. Grunden til at netop dette demokratiideal er valgt som undersøgelsens normative grundlag frem for det repræsentative er hovedsageligt, at politiske beslutningsprocesser i det grønlandske samfund traditionelt har fulgt det deliberative demokratiideal. Det er således tradition for at inddrage borgere og interesseorganisationer i den politiske beslutningsproces eksempelvis igennem høringsprocesser og ikke blot lade beslutninger være op til valgte repræsentanter for befolkningen. Deliberation og deltagelse i udformningen af policies er derfor blevet en del af grønlændernes politiske medborgerskab. (Marshall 1964). Dvs. en del af deres rettigheder som medborgere i samfundet. Desuden er storskala-projekterne et policyområde, som berører en rigtig stor del af det grønlandske samfund. Der er, som det også vil kunne ses i interessentanalysen i kapitel 4, rigtig mange interessenter Back to table of contents
  • 9. på området. Det giver derfor mening netop på dette område at have et deliberativt ideal og at forsøge at inddrage så mange af disse interessenter som muligt. Af disse to grunde vil det deliberative demokratiideal være det normative grundlag for undersøgelsen. 2) Alle deltagere skal være økonomisk uafhængige og have et vist uddannelsesniveau, således at en herredømmefri kommunikation kan sikres. En kommunikation hvor ingen kan kontrollere hinanden, men hvor man frit kan argumentere for sin holdning. (Loftager 1999:17) Det deliberative demokratiideal 3) Der skal være en lige adgang til offentligheden for alle i samfundet, således at alle argumenter kan blive fremført. Det deliberative demokratiideal tager som nævnt udgangspunkt i det integrative demokratiparadigme. Udgangspunktet for idealet er derfor, at borgere bør have mulighed for at påvirke den politiske beslutningsproces direkte og ikke kun igennem en valgt repræsentant for deres holdninger. Det er derfor ikke demokratisk legitimt, at beslutninger tages i lukkede repræsentative forsamlinger. Offentligheden skal være en del af beslutningsprocessen. (Habermas 1991) Det deliberative demokratiideal betyder imidlertid ikke blot, at offentligheden skal inddrages i beslutningsprocessen. Idealet er, at offentligheden selv tager politiske beslutninger igennem offentlig diskussion (deliberation).(Dahl 2000:54) Målet er derfor ikke blot diskussion men at opnå en form for konsensus, der kan danne grundlag for en beslutning. Måden at gøre dette på er ifølge Habermas igennem, hvad han kalder, den herredømmefri kommunikation. Dvs. en form for kommunikation, der fungerer på baggrund af rationel argumentation og hvor det bedste argument vinder. Magtforhold, som eksempelvis strukturel magt eller ressourcer, bør derfor ikke have nogen betydning, fordi det er det gode argument, der er afgørende for hvilken beslutning, der tages. (Mikkelsen 2002, Habermas 1991) Habermas beskriver tre kriterier, der skal være til stede, for at et deliberativt demokrati kan opretholdes. (Habermas 1991) 1) Særinteresser må ikke være uforenelige. På den måde sikres det, at deltagerne er åbne over for argumenterne, der fremføres af andre deltagende parter. Back to table of contents Disse tre kriterier udbygges yderligere af Dahl (1989, 2000). Ud over en lige adgang til offentligheden, peger han på, at borgerne ydermere skal have: 4) En lige og effektiv mulighed for at tilegne sig viden om politiske tiltag og deres konsekvenser. 5) Indflydelse på hvad der skal prioriteres på den politiske dagsorden. Disse kriterier stiller, som det måske kan ses, store krav til den måde offentligheden er struktureret på, hvis alle skal have lige adgang. Derudover stiller det store krav til befolkningens forudsætninger for deltagelse i den offentlige debat og endelig er det noget af en opgave at skabe et forum i et samfund, hvor ingen er økonomisk afhængige af hinanden. Der er derfor visse problemer forbundet med Habermas’ og Dahls kriterier for den offentlige deliberative debat. Det må derfor anerkendes, at det deliberative demokrati er et ideal, som er vanskeligt hvis ikke umuligt at opnå. Der er således intet samfund i verden, der til fulde kan kalde sig selv for et deliberativt demokrati og som Farelly (2004) påpeger, er der yderligere nogle kritikpunkter, som kan være vanskelige at overse. Han rejser blandt andet spørgsmålet, om en beslutningsproces, der bygger på deliberation, kan være effektiv. Dvs. kan der tages hurtige politiske beslutninger. En proces, hvor alle interesserede parter skal høres og en fælles konsensus skal nås, er givet meget tidskrævende og i tilfælde, hvor der skal tages hurtige politiske beslutninger, er en deliberativ beslutningsproces derfor ikke optimal. Ydermere er en 9
  • 10. åben, herredømmefri kommunikation næsten umulig at opnå. Det kræver, at man er i stand til at tilsidesætte egne interesser og er fuldt ud rationel i sin vurdering af argumenter. Dette er sjældent tilfældet. Eksempelvis kan peges på NIMBY-problematikken. (Not-in-my-back-yard) NIMBY er det fænomen, at man tilslutter sig noget på et generelt plan, men ikke vil acceptere, at konsekvenserne af beslutningen rammer én selv.(McAvoy 1999:3) Derudover er det måske en utopisk tanke, at alle borgere kan og vil deltage samt at dette rent praktisk kan lade sig gøre. (Farelly 2004:151, Waltzer 1999:68) Det deliberative demokratiideal må derfor anskues netop som et ideal og det er derfor, som så mange andre idealer ikke noget, der kan lade sig realisere i sin rene form. Det kan imidlertid sagtens fungere som et normativt mål for et samfund og fungerer også ganske godt som normativt ideal i denne undersøgelses sammenhæng. Operationalisering Efter således at have defineret, hvad der i denne undersøgelse vil blive betragtet som idealet for ”det gode demokrati”, er det ydermere nødvendigt at gøre idealet målbart, således at det kan lade sig gøre at analysere høringsprocesserne i forhold til dette demokratiideal. Derfor må det deliberative demokratiideal operationaliseres. Dertil kan Dahls og Habermas’ kriterier med fordel benyttes. Dahl og Habermas opstiller som nævnt i fællesskab fem kriterier for hvilke forhold, der skal være til stede i et samfund, for at det deliberative demokrati kan fungere. Fordi det deliberative demokrati er denne undersøgelses normative målestok, kan disse krav ligeledes stilles til høringsprocessen i forbindelse med storskala-projekter. Denne undersøgelse vil følgelig blive en analyse af, i hvor høj grad høringsprocessen i forbindelse med storskala-projekter opfylder de fem kriterier opstillet af Dahl og Habermas. 10 De fem kriterier kan opdeles i kriterier for den struktur, der omgiver den offentlige debat samt kriterier, der angår selve den offentlige debat som proces. I det følgende afsnit vil hvert enkelt kriterium blive gennemgået, relateret til problemfeltet samt operationaliseret, således at det er muligt at undersøge, i hvor høj grad høringsprocessen i forbindelse med storskalaprojekter opfylder det enkelte kriterium. Strukturelle kriterier Habermas’ første kriterium for et deliberativt demokrati er: Særinteresser må ikke være uforenelige. På den måde sikres det, at deltagerne er åbne over for argumenterne, der fremføres af andre deltagende parter. Kriteriet er vanskeligt at opfylde, idet de mange forskellige interessenter, der er på området, givet ikke alle kan have det samme mål for øje. Eksempelvis kan det være vanskeligt at forestille sig, at Cairn Energy, som er et af de olieefterforskningsselskaber, der har koncession i Grønland og Greenpeace, som er en interesseorganisation, der arbejder for beskyttelse af det arktiske miljø skulle have forenelige særinteresser. Derimod har mange af de andre interessenter på området, på trods af den megen debat imellem dem, rent faktisk mange samstemmende interesser. Eksempelvis en interesse i generel økonomisk vækst for Grønland. En undersøgelse af dette kriterium medfører derfor, at det må undersøges, i hvor høj grad interessenterne på området har forenelige særinteresser. Det afgørende er ikke, at interessenterne er enige, men at særinteresserne ikke betragtes som gensidigt udelukkende. Dette sker ved igennem en interessentanalyse at identificere de interessenter, der er på området og derefter via interview og høringssvar at afdække deres interesser. Back to table of contents
  • 11. Kriterium nr. 2 lyder: Alle deltagere skal være økonomisk uafhængige og have et vist uddannelsesniveau, således at en herredømmefri kommunikation kan sikres. En kommunikation hvor ingen kan kontrollere hinanden, men hvor man frit kan argumentere for sin holdning. Dette kriterium er et forsøg på at undgå, at magtstrukturer eller manglende kompetencer hæmmer den enkeltes adgang til den offentlige debat. Dette er imidlertid et af de kriterier der som tidligere nævnt er vanskeligt at opfylde for noget samfund. Uddannelsesniveauet i Grønland er ikke specielt højt sammenlignet med eksempelvis de europæiske lande. (Grønlands Statistik 2010:12) Det er imidlertid uklart, hvad Loftager mener med, at et samfund skal have et ”vist” uddannelsesniveau. Er 69,7 % med en færdiggjort folkeskoleuddannelse, som det er tilfældet i Grønland, tilstrækkeligt til at sikre et deliberativt demokrati? Problemet er i virkeligheden ikke så meget det gennemsnitlige uddannelsesniveau i samfundet, men fordelingen af de uddannelsesmæssige ressourcer imellem interessenterne på området. Fiskerne og fangerne, som er en væsentlig interessent på området, er eksempelvis overrepræsenteret iblandt de lavt uddannede, hvorimod der hos efterforskningsselskaberne og Selvstyret findes en væsentlig højere uddannelsesmæssig kompetence. Derudover har disse interessenter en lang større specifik viden om det område, der er til debat og de metoder, de benytter sig af end andre interessenter på området. Denne videnskapacitet skaber sammen med den ulige fordeling af uddannelseskompetencer en asymmetrisk fordeling af magten i debatten på området. Asymmetrien opvejes dog af, at lavtuddannede interessenter på området typisk har interesseorganisationer, der repræsenterer deres interesser. Fiskere og fangere repræsenteres eksempelvis af KNAPK. Back to table of contents Det kan ligeledes være vanskeligt at skabe en situation, hvor ingen af aktørerne i den deliberative proces i en eller anden grad er økonomisk afhængige af hinanden. Men som det senere vil fremgå af interessentanalysen, er tendensen dog, at interessenter med modstridende interesser typisk er forholdsvis uafhængige af hinanden rent økonomisk. Magtasymmetrien er dog noget, vi må konstatere er til stede i høringsprocessen og det er i forhold til Habermas og Dahls kriterier problematisk, idet den skaber en debat, der ikke er herredømmefri. Dvs. upåvirket af magtforhold. Magtasymmetri behøver dog ikke nødvendigvis at udelukke en åben deliberativ debat. Det kræver imidlertid, at den magtfulde part gør en indsats for at udligne forskellene. (Mikkelsen 2002:39) I denne sammenhæng betyder det, at ansvaret for at skabe en herredømmefri debat hovedsageligt hviler på parterne med de største ressourcer såsom Erhvervsdepartementet, Råstofdirektoratet og efterforskningsselskaberne, som både vidensmæssigt og økonomisk besidder de største ressourcer. Hvorvidt dette ansvar løftes vil være baggrunden for undersøgelsen af kriterium nr. 2. Processuelle kriterier Kriterium nr. 3 lyder som følger: Der skal være en lige adgang til offentligheden for alle i samfundet, således at alle argumenter kan blive fremført. Det afgørende i forbindelse med dette kriterium er ikke, at alle borgere har ret til at deltage, hvilket de har, men snarere at der også er lige mulighed for at benytte sig af denne rettighed (Togeby 2004:137) Først da kan man ifølge Togeby (2004) tale om lige adgang til offentligheden. Dette kræver, at debatten bliver tilgængelig for alle rent fysisk men også kognitivt. Det er ikke nok, at alle borgere rent fysisk har mulighed for at deltage i borgermøder, eller at alle relevante interessenter kan deltage i høringsprocessen, hvis de rent kognitivt ikke forstår indholdet 11
  • 12. i debatten. Ydermere kan den føromtalte asymmetriske magtfordeling imellem interessenterne også forhindre interessenter fra at deltage i debatten. Analysen af dette kriterium indebærer derfor en undersøgelse af de fysiske og kognitive begrænsninger, der er i høringsprocessen. Dvs. I hvor høj grad har borgere og interessenter fysisk adgang til debatten i form af borgermøder, høringer og andet. Og hvor let tilgængeligt er debatten rent kognitivt. Dvs. kan alle forstå, hvad der debatteres. Kriterium nr. 4 lyder som følger: Der skal være en lige og effektiv mulighed for at tilegne sig viden om politiske tiltag og deres konsekvenser. Dette kriterium angår mere konkret offentlighedens adgang til information. I undersøgelsens kontekst betyder det hovedsageligt aktørernes adgang til høringsmateriale. Det bliver derfor relevant at undersøge, hvor meget og hvilket relevant materiale, der offentliggøres fra Erhvervsdepartementet og Råstofdirektoratet, men også hvordan dette materiale offentliggøres og hvorvidt informationen præsenteres på en måde, der er forståelig for alle aktører. Kriterium nr. 5 lyder som følger: Borgerne skal have indflydelse på, hvad der skal prioriteres på den politiske dagsorden. de er relevante. Undersøgelsen af dette kriterium vil følgelig indeholde en analyse af, i hvor stort et omfang interessenternes høringssvar får betydning for de beslutninger, der tages. Udvælgelse af empiri For at gøre undersøgelsen så repræsentativ som muligt, men også for ikke at sprede undersøgelsen unødigt, er der udvalgt en case fra tre forskellige brancher, hvor der er konkrete planer om at iværksætte storskala-projekter. Det drejer sig om: Aluminiumsbranchen, oliebranchen samt mineralbranchen. Mere specifikt er høringsprocessen omkring Alcoas etablering af et aluminiumssmelteværk i Grønland, Cairn Energy’s olieboringer samt Greenland Minerals and Energy’s mine på Kvanefjeld ved Narsaq udvalgt. Cairn Energy og Greenland Minerals and Energy-sagerne er hovedsageligt udvalgt, fordi de er meget typiske for de høringsprocesser, der har været i forbindelse med storskalaprojekter i Grønland og Alcoa-sagen, fordi den adskiller sig ved at være så stort et projekt. Forventningen er derfor, at man specielt i denne sag har gjort en ekstra indsats for at inddrage befolkningen i høringsprocessen. Alcoasagen kan derfor betragtes som en kritisk case i den forstand, at man, hvis denne høringsproces er demokratisk illegitim, kan have en rimelig forventning om, at der kan ses lignende tendenser andre steder, hvor indsatsen for borgerinddragelse forventelig ikke er så stor. (Flyvbjerg 2004:425) Dette kriterium er formuleret som et krav til det deliberative demokrati generelt og er ikke direkte anvendeligt i analysen af høringsprocessen i forbindelse med storskalaprojekter, da det i sagens natur er Erhvervsdepartementet og Råstofdirektoratet, der bestemmer hvilke emner, der sendes til høring. I denne sammenhæng vil kriteriet derfor bliver fortolket som et krav om, at høringsprocessen skal have en reel indflydelse på den politiske dagsorden. Dvs. det er ikke nok for at kunne kalde processen for demokratisk legitim, at en beslutning sendes i høring. Høringssvarene skal også tages til efterretning, hvor 12 Back to table of contents
  • 13. Kapitel 4: Kriterium 1 – Særinteressernes forenelighed I følgende kapitel følger analysen af undersøgelsens 1. kriterium: At særinteresser ikke må være uforenelige. Som beskrevet er dette en vigtig forudsætning for, at en deliberativ debat overhovedet kan opstå. Fremgangsmåden i analysen vil være igennem en redegørelse for forløbet i de tre udvalgte cases at identificere de relevante aktører. Derefter at identificere deres interesser i sagen og undersøge; Hvorvidt der er interesser, der kun bæres af en enkelt aktør og som derfor kan have vanskeligt ved at få plads i debatten og Hvorvidt nogle interesser rent diskursivt italesættes som modstridende i debatten og derfor gensidigt udelukker hinanden fra debatten. Case 1: Alcoa-sagen Alcoas aluminiumssmelteværk er et at de største erhvervsprojekter, der har været taget initiativ til i Grønland i nyere tid. Etableringen af aluminiumssmelteværket er anslået til at være en investering på omkring 20 milliarder kr. og den årlige omsætning på 3-4 milliarder. Altså omkring 25 % af den grønlandske BNP inkl. bloktilskud. (Grønlands statistik: 2010). En vurdering anslår, at aluminiumssektoren alene kan komme til at beskæftige op til 650 personer og dertil kommer den afledte beskæftigelse i tilstødende sektorer. (www.aluminium.gl) Aluminiumssmelteværket er således et projekt, der kan få afgørende indflydelse på hele det grønlandske samfund. Det er derfor i et demokratisk legitimitetsperspektiv afgørende, at den grønlandske befolkning inddrages i beslutninger omkring et projekt, der kan have så stor indflydelse på det grønlandske samfund. Derfor er en analyse af den demokratiske legitimitet i netop dette storskalaprojekt også relevant at medtage i denne analyse. Dette kapitel indeholder en beskrivelse af Alcoasagen. Først vil der blive givet en gennemgang af Back to table of contents forløbet i sagen med særligt fokus på de beslutninger, der er taget undervejs og de områder, hvor offentligheden har været inddraget. Dernæst følger en interessentanalyse, hvor de vigtigste interessenter i sagen identificeres samtidig med, at der sker en identificering af de emner og interesser, der har været i debatten omkring Alcoas aluminiumssmelteværk. Begge analyser foretages med henblik på en analyse af undersøgelsens første kriterium, at særinteresserne ikke må være uforenelige. Redegørelse for Alcoa-sagens forløb Alcoa-projektet tager sin begyndelse i 2006 med en henvendelse fra Alcoa til det daværende grønlandske Hjemmestyre. Alcoa fremlægger her deres ønske om at undersøge mulighederne for at etablere et aluminiumssmelteværk i Grønland for at kunne udnytte de grønlandske vandressourcer til at fremstille billig energi til smelteprocessen. Smeltning af aluminium er meget energikrævende og billig vedvarende energi i form af vandkraft i stedet for det dyre alternativ i form af kul og olie er derfor Alcoas hovedformål med at placere et aluminiumssmelteværk i Grønland. I juli indgås der en forundersøgelsesaftale mellem Hjemmestyret og Alcoa, hvor begge parter forpligtiger sig til at bidrage til at foretage undersøgelser for at fastslå, hvorvidt projektet kan gennemføres i Grønland. (MoU 2007:2) I perioden juli 2006- maj 2007 bliver der efterfølgende iværksat en række undersøgelser af muligheden for at etablere et aluminiumssmelteværk. Der nedsættes blandt andet en SMV-arbejdsgruppe, som skal påbegynde arbejdet på en strategisk miljøvurdering (SMV). Dvs. en omfattende undersøgelse, der kortlægger konsekvenserne af et aluminiumssmelteværk for; flora og fauna, kulturarv, befolkningens sundhed, bosætning, uddannelse og beskæftigelse samt økonomien (lokal såvel som national). Tre kommuner (Nuuk, Sisimiut samt Maniitsoq) udvæl13
  • 14. ges på baggrund af deres placering i nærheden af væsentlige vandressourcer og bedes tage stilling til en evt. placering af et aluminiumssmelteværk. Hjemmestyret etablerer Greenland Development, som får mandat til at forhandle med Alcoa på vegne af Hjemmestyret samt til opgave at varetage orientering af befolkningen og administrationsgruppen i Hjemmestyret. Som en del af dette går informationssiden www.aluminium.gl i luften i maj 2007. Resultatet af forundersøgelserne bliver, at det anses som muligt at etablere et aluminiumssmelteværk i Grønland. Det grønlandske Hjemmestyre og Alcoa underskriver følgelig en samarbejdsaftale – et såkaldt Forståelsesmemorandum (MoU), der forpligtiger begge parter til at investere tid og penge i den fortsatte udvikling af projektet. Indtil dette tidspunkt har aluminiumsvirksomheden Norsk Hydro også undersøgt mulighederne for at etablere aluminiumssmelteværker på Grønland, men fravælges nu til fordel for Alcoa. I perioden maj 2007- maj 2008 bevæger projektet sig ind i den næste fase, hvor forundersøgelserne gøres mere konkrete. I MoU-aftalen forpligtiger Alcoa sig til at foretage en lang række undersøgelser angående: Placeringen af smelteværket, den nødvendige infrastruktur i forbindelse med smelteværket og vandkraftværket, miljøpåvirkninger, finansielle aspekter og flere andre faktorer. Hjemmestyret forpligtiger sig ligeledes til at undersøge mulighederne for en placering af smelteværket, undersøge hvilke lovgivningsmæssige rammer, der må justeres for at muliggøre et sådan projekt, undersøge miljømæssige aspekter samt tage stilling til på hvilken måde, partnerskabet mellem de to parter skal udformes. (MoU 2007: 3) Det bliver SMV-gruppens ansvar at undersøge de miljømæssige konsekvenser af et smelteværk i de tre valgte kommuner. I Oktober inden SMV-rapporten er færdiggjort, reduceres de udvalgte tolv mulige placeringer imidlertid på baggrund af tekniske vurderinger til fem. (Hansen 2010: 68) Desuden vedtages landstingsforordningen nr. 8 af 15. november, hvor der bl.a. lovfæstes et krav om, at virksomheder på forespørgsel fra tilsynsførende instans, skal udarbejder en vurdering af de forure14 ningsmæssige konsekvenser af deres aktiviteter (En såkaldt VVM-redegørelse). Dette forslag bliver sendt i høring til kommunerne og kommunernes landsforening Kanukoka, men ikke til miljøorganisationer og arbejdsmarkedets parter, da det vurderes, at forordningen ikke direkte berører disse organisationer. (Frednings- og Miljøudvalgets behandling 2007:5) I december 2007 foreligger den færdige SMV-rapport, som sendes til høring og der foretages desuden en undersøgelse af befolkningens holdninger til Alcoa og etableringen af en aluminiumsindustri i Grønland. Høringsprocessen strækker sig fra midten af december 2007 til midten af januar 2008. Dvs. omkring en måned og som et led i denne høringsproces afholdes også et borgermøde i de tre berørte kommuner, for at inddrage borgerne i processen. Høringsparterne omfatter en bred vifte af interessenter. Bl.a. miljøorganisationer, arbejdsmarkedets parter, Grønlands Naturinstitut, Nationalmuseet, uddannelses institutioner og mange andre. Der er således tale om en bred høringsproces. Den følgende måned inddrages SMV’en i ”Beslutningsgrundlag for etablering af aluminiumssmelter i Grønland”, som er Greenland Developments anbefalinger til landstinget ang. placering af smelteværket samt ejerskabsstruktur. Der afholdes efterfølgende et seminar for de to arbejdsgiverforeninger; NUSUKA og Grønlands Arbejdsgiverforening samt lønmodtagerorganisationen SIK, hvor beslutningsgrundlaget diskuteres og hvor arbejdsmarkedets parters fortsatte involvering i projektet diskuteres. Dette giver i maj udfald i oprettelsen af et kontaktudvalg vedrørende arbejdskraftog uddannelsesspørgsmål med deltagelse af bl.a. disse tre foreninger, Grønlands Turist og Erhvervsråd, Greenland Development, Greenland Venture, Maniitsoq Kommune og Erhvervsdepartementet. På baggrund af Beslutningsgrundlaget vedtager Landstinget i maj 2008 at placere smelteværket i Maniitsoq samt at arbejde videre med to ejerskabsmodeller. En model hvor Hjemmestyret bliver medinvestor og ejer af smelteværket og vandkraftværket (partnerskabsmodellen) og en model, hvor den grønlandske involvering begrænses til en årlig koncessionsafgift. Back to table of contents
  • 15. Figur 4.1: Oversigt over perioden maj 2007- maj 2008 2007 Maj Inddragelse af befolkningen GD´s hjemmeside går i luften (maj) Beslutninger Underskrivelse af MoU Juni Juli Identifikation af 12 mulige placeringer af smelteværket Borgermøde i Nuuk, Maniitsoq og Sisimiut (aug) Aug Sep Okt Alcoa undersøger kommunerne Reducering til 5 placeringer pga. tekniske omstændigheder. Nov Ændring af miljøforordningen Holdningsundersøgelse + Høring af SMV De 2008 Feb Formulering af beslutningsgrundlag + Valg af foretrukne og anbefalede placering i Hjemmestyret Borgermøde i Nuuk, Maniitsoq og Sisimiut Marts Landstingets 1. behandling telse af ad. Hoc. udvalg Seminar med SIK, GA og NUSUKA ang. beslutningsforslag. Jan nedsæt- April Maj Formel beslutning i Landstinget Beslutningen i Landstinget markerer afslutningen af 1. fase i MoU-aftalen. I den følgende periode juni 2008- december 2009 igangsættes der yderligere undersøgelser fra Selvstyrets side. Der arbejdes videre med SMV-undersøgelsen og Alcoa påbegynder forberedelserne til en VVM-redegørelse (Vurdering af virkninger på miljøet), hvis foreløbige resultat også sendes til høring i marts 2009. Samtidig afholdes der en række borgermøder i de tre byer og omkringliggende bygder med ca. et halvt års mellemrum, hvor Selvstyret, Alcoa og Greenland Development deltager. Den eneste beslutning der tages i denne periode er vedtagelsen af ”Inatsisartutlov nr. 12 af 1. december om udnyttelse af vandkraft til produktion af energi” også kaldet koncessionsloven. Formålet er at danne Back to table of contents Narsaq miljøseminar Kontaktudvalg oprettet + erhvervs og kompetenceudviklingsråd oprettet en ramme for en kommerciel udnyttelse af Grønlands vandkraftressourcer, hvilket skaber muligheden for at vælge koncessionsmodellen som ejerskabsmodel. Forinden sendes lovforslaget i høring, hvor en lang række offentlige og private organisationer inddrages. I perioden 2010-2011 færdiggøres SMV-rapporten og arbejdet med VVM-undersøgelsen fortsættes. I den forbindelse konstaterer Grønlands Nationalmuseum, at en opdæmning af søen Tasersiaq i forbindelse med etableringen af et vandkraftværk vil skade vigtige kulturminder og fraråder derfor at gøre dette. Tasersiaq er imidlertid afgørende for etableringen af aluminiumssmelteværket i Maniitsoq og rapporten 15
  • 16. giver derfor anledning til forlag og vedtagelse af en iniatsisartutlov om; ”fredning og anden kulturarvsbeskyttelse af kulturminder”, hvor det bliver muligt for Naalakkersuisut at tilsidesætte fredninger af bestemte områder, hvis det sker af hensyn til samfundsudviklingen. Dette er bl.a. ønsket om at etablere en erhvervsvirksomhed dvs. hovedsageligt Alcoa i første omgang. Lovforslaget udarbejdes i samarbejde med en referencegruppe, hvor blandt andet Grønlands Nationalmuseum, Greenland Development, Grønlands Turist og Erhvervsråd og en række departementer deltager. Derudover sendes forslaget inden vedtagelse til høring i en lang række interesseorganisationer og relevante statslige instanser. I april 2010 udkommer en rapport på foranledning af Det Nordiske Ministerråd, der fastslår, at Alcoaprocessen er præget af et demokratisk underskud. Dette giver anledning til en del offentlig kritik, bl.a. fra miljøorganisationen Avataq. Kritikken giver efterfølgende udslag i oprettelsen af en kritisk borgerforening i Maniitsoq og i den forbindelse afholdelse af det første borgermøde, der ikke er på foranledning af Naalakkersuisut, Kommunen eller Alcoa. Slutteligt vedtages ”Inatsisartutlov nr. 20 af 18. november 2010 om ændring af landstingslov om indkomstskat”, hvori det vedtages, at det skatteprovenuet der opstår som en effekt af udenlandsk arbejdskraft i anlægsprocessen skal tilfalde landskassen og ikke den specifikke kommune. I den forbindelse bliver alle væsentlige statslige og private organisationer også hørt. I 2011 har projektet bevæget sig ind i en periode med relativ stilstand. Der arbejdes til stadighed videre med forskellige miljøundersøgelser. Alcoa har fremsat et krav om, at der i anlægsfasen kan benyttes udenlandsk arbejdskraft til en arbejdsløn, der er lavere end den overenskomstmæssige, da projektet ifølge deres argument ellers ikke vil være rentabelt. Dette forslag har været forhandlet med arbejdsmarkeds parter, men ligger nu hos den administrative koordineringsgruppe i Naalakkersuisut til behandling. Projektet har derfor endnu ikke bevæget sig ind i den 3. og afsluttende fase i MoU-aftalen, hvor det specifikke anlægningsarbejde i forbindelse med smelteværket og vandkraftværket skal planlægges. 16 Interessentanalyse Efter således at have redegjort for Alcoa-sagens forløb, vil følgende afsnit indeholde en analyse af de interessenter, der er relevante i høringsprocessen. Det er et forsøg på at give et overblik over hvilke interessenter, der er på området, men også at redegøre for deres mål og interesser. Første skridt er at identificere de interessenter på området, der er relevante at tage hensyn til i undersøgelsen. Da der i Alcoa-sagen er rigtig mange interessenter, kan det være formålstjenstligt at opdele interessenterne i grupper, for på den måde bedre at kunne danne sig et overblik. Interessenterne vil blive opdelt i hhv.: ■■ Videnssvage interessenter: Interessenter, der ikke har den store viden om det område, beslutningsprocessen angår, men hvis accept er nødvendig for beslutningens gennemførelse. Fordi de er afhængige af den information de får af ressourceinteressenterne, kaldes denne gruppe for videnssvage interessenter. ■■ Ressourceinteressenter: Interessenter, hvis aktive medvirken er nødvendig for beslutningens gennemførelse og som samtidig har stor viden om det område, beslutningen angår. ■■ Eksterne interesser: Interessenter, der ikke har den store specifikke viden om området, beslutningen angår, og som heller ikke er afgørende for beslutningens gennemførelse. ■■ Eksperter: Interessenter, der uden at være særlig afgørende for beslutningens gennemførelse alligevel har en stor viden på området. De videnssvage interessenter på området er hovedsageligt de tre kommuner og de borgere, der bliver påvirket af aluminiumssmelteværket både i anlægningsfasen og driftsfasen. Påvirkningerne kan være mange. Borgerne er indbyggere i kommuner, hvor enten smelteværket eller vandkraftsværket bliver Back to table of contents
  • 17. placeret. De kan derfor blive påvirket af disse aktiviteters miljømæssige påvirkninger, men de er også arbejdstagere, der kan nyde godt af en eventuel øget efterspørgsel efter arbejdskraft. Alcoa har brug for arbejdskraften og har desuden ikke noget ønske om at arbejde i et modvilligt klima. Det er derfor nødvendigt, at borgerne i kommunerne støtter de aktiviteter, Alcoa har der, og de er derfor i høj grad nødvendige for beslutningsprocessen. Det er imidlertid begrænset, hvor meget viden borgerne og kommunerne har på området, hvilket kan gøre det vanskeligt for dem at forstå de konsekvenser, beslutningerne får for dem. Gruppen så således afhængig af de oplysninger, de får fra Alcoa og de statslige myndigheder på området. Blandt ressourceinteressenterne må Erhvervsdepartementet og Greenland Development først og fremmest medtages, da det er disse instanser, der har den formelle beslutningskompetence mht. etableringen af et aluminiumssmelteværk. Deres aktive deltagelse i beslutningsprocessen er derfor selvsagt nødvendig. Derudover må Alcoa også regnes for en ressourceinteressent på området, da beslutninger, der tages på råstofområdet, i høj grad påvirker dem. Samtidig er hele projektet afhængig af, at Alcoa vil investere i Grønland. Beslutninger på området afhænger derfor i høj grad af, at Alcoa kan acceptere de vilkår, de bliver stillet over for. Deres aktive deltagelse er derfor vigtig. Slutteligt er også Inatsisartut afgørende for projektet, idet Erhvervsdepartementet på grund af projektets omfang, har overgivet en del af beslutningskompetencen til Inatsisartut. (Hansen 2010:67) Back to table of contents Disse fire interessentgrupper har desuden en omfattende viden på området og defineres derfor som ressourceinteressenter. Til ekspertgruppen kan regnes de interessenter, som Greenland Development benytter sig af som rådgivere i beslutningsprocessen. Det er en gruppe, der har en omfattende viden på området, men hvis deltagelse reelt ikke er nødvendige for beslutningens gennemførelse. Det kan dog argumenteres for, at deres deltagelse er nødvendig i det omfang, at de gør det muligt for Greenland Development, Inatsisartut og de andre ressourceinteressenter at tage en velbegrundet beslutning, men beslutningens gennemførelse afhænger dog ikke af deres deltagelse. Specielt eksperter, der har deltaget i udarbejdelsen af hhv. SMV’en og VVM’en, er vigtige for processen. Den sidste interessentgruppe er de eksterne interessenter. Her findes de interesseorganisationer, som af forskellige grunde har en interesse i aluminiumsprojektet. Der er tale om fagforeninger, arbejdsgiverforeninger og andre interesseorganisationer bl.a. miljøorganisationer. Disse interessenter har ikke nogen specifik viden om aluminiumssmelteværker, da deres interesseområder spreder sig over flere områder af samfundet og deres deltagelse i gennemførelsen af beslutninger for aluminiumsprojektet er desuden ikke afgørende. De er imidlertid repræsentanter for en række individer og er derfor også vigtige at tage med som interessenter. Nedenstående figur viser fordelingen af interessenter på de fire interessentområde. 17
  • 18. Figur 4.2: Fordeling af interessenter i Alcoa-sagen Nødvendig for gennemførelse Videnssvage interessenter Ressourceinteressenter Borgerne i Maniitsoq, Sisimiut og Nuuk Naalakkersuisut: Erhvervsdeparte- Borgergrupper: Borgergruppen, Til- hængerforeningen, KNAAN (modstandere) Kommunerne: Qeqqata Kommunia, Kommuneqarfik Semersooq, KANUKOKA (De grønlandske kommuners landsforening) mentet, Den administrative koordineringsgruppe Inatsisartut: Medlemmer og andre partier Investor: Alcoa Inc. Greenland Development a/s Lille viden Stor viden Eksterne interessenter Eksperter Fagforeninger: KNAPK(Fiskernes og fangernes fagforening), SIK (Lønmodtagerforening) Arbejdsgiverforeninger: Grønlands Arbejdsgiverforening, NUSUKA Andre interesse org.: Avataq, ICC, Earth Charter, Timmiaq, Debatgruppe – Alcoa eller ej? Eksperter: Deloitte, Niras, Price Waterhouse, ERM, Grønlands Nationalmuseum Rådgivere: SMV-gruppen Forskere: Klaus Georg Hansen, Anne Merrild Hansen Ikke nødvendig for gennemførelse At interessenter er placeret i den samme kategori er dog ikke ensbetydende med, at de har de samme interesser. Fagforeningerne og arbejdsgivernes modstridende interesser er et meget klassisk eksempel på dette. Men inddelingen giver et overblik over hvilke interessenter, der er relevante at medtage i undersøgelsen af demokratisk legitimitet i høringsprocesserne i forbindelse med Alcoa-projektet. Analyse af interessernes forenelighed Som bekendt er et af Habermas og Dahls kriterier for tilstedeværelsen af det deliberative demokrati, at særinteresser på området ikke må være uforenelige, for på den måde at sikre, at offentlig en debat kan opstå. Efter at have identificeret de væsentligste interessenter på området, vil det derfor i det følgende 18 blive undersøgt, hvorvidt interessenternes interesser i forbindelse med Alcoa-sagen kan anses som forenelige. For at give et overblik over på hvilke områder interesserne mødes, vil først følge en præsentation over de væsentlige emner i debatten omkring Aluminiumssmelteværket. Emner i Debatten omkring alcoa-projektet Debatten omkring Alcoa-projektet kan opdeles i 3 hovedområder: ■■ En debat der angår de samfundsmæssige konsekvenser af et aluminiumssmelteværk ■■ En debat der angår de kulturelle og miljømæssige konsekvenser Back to table of contents
  • 19. ■■ En debat der fokuserer på selve processen omkring Alcoa-projektet. Specielt det sidste område er meget interessant for denne undersøgelse, da det viser, at der er en kritisk offentlighed, der ønsker at blive inddraget i debatten. I debatten omkring de samfundsmæssige konsekvenser diskuteres bl.a. smelteværkets placering. Tre kommuner bliver på grund af deres placering i nærheden af væsentlige vandressourcer udvalgt som mulige placeringer for smelteværket og dette giver grund til debat. Det interessante i den forbindelse er imidlertid, at der ikke opstår nogen væsentlig debat om hvilken specifik by, der skal vælges. Der er generelt enighed om, at et smelteværk i en hvilken som helst by også vil komme de omkringliggende byer, såvel som hele Grønland til gode. Det der imidlertid diskuteres er de konsekvenser, det skaber, at en så omfattende industri placeres i en kommune med så begrænsede arbejdskraftressourcer. Spørgsmålet er, hvorvidt det er muligt at skaffe tilstrækkeligt kvalificeret arbejdskraft og et væsentligt debatpunkt bliver derfor, hvorvidt det overhovedet vil være muligt udelukkende at benytte sig af lokal arbejdskraft i både anlægsfasen og driftsfasen. Skal man satse på at opkvalificere den grønlandske arbejdskraft eller importere udenlandsk? I den forbindelse diskuteres det også, hvorvidt den eventuelle udenlandske arbejdskraft skal arbejde under en grønlandsk overenskomst. Derudover diskuteres det også, hvilke konsekvenserne det får for det resterende grønlandske erhvervsliv, at så store investeringer tilføres området omkring Maniitsoq. Frygten er, at det, for at undgå overophedning af økonomien, vil føre til tilbageholdenhed i forhold til investeringer i det resterende samfund, hvilket kan risikere at kvæle det grønlandske erhvervsliv. Slutteligt debatteres også valget af ejerskabsmodellen. Tilhængerne af en partnerskabsmodel fokuserer på de store gevinstmuligheder, der er for samfundet og de dermed følgende muligheder for selvstændighed fra Danmark, hvorimod tilhængerne af en koncessionsmodel fokuserer på risikoen ved Back to table of contents at involvere sig i en så stor investering, som Alcoaprojektet er. Det andet emne i debatten omkring Alcoa-projektet er smelteværkets effekter på miljøet, naturen og kulturen. Her er det ikke overraskende miljøorganisationerne, der gør sig gældende. Et af de mest debatterede emner er den forøgede CO2-udledning, smelteværket vil medføre. Grønland har som underskriver af Kyoto-protokollen forpligtiget sig til at reducere udledningen af drivhusgasser med 8 % i forhold til 1990-niveauet. En forøgelse af CO2-udledningen med op til 75 %, som Alcoa-projektet vurderes at medføre, er således ikke mulig, med mindre Kyoto-forpligtigelserne ændres. (Ad. hoc. udvalget 2008:16). Det er desuden bekymrende i forhold til de problemer, det medfører for miljøet. Som et modargument stilles det forhold, at CO2’en på globalt plan vil reduceres, fordi smelteværket erstatter et smelteværk et andet sted, der benytter kul og olie som energiressource og derfor udleder langt mere CO2, end det grønlandske smelteværk vil gøre. En anden bekymring angår fangerkulturen. For det første frygtes de miljømæssige konsekvenser for havpattedyr og fisk, men det frygtes også, at et industriprojekt af en sådan størrelsesorden vil tvinge fangere og fiskere over i aluminiumsindustrien, fordi Naalakkersuisut i tilfældet af medejerskab bliver nødt til at spare penge på andre områder. Eksempelvis på tilskud til fangere og fiskere. Slutteligt finder Grønlands Nationalmuseum i deres undersøgelser i forbindelse med Alcoa’s VVM-redegørelse, at der i Tasersiaq området, hvor et vandkraftværk skal etableres er væsentlige kulturminder, som vil blive ødelagt, hvis projektet realiseres. Dette starter en debat, hvor bevarelse af fortiden stilles i modsætning til samfundsudvikling. Vil man bevare Grønland som et frilandsmuseum eller følge med udviklingen, lyder spørgsmålet. (Sermitsiaq 11. marts 2010) Et sidste emne, der dominerer debatten omkring Alcoa-projektet, angår den demokratiske legitimitet i 19
  • 20. høringsprocessen omkring projektet. Dette emne bliver først introduceret et godt stykke inde i processen og kritikken går bl.a. på, at der fra Naalakkersuisuts og Greenlands Developments side gøres for lidt for at lade kritiske røster komme til orde. Derudover kritiseres det, at der er oplysninger og rapporter, der ikke er tilgængelige for offentligheden. Ifølge Greenland Development skyldes det, at man i visse tilfælde må hemmeligholde oplysninger, der kan frilægge Alcoas svagheder og strategier for konkurrenter. Slutteligt kritiseres Greenland Development for at være for positive over for etableringen af et smelteværk og være for dårlige til at fremlægge de negative oplysninger. Dette bestrides af Greenland Development, der til gengæld mener at gøre, hvad de kan for at fremlægge alle tilgængelige oplysninger for offentligheden. Figur 4.3: Oversigt over emner i debatten. Miljømæssige og kulturelle emner Naturen Fangerkulturen Arkæologiske værdier Processen Åbenhed i processen Inddragelse GD´s rolle Interessernes Forenelighed Som det fremgår af ovenstående gennemgang af emner i debatten, er der langt fra enighed om hvilke emner, der er vigtigst i processen og hvordan forskellige hensyn skal prioriteres. Der er eksempelvis stor forskel på, hvordan interessenterne prioriterer hensynet til miljøet og hensynet til den økonomiske vækst. Og der er ligeledes forskel på prioriteringen af inddragelse af offentligheden i og prioriteringen af at beskytte Alcoas interesser. I det følgende vil det blive undersøgt, hvorvidt disse prioriteringer er så forskellige, at interesserne er direkte uforenelige og således vanskeliggør en deliberativ debat. Som det fremgår af interessentanalysen, er der en lang række interessenter involveret i processen 20 Samfundsmæssige emner Placering Lokal arbejdskraft Lønforhold for udlændinge Effekt af investeringer Økonomisk vækst Opkvalificering omkring smelteværket. Det er imidlertid ikke alle interessenter, der er lige afgørende for processen. Hvis man i stedet for det deliberative demokratiideal anskuer processen ud fra et aggregativt demokratiideal, er det hovedsageligt afgørende, at ressourcepersonernes interesser ikke er uforenelige. De deliberative demokratiideal foreskriver imidlertid, at alle interesser i nogen grad må være forenelige, for at det er muligt at skabe en deliberativ debat, hvor der kan opnås kompromiser. Derfor bliver også de meget små NGO’er vigtige for processen på trods af deres begrænsede størrelse. I nedenstående model er ikke alle emner i debatten medtaget, men de væsentligste. Modellen viser de forskellige aktørers interesser i Alcoa-projektet. Back to table of contents
  • 21. Alcoa SIK Arbejdsgiver foreningerne Borgerne + kommunerne + KANUKOKA Naalakkersuisut + GD Inatsisartut Miljø org + Andre org. KNAPK Eksperter Figur 4.4: Fordeling af aktørernes interesseområder. Hensyn til naturen Kulturen Åbenhed og inddragelse i processen Økonomisk vækst Brug af lokal arbejdskraft Opkvalificering af arbejdsstyrken Som det fremgår af modellen, deler mange af aktørerne faktisk interesser. Det er dog værd at bemærke, at Alcoa, som nok er den mest afgørende ressourceinteressent, tilsyneladende har få interesseområder, der stemmer overens med flere af de eksterne interessenter og eksperterne. Ud over ønsket om åbenhed i processen er der således ingen overensstemmende interesseområder mellem Alcoa og eksperterne, KNAPK og miljøorganisationerne. Her er en interessekonflikt, der kan give problemer i forhold til den deliberative proces. Det er imidlertid afgørende, at de resterende ressourceinteressenter; Naalakkersuisut og Inatsisartut har så stor overensstemmelse med såvel de videnssvage interessenter som mange af de eksterne interessenter. Alle tre interessentgrupper prioriterer således naturen, åbenhed og inddragelse i processen, økonomisk vækst, brug af lokal arbejdskraft samt opkvalificering af den eksisterende arbejdskraft. Det eneste interesseområde der for alvor kan give grund til bekymring er hensynet til kulturen. Dvs. Back to table of contents hensynet til, at fangerkulturen skal bevares, hvilket betyder at fortsætte de nuværende tilskud til branchen, og hensynet til den kulturarv man ødelægger ved at oversvømme området omkring Tasersiaq. Her står KNAPK og eksperterne, i dette tilfælde Grønlands Nationalmuseum, meget alene i prioriteringen af disse interesseområder. I debatten omkring Alcoaprojektet er der desuden en tendens til, at forholdet mellem kulturbevarelse og økonomisk vækst bliver opstillet som antagonistiske, dvs. det ene udelukker det andet. (ex. Sermitsiaq 22. januar 2010, Sermitsiaq 11. marts 2010) Derfor bliver det vanskeligt for KNAPK og Grønlands Nationalmuseum at fremføre deres synspunkter uden at blive betragtet som værende imod økonomisk vækst, som er et meget vigtigt interesseområde for både de videnssvage interessenter, ressourceinteressenter og eksterne interessenter. At et interesseområde på denne måde diskursivt udelukkes fra debatten er problematisk for den deliberative proces. 21
  • 22. Et emne, som ligeledes udelukkes fra debatten, er miljøspørgsmålet omkring bauxitforurening. I produktionen af aluminium benyttes bauxit, som flere af de steder det udvindes har medført forurening. Bauxit skal imidlertid ikke udvindes i Grønland og forureningen finder derfor sted et andet sted i verden. Derfor er det ikke noget ressourceinteressenterne har oplyst om i debatten. Dette kritiseres hovedsageligt af miljøorganisationen Avataq, der mener, at dette sker bevidst for at fremstille Alcoa-projektet i et fordelagtigt lys. (KNR nyheder d. 11. november 2010) Avataq står alene med bauxit-perspektivet i debatten og når det samtidig bevidst udelukkes af ressourceinteressenterne, får emnet meget svære vilkår i den deliberative debat. I og med at ressourceinteressenterne er befolkningens væsentligste kilde til information, er det problematisk, at dette emne, der synes at have interesse for offentligheden, på forhånd udelukkes fra debatten. På nogle områder sker der således en enten diskursiv eller direkte udelukkelse af visse emner fra debatten omkring Alcoa-projektet. Når man betragter aktørernes interesseområder, ser det dog, med undtagelse af kulturbevarelse, ikke ud til at aktørernes interesser er fuldstændige uforenelige, hvilket giver gode forhold for det deliberative demokrati. Case 2: Cairn Energy Olieeventyret tager for alvor sin begyndelse i 2009, hvor det grønlandske Selvstyre som et af de første områder hjemtager råstofområdet. Selvstyret anlægger fra begyndelsen en meget aktiv råstofpolitik og forholdsvis hurtigt efter hjemtagelsen af området går den første udbudsrunde på licenser i luften, der er 100 % kontrolleret af Selvstyret. Desuden har klimaforandringer bevirket, at større områder længere nord på ved Nordøst - og Nordvestgrønland nu er isfri i længere perioder og derfor tilgængelige for olieefterforskning. Disse to faktorer har medført et regulært ansøgningsboom ift. olieefterforskningslicenser i Grønland. Olieprojekter er derfor noget, den grønlandske offentlighed uvægerligt må forholde sig 22 til. Da olieprojekterne angår de fælles grønlandske ressourcer og kan have vidtrækkende konsekvenser på såvel miljø som økonomi, er det ligeledes et område, hvor det ud fra et deliberativt demokratiperspektiv er vigtigt at inddrage offentligheden i beslutningsprocessen. At det netop er Cairn, der er udvalgt som case skyldes hovedsageligt, at det er det selskab, der er kommet længst i sin efterforskning i det grønlandske farvand. Det er således i skrivende stund det eneste selskab, der har påbegyndt prøveboringer og det er samtidig det selskab, der har flest licenser i Grønland. Det er derfor i denne forbindelse en oplagt case. Det følgende kapitel vil lige som det forrige tage udgangspunkt i en gennemgang af Cairn Energy-sagens forløb. Dernæst følger en interessentanalyse og en emneanalyse med det formål at kunne analysere, i hvor høj aktørernes særinteresser er forenelige, hvilket er analysens første kriterium for tilstedeværelsen af det deliberative demokrati. Redegørelse for Cairn Energy-sagens forløb For at give et overblik over forløbet med Cairn Energy, vil der i det følgende afsnit blive redegjort for perioden, hvor selskabet har været involveret i olieefterforskning i det grønlandske farvand. Igen vil der blive fokuseret på de beslutninger Inatsisartut og Naalakkersuisut har taget i processen og de høringer og inddragelse af befolkningen, der har været i den forbindelse. Cairn Energy’s involvering i den grønlandske olieindustri begynder tilbage i 2002, hvor Cairn Energy første gang foretager seismiske undersøgelser af havbunden i det grønlandske farvand. I perioden 2002-2007 er deres aktiviteter imidlertid begrænset til efterforskning via seismiske data i to forskellige felter i Sydvestgrønland. Back to table of contents
  • 23. I 2007 udbydes yderligere en række felter ved Diskobugten og i Sydgrønland, hvoraf Cairn Energy i januar 2008 får licens til fire af dem og i den forbindelse afholdes også et borgermøde i Qaqortoq for at orientere borgerne om det fremtidige projekt. Desuden etableres der ved forårssamlingen i 2008 en råstoffond med det formål at sikre en fordeling af olieindtægter over flere år for på den måde at modvirke inflation. I starten af 2009 opnår Cairn Energy desuden yderligere to licenser i Sydgrønland. Disse licenser er ikke til høring i det grønlandske samfund, da råstofområdet på det tidspunkt stadig er under dansk administration. Tildeling af efterforskningslicenser bliver derfor behandlet i Fællesrådet Vedrørende Mineralske Råstoffer, som er et organ sammensat af danske og grønlandske politikere. Denne kompetence overgår i forbindelse med Grønlands overgang til selvstyre i 2009 til det grønlandske Råstofdirektorat. I den forbindelse vedtages også Inatsisartutlov nr. 7 af 7. december 2009 om mineralske råstoffer og aktiviteter af betydning herfor (Råstofloven), som skal danne grundlag for administrationen af råstofområdet. I den bestemmes det blandt andet, at olieselskaber i forbindelse med ansøgning om licenser skal udarbejde en vurdering af projektets virkning på miljøet (VVM) (§73) samt en vurdering af den samfundsmæssige bæredygtighed (VSB) (§76) og at disse vurderinger, så vidt aktiviteten får væsentlig indvirkning på naturen eller klimaet, skal sendes i høring hos befolkningen, berørte myndigheder og organisationer. (§61 og §57) Befolkningen får således med Råstofloven en lovfæstet ret til deltagelse i processen i visse tilfælde. Ud fra et demokratisk legitimitetsperspektiv sker der således et skift i 2009, fordi processen omkring efterforskningslicenser bliver mere åben for offentligheden. I 2010 sker der yderligere et skift. Cairn påbegynder en prøveboring i et af deres licensfelt Sigguk ved Diskoøen, og er dermed det første selskab siden år 2000, der tager skridtet videre end seismiske forundersøgelser. Den første ansøgning om tilladelse til Back to table of contents to efterforskningsboringer kommer i marts. Cairn udarbejder desuden en VVM- og en VSB-redegørelse, der, som det er foreskrevet i Råstofloven, sendes i høring hos befolkningen, relevante organisationer og myndigheder. Desuden afholdes der som et led i høringsprocessen også en række borgermøder i; Nuuk, Uummannaq, Sisimiut og flere andre steder samt møder med interessenter på området bl.a. Grønlands Arbejdsgiverforening. Efter endt høringsproces og behandling i Naalakkersuisut godkendes Cairns ansøgning om en efterforskningsboring ved Diskoøen. En efterforskningsboring påbegyndes efterfølgende i juli måned samtidig med, at Cairn ansøger om tilladelse til yderligere to boringer i samme felt. Denne ansøgning sendes i høring i perioden 1. juli – 11. august, men der afholdes denne gang ikke borgermøder som en del af høringsprocessen. Seks dage efter høringsprocessen er afsluttet, godkendes ansøgningen og Cairn har dermed tilladelse til at foretage efterforskningsboringer fire forskellige steder i Sigguk feltet udfor Diskoøen. I august indgås der desuden en Impact Benefit Agreement (IBA) imellem Cairn, de berørte kommuner og Naalakkersuisut, hvor Cairn forpligter sig til i så vid udstrækning som muligt at benytte sig af grønlandsk arbejdskraft og underleverandører samt at gøre en indsats for at videreformidle viden om branchen i form af praktikpladser, træning og efteruddannelse af den grønlandske befolkning samt give økonomiske bidrag til videreuddannelse af personalet i hhv. Nuna Oil og Råstofdirektoratet. I 2010 involverer miljøorganisationen Greenpeace sig for alvor i debatten omkring Cairn’s aktiviteter i Arktis. Bl.a. afholder de i august måned et borgermøde i Nuuk, hvor de orienterer offentligheden om deres bekymringer i forhold til olieboringer i arktiske områder og aktivister fra Greenpeace border Cairns olierig og standser boringen i to dage. I september 2010 sættes en ny udbudsrunde i gang. Denne gang i Baffin Bugt. Her opnår Cairn Energy 3 efterforskningslicenser: Napariaq og Inforaq ud for Uummannaq og Pitu nord for Upernavik. 23
  • 24. Figur 4.5: Oversigt over aktiviteter i Cairn-sagen 2010 Mar Cairn ansøger om tilladelse til efterforskningsboringer i Sigguk Første boretilladelse sendes til høring d. 4/3 Apr Høringsfrist d. 21/4 Møde mellem Cairn, GA og RD Cairn laver: Rapport om inddragelse af grønlandske virksomheder, udd., VVM og beredskabsplan, Borgermøde ang. VVM Maj Juni Juli Aug Sep Tilladelse gives til 1. boring i Sigguk Cairn afholder pressemøde ang. sikkerhed 2. Boretilladelse i Sigguk sendes til høring d. 1/7 Cairn påbegynder prøveboringer Møde mellem ICC og Ove Karl Berthelsen Pressemeddelelse fra Greenpeace Høringsfrist d.11/8 Godkendelse af 2. omgang prøveboringer d. 17/8 IBA aftale Borgermøde v. Greenpeace Ny udbudsrunde 17 felter ved Baffin Bugt Oliekonference i Illulisat arrangeret af GA, Offshore Danmark, Aasiat Erhvervsråd og Q Cairn tildeles en efterforskningslicens i Baffin Bugt Interessentmøder Okt Nov Dec I februar 2011 begynder forhandlingerne om en ny IBA-aftale for 2011-sæsonen. Denne gang deltager ud over Cairn, Råstofdirektoratet og kommunerne også flere af de grønlandske interesseforeninger. Bl.a. SIK, KNAPK, GA og NUSUKA. Forhandlingerne løber over de følgende måneder og afsluttes i september. Derudover ansøger Cairn Energy i marts 2011 om tilladelse til 7 efterforskningsboringer i sine felter i Vestgrønland og den lovpligtige VSB- og VVM-redegørelse udformes. Disse sendes til høring i offentligheden i perioden 4. marts – 15. april og i den forbindelse afholdes også en række borgermøder i Illulisat, Aasiaat, Kangerlussuaq og Nuuk. I starten af maj godkendes denne ansøgning af Naalakkersuisut. Også i 2011 er Greenpeace aktive i Grønland. I maj og igen i juni border Greenpeace aktivister af flere omgange igen Cairns borerig, organisationen tager initiativ til borgermøder i Aasiaat og Nuuk, deltager i en åben debat med Kupik Kleist i DR Deadline og 24 klager til ombudsmanden om gentagende afslag på ansøgninger om aktindsigt i dokumenter vedrørende Cairns beredskabsplan, licensaftalen imellem Råstofdirektoratet og Cairn samt flere andre dokumenter. Op indtil dette tidspunkt har den offentlige debat hovedsageligt været domineret af Greenpeace, hvilket ikke har skabt nogen speciel konstruktiv dialog mellem interessenterne. I juni 2011 træder medlem af Inatsisartut Naaja Nathanielsen imidlertid ind i debatten, da hun i juni rejser et § 37 spørgsmål. Dvs. et spørgsmål i henhold til § 37 i Forretningsorden for Inatsisartut af 12. november 2010, der giver medlemmer af Inatsisartut mulighed for at stille spørgsmål til Naalakkersuisut. Spørgsmålene går hovedsageligt på høringsprocessen og sigter imod at opklare sandhedsværdien i mange af de argumenter, som Greenpeace har fremsat i debatten. Desuden har mange af interessenterne, der har indgivet høringssvar i forbindelse med Cairns ansøgning om efterforsk- Back to table of contents
  • 25. ningsboringer i marts påtalt problemer i høringsprocesserne. Med dette breder debatten sig således yderligere i samfundet. Kritikken fører i juli 2011 til, at Ove Karl Berthelsen, medlem af Inatsisartut for erhverv og råstoffer, til Sermitsiaq udtaler, at han vil gøre indsats for at forbedre høringsprocessen ved blandt andet at forlænge høringsperioden fra 6 til 8 uger og ved at forbedre formidlingen af oplysninger blandt andet igennem tv-udsendelser. I august kommer der ydermere et udspil fra EU’s miljøudvalg om håndteringen af sikkerheden ved offshore olie- og gasaktiviteter, der giver Naalakkersuisut muligheden for at være mere restriktive over for aktivister som eksempelvis Greenpeace, der opholder sig i nærheden af borerigge. Dette fører til, at Naalakkersuisut offentliggør Cairn Energy’s beredsskabsplan, som op indtil dette tidspunkt har været hemmeligholdt. Dette har været genstand for stor kritik fra bl.a. Greenpeace og offentliggørelsen kan således ses som endnu et skridt i retning af større åbenhed. Interessentanalyse Som det også er tilfældet i den første case, vil det følgende afsnit være en identificering af de interessenter, der er relevante i Cairn-sagen. Interessentanalysen er en forudsætning for at kunne analysere, hvorvidt der i processen er tale om uforenelige særinteresser. De mange interessenter i sagen vil for at give et bedre overblik blive opdelt i hhv.: Videnssvage interessenter, ressourceinteressenter, eksterne interessenter og eksperter. Figur 4.6: Fordeling af interessenter i Cairn Energy’s projekter Nødvendig for gennemførelse Videnssvage interessenter Ressourceinteressenter Borgerne: Fiskere og fangere, jægere, Naalakkersuisut: Råstofdirektoratet, Kommunerne: Qeqqata Kommunia, Inatsisartut: Medlemmer turister og almindelige borgere Kommuneqarfik Semersooq, Qaasuitsup Kommunia, Kommune Kujalleq og KANUKOKA Fællesrådet vedrørende mineralske råstoffer Investor: Cairn Energy Nuna Oil Lille viden Stor viden Eksterne interessenter Eksperter Fagforeninger: KNAPK(Fiskernes og Eksperter: GOIA, OSPAR fangernes fagforening), SIK (Lønmodtagerforening) Arbejdsgiverforeninger: Grønlands Arbejdsgiverforening, NUSUKA Andre interesse org.: Avataq, ICC, Greenpeace, WWF Rådgivere: DMU, Grønlands Naturinstitut, KPMG, GEUS, DMI, DTU, USGS Forskere: Peter Wadham, Helge Rygvikk Ikke nødvendig for gennemførelse De videnssvage interessenter er også i dette projekt de berørte kommuner og kommunernes landsforening Kanukoka og ikke at forglemme borgerne i kommu- Back to table of contents nerne. Specielt fiskerne og fangerne har en interesse i projektet, fordi etableringen af en borerig på havet kan risikere at have en negativ effekt på de fisk og 25
  • 26. havpattedyr, som er deres levebrød. Olieindustrien og også Cairns projekter er afhængig af befolkningens opbakning. Cairn er ikke i samme grad som Alcoa-projektet afhængig af lokal arbejdskraft, da behovet for arbejdskraft i produktionsfasen er noget mere begrænset end ved Alcoa smelteværket og udenlandsk arbejdskraft er et reelt alternativt. Projektet har imidlertid stadig behov for et vis samarbejde med de lokalsamfund, de rent fysisk placerer sig i nærheden af, omkring transport, forsyninger, overnatningsmuligheder osv. Som det også er tilfældet med Alcoa-projektet, besidder kommunerne, borgerne og Kanukoka ikke nogen stor viden om oliesektoren og de må derfor på trods af deres nødvendighed for gennemførelsen af projektet betragtes som videnssvage interessenter. De eksterne interessenter er mere eller mindre de samme som i Alcoa-projektet. Blandt fagforeningerne er det specielt KNAPK, som er fiskerne og fangernes fagforening og SIK, som er lønmodtagerforeningen, der har interesser i sagen. KNAPK, fordi fiskere og fangere som nævnt kan risikere at bliver påvirket direkte af industrien og SIK, fordi de har en interesse i at skabe arbejdspladser til deres medlemmer i industrien. Oliesektoren adskiller sig desuden fra de to andre cases i undersøgelsen ved, at der også er store internationale interesseorganisationer, der blander sig i debatten. Her har specielt Greenpeace gjort sig meget bemærket. Men også Verdensnaturfond (WWF) har en interesse i debatten. Begge organisationer er miljøorganisationer, der arbejder for miljøet på et globalt plan og de har derfor også interesse i det arktiske miljø. De eksterne interessenter har igennem flere års erfaringer med oliesektoren opbygget en vidensbase, der i nogen grad klæder dem på til at deltage i debatten og høringsprocessen omkring Cairns olieprojekter. Deres viden kan dog langt fra kan måle sig med den viden olieselskaber, Naalakkersuisut og andre ressourceinteressenter besidder. Her er der dog en undtagelse for så vidt angår internationale miljøorganisationer såsom Greenpeace og WWF, der har langt flere ressource og viden om området end de 26 grønlandske interessenter. For de lokale interessenter må debatten rent vidensmæssigt dog stadig betragtes som skæv. De eksterne interessenter deltager i høringsprocessen og inddrages, som det ses af ovenstående redegørelse, også i arbejdet omkring IBA-forhandlinger med Cairn, men hovedsageligt som rådgivende organer. Da de ikke har nogen beslutningsmæssig kompetence, er de derfor heller ikke direkte nødvendige for processen. Ressourceinteressenterne på området er først og fremmest Råstofdirektoratet. Med Råstofloven overlades store dele af beslutningskompetencen på råstofområdet til Råstofdirektoratet. Ud fra et ”onedoor”-princip er Råstofdirektoratet således olieselskabernes og derfor også Cairns eneste kontaktpunkt til det grønlandske Selvstyre og det er derfor en meget væsentlig ressourceinteressent, der er både afgørende for processen og har den nødvendige viden. Derudover er selskabet Nunaoil a/s også en væsentlig ressourceinteressent på området. Selskabet er oprettet til at varetage det grønlandske folks økonomiske interesser i oliesektoren og optræder således som en båret økonomiske partner, der ejer omkring 10 % af alle licenser. Deres beslutningskompetence i Cairns projekter må derfor være tilsvarende. En anden af deres opgaver er at opbygge kompetencer og viden omkring oliesektoren, for at kunne fungere som vejledende organ for Råstofdirektoratet. En del af licensaftalerne med olieselskaberne er da også, at selskaberne skal allokere midler til uddannelse af personalet i Nunaoil og Råstofdirektoratet. Nunaoil har således både beslutningskompetence og viden på området. Sidst men ikke mindst er Cairn Energy en afgørende ressourceinteressent. At mulighederne for udvinding af olie i det grønlandske farvand overhovedet efterforskes skyldes, at Cairn Energy har valgt at investere i efterforskningsprojekterne. I sidste ende må Cairn Energy derfor med deres viden og kapital anses som den mest afgørende ressourceinteressent. Den sidste ressourceinteressent i projektet er Inatsisartut. Det kan diskuteres, hvor stor en beslutningskompetence de har i forbindelse med olieprojekterne. Back to table of contents
  • 27. Inatsisartut har selvfølgelig en lovsikret ret til at yde parlamentarisk kontrol over Naalakkersuisut og dermed Råstofdirektoratet, men i realiteten er langt størstedelen af beslutningskompetencen som nævnt overgivet til Råstofdirektoratet, og der er i olieprojekter ikke tradition for at inddrage Inatsisartut i samme grad, som det er tilfældet i Alcoa-projektet. Det kan derfor argumenteres for, at Inatsisartut får karakter af ekstern interessent i beslutningsprocessen, men det er måske at strække den for langt. På trods af de midler der tilføres Råstofdirektoratet til uddannelse af personale, har man dog i erkendelse af områdets kompleksitet og behovet for yderligere viden benyttet sig af en række rådgivere i udbudsprocessen, som er en del af ekspertgruppen. Andre betydelige eksperter er organisationer som Greenland Oil Industry Association og OSPAR, der er hhv. sammenslutningen af olieselskaber, der er licensindehavere i Grønland og en international sammenslutning af lande, der arbejder for at beskytte miljøet i den nordøstlige Atlanterhav. Disse organisationer adskiller sig ved sammen med andre individuelle forskere på området at have en stor viden omkring området uden at have nogen formel beslutningskompetence. På trods af en mangel på formel beslutningskompetence, må man imidlertid ikke underkende den indflydelse specielt rådgiverne har på beslutningsprocessen. Analyse af interessernes forenelighed Som det også er tilfældet i forudgående analyse, vil følgende afsnit være en analyse af aktørernes interesser med det formål at undersøge, hvorvidt der er potentiale for debat eller om uforenelige interesser modvirker dette. For at kunne vurdere dette, er det behjælpeligt at undersøge hvilke emner, der har været dominerende i debatten omkring Cairn Energy’s projekter. Back to table of contents Emner i Debatten omkring Cairns olieprojekter I debatten omkring Cairn Energy’s olieprojekter i Grønland fordeler emnerne sig på fire hovedområder. ■■ De samfundsmæssige konsekvenser af olieprojekter ■■ Miljømæssige konsekvenser ■■ Demokratiske problemstillinger i forbindelse med selv processen ■■ Greenpeace’s rolle Igen er det værd at bemærke, at et af emnerne i debatten er selve processen og demokratiske problemstillinger i denne, hvilket ud fra et deliberativt demokratisynspunkt er et sundhedstegn. Derudover er det meget specielt, at Greenpeace, som er en af debattørerne, bliver inddraget som et emne i debatten. Debatten omkring Greenpeace’s meget kontroversielle måder at gøre opmærksom på deres synspunkter kommer således i mange tilfælde til rent faktisk at overskygge det budskab, de forsøger at fremstille. Dette vil blive uddybet yderligere senere. Debatten omkring de miljømæssige konsekvenser af Cairns olieboringer går til dels på effekterne af olieboringer i arktiske egne generelt og til dels på Cairn Energy’s specifikke praksis. Cairns boringer ligger på grænsen til, hvad der kan betegnes som dybhavsboringer (Over 650 m.). Det sætter derfor store krav til sikkerhedsprocedurerne på boreriggene. Debatten kredser derfor om, hvorvidt de krav, der er stillet til Cairns sikkerhedsprocedurer, er strenge nok. På den ene side argumenteres det for, at sikkerhedskravene lever op til de højeste standarter (Den norske Norsok-standard). På den anden side mener kritikerne, at det faktum at boringerne ligger på grænsen til at være dybhavsboringer samt sker foretages isfyldt farvand og ydermere i et område med et sårbart økosystem, stiller skærpede krav til sikkerheden, som 27
  • 28. Norsok-standarden ikke tager hensyn til. Olieulykken i den Mexicanske Golf, hvor mange millioner liter olie strømmer ud i havet, bidrager til at skærpe denne debat. Derudover opstår en meget specifik debat omkring Cairns brug af ”røde kemikalier” ved deres boringer. Kemikalierne er jf. OSPAR konventionen defineret som ”Kemikalier der giver anledning til bekymring pga. flere miljøskadelige egenskaber, og derfor bør udskiftes” (Miljøstyrelsen 2008) Diskussionen går hovedsageligt på, om det er acceptabelt at benytte disse kemikalier. Nogle finder det uacceptabelt pga. de miljømæssige konsekvenser andre, at det trods alt er et bedre end oliebaseret boremudder, som ville være alternativet. Et andet omdiskuteret emne i debatten er de samfundsmæssige konsekvenser af olieproduktionen. Debatten spænder bredt, men har mange af de samme emner, der også er en del af debatten omkring Alcoa-projektet. Det diskuteres hvilken beskæftigelsesmæssig effekt, Grønland kan forvente at få ud af projekterne. Her er alle grønlandske aktører enige om, at Cairn i videst muligt omfang bør benytte sig af lokal arbejdskraft, hvorimod Cairn er mere tilbageholdende med at garantere grønlandske arbejdspladser. Cairn fokuserer specielt på den grønlandske arbejdsstyrkes manglende kompetencer til at kunne indgå i arbejdsstyrken på boreprojekterne. Dette bringer følgelig opkvalificering af arbejdsstyrken ind i debatten. Igen er der enighed om behovet, men hvor stor en del af ansvaret for dette, der skal tilfalde Cairn er til gengæld til diskussion. Oliebranchen beskrives i debatten som en vej ud fra Grønlands afhængighed af det danske bloktilskud. Ved at udbygge oliesektoren og udnytte Grønlands ressourcer, kan man således kickstarte en selvbærende økonomi og dermed gøre sig helt uafhængig af det danske rigsfællesskab. Dette er den optimistiske tolkning. Andre maner til besindighed og har en noget mere afventende holdning til udviklingen af oliesektoren. Hovedsageligt fordi der endnu ikke er fundet noget oliefund af kommerciel størrelse. De 28 mener derfor ikke, at oliebranchen alene vil være i stand til at skabe en selvbærende økonomi. Som det også er tilfældet med Alcoa-projektet, bliver fisker- og fangererhvervet også et emne i debatten. Dels fordi det er denne gruppe, der først vil mærke effekten af forurening og forstyrrelser af økosystemet i havet ud for Grønland og dels fordi denne gruppe forventes at kunne allokeres over i oliebranchen og væk fra det traditionelle fisker- og fangererhverv. Hvorvidt dette er ønskeligt og en reel mulighed er omdiskuteret. Som tidligere nævnt, er også Greenpeace et emne i debatten omkring Cairn Energy’s boreprojekter. Dette er bemærkelsesværdigt, fordi Greenpeace selv er en aktør i debatten. Greenpeace har en meget aktivistisk og til tider ulovlig stil i varetagelsen af deres interesser i debatten og det er denne ”argumentationsstil”, der skaber debatten. I løbet af perioden 2010-2011 går Greenpeace således fire gange ulovligt om bord i Cairns borerigge og bliver fjernet af politiet, idømt bøder eller eksporteret ud af landet. Dette giver en kraftig negativ reaktion imod Greenpeace i debatten, fordi Greenpeace’s indblanding i debatten ikke ses som demokratisk. Derudover reagerer nogle af aktørerne i debatten på, hvad der benævnes ”Jeg alene vide”- holdningen. (Sermitsiaq 31. august 2010) Greenpeace betragtes som en arrogant aktør, der som udefrakommende ikke har nogen ret til at blande sig i nationale beslutninger. Som en modsætning til denne holdning står imidlertid det argument, at aktionerne er med til at skabe en nødvendig dialog omkring projektet og sætte fokus på emner, der mangler i debatten. Slutteligt er også selve beslutningsprocessen et emne i debatten omkring Cairns olieprojekter. Høringsprocessen kritiseres for at være rodet og forhastet. Mange af de involverede interessenter føler ikke, at de har tid til at gennemarbejde et ordentligt svar i høringsprocessen på grund af den korte høringsperiode og kritiserer desuden processen for at være præget af manglende åbenhed. Et eksempel som især skaber meget polemik er Cairns beredskabsplan, som Back to table of contents