Системный проект формирования электронного правительства в Российской Федерации - февраль 2009

1. «Системный проект на создание и эксплуатацию инфраструктуры
электронного правительства»
1

2. Содержание
1. Введение. Цели создания инфраструктуры электронного правительства ... 7
1.1. Понятие электронного правительства, инфраструктуры электронного
правительства. ............................................................................................................ 9
1.2. Обзор и анализ потребностей трех групп потребителей (граждане,
организации, органы власти). ................................................................................. 12
1.3. Общая характеристика существующего положения дел, включая оценку
положения Российской Федерации при международных сравнениях. .............. 13
Международные рейтинги качества государственного управления и развития
информационного общества и место в них Российской Федерации .................. 16
Интегральный показатель государственного управления (World Governance
Indicators, WGI)......................................................................................................... 17
Индекс восприятия коррупции (Corruption perception index) .............................. 20
Индекс конкурентоспособности (The Global Competitiveness Index) ................. 21
Индекс ООН готовности стран к электронному правительству (E-governance
readiness index) .......................................................................................................... 22
Индекс готовности стран к сетевому миру (Network Readiness Index) .............. 23
Европейская система исследований электронного правительства ..................... 24
1.4. Обзор действующих НПА и административной практики, их влияния на
процессы информатизации. ..................................................................................... 25
1.4.2 Неэффективность административных процессов, подлежащих автоматизации.
29
1.4.2 Неразвитость или отсутствие ключевых институтов, необходимых для
функционирования электронного правительства. ................................................................. 80
1.4.2 Неэффективность расходов на ИКТ ....................................................................... 81
1.4.2 Неблагоприятное для снижения цифрового барьера и развития отечественного
рынка регулирование, «цифровой разрыв», неэффективность российской юрисдикции
для развития бизнеса, экономики, человеческого капитала. ................................................ 82
1.5. Краткие выводы, определение целей формирования электронного
правительства ........................................................................................................... 83
1.6. Основные принципы формирования электронного правительства
(политические, финансово-экономические, технологические) ........................... 86
1.7. Основные направления создания электронного правительства .............. 87
2. Термины и определения электронного правительства ................................. 90
2.1. Термины и определения электронного правительства ............................. 90
3. Направления работ по созданию инфраструктуры электронного
правительства............................................................................................................. 93
3.1. Направление 1. Предоставление государственных услуг и исполнение
государственных функций в электронном виде ................................................... 93
3.2. Направление 2. Информационно-технологические инфраструктуры
электронного правительства. .................................................................................. 99
3.3. Направление 3. Обеспечение эффективности бюджетных расходов на
внедрение ИКТ федеральными органами исполнительной власти Российской
Федерации. .............................................................................................................. 103
2

3. 3.4. Направление 4. Обеспечение доступности услуг электронного правительства
для граждан и организаций. .................................................................................. 106
3.5. Направление 5. Взаимодействие федерального, регионального и
муниципального уровней электронного правительства..................................... 107
3.6. Направление 6. Публичные (бюджетные) услуги. .................................. 110
4. Направление 1. Предоставление государственных услуг и исполнение
государственных функций в электронном виде. ................................................. 111
4.1. Стадии зрелости электронных способов оказания государственных услуг и
выполнения государственных функций............................................................... 111
Первый этап «Информационный» ........................................................................ 111
Второй этап «Одностороннее взаимодействие» ................................................. 112
Третий этап «Двустороннее взаимодействие» .................................................... 113
Четвертый этап «Интерактивное взаимодействие» ............................................ 114
Пятый этап «Полностью интерактивное взаимодействие» ............................... 114
4.2. Каналы получения доступа к государственным услугам, оказываемым в
электронной форме. ............................................................................................... 115
4.3. Автоматизация функций органов власти как основа для построения
электронного правительства. Приоритетные услуги электронного правительства 116
4.3.2 Модель функций (типология государственных услуг и государственных
функций) федеральных органов исполнительной власти ................................................... 116
4.3.2 Специфика реализации в электронном виде государственных полномочий,
связанных с обращением заявителей (государственные услуги). ...................................... 118
4.3.2 Специфика реализации в электронном виде государственных полномочий,
связанных с контролем и надзором. ...................................................................................... 134
4.3.2 Специфика реализации в электронном виде государственных полномочий, не
связанных с взаимодействием с гражданами и организациями (государственное
управление, ГАС "Управление"). .......................................................................................... 142
4.4. Методология оптимизации и перевода в электронный вид административных
процессов оказания государственных услуг и выполнения государственных
функций ................................................................................................................... 144
4.4.2 Порядок сбора информации, подготовки изменений в нормативные правовые
акты, учета финансовых и организационных ограничений при формировании планов
перевода 148
4.4.2 Индикаторы результативности оптимизации и перевода в электронный вид
административных процессов оказания государственных услуг и выполнения
государственных функций. .................................................................................................... 153
4.4.2 Организационные механизмы экспертизы и аудита результатов перевода
административных процессов оказания государственных услуг и выполнения
государственных функций в электронный вид. ................................................................... 162
4.4.2 Порядок мониторинга и независимой оценки результативности перевода
административных процессов оказания государственных услуг и выполнения
государственных функций в электронный вид .................................................................... 163
4.5. Учетные функции органов власти. ........................................................... 164
4.5.2 Единый порядок ведения государственных учетов (реестры, регистры,
кадастры, базы данных). ......................................................................................................... 166
4.5.2 Системообразующие государственные учетные системы. ................................ 168
3

4. 4.5.2 Определение общих требований к системообразующим учетным системам
электронного правительства. ................................................................................................. 169
4.5.2 Приоритетные государственные учетные системы ............................................ 171
4.5.2 Порядок отнесения ведомственных информационных систем к
системообразующим учетным системам. ............................................................................. 171
4.5.2 Приоритетные государственные учетные системы ............................................ 175
4.6. Межведомственное и межуровневое автоматизированное взаимодействие как
автоматизация ключевых государственных функций ........................................ 176
4.6.1 Российская практика межведомственного и межуровневого взаимодействия.
Межведомственные и межуровневые взаимодействия в ходе исполнения
государственных функций и государственных услуг: участники, формы и способы их
нормативного закрепления. .................................................................................................... 176
4.6.2 Текущее состояние перевода баз, банков данных ФОИВ в электронный вид и
размещения их в открытом доступе ...................................................................................... 197
4.7. Методология описания (моделирования) административных процессов
оказания государственных услуг и выполнения государственных функций. . 277
4.8. Перевод ключевых административных процессов оказания государственных
услуг и выполнения государственных функций в электронный вид. Кейс-стади по
10 ключевым услугам (функций). ........................................................................ 279
5. Направление 2. Информационно-технологические инфраструктуры
электронного правительства .................................................................................. 311
5.1. Общее описание, классификация ключевых инфраструктурных компонентов,
определение их подведомственности................................................................... 311
5.2. Общие требования к инфраструктурным информационным системам
электронного правительства и план создания ключевых инфраструктурных
компонентов............................................................................................................ 312
5.3. Детализированное описание 9 инфраструктурных информационных систем
электронного правительства, включая декомпозицию на составляющие, общие и
технические требования к системам, план выполнения основных работ по созданию
инфраструктуры ..................................................................................................... 315
5.3.2 Инфраструктура обеспечения юридической значимости электронного
взаимодействия (инфраструктура цифрового доверия, ИЦД). ........................................... 315
5.3.2 Инфраструктура обеспечения совместимости государственных
информационных систем ........................................................................................................ 321
Инфраструктура обеспечения семантической совместимости информационных
систем электронного правительства .................................................................... 322
5.3.2 Инфраструктура интеграции информационных систем электронного
правительства. ......................................................................................................................... 330
5.3.2 Инфраструктура доступа пользователей к сервисам электронного
правительства. ......................................................................................................................... 330
5.3.2 Инфраструктура контроля и мониторинга инфраструктур электронного
правительства. ......................................................................................................................... 331
5.3.2 Инфраструктура учѐта информационных систем электронного правительства.
331
Зарубежный опыт ведения учетной деятельности.............................................. 333
Направления деятельности по упорядочиванию государственного учета....... 334
4

5. 5.3.2 Инфраструктура общих и вспомогательных сервисов. ...................................... 339
5.3.2 Транспортная инфраструктура ............................................................................. 341
5.3.2 Технологическая инфраструктура. ....................................................................... 342
6. Направление 3. Обеспечение эффективности бюджетных расходов на
внедрение ИКТ федеральными органами исполнительной власти Российской
Федерации. ............................................................................................................... 345
6.1. Описание и нормативное закрепление жизненного цикла информационных
систем электронного правительства (порядок создания и эксплуатации
информационных систем органами исполнительной власти). .......................... 345
6.2. Классификатор бюджетных расходов в сфере ИКТ. .............................. 346
6.3. Типовая ведомственная целевая программа перевода оказания
государственных услуг и выполнения государственных функций в электронном
виде 351
6.4. Методические рекомендации по порядку планирования, создания и
эксплуатации информационных систем электронного правительства............. 355
6.5. Единые требования к порядку государственных закупок информационных
систем в рамках проекта формирования электронного правительства. ........... 357
6.6. Методические рекомендации по порядку государственных закупок
информационных систем электронного правительства. .................................... 357
6.7. Порядок ведения реестра информационных систем электронного
правительства ......................................................................................................... 357
6.8. Автоматизация типовых (рутинных) функций органов власти (порядок
создания типовых информационных систем в интересах органов власти). .... 359
7. Направление 4. Обеспечение доступности услуг электронного
правительства для граждан и организаций. .......................................................... 366
7.1. Введение, характеристика проблем и описание мер по повышению
доступности сервисов электронного правительства для граждан и организаций366
7.2. Средства обеспечения доступности гражданам и организациям
государственных услуг, оказываемых федеральными органами исполнительной
власти в электронном виде .................................................................................... 368
7.3. Технологические, программные и лингвистические средства обеспечения
доступности гражданам и организациям государственных услуг, оказываемых
федеральными органами исполнительной власти в электронном виде .......... 372
7.4. Общие требования к порядку информационного взаимодействия в
электронном виде органов исполнительной власти с получателями государственных
услуг и иными органами исполнительной власти (внешним интерфейсам
информационных систем электронного правительства).................................... 373
Категории пользователей электронного правительства..................................... 375
Принципы доступности услуг электронного правительства ............................. 377
Регламентация порядка разработки услуг электронного правительства ......... 379
Качество информирования об услугах электронного правительства ............... 383
7.5. Средства удаленного доступа к сервисам электронного правительства.384
7.5.2 Центры общественного доступа ........................................................................... 384
7.5.2 Колл-центры ........................................................................................................... 387
5

6. 7.6. Снижение бремени регулирования отрасли ИКТ как средство снижения
цифрового барьера. ................................................................................................ 389
7.6.2 Предложения по устранению избыточного регулирования отрасли связи
(лицензирование отдельных видов деятельности, в том числе оказание возмездных услуг
связи, доступ к магистральной канальной емкости, доступ к частотному спектру и др.).
389
Распределение радиочастотного спектра.............................................................................. 389
7.6.2 Предложения по устранению избыточного регулирования в области защиты
информации (лицензирование, сертификация). ................................................................... 390
Лицензирование....................................................................................................................... 390
7.7. Общие требования к порядку информационного взаимодействия в
электронном виде органов исполнительной власти с получателями государственных
услуг и иными органами исполнительной власти (внешним интерфейсам
информационных систем электронного правительства).................................... 391
8. Направление 5. Взаимодействие федерального, регионального и
муниципального уровней электронного правительства. .................................... 411
8.1. Требования к организации межведомственного и межуровнего
взаимодействия в рамках полномочий, в которых участвуют разные уровни
управления. ............................................................................................................. 411
Информационный обмен сведениями и документами ........................................ 411
9. Направление 6. Публичные (бюджетные) услуги. ...................................... 413
9.1. Требования, предъявляемые к порядку перевода в электронный вид услуг,
предоставляемых бюджетными учреждениями. ................................................. 413
9.2. Требования к учету информационных систем, созданных в рамках
информатизации бюджетных услуг. .................................................................... 415
10. Управление формированием и эксплуатацией инфраструктуры
электронного правительства: организационные механизмы, обеспечивающие
планирование, реализацию и контроль результативности формирования и
эксплуатации инфраструктуры электронного правительства. ........................... 415
10.1. Целевые показатели и инструменты их оценки. ..................................... 415
Оценки выполнения утвержденных планов формирования электронного
правительства ......................................................................................................... 419
10.2. Организационные механизмы управления формированием и эксплуатацией
инфраструктуры электронного правительства.................................................... 420
Общая организация планирования и исполнения Программы.......................... 423
Единство технологических и организационных принципов формирования
электронного правительства ................................................................................. 423
Управление изменениями деятельности органов власти ................................... 425
10.3. Кадровое обеспечение................................................................................ 427
10.4. Организация работ с поставщиками технологий и услуг в области
формирования и эксплуатации инфраструктуры электронного правительства.428
11. Технико-экономическое обоснование формирования и эксплуатации
электронного правительства .................................................................................. 436
6

7. 12. Перспективное развитие электронного правительства (период до 2015 г.)
441
12.1. Переход от информационных стадий электронного правительства к
полностью интерактивному электронному взаимодействию. ........................... 444
12.2. Переход от формирования электронного правительства к формированию
электронного государства: электронная законодательная и судебная власти,
электронный негосударственный публичный сектор. ....................................... 453
13. Обеспечение информационной безопасности систем электронного
правительства........................................................................................................... 455
1. Введение. Цели создания инфраструктуры электронного
правительства
В разделе рассматриваются вопросы, связанные с созданием и эксплуатацией
информационных и коммуникационных систем федерального уровня, необходимых для
функционирования электронного правительства. Инфраструктурные информационно-
технологические и телекоммуникационные компоненты электронного правительства
должны выполнять какую-либо инфраструктурную функцию и быть едиными для
Российской Федерации, хотя могут реализовываться как в распределенной, так и
централизованной архитектуре.
Формирование современной информационной и телекоммуникационной
инфраструктуры обеспечивает:
 повышение доступности электронных способов взаимодействия с органами
государственной власти для организаций и граждан, уменьшение времени
затрачиваемого населением на взаимодействие с органами государственного
управления;
 снижение затрат органов государственного управления на предоставление
государственных услуг и выполнение государственных функций в электронном
виде;
 снижение затрат государственного бюджета на выполнение однотипных функций
общегосударственной важности благодаря централизованной их реализации;
 единую технологическую платформу для оперативного защищенного
информационного обмена между органами государственной власти.
Отнесение какой-либо государственной функции к инфраструктурной не может быть
полностью формализованным и однозначным. В зависимости от стадии зрелости
формирования электронного правительства, развития рынка и повышения проникновения
информационно-коммуникационных технологий в общество какие-то ранее
инфраструктурные компоненты могут терять свою инфраструктурное значение, а какие-то
напротив станет целесообразно реализовывать централизованно. Для устранения данной
принципиальной неопределенности, не позволяющей принимать формальное решение,
относится ли конкретная государственная функция и поддерживающая ее информационная
система к инфраструктурной, в разделе сформулированы соответствующие общие принципы
и критерии. Собственно решения должны приниматься и пересматриваться на регулярной
основе уполномоченным органом по регламентированной процедуре.
Базовая классификация информационно-технологических и коммуникационных
компонентов электронного правительства, как было установлено в разделе 1.6, включает:
 Ведомственные и межведомственные прикладные (функциональные)
информационные системы.
 Инженерную инфраструктуру (телекоммуникационные и аппаратные мощности).
7

8.  Информационно-технологическую инфраструктуру электронного правительства
(образованную совокупностью инфраструктурных информационных систем).
Последние две категории (инженерная инфраструктура и инфраструктурные
информационные системы) в совокупности образуют инфраструктуру электронного
правительства, причем приоритетную важность и наибольшую сложность представляет
собой формирование информационно-технологической инфраструктуры (в сравнении с
инженерной). Это обусловлено тем, что инженерная инфраструктура выполняет хорошо
известные, распространенные и стандартизованные инфокоммуникационные функции,
например, предоставление каналов связи на физическом уровнях, предоставление доступа в
Интернет, иные сетевые службы и протоколы, формирование локальных и территориально
распределенных сетей, создание центров обработки данных и т. п. В отличие от нее
информационно-технологическая инфраструктура должна поддержать выполнение
полностью новых для страны функций  прежде всего юридически значимое электронное
взаимодействие органов власти с гражданами и организациями и между собой.
При этом информационно-технологическая и инженерная инфраструктура
электронного правительства комплиментарна информационным и телекоммуникационным
системам ведомственного, регионального и муниципального уровней, а также
информационным системам граждан и организаций.
Информационно-технологическая и коммуникационная инфраструктура электронного
правительства не имеет самостоятельного значения, необходимость ее формирования
обусловлена и ограничена задачей обеспечения удаленного электронного взаимодействия
всех участников информационного общества. Чрезмерная концентрация (централизация)
критически важных компонентов на уровне инфраструктуры несет в себе существенные
риски, поскольку технологически ошибочные решения сделают неэффективной деятельность
всех участников взаимодействия. Поэтому в случае если одни и те же задачи могут быть
решены как путем усложнения информационно-технологической инфраструктуры
электронного правительства, так и доработкой функциональных (ведомственных)
информационных систем, в общем случае (при прочих равных) предпочтительным является
второй способ. По этой же причине к инфраструктуре электронного правительства не
относятся информационные системы, обеспечивающие текущую деятельность органов
государственной власти (системы поддержки управленческих решений, системы
автоматизации текущей деятельности органов государственной власти и местного
самоуправления и др.), хотя их роль и значимость для электронного правительства может
быть близкой к инфраструктурной (например, ЕГРЮЛ).
Для придания процедуре отнесения информационно-коммуникационных
технологических компонентов к инфраструктурным регламентированного характера
необходимо зафиксировать и закрепить нормативно следующий набор принципов:
1. К инфраструктурным компонентам электронного правительства относятся
государственные инфокоммуникационные системы, без создания и эксплуатации
которых обеспечение взаимодействия государственных информационных систем
невозможно или экономически неэффективно.
2. Поддерживаемая инфраструктурой функция должна выполняться единообразно при
решении типовых задач, связанных с электронным взаимодействием
информационных систем электронного правительства, причем, не будучи реализована
централизованно, данная функция с неизбежностью должна будет выполняться
несколькими органами государственной власти или местного самоуправления
(подразделениями одного органа) самостоятельно (что приведет к
непроизводительному дублированию неспецифичных для органов власти функций).
3. Если какая-либо инфраструктурная задача может быть решена с использованием
рыночных механизмов (без наделения органа власти новой обязанностью), то она
должна выполняться в опоре на рыночный механизм, как с привлечением бюджетного
финансирования (аренда, аутсорсинг, закупка), так и без. Примерами
8

9. инфраструктурных решений, которые может предоставить рынок, являются: пункты
выдачи сертификатов цифровой подписи (частные сети УЦ), инфраструктурные
средства обеспечения доступа к сервисам электронного правительства (поисковые
системы сети Интернет, коммерческие центры обработки данных,
телекоммуникационные мощности) и др.
Информационно-технологические инфраструктурные компоненты электронного
правительства
К инфраструктурным компонентам электронного правительства относятся
государственные информационные системы, целью создания и эксплуатации которых
является обеспечение взаимодействия государственных информационных систем,
автоматизирующих исполнение государственных функций или предоставление
государственных услуг, между собой, а также с информационными системами граждан и
организаций в процессе исполнения государственных функций и предоставления
государственных услуг. В состав информационно-технологических инфраструктурных
компонентов электронного правительства входят необходимое для их эксплуатации
программное и аппаратное обеспечение; нормативные правовые акты; кадровое, финансовое
обеспечение, а также методические материалы.
Несмотря на то, что целью создания информационной технологической
инфраструктуры электронного правительства является обеспечение эффективного
электронного взаимодействия информационных систем электронного правительства,
следствием ее формирования станет развитие электронного взаимодействия в том числе в
гражданской сфере (например, единая инфраструктура удостоверения электронной
цифровой подписи будет иметь применение и в гражданско-правовых отношениях).
Требования, предъявляемые к информационно-технологическим инфраструктурным
компонентам электронного правительства
Технологическая нейтральность. Инфраструктурный ИТ-компонент не должен быть
ориентирован на какую-либо конкретную технологию, программное обеспечение или
аппаратную платформу.
Общность использования. Реализация инфраструктурного ИТ-компонента должна
обеспечивать взаимодействие с неопределенным кругом информационных систем, в том
числе неизвестных заранее (реализация инфраструктурного ИТ-компонента не должна
зависеть от информационных систем, взаимодействие которых он обеспечивает).
Соответствие идеологии открытых стандартов. Инфраструктурный ИТ-компонент
взаимодействует c внешними информационными системами и обеспечивает доступ к
предоставляемым им сервисам посредством единообразных интерфейсов, отвечающих
критериям открытых стандартов.
Повсеместная доступность. Инфраструктурный ИТ-компонент должен обеспечивать
повсеместную доступность своих сервисов на территории Российской Федерации и, в случае,
установленном законодательством Российской Федерации, за ее границами.
Постоянная работоспособность. Инфраструктурный ИТ-компонент должен
обеспечивать доступность своих сервисов круглосуточно без перерывов и отказов в
обслуживании.
Нагрузочная способность. Инфраструктурный ИТ-компонент должен обладать
достаточным запасом по пропускной способности и вычислительной нагрузке, в том числе в
условиях прогнозируемых пиковых нагрузок, а также свойством масштабируемости.
1.1. Понятие электронного правительства,
инфраструктуры электронного правительства.
Под электронным правительством понимается способ организации деятельности
органов власти, а также организаций, задействованных в исполнении государственных
полномочий, при котором во всех случаях, где отсутствует доказанная необходимость
9

10. административного усмотрения, а также бумажного документооборота, применяются
формальные процедуры сбора сведений, подготовки и принятия решений, основанные на
удаленном электронном взаимодействии, обеспечивающие достижение качественно нового
уровня эффективности, экономичности, открытости и прозрачности деятельности
правительства.
Необходимо отметить, что сам термин «электронное правительство» не является
законодательно определенным, что приводит в ряде случаев к различным толкованиям. В
частности, в российской практике получил распространение перевод общепринятого понятия
electronic government (e-government), как «электронное правительство», под которым
понимается деятельность исключительно органов исполнительной власти. В то же время, в
английском языке термином government обозначается не только правительство как орган
исполнительной власти, но и государство (государственное управление) в целом1. Таким
образом, понятие e-government означает «электронное государственное управление» и
охватывает применение ИКТ не только в исполнительной, но также в законодательной и
судебной ветвях власти.
Действительно, реализация информационного общества предполагает качественный
прорыв в организации управления, взаимодействия участников и распространения
информации во всех областях, включая:
 исполнение государственных функций и предоставление государственных услуг;
 организация деятельности и предоставление услуг бюджетными организациями;
 организация деятельности и предоставление услуг органами муниципального
управления;
 поддержка инструментов реализации гражданами прав, связанных с политической
деятельностью, в том числе выборами (электронная демократия).
Для комплексного представления всей совокупности этих областей, включая
реализацию полного спектра государственных (муниципальных) функций и предоставления
государственных (муниципальных) услуг, предлагается использовать обобщенный термин
«электронное государство». Таким образом, под «электронным государством» далее будет
пониматься развитие всех государственных, муниципальных и прочих бюджетных
институтов на основе применения ИКТ во всех сферах общественной деятельности с
охватом, соответственно, всех трех ветвей власти – исполнительной, законодательной и
судебной.
Термин электронное правительство целесообразно использовать в более узком смысле
 для обозначения реализации с помощью ИКТ полномочий исполнительных органов
власти:
 полномочий федеральных органов исполнительной власти;
 полномочий региональных органов исполнительной власти;
 полномочий государственных внебюджетных фондов;
 полномочий органов муниципального управления;
 деятельности организаций (учреждений, предприятий), подведомственных
федеральным или региональным органам исполнительной власти, органам
муниципального управления, в случае непосредственного участия в отдельных
процедурах, обязательных для исполнений функций (предоставления услуг).
1
Такое толкование находится в соответствии с современными международно-правовыми документами. В
частности в решениях Европейского суда по правам человека, термин government применяется для обозначения
государства в целом.
10

11. Информационное
общество
Электронное
Электронное государство
правительство
Федеральные органы исполнительной власти
Органы
Органы судебной власти
законодательной
власти
Органы Региональные
Организации муниципального органы
бюджетной сферы управления исполнительной
власти
Коммерческие
организации
Общественные
Население организации
и сообщества
Рисунок. Соотношение понятий «электронное государство» и «электронное правительство».
Формирование электронного правительства является ключевым элементом стратегии
создания информационного общества и формирования электронного государства. Это
связано, с одной стороны, с наиболее существенным и хорошо измеримым потенциальным
эффектом от внедрения ИКТ в сфере оказания государственных услуг. Многие результаты,
полученные при формировании электронного правительства, например, создание
информационно-технологической инфраструктуры, будут применимы в более общем
контексте электронного государства. По этой причине проектирование решений в рамках
реализации системного проекта электронного правительства будет с самого начала вестись с
учетом возможности такого расширения использования в будущем.
Информационно-технологические инфраструктурные компоненты электронного
правительства
К инфраструктурным компонентам электронного правительства относятся
государственные информационные системы, целью создания и эксплуатации которых
является обеспечение взаимодействия государственных информационных систем,
автоматизирующих исполнение государственных функций или предоставление
государственных услуг, между собой, а также с информационными системами граждан и
организаций в процессе исполнения государственных функций и предоставления
государственных услуг. В состав информационно-технологических инфраструктурных
компонентов электронного правительства входят необходимое для их эксплуатации
программное и аппаратное обеспечение; нормативные правовые акты; кадровое, финансовое
обеспечение, а также методические материалы.
Несмотря на то, что целью создания информационной технологической
инфраструктуры электронного правительства является обеспечение эффективного
электронного взаимодействия информационных систем электронного правительства,
следствием ее формирования станет развитие электронного взаимодействия в том числе в
гражданской сфере (например, единая инфраструктура удостоверения электронной
цифровой подписи будет иметь применение и в гражданско-правовых отношениях).
Требования, предъявляемые к информационно-технологическим инфраструктурным
компонентам электронного правительства
Технологическая нейтральность. Инфраструктурный ИТ-компонент не должен быть
ориентирован на какую-либо конкретную технологию, программное обеспечение или
аппаратную платформу.
11

12. Общность использования. Реализация инфраструктурного ИТ-компонента должна
обеспечивать взаимодействие с неопределенным кругом информационных систем, в том
числе неизвестных заранее (реализация инфраструктурного ИТ-компонента не должна
зависеть от информационных систем, взаимодействие которых он обеспечивает).
Соответствие идеологии открытых стандартов. Инфраструктурный ИТ-компонент
взаимодействует c внешними информационными системами и обеспечивает доступ к
предоставляемым им сервисам посредством единообразных интерфейсов, отвечающих
критериям открытых стандартов.
Повсеместная доступность. Инфраструктурный ИТ-компонент должен обеспечивать
повсеместную доступность своих сервисов на территории Российской Федерации и, в случае,
установленном законодательством Российской Федерации, за ее границами.
Постоянная работоспособность. Инфраструктурный ИТ-компонент должен
обеспечивать доступность своих сервисов круглосуточно без перерывов и отказов в
обслуживании.
Нагрузочная способность. Инфраструктурный ИТ-компонент должен обладать
достаточным запасом по пропускной способности и вычислительной нагрузке, в том числе в
условиях прогнозируемых пиковых нагрузок, а также свойством масштабируемости.
1.2. Обзор и анализ потребностей трех групп
потребителей (граждане, организации, органы власти).
Можно выделить три основных группы потребителей результатов построения
электронного правительства, для каждой из которых важны специфичные аспекты
государственного управления и у которых, как следствие, имеются несколько различные
ожидания от государственной власти и муниципального управления:
 граждане и организации,
 органы государственной власти,
 общество в целом.
Основной целевой группой являются граждане и организации, для которых наиболее
значимо снижение временных, организационных и денежных издержек на получение
государственных услуг и связанное с этим взаимодействие с органами власти всех уровней и
организациями, задействованными в административных процедурах исполнения отдельных
государственных полномочий. Для организаций чрезвычайно важно также снижение
бремени регулирования. Достижение основной выгоды от формирования электронного
правительства для данной группы обусловлено оптимизацией разрешительных, а также
контрольно-надзорных полномочий органов исполнительной власти и обеспечением более
высокой доступности государственных услуг.
Ко второй группе потребителей относятся органы государственной власти и
работающие в них государственные и муниципальные служащие, для которых основные
ожидания от формирования электронного правительства связаны с возможностью
увеличения оперативности (скорости) и обоснованности принимаемых управленческих
решений при снижении объема рутинной работы и дублирования деятельности 
увеличению результативности и эффективности деятельности. Преимущественно это
касается полномочий по аналитике, нормотворчеству, обобщению практики
законодательства, бюджетному процессу.
К третьей группе можно отнести общество в целом, которое, с одной стороны,
заинтересовано в обеспечении условий для развития (включая все аспекты от
стимулирования бизнеса до обеспечения комплексной безопасности), а с другой выступает в
роли налогоплательщика, целевым ориентиром для которого в данном процессе является
минимизация избыточных расходов на информатизацию процессов государственного
управления. Вторым важнейшим интересом общества в целом является повышение
12

13. прозрачности деятельности органов государственной власти и доступности государственной
информации.
Отсутствие учета интересов данных групп, а также несоблюдение баланса между
ними приведет к противодействию созданию электронного правительства и снижению его
эффективности.
Помимо выделенных выше основных групп потребителей существует множество
иных общественных групп и категорий граждан, которые могут иметь свои специфические
интересы и приоритеты, например: неправительственные и общественные организации,
средства массовой информации, профессиональные ассоциации, граждане, имеющие
физические ограничения, граждане, не обладающие доступом к сети Интернет или
использующие несовременную компьютерную технику, «продвинутые» пользователи,
предъявляющие повышенные требования к уровню безопасности и надежности
используемых средств ИКТ и др. Как правило, ожидания такого рода групп от формирования
электронного правительства не противоречат названным выше, дополняя их в деталях и
изменяя приоритеты. Учет таких специфических интересов, как правило, обеспечивается при
реализации конкретных полномочий органов власти в электронном виде.
Подробнее потребности основных целевых групп и обеспечение для них доступности
услуг электронного правительства проанализированы в разделе «Обеспечение доступности
услуг электронного правительства для граждан и организаций». В тех случаях, когда это
будет иметь значение, интересы и ожидания отдельных социальных групп будут
анализироваться и учитываться отдельно.
1.3. Общая характеристика существующего положения
дел, включая оценку положения Российской Федерации при
международных сравнениях.
Одной из важнейших стратегических задач развития страны является
полномасштабная модернизация, и создание информационного общества  одна из
ключевых ее составляющих. В соответствии со «Стратегией развития информационного
общества Российской Федерации», целью его формирования является повышение качества
жизни граждан, обеспечение конкурентоспособности нашей страны на мировых рынках,
развитие всех сфер жизни нашего общества, а также совершенствование системы
государственного управления на основе информационных и телекоммуникационных
технологий (ИКТ).
Задача повышения эффективности государственного управления и местного
самоуправления, взаимодействия гражданского общества и бизнеса с органами
государственной власти, наряду с повышением качества и оперативности предоставления
государственных услуг с использованием ИКТ, определена как одна из основных задач,
решение которой требуется для построения информационного общества. В мировой
практике для обозначения такого целевого состояния деятельности органов власти
используется понятие «электронное государство» (e-government). Эффективное государство,
опирающееся на возможности, предоставляемые ИКТ, рассматривается в мире как один из
важнейших факторов формирования современного информационного общества.
Развитие в России сектора информационных и коммуникационных технологий,
расширение доступности сети Интернет и мобильных коммуникаций, в конце 90-х года
прошлого века создали предпосылки для принятия в 2002 году федеральной целевой
программы «Электронная Россия», с изменениями действующей до 2010 г. Одним из
ключевых целей программы стало обеспечение эффективности государственного
управления, что предусматривало интенсивное внедрение ИКТ в деятельность органов
государственной власти. Помимо ФЦП «Электронная Россия» значительные бюджетные
13

14. расходы на внедрение в государственном секторе ИКТ в течение 2002-2009 гг. были
понесены в рамках иных целевых и ведомственных программ информатизации.
К числу положительных результатов выполнения этих программ можно отнести:
 относительно полное оснащение органов власти вычислительной техникой и
базовым (офисным) программным обеспечением (например, уровень
оснащенности компьютерами сотрудников центрального аппарата федеральных
органов государственной власти за прошедший год приблизился к 95%2);
 создание телекоммуникационной инфраструктуры обеспечения деятельности
органов власти, включая подключение к сети Интернет значительной части
структурных и территориальных подразделений федеральных органов
исполнительной власти (в центральных аппаратах федеральных органов
исполнительной власти практически 100% сотрудников имеют возможность
выхода в сеть Интернет);
 создание и внедрение значительного числа комплексных автоматизированных
информационных систем, в том числе систем ведомственного электронного
документооборота, автоматизации типовой деятельности (кадровый и
бухгалтерский учет, иные учетные функции) и систем поддержки принятия
управленческих решений;
 формирование у значительного числа государственных служащих базовых
навыков пользования информационно-коммуникационных технологий.
К 2009 г. было утверждено и одобрено значительное число нормативных документов
и концепций, в основном относящихся к исполнительной ветви власти, в том числе:
 План перехода на предоставление государственных услуг и исполнение
государственных функций в электронном виде федеральными органами
исполнительной власти (утвержден распоряжением Правительства Российской
Федерации октября 2009 г., № №1555)
 Концепция формирования электронного правительства в Российской Федерации
до 2010 года (одобрена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 6
мая 2008 года №632-р).
 Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации
(Утверждена Президентом Российской Федерации 7 февраля 2008 г., № Пр-212).
 Концепция использования информационных технологий в деятельности
федеральных органов государственной власти до 2010 года (одобрена
распоряжением Правительства Российской Федерации 27 сентября 2004 г.,
№ 1244-р).
 О некоторых мерах по обеспечению информационного взаимодействия
государственных органов и органов местного самоуправления при оказании
государственных услуг гражданам и организациям (утверждена постановлением
правительства Российской Федерации 25 декабря 2007 г., № 931 г.).
 Концепция административной реформы в Российской Федерации (одобрена
распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г., №
1789-р).
В то же время большая часть актов, одобренных и утвержденных в период 2002–2007
гг., не оказала влияния на порядок внедрения ИКТ в органах исполнительной власти.
Подавляющее большинство планов мероприятий и поручений, сформулированных в них, не
выполнялись. Основной целью и результатом принятия указанного корпуса актов оказалось
обоснование необходимости выделения бюджетного финансирования на закупки ИКТ.
2
Доклад Минкомсвязи России «Об использовании информационных технологий в деятельности федеральных
органов государственной власти в 2008 году».
14

15. Нормативные акты правительства, принятые в период 2008–2009 гг., характеризуются
большей конкретностью и практической направленностью. В связи с их принятием началось
формирование таких важнейших общегосударственных компонентов электронного
правительства, как реестр и портал государственных услуг, состав сведений в которых
основан прежде всего на утвержденных административных регламентах исполнения
государственных функций (предоставления государственных услуг). Правительство
Российской Федерации определило приоритетный перечень государственных услуг и
функций, осуществление которых должно осуществляться с использованием
информационных и телекоммуникационных технологий, а также утвердило
соответствующий план перехода на предоставление государственных услуг и исполнение
государственных функций в электронном виде.
Несмотря на то, что расходы на внедрение ИКТ в федеральные органы
государственной власти весьма значительны, анализ статистических и финансовых данных
по результатам государственных закупок и расходованию бюджетных средств не позволяет
получить их точное значение. По различным экспертным оценкам, затраты федеральных
органов государственной власти на ИКТ в период 2002–2008 гг. составили до 400 млрд. руб.,
причем финансирование по линии ФЦП «Электронная Россия (2002-2010 годы)» за этот же
период составляет всего около 20 млрд. руб.
Полученные за указанный период результаты внедрения ИКТ в органах
государственной власти носят ограниченный и внутриведомственный характер.
Значительные расходы на ИКТ не обеспечили внешней отдачи для общества и не повысили
внутреннюю эффективность деятельности органов государственной власти. Не повысилось
качество и скорость принятия решений, не снизились сроки рассмотрения обращения
граждан, сроки рассмотрений поручений и запросов информации из других ведомств.
Практически не существует государственных услуг, которые бы предоставлялись в
удаленном виде без посещения органа власти.
Содержащиеся в информационных системах государства сведения не имеют
юридической значимости и недоступны другим органам власти и гражданам, а сами
информационные системы часто эксплуатируются без должного нормативного правового
обеспечения. Практически отсутствуют информационные системы, предназначенные для
решения сложных межведомственных задач.
Унаследованные технические решения, использовавшиеся организационные решения
и механизмы межведомственной координации, действующее регулирование имеют ряд
принципиальных недостатков, препятствующих формированию в стране электронного
правительства, согласно поставленным в период 2009–2010 гг. задачам.
При этом проблема построения электронного правительства перестала носить статус
второстепенной, декларативной и во многом искусственной по сравнению с иными
приоритетными задачами государства. Возникшие в связи с финансовым кризисом
бюджетные ограничения, а также ухудшение экономического положения большинства
субъектов предпринимательства обострили проблему неэффективности государственного
управления, невозможности полноценного учета и рационального администрирования
государственных ресурсов, избыточности регулирования и чрезмерности издержек, которые
несут граждане и организации на взаимодействие с органами государственной власти.
Достижение целевых показателей, определенных в Стратегии развития
информационного общества и актах, утвержденных правительством России, является
чрезвычайно амбициозной задачей, особенно с учетом незначительности результатов,
полученных в ходе интенсивной информатизации 2002–2009 гг. До 2015 года, за шесть лет
запланировано попасть в двадцатку ведущих стран мира в соответствии с принятыми
международными рейтингами. В частности, необходимо обеспечить получение населением
100% государственных услуг с использованием ИКТ, а долю электронного
документооборота между органами государственной власти довести до 70% от общего
объема документооборота. Еще быстрее, к 2011–2012 гг. планируется обеспечить
15

16. возможность получения результатов предоставления государственных функций в
электронном виде.
На основании анализа сложившейся ситуации можно выделить следующие ключевые
факторы, препятствующие формированию электронного правительства и, более широко,
информационного общества в Российской Федерации:
 незавершенность перехода к новой системе государственного управления и
государственной службы, наличие серьезных противоречий в организации
деятельности государственного аппарата, несистематизированность правового
регулирования;
 избыточность и неэффективность унаследованных административных процессов,
подлежащих переводу в электронную форму в рамках формирования
электронного правительства;
 отсутствие стимулов для оптимизации административных процедур; в частности,
отсутствие правовых инструментов подобных изменений;
 неразвитость или отсутствие ключевых технологических, правовых и
организационных инфраструктурных институтов, необходимых для
функционирования электронного правительства;
 неэффективность порядка расходования бюджетных средств на ИКТ, отсутствие
связи между данными расходами и результатами деятельности органов власти
(повышением эффективности государственного управления и улучшением
качества предоставления государственных услуг);
 низкая доступность для граждан и организаций как информации о деятельности
органов власти и порядке предоставления государственных услуг, так и самих
предоставляемых государственных услуг.
Указанные факторы определяют ключевые направления и ограничения при
формировании электронного правительства.
Международные рейтинги качества государственного управления и развития
информационного общества и место в них Российской Федерации
Задача создания комплексной системы индикаторов, измеряющих качество
государственного управления, уровень коррупции, различные аспекты использования
информационно-коммуникационных технологий органами государственной власти, с целью
последующего практического применения впервые была поставлена в конце 1990-х гг. К
настоящему времени накоплен значительный практический опыт и методический потенциал
мониторинга и межстрановых сопоставлений.
Ниже приведен ряд методик, разработанных и применяемых международными
организациями:
 Интегральный показатель государственного управления (World Governance
Indicators - WGI), подготавливаемый Всемирным Банком;
 индекс восприятия коррупции (Corruption perception index), подготавливаемый
некоммерческой организацией Transparency International;
 Индекс конкурентоспособности (The Global Competitiveness Index),
подготавливаемый Всемирным экономическим форумом.
 Индекс готовности стран к сетевому миру (Network Readiness Index),
подготавливаемый Всемирным экономическим форумом в сотрудничестве с
бизнес-школой INSEAD;
 Индекс готовности стран мира к использованию электронного правительства
(E-governance readiness index), подготавливаемый Департаментом
экономического и социального развития ООН;
 Система индикаторов для измерения уровня развития электронного
правительства в странах Европейского Союза (Annual EU on-line services
16