Geert Driessen (2001) De overgang van OVB naar GOA op basisscholen.pdf

De overgang van OVB naar GOA
op basisscholen
Middelen en maatregelen van achterstandsbestrijding bij de start
van het Gemeentelijk Onderwijsachterstandenbeleid
G. Driessen

De overgang van OVB naar GOA op basisscholen
Middelen en maatregelen bij de start van het Gemeentelijk
Onderwijsachterstandenbeleid
G. Driessen
ITS - Nijmegen

© 2001 ITS van de Stichting Katholieke Universiteit te Nijmegen
Behoudens de in of krachtens de Auteurswet van 1912 gestelde uitzonderingen mag niets uit deze
uitgave warden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt door middel van dmk, fotokopie, microfilm
of op welke andere wijze dan ook, en evenmin in een retrieval systeem warden opgeslagen, zonder
de voorafgaande schriftelijke toestemming van het ITS te Nijmegen van de Stichting Katholieke
Universiteit te Nijmegen.
No pan of this book/'publication may be reproduced in any form, by print, photoprint, microfilm or
any other means without written permission from the publisher.
IV

Voorwoord
Nederland kent inmiddels een traditie als het gaat om de bestrijding van onderwijsach-
terstanden die het gevolg zijn van sociale, economische en culturele factoren. Vanuit
initiatieven en projecten op lokaal niveau ontstond in de jaren '70 ook beleid op lande-
lijk niveau. Vanaf 1985 kreeg het Onderwijsvoorrangsbeleid (OVB) gestalte. Daarin
werd het beleid gericht op autochtone en allochtone achterstandsleerlingen samenge-
voegd. De evaluatie van het OVB liet zien dat er weliswaar veel werk was verzet,
maar dat dat niet had geleid tot de vermindering van de achterstandsproblematiek.
Gaandeweg groeide het besef dat de tot dan toe gehanteerde centraal geregisseerde
aanpak nadelen had; er zou meer moeten warden aangesloten bij en afgestemd warden
op de plaatselijke situatie. Vanuit die gedachte is in 1998 als opvolger van het OVB
het Gemeentelijk Onderwijsachterstandenbeleid (GOA) van start gegaan. Het grote
verschil is dat in de nieuwe situatie de gemeenten de regie hebben gekregen over de
aanpak van de onderwijsachterstanden.
In dit rapport staat de overgang van het OVB naar het GOA centraal. Met name wordt
nagegaan op welke wijze scholen middelen inzetten en maatregelen treffen ter bestrij-
ding van onderwijsachterstanden. Het merendeel van gegevens voor dit onderzoek is
in het schooljaar 1998/99 verzameld binnen het cohortonderzoek Primair Onderwijs
('PMMA'). Daamaast is gebruik gemaakt van gegevens die door de Inspectie van het
Onderwijs in het kadervan het Integraal Scholentoezicht (1ST) in 1999 zijn verza-
meld.
Deze studie is verricht in opdracht van de Programmacommissie Beleidsgericht On-
derzoek Primair Onderwijs (BOPO). De uitvoering lag in handen van dr. G. Driessen,
daarbij ondersteund door drs. A. van Langen. De onderzoekers willen graag drs. J.
Doesborgh bedanken voor zijn hulp bij het verrichten van de multilevel-analyses. Te-
vens willen ze de Inspectie van het Onderwijs bedanken voor het ter beschikking stel-
len van de IST-gegevens.
dr. G. Driessen

Inhoud
Samenvatting
1 Achtergronden en probleemstelling
1.1 Inleiding
1.2 Het Onderwijsvoorrangsbeleid
1.2.1 Vormgeving
.2.2 De gewichtenregeling
.2.3 Het gebiedenbeleid
[.2.4 De evaluatie van het OVB
.2.5 Tussentijdse wijzigingen
.2.6 Tegenvallende resultaten
1.2.7 Bestuuriijke ontwikkelingen
1.3 Het Gemeentelijk Onderwijsachterstandenbeleid
1.3.1 Vormgeving
1.3.2 Het Landelijk Beleidskader
1.3.3 Voorbehouden
1.3.4 Intemationale ervaringen
1.3.5 Onderwijsachterstandenplannen
1.3.6 De feitelijke uitvoering
1.3.7 Voortrekkers
1.3.8 Het lokale beleidsproces
1.4 Probleemstelling
1.4.1 De overgang van OVB naar GOA
1.4.2 Niveauverschillen: gemeenten en scholen
1.4.3 Veranderingen in formele betrokkenheid scholen
1.4.4 Vraagstelling onderzoek
1.5 Onderzoeksopzet
1.5.1 Databestanden
1.5.2 Analyses
1.6 Leeswijzer
1
17
17
17
17
17
18
19
19
20
21
22
22
23
24
24
26
27
27
28
29
29
30
32
32
34
34
34
36
Vll

2 Middelen en maatregelen van scholen bij de start van GOA
2.1 Inleiding
2.2 De PRIMA-gegevens
2.2.1 Data en vergelijkingscategorieen
2.2.2 De directievragenlijsten
2.2.3 De vragenlijsten voor de leerkrachten van groep 2
2.2.3.1 Onderwijs aan NT2-leerlingen
2.2.3.2 Voorschoolse voorzieningen
2.2.4 De vragenlijsten voor de leerkrachten van groep 4, 6 en 8
2.2.4.1 Onderwijs aan NT2-leerlingen
2.2.5 Een specificering
2.3 De IST-gegevens
2.3.2 Resultaten
2.3.3 Een specificering
3 Van OVB naar GOA op school- en klasniveau
3.1 Inleiding
3.2 De OVB-gegevens
3.2.2 De directievragenlijsten
3.2.3 De vragenlijsten voor de leerkrachten van groep 2
3.2.4 De vragenlijsten voor de leerkrachten van groep 4, 6 en 8
3.3 De GOA-gegevens
3.4 Van OVB naar GOA
3.4.1 Inleiding
3.4.2 De directies
3.4.3 De leerkrachten groep 2
3.4.4 De leerkrachten groep 4, 6 en 8
4 Samenhangen tussen GOA-middelen en -maatregelen en toetsprestaties
4.1 Inleiding
4.2 Steekproef en variabelen
4.3 Multilevel-analyses
Literatuur
37
37
37
37
38
55
56
60
61
62
67
74
74
75
80
81
81
81
81
82
92
95
101
107
107
107
110
Ill
113
113
113
117
129
Vlll

Samenvatting
Onderwijsachterstanden en beleid
Nederland kent inmiddels een lange traditie als het gaat om de bestrijding van onderwijs-
achterstanden die het gevolg zijn van sociale, economische en culturele factoren. Vanuit
initiatieven en projecten op lokaal niveau, bijvoorbeeld in de steden Amsterdam, Rotter-
dam en Utrecht, ontstond na 1970 ook beleid op landelijk niveau. Dat gebeurde aanvan-
kelijk via twee gescheiden beleidssporen, namelijk het Onderwijsstimuleringsbeleid
(OSB) en het Culturele Minderhedenbeleid (Cumi). De doelgroep van het OSB betrof
Nederiandse arbeiderskinderen, en die van het Cumibeleid buitenlandse kinderen.
Vanaf 1985 kreeg het Onderwijsvoorrangsbeleid (OVB) gestalte. Daarin werden beide
beleidsstromen geintegreerd, dit vanuit de gedachte dat er veel overeenkomst bestond
tussen de problematiek van allochtone en autochtone doelgroepleerlingen. Het OVB
kende twee componenten. Binnen de formatiecomponent (i.c. de gewichtenregeling)
ontvingen scholen met veel doelgroepleerlingen extra personeelsformatie. Als onderdeel
van de gebiedencomponent kregen Onderwijsvoorrangsgebieden (OVG), dat wil zeggen
samenwerkingsverbanden van scholen en welzijnsinstellingen binnen gemeenten of
regio's, middelen om aan de bestrijding van onderwijsachterstanden te werken. Het OVB
was daarmee vooral een faciliteitenbeleid. De evaluatie van het OVB liet zien dat er
weliswaar veel werk was verzet, maar dat dat niet had geleid tot de vermindering van de
achterstandsproblematiek. Met name de positie van de Turkse en Marokkaanse leerlin-
gen was slechts weinig verbeterd ten opzichte van die van de niet-achterstandsleerlingen.
Als een van de mogelijke oorzaken gold het feit dat de extra middelen niet geoormerkt
waren, dat de scholen vaak niet doordrongen waren van het feit dat het hier ging om
middelen die speciaal waren bedoeld voor achterstandsgroepen en dat ze daarom 'ge-
woon' werden ingezet voor klassenverkleining. De evaluatie oordeelde positiever over
de Onderwijsvoorrangsgebieden, omdat daar de ontwikkeling van strategieen ter bestrij-
ding van onderwijsachterstanden veel beter van de grand was gekomen dan binnen de
afzonderlijke scholen. Dit had overigens niet tot gevolg dat dit in de gebieden tot betere
prestaties had geleid (vgl. Driessen, 2000; Mulder, 1996).
Gaandeweg groeide in de politiek het besef dat een centraal geregisseerde aanpak
nadelen had. Er zou meer moeten warden aangesloten bij de plaatselijke situatie en
problematiek, en tevens zou er meer samenwerking moeten komen tussen de verschillen-
de lokale instellingen op het terrein van onderwijs, welzijn, hulpveriening, gezondheids-
1

zorg en justitie. Vanuit die gedachte is in 1998 als opvolger van het OVB het Gemeente-
lijk Onderwijsachterstandenbeleid (GOA) van start gegaan. Daarmee hebben de gemeen-
ten de bestuurlijke verantwoordelijkheid van de centrale overheid overgenomen en geven
ze ook een concrete inhoudelijke invulling aan het beleid. In de nieuwe situatie hebben
de gemeenten de beschikking gekregen over de oude gebiedsgelden; bovendien ontvan-
gen ze nog andere extra financiele middelen en kunnen ze ook eigen middelen inzetten.
De scholen houden de oude OVB-formatiemiddelen, maar dienen deze indien het totale
gemeentelijk budget de kwart miljoen overstijgt wel in te zetten in overeenstemming met
het gemeentelijk onderwijsachterstandenplan (dit zijn de 'planplichtige gemeenten').
Voor gemeenten waar het totale van het rijk te ontvangen bedrag minder bedraagt dan
een kwart miljoen is het opstellen van een dergelijkplan niet verplicht. Als deze gemeen-
ten wel gemeentelijke middelen inzetten, zijn ze wel verplicht tot het vaststellen van een
raadsbesluit (dit zijn de 'besluitplichtige gemeenten').
De totstandkoming en implementatie van het GOA is niet zonder discussie geweest. Er
waren vooral twijfels met betrekking tot de efficientie en effectiviteit van het beleid en
of decentralisatie wel het juiste middel is om tot verbetering te komen (vgl. Fenders,
1997; Tesser, Van Dugteren & Merens, 1996). Dit neemt niet weg dat er zowel vanuit
de politiek als ook uit het onderwijsveld brede steun was voor GOA.
Eerder onderzoek rond GOA
Inmiddels zijn er enkele studies uitgevoerd rond het thema GOA. Op een na zijn al deze
studies in 1999 uitgevoerd, dat wil zeggen net na de start van GOA. De resultaten
daarvan kunnen als volgt warden samengevat.
Van Langen & Portengen ( 1999) zijn nagegaan wat de consequenties van decentralisatie
zijn geweest in de Verenigde Staten en Engeland. De conclusie was dat de onderwijspo-
sitie van achterstandsleerlingen als gevolg van de beleidsontwikkelingen daar eerder
verslechterde dan verbeterde. Hierbij dient echter te warden aangetekend dat de situatie
in beide landen niet zonder meer vergelijkbaar is met die in Nederland, onder meer
omdat decentralisatie in genoemde landen betrekking heeft op het schoolniveau, terwijl
dat in Nederiand het gemeenteniveau is, en tevens omdat de financiering van het onder-
wijs daar anders geregeld is.
Appelhof (1999) deed onderzoek naar het beleid in tien gemeenten die al in een vroeg
stadium (in het schooljaar 1997/98) lijnen hebben uitgezet voor GOA ('voortrekkers').
In organisatorisch opzicht blijkt het beleid in die gemeenten goed van de grand te zijn
gekomen; inhoudelijk gezien is er echter vooral sprake van continuering van het activi-

teitenprogramma van het OVB. Voor bijsturing van het beleid via monitoring is nog
weinig sprake; men neemt in dit opzicht vooral een afwachtende houding aan.
Van Rossum, Rutten & Pouwer (1999)hebben een analyse gemaakt van de gemeentelijk
onderwijsachterstandenplannen. Hiemit bleek dat veel gemeenten gekozen hebben voor
een groeimodel, waarin de bestaande (OVB-) projecten zoveel mogelijk zijn voortgezet
en ernog weinig vemieuwende impulsen zijn geweest. Regionale en inter-gemeentelijke
samenwerkingsverbanden komen niet voor. Het op overeenstemming gerichte overleg
blijft doorgaans beperkt tot gemeente en schoolbesturen; het welzijnswerk wordt er niet
bij betrokken.
De Inspectie van het Onderwijs (1999) heeft een onderzoek verricht naar de feitelijke
uitvoering van de wetten GOA en OALT, en dan specifiek de plannen, besluiten en
middelen. Hiemit kwam naar voren dat de gemeenten beschikken over een bedrag van
850 miljoen gulden. Voor de besteding van die middelen voeren de gemeenten overleg
en schrijven plannen. Het onderzoek maakt echter duidelijk dat veel gemeenten in dat
opzicht nog niet aan hun wettelijke verplichtingen hebben voldaan; veelal bevindt een
en ander zich nog in een ontwikkelingsfase.
Een laatste studie is die van Turkenburg (1999) naar de wijze waarop het beleid op
lokaal niveau wordt vormgegeven. Zij onderscheidt vier typen gemeenten, namelijk
minimaal ofstartend (50%), extem voorbereid (10%), doelen centraal (25%), en speci-
fiek en integraal (10%). Deze indeling volgend lijkt het er op dat de vooruitzichten voor
een goede implementatie van GOA voor 60% van de gemeenten niet echt gunstig zijn.
Dit betreft vooral gemeenten met relatief veel autochtone doelgroepleerlingen; voor
gemeenten met veel allochtone doelgroepleerlingen zijn de vooruitzichten gunstiger.
Probleemstelling en onderzoeksopzet
Uit de inmiddels uitgevoerde studies komt naar voren dat ernog duidelijk overgangspro-
blemen zijn. Zo is in een aantal gevallen nog niet voldaan is aan alle wettelijke verplich-
tingen, men bevindt zich doorgaans nog in een ontwikkelingsfase, en er is weliswaar
organisatorisch veel werk verzet, maar men houdt het inhoudelijk gezien veelal nog bij
het oude, hetgeen een voortzetting van het vroegere OVB impliceert. Bij deze conclusies
dient overigens nadrukkelijk aangetekend te warden dat het hier steeds om onderzoek
gaat dat in een vroeg stadium van GOA is uitgevoerd.
De noodzaak om nieuw beleid vanaf het prille begin te vergezellen van onderzoek is
evident. Dit maakt het immers mogelijk te bepalen of het beleid ook wordt uitgevoerd

zoals bedoeld en ofhet uiteindelijk ook tot de gewenste resultaten leidt. Wat dit laatste
betreft, de bepaling van de effectiviteit, is het van belang een ijkpunt te hebben waarte-
gen de ontwikkelingen kunnen warden afgezet. Zo is het OVB vanafde start gepaard
gegaan met evaluatie-onderzoek. De kem daarvan bestond uit het tweejaarlijks volgen
van de taal- en rekenprestaties van leeriingen in het basisonderwijs. In het onderzoeksde-
sign werd daarbij een onderverdeling gemaakt van scholen zonder OVB-faciliteiten,
scholen met dergelijke faciliteiten, en scholen met OVB-faciliteiten die bovendien
participeerden in een Onderwijsvoorrangsgebied.
Voor GOA is inmiddels ook een onderzoekstraject in gang gezet. Zoals uit het hierboven
gepresenteerde overzicht is gebleken, heeft het uitgevoerde onderzoek echter vooralsnog
steeds betrekking gehad op het niveau van de gemeenten. Op het niveau van de scholen,
dat wil zeggen de concrete uitvoerders van het beleid, zijn nog geen specifieke op GOA
gerichte studies verricht. Wat daar gebeurt sinds de invoering van GOA en ofer daarbij
verschillen zijn met de situatie onder het OVB is onbekend. Evenmin is er een relatie
gelegd tussen GOA en de onderwijsprestaties van leerlingen. Gelet op het korte bestaan
van GOA ligt dat overigens ook minder voor de hand. Middels het onderhavige onder-
zoek wordt daar echter een aanvang mee gemaakt. Centraal staat hier de stand van zaken
bij de start van GOA en de consequenties van de overgang van OVB naar GOA voor de
scholen. Het huidige onderzoek moet worden gezien als een nul-meting (c.q. het ijkpunt)
waartegen de toekomstige ontwikkelingen kunnen warden afgezet.
Concreet gaat het in het onderhavige onderzoek om de volgende vragen:
1. Hoe warden sinds de invoering van de GOA-wet de extra middelen ingezet en welke
onderwijskundige en organisatorische maatregelen voor achterstandenbestrijding
warden er getroffen door de basisscholen in gemeenten met een planverplichting, een
besluitverplichting, ofgeen van deze verplichtingen?
2. Zijn er veranderingen in deze inzet en maatregelen opgetreden ten opzichte van de
periode voor GOA, dat wil zeggen ten tijde van het OVB?
3. Zijn er al effecten zichtbaar van de huidige aanpak van de scholen op de prestaties
van de doelgroepleeriingen?
Ter beantwoording van de onderzoeksvragen is gebruik gemaakt van gegevens die in de
schooljaren 1996/97 en 1998/99 zijn verzameld als onderdeel van het cohort Primair
Onderwijs ('PRIMA'); het betreft per schooljaar circa 500 scholen. Op enkele punten
zijn deze gegevens aangevuld met informatie die door de Inspectie van het Onderwijs
in het kader van het Integraal Scholentoezicht (1ST) in 1999 is verzameld. Uit beide
bestanden zijn de scholen gelicht met doelgroepleeriingen in hun leerlingenpopulatie. Zij
zijn ingedeeld in de volgende gemeente-categorieen: gevestigd in gemeente met planver-
plichting, besluitverplichting, ofgeen van beide, en vervolgens is binnen de planplichtige

gemeenten nog een onderverdeling gemaakt naar de vier grote steden (G4), de 21 andere
grote steden (G21), en overige gemeenten.
Middelen en maatregelen onder GOA
Bij de beantwoording van eerste onderzoeksvraag gaat het om de middelen die op
scholen warden ingezet en de maatregelen die warden genomen voor achterstandbestrij-
ding. De gegevens zijn verstrekt door bijna 500 directies en 3000 leerkrachten van de
groepen 2, 4, 6 en 8 en hebben betrekking op het schooljaar 1998/99. Hier staat dus
centraal de vraag: wat is de stand van zaken bij de start van GOA? Bij de analyses is
steeds een vergelijking gemaakt tussen de onderscheiden gemeente-categorieen. De
resultaten warden thematisch gepresenteerd.
Extra middelen. Scholen ontvangen extra middelen afgestemd op hun leerlingenpopula-
tie. Welke zijn dat, en hoe warden ze ingezet?
Ruim de helft van de PRIMA-scholen met achterstandsleerlingen ontvangt gewichtenfor-
matie; in de grote gemeenten ontvangt meer dan 80% van de scholen dergelijke formatie.
Op 15% van de scholen wordt deze formatie alleen ingezet voor klassenverkleining, op
62% van de scholen voor zowel klassenverkleining als voor specifieke activiteiten en op
23% van de scholen alleen voor specifieke activiteiten. Bijna alle scholen ontvangen
middelen voor klassenverkleining; deze warden voomamelijk ingezet voor verkleining
van groep 1/2 en ook van groep 3/4. Daamaast krijgen de scholen nog via andere rege-
lingen extra fonnatie. De meest genoemde regeling is WSNS (Weer Samen Naar
School); hieruit ontvangt meer dan 80% van de scholen middelen. Al deze formatie
wordt op uiteenlopende manieren ingezet; het meest genoemd worden taalstimulering,
NT2 en taalbeleid.
Voorschoolse voorT.ieningen. Steeds meer wordt het belang ingezien van de voor- en
vroegschoolse periode. Al in een vroeg stadium moet gewerkt warden aan het voorko-
men en bestrijden van onderwijsachterstanden. Contacten en samenwerking met andere
instellingen zijn daarbij van groot belang. In welke mate is daar sprake van?
Bijna driekwart van de scholen heeft contacten met peuterspeelzalen; voor de grote
gemeenten ligt dat aandeel wat hoger dan voor de overige gemeenten. Met kinderdagver-
blijven heeft minder dan een kwart van de scholen contact. Als er contacten zijn, dan is
dat meestal incidenteel. Bijna een zesde van de scholen heeft eigen voorschoolse voor-
zieningen in haar gebouw gehuisvest; in de G4 gaat het om 43% tegen bijvoorbeeld 5%

in de besluitplichtige gemeenten. Over het nut van voorschoolse voorzieningen wordt
verschillend geoordeeld. Het meest positief zijn de grote gemeenten.
NT2. Taal vormt de sleutel tot het onderwijs. Voor allochtone kinderen is Nederiands als
tweede taal (NT2) van belang. Maar hoe staat het met NT2 op achterstandsscholen?
Bijna tweederde van de scholen met allochtone leerlingen heeft aparte voorzieningen
voor het leren van het Nederlands; in de grote steden betreft het meer dan driekwart van
de scholen. NT2-onderwijs wordt vooral in de kleutergroepen gegeven. In 45% van de
groepen 2 wordt de remedial teacher ingezet ter ondersteuning van de NT2-leeriingen,
in 44% de OALT-leerkracht, en in 36% een NT2-leerkracht. Er zijn daarbij verschillen
tussen enerzijds de grote gemeenten en de overige gemeenten. Het aantal uren extra
ondersteuning is beperkt: in meer dan 60% van de klassen maximaal 1 uurper week. De
meest gebruikte NT2-methodes zijn 'Knoop het in je oren' en 'Laat wat van je horen';
beide warden door 58% van de leerkrachten genoemd. Wat betreft de toetsing van de
woordenschat geldt dat dat in de grote gemeenten doorgaans een maal per jaar plaats-
vindt. In groep 2 is de meest daarbij gebruikte toets de Taaltoets Allochtone Kinderen
(TAK) (72%). In de hogere groepen betreft het toetsen uit het Cito-leeriingvolgsysteem.
Veel vertrouwen in de eigen capaciteiten wat betreft het lesgeven aan NT2-leeriingen
hebben de leerkrachten overigens niet. De aansluiting bij het tempo en niveau van de
NT2-leerlingen is ook niet overtuigend. Het NT2 is in zijn algemeenheid niet erg sterk
ingebed in het onderwijs, in de G4 het sterkst.
De moedertaal. Allochtone leeriingen spreken thuis vaak geen Nederiands, maar bijvoor-
beeld Turks of Arabisch. Op school kan daar rekening mee warden gehouden door
gebruik te maken van deze talen bij het leren van het Nederlands. Daarbij gaat het dan
om Onderwijs in Allochtone Levende Talen (OALT) als taalondersteuning (c.q instruc-
tietaal). Maar ook kunnen deze talen als vak warden onderwezen tijdens de lessen OALT
als cultuureducatie.
De moedertaal van allochtone leeriingen wordt alleen in de planplichtige gemeenten als
instmctietaal ingezet. Dat gebeurt vooral in de onderbouw, en dan met name in de
kleutergroepen. OALT als cultuureducatie wordt voomamelijk in de grote gemeenten
gevolgd. Op de helft van de scholen volgen Turkse kinderen OALT en op 41% van de
scholen Marokkaanse kinderen. Doorgaans wordt het op de eigen school gevolgd.
Bovendien wordt het op het merendeel van de scholen volledig binnen schooltijd ge-
volgd. Volgens de directies van de scholen is er vooral in de grote gemeenten sprake van
een op z'n minst 'redelijke' inbedding van het OALT in het overige onderwijs. De
groepsleerkrachten oordelen daar echter beduidend negatiever over; volgens hen bestaat
er tussen OALT en de reguliere lessen nauwelijks afstemming.

Neveninstroom. Neveninstroom is het gevolg van recente instroom van vluchtelingen en
gezinshereniging. In het onderwijs warden speciale maatregelen getroffen voor deze
kinderen.
Neveninstromers van 45% van de scholen warden volledig centraal opgevangen, 40%
wordt volledig op de gewone school opgevangen. Er is daarbij een sterk verband met de
gemeente-categorie. Het aantal scholen met eigen opvangvoorzieningen is zeer beperkt
(8%); in de G4 betreft het 15%. De neveninstroom is vooral een zaak van de grote
gemeenten; binnen de G4 domineert de rechtstreekse instroom, binnen de G21 de
instroom vanuit centrale opvang. Op 44% van de scholen krijgen neveninstromers
hooguit twee uur per week NT2-les.
Van OVB naar GOA
Voor de beantwoording van de tweede onderzoeksvraag, of er al veranderingen waar-
neembaar zijn in de concrete aanpak gericht op achterstandsbestrijding binnen scholen
en klassen, zijn de PRIMA-bestanden van 1996/97 en 1998/99 gebruikt. Het eerste
bestand heeft betrekking op de OVB-periode, het tweede op GOA. De gegevens uit
1996/97 zijn ingedeeld volgens de driedeling: zonder OVB-formatie, met OVB-formatie,
en met OVB-fonnatie plus OVG-deelnemer. Vervolgens zijn deze gegevens vergeleken
met die uit 1998/99 waarbij de GOA gemeente-indeling is gehanteerd. Bij deze indelin-
gen gaat het om de formele betrokkenheid van scholen. Hoe de scholen concreet vorm
geven aan achterstandsbestrijding is de vraag. Relevant is het om op te merken is dat het
bij de OVB-indeling om een ander niveau gaat dan bij de GOA-mdeling. De OVB-
indeling gaat primair uit van de hoeveelheid extra formatie die aan scholen is toegekend:
geen formatie, alleen basisformatie, en basisformatie plus gebiedsdeelname. De scholen
konden in principe zelf beslissen waarvoor zij deze extra formatie inzetten. De GOA-
indeling is gebaseerd op de omvang van middelen die zijn toegekend aan gemeenten.
Hoeveel van deze extra formatie uiteindelijk bij de scholen zelf terechtkomt en welke
vrijheid zij hebben om deze in te zetten is afhankelijk van een aantal factoren waarover
de scholen in beperktere mate zeggingskracht hebben. Een en ander betekent dat de
vergelijking tussen OVB en GOA die zijn uitgevoerd er vooral een is van het zo moge-
lijk weergeven van trends; het gaat in wezen om de grote lijnen.
Extra middelen. Zowel onder het OVB als het GOA ontvingen, respectievelijk ontvan-
gen scholen middelen voor de bestrijding van onderwijsachterstanden. Ten tijde van het
OVB werd er vaak op gewezen dat de scholen geen besefhadden van het feit dat het hier
om specifieke middelen ging en dat zij deze daarom doorgaans 'gewoon' inzetten voor
klassenverkleining. De gegevens laten zien dat er wat de inzet van deze middelen betreft

een parallel bestaat tussen de OVB- en GOA-categorieen. Met name binnen OVG's en
planplichtige gemeenten is er een zeer sterke overeenkomst: op mim een tiende van de
scholen warden de gewichtengelden ingezet voor klassenverkleining, op bijna tweederde
voor klassenverkleining plus specifieke activiteiten, en op bijna een kwart voor specifie-
ke activiteiten. Een en ander duidt er op dat kennelijk niet veel veranderd is. Wat overi-
gens de middelen voor klassenverkleining onder GOA betreft, die warden in de meeste
gevallen ingezet in groep 1 en 2, en daarbij is er een significant verschillen tussen de
GOA-gemeentecategorieen.
Scholen kregen, respectievelijk krijgen nog andere extra formatie dan die voor achter-
standsbestrijding (en klassenverkleining). Onder het OVB ontvingen de meeste scholen
middelen in het kader van WSNS; onder GOA is dat ook het geval, al is het aantal
scholen waarvoor dat geldt gestegen (van 65 naar 82%). Er zijn echter geen significante
verschillen tussen de categorieen. Onder het OVB waren er verschillen wat betreft eerste
opvang neveninstromers en Sociale Vemieuwingsgelden; die kwamen vooral terecht bij
OVB- en OVB/OVG-scholen. Het aantal scholen dat onder GOA nog middelen krijgt
voor eerste opvang is afgenomen (van 9 naar 6%), en ook zijn de verschillen tussen de
gemeentecategorieen (net) niet meer significant.
Over de inzet van de extra middelen waren er onder het OVB op bijna alle aspecten
significante verschillen tussen de drie categorieen, en dan met name tussen enerzijds de
niet-OVB-scholen en anderzijds de formatie- en gebiedsscholen. De activiteiten die het
meest werden genoemd waren NT2 en andere talige activiteiten (taalstimulering, taalbe-
leid). Onder GOA is er geen wijziging opgetreden in prioritering: ook nu gaat het vooral
om taalstimulering en NT2. Wel is het zo dat het aantal scholen dat op de verschillende
aspecten inzet wat gedaald is.
Neveninstroom. Onder het OVB waren er significante verschillen in de wijze waarop
neveninstromers werden opgevangen. Deze verschillen bestonden tussen alle drie de
categorieen. Er bestond daarbij een tendens dat de opvang specifieker werd naarmate de
relatie met het OVB sterker werd. Onder GOA bestaan er eveneens significante verschil-
len tussen de drie categorieen: in niet-planplichtige gemeenten vindt ongeveer op 90%
van de scholen de opvang volledig op de gewone school plaats en zo'n 10% volledig
centraal. In de planplichtige gemeenten warden de leerlingen van de helft van de scholen
volledig centraal opgevangen. Hier kan nog aan worden toegevoegd dat bijna 10% van
de scholen in de planplichtige gemeenten een eigen vooiziening heeft voor de opvang
van nevenmstromers.
NT2. Tijdens het OVB was het NT2 veelal de verantwoordelijkheid van de groepsleer-
krachten; vooral op niet-OVB-scholen was dat het geval. Het ligt voor de hand te

veronderstellen dat dit samenhangt met het aantal NT2-leerlingen op deze scholen.
Gemiddeld genomen was op een kwart van de scholen sprake van een specifieke leerlijn
NT2. Op 40% van de niet-OVB-scholen kregen neveninstromers specifiek NT2; op de
overige scholen was dat bijna 65%. Het aantal uren dat deze neveninstromers NT2
kregen verschilt ook per categorie. Op ruim driekwart van de niet-OVB-scholen was dat
minder dan 5 uur per week, terwijl het op driekwart van de gebiedsscholen 5 uur ofmeer
was. Onder het GOA blijkt dat NT2 praktisch geheel beperkt blijft tot de planplichtige
gemeenten, en dat het eerder plaatsvindt binnen de eigen klas en met de eigen groeps-
leerkracht, dan dat er sprake is van apart NT2-onderwijs metspeciale NT2-leerkrachten.
Verder kan warden opgemerkt dat het NT2 op deze scholen niet echt goed ingebed is.
In de planplichtige gemeenten wordt op bijna tweederde van de scholen minder dan 5
uur NT2 aan neveninstromers gegeven.
Voor groep 2 waren er ten tijde van het OVB zeer grote verschillen in de beschikbaar-
heid van een leerkracht NT2. Op gebiedsscholen was dat 60%, terwijl dat op niet-OVB-
scholen minder dan 20% betrof. Er zijn significante verschillen m de mate waarin er
sprake was van een systematisch programma voor NT2: met name op formatie- en
gebiedsscholen werden dergelijke programma's gebmikt, hoewel daarbinnen vaak geen
regelmatige toetsing plaatsvond. Onder GOA is er in bijna 40% van de planplichtige
gemeenten sprake van een NT2-leerkracht, hoewel daar aan moet warden toegevoegd
dat er ook via ander personeel extra ondersteuning is voor NT2-leerlingen. Die onder-
steuning beperkt zich op 90% van de scholen tot minder dan 4 uur per week. 'Knoop het
in je oren' en 'Laat wat van je horen' zijn daarbij de meest gebruikte methodes (beide
58% van de scholen). Toetsing van de woordenschat vindt vooral via de TAK plaats.
In de groepen 4, 6 en 8 had onder het OVB eenderde van de gebiedsscholen een NT2-
leerkracht tegen 8% van de niet-OVB-scholen. De meest voorkomende werkwijze was
die waarbij met groepjes leerlingen buiten de klaswerd gewerkt - vooral op formade-
en gebiedsscholen. De vormgeving was er een waarbij de NT2-leerlingen vooral 'ge-
woon' taalonderwijs ontvingen. In dat opzicht waren er geen verschillen tussen de drie
OVB-categorieen. Het NT2-onderwijs week doorgaans ook niet zoveel af van het
gewone taalonderwijs, en er waren daarbij geen significante verschillen tussen de OVB-
categorieen. Onder GOA is er op een kwart van de scholen een NT2-leerkracht, op
planplichtige scholen dubbel zo vaak als op scholen zonderverplichting. In totaal krijgen
op 44% van de scholen de betreffende leeriingen 'gewoon' taalonderwijs. Opvallend is
dat het op scholen in gemeenten zonder verplichting om hetzelfde percentage gaat als
op scholen in planplichtige gemeenten. Qua uren ondersteuning voor NT2-leerlingen zijn
er geen verschillen tussen de gemeente-categorieen. De woordenschat wordt ongeveer
e6n keer per jaar getoetst, waarbij er een verschil is tussen gemeenten met en zonder
verplichting. De meest gebmikte toetsen komen uk het Cito-leerlingvolgsysteem.

De moedertaal. Onderwijs in Eigen Taal (OET; de voorloper van het OALT) vond onder
het OVB voomamelijk binnen schooltijd plaats. In totaal werd op ruim 40% van de
scholen Turks OET gegeven en op mim 30% Marokkaans GET. Dit GET concentreerde
zich op de gebiedsscholen. Onder het GOA volgen de Turkse kinderen van de helft van
de scholen OALT als cultuureducatie (op de eigen of een andere school); voor de
Marokkaanse kinderen gaat het om 41 %. Dit OALT concentreert zich op de scholen in
de planplichtige gemeenten. Het Turks en Marokkaans OALT wordt op ckca driekwart
van de scholen volledig binnen schooltijd gevolgd.
Het gebruik van de allochtone moedertaal als instructietaal vond onder het OVB vooral
plaats in de kleutergroepen. Er waren daarbij significante verschillen tussen de drie
OVB-categorieen voor Turks en Marokkaans: op niet-OVB-scholen kwam het nagenoeg
niet voor. Onder het GOA vindt het alleen plaats in de planplichtige gemeenten. Ook
daar is het geconcentreerd in de laagste groepen. Wel kan warden opgemerkt dat het
onder het GOA in totaal veel vaker voorkomt dan onder het OVB. OALT kan ook
warden ingezet ter ondersteuning van het NT2. Ook dat gebeurt (nagenoeg) alleen in
planplichtige gemeenten en is geconcentreerd in de groepen 1-4.
De mate van afstemming tussen GET- en groepsleerkracht werd ten tijde van het OVB
gemiddeld gewaardeerd met 'globaal', waarbij er een significant verschil is tussen de
gebiedsseholen en niet-OVB-scholen. Onder GOA lijkt de afstemming afgenomen; er
is nauwelijks nog sprake van afstemming en dat geldt voor elk van de drie gemeente-
categorieen.
Voorschoolse vooryeningen. Tijdens het OVB waren er grote verschillen in contacten
met voorschoolse voorzieningen als peuterspeelzalen en kinderdagverblijven. Van de
niet-OVB-scholen hadden er 38% dergelijke contacten, tegen het dubbele (75%) van de
gebiedsscholen. Onder GOA zijn er ook significante verschillen tussen de drie categorie-
en. Ruim driekwart van de scholen in de planplichtige gemeenten heeft contact met
peuterspeelzalen tegen 60% van de gemeenten zonder verplichting. Met betrekking tot
kinderdagverblijven zijn ergeen verschillen; met die voorziening hebben ook aanzienlijk
minder scholen contact (minder dan een kwart). De verwachtingen ten aanzien van
voorschoolse voorzieningen zijn in planplichtige gemeenten aanzienlijk hoger dan de in
de andere gemeenten. Ook hebben scholen in planplichtige gemeenten relatiefvaak een
eigen voorschoolse voorziening in huis (20% tegen 5% in besluitplichtige gemeenten).
Contacten met voorschoolse voorzieningen vonden tijdens het OVB vooral plaats op
gebiedsscholen, maar meestal betrof het niet meer dan incidentele contacten. Voor-
schoolse voorzieningen waren aanzienlijk vaker in gebiedsscholen dan in niet-OVB-
scholen gevestigd (30 versus 1 6%). Onder GOA zijn er eveneens significante verschillen
10

in contacten met voorschoolse voorzieningen. In 29% van de scholen in planplichtige
gemeenten gaat het om systematische contacten, tegen 7% van de scholen in gemeenten
zonder verplichting. Ook zien scholen in planplichtige gemeenten eerder het nut van
voorschoolse voorzieningen in.
GOA-middelen en -maatregelen en toetsprestaties
Bij de derde onderzoeksvraag zijn de relaties onderzocht tussen taal- en rekenprestaties
en school- en leerkrachtgegevens met betrekking tot middelen en maatregelen op scholen
met achterstandsleerlingen. Het betreft de kenmerken waarvan in de eerdere analyses is
gebleken dat ze significant samenhangen met het onderscheid naar gemeentecategorieen.
Gebmik is gemaakt van PRIMA-bestand van 1998/99; in totaal zijn 17.000 leerlingen
uit de groepen 2 en 8 bij de analyses betrokken. In de analyses is zowel rekening gehou-
den met de individuele sociaal-etnische achtergrond van de leerlingen, als de sociaal-
etnische samenstelling van de schoolpopulatie. Alleen scholen in gemeenten met een
planverplichting zijn in deze analyses betrokken, waarbij een uitsplitsing is gemaakt naar
de grootte van de gemeente waarin de school is gevestigd, namelijk de G4, de G21, en
de overige gemeenten met planverplichting. Opgemerkt moet warden dat het niet zozeer
gaat om effecten van GOA op te sporen - daarvoor is GOA immers nog te kort van
kracht. Het gaat hier om indicaties van dergelijke verbanden op te sporen; het betreft een
eerste aanzet tot effectenonderzoek.
In de hoofdanalyses is nagegaan wat het effect is van de school- en klaskenmerken op
de taal- en rekenprestaties, nadat eerst rekening is gehouden met de sociaal-etnische
achtergrond van de leerlingen en de sociaal-etnische samenstelling van de school waarop
de leerling zit.
Uit de resultaten blijkt dat in groep 2 ongeveer 15-20% van de verschillen in taal- en
rekenprestaties gerelateerd is aan verschillen tussen scholen, en de rest (80-85%) aan
verschillen tussen leerlingen. In groep 8 ligt een iets kleiner deel van de verschillen
(ongeveer 10-15%) op het schoolniveau; de rest (85-90%) ligt op leerlingniveau. Deze
verdelingen geven aan dat voor de verklaring van verschillen in prestaties de verschillen
tussen leerlingen veel belangrijker zijn dan de verschillen tussen scholen. De sociaal-
etnische achtergrond van het gezin is veruit de belangrijkste voorspeller voor prestaties,
met name voor de taalscores: rond 6-7% van de verschillen in taalscores op leeriingni-
veau en ongeveer 40-50% van de verschillen op schoolniveau wordt verklaard door de
achtergrond. Bij rekenen is dit iets lager met ongeveer 5% op het leerlingniveau en 20-
30% op het schoolniveau.
11

Behalve dat er een negatief effect is van de individuele sociaal-etnische achtergrond van
de leerlingen, gaat er ook een negatief effect uit van de sociaal-etnische samenstelling
van de leerlingenpopulatie op de school. Dit betekent dat naarmate de achtergrond van
leeriingen ongunstiger is (allochtoon, laag opgeleide ouders), de prestaties lager zijn, en
bovendien dat naarmate er meer achterstandsleeriingen op een school zitten, hun presta-
ties lager zullen liggen. Ook is er negatief' interactie-effect' , wat betekent dat de invloed
die de individuele achtergrond heeft op de prestaties afhankelijk is van de context waarin
de leerling verkeert. Op een school met weinig achterstandsleerlingen heeft de eigen
achtergrond een grotere invloed op prestaties, in een context met veel achterstandskinde-
ren een kleinere.
Nadat rekening is gehouden met zowel de individuele als schoolachtergrond, is nagegaan
of er nog verbanden waren met de school- en leerkrachtkenmerken. Uk die analyses
bleek dat er slechts 2 van de circa 150 verbanden zijn die uitgaan boven het niveau van
'zwakke samenhang', bovendien bleekdat die 2 verbanden lastig konden worden geinter-
preteerd. Ondanks het feit dat alle school- en klaskenmerken samen een redelijk deel van
de (voor achtergrond gecorrigeerde) verschillen in prestaties verklaren, is de toevoeging
van al deze kenmerken tegelijk nergens significant. Dat er een deel van de verschillen
in prestaties verklaard kan warden, komt dus voort uit een optelling van de vele kleine
bijdragen van deze kenmerken. De conclusie luidt dus dat op scholen in planplichtige
gemeenten de afzonderlijke school- en klaskenmerken met betrekking tot GOA-midde-
len en -maatregelen geen bijdrage leveren aan de verklaring van verschillen in taal- en
rekenprestaties. Afgezien van de sociaal-etnische achtergrond van de leeriingen en
samenstelling van scholen vallen er dus geen specifieke activiteiten van scholen aan te
wijzen die samenhangen met verschillen in taal- en rekenprestaties. Wat scholen doen
met hun leerlingen is dus wel relevant, maar er valt moeilijk aan te geven wat dat nu
precies is.
Conclusies en nabeschouwing
Op basis van het onderhavige onderzoek kunnen twee hoofdconclusies warden getrok-
ken. Op de eerste plaats laten de gegevens zien dat er - voorzover vergelijkbaar - bij de
overgang van OVB naar GOA in het algemeen nog geen of slechts geringe veranderin-
gen zijn qua inzet van middelen, genomen maatregelen en ontwikkelde activiteiten.
Onder het OVB bestond een tendens dat de inzet en maatregelen sterk samenhingen met
de mate van betrokkenheid van de scholen met het OVB. Op gebiedsscholen werd er
meer en intensiever gewerkt aan achterstandsbestrijding dan op formatiescholen en op
scholen zonder extra faciliteiten. Onder het GOA lijkt dat niet veranderd.Ook daar vindt
het meeste plaats in de planplichtige gemeenten. Dat is natuurlijk niet zo verwonderlijk.
12

Immers, de beschikbaarheid van middelen en de inzet daarvan hangt sterk af van de
sociaal-etnische samenstelling van de schoolpopulatie. Op de tweede plaats blijkt dat
binnen de planplichtige gemeenten de onderzochte school- en klaskenmerken met
betrekking tot GOA-middelen en -maatregelen op zich weliswaar een bijdrage leveren
aan de verklaring van verschillen in taal- en rekenprestaties, maar dat die relevantie
voortkomt uit de gezamenlijke werking van die kenmerken. Het is niet zo dat duidelijk
kan warden aangegeven dat specifieke kenmerken relevant zijn. Wat wel duidelijk is, is
dat zowel de individuele sociaal-etnische achtergrond van de leerlingen als ook de
sociaal-etnische samenstellmgen van de leerlingenpopulatie van een school relevante
kenmerken zijn. Leerlingen uit lagere sociale milieus en van allochtone herkomst
presteren lager, en bovendien presteren leerlingen in klassen met veel van dergelijke
leerlingen nog eens extra lager.
Dat er vooralsnog doorgaans geen verschillen zijn aangetroffen tussen inzet van midde-
len en genomen maatregelen van OVB en GOA is om twee redenen niet onverwacht.
Allereerst is de periode die verstreken is sinds de start van GOA zeer kort. Vandaar dat
het onderhavige onderzoek ook vooral moet warden gezien als een nul-meting. Op de
tweede plaats is inmiddels uit eerder onderzoek (zie hierboven) gebleken dat veel
gemeenten nog op het niveau van minimaal en startend zitten, dat ze zich in een ontwik-
kelingsfase bevinden, dat ze nog niet allemaal aan hun wettelijke verplichtingen hebben
voldaan, dat ze.gekozen hebben voor een groeimodel, dat ze de bestaande OVB-projec-
ten zoveel mogelijk hebben voortgezet, en dat er nog weinig vemieuwende impulsen zijn
geweest. Op de derde plaats geldt in zijn algemeenheid dat de bestrijding van onderwij-
sachterstanden een kwestie van lange adem is; er kan niet verwacht warden dat op korte
termijn spectaculaire verbeteringen optreden (vgl. Tesser, Merens, Van Praag & ledema,
1999)
Daar kan nog aan warden toegevoegd dat hetniet du-ect valt te verwachten dat er door
op centraal en gemeentelijk niveau nieuw beleid in gang te zetten op de werkvloer (i.c.
in de klas) ook meteen veel verandert. Niet alleen heeft dat - alleen al vanwege de
gelaagdheid - zijn tijd nodig, maar bovendien gebeurt dat ook niet als vanzelf. Scholen,
directies en leerkrachten, zullen hun aanpak mogelijk moeten wijzigen. Daarvoor is het
nodig dat zij zich bezinnen op hun organisatie, prioriteiten, werkwijzen, en over te
dragen inhouden. Van belang is ook dat zij nieuwe inzichten en werkwijzen aangereikt
krijgen, bijvoorbeeld via de ontwikkeling van modellen, voorbeelden, materialen en via
(bij)scholing.
Wat dit laatste betreft kan verwezen warden naar de recente notitie van staatssecretaris
Adehnund 'Aan de slag met onderwijskansen' (OCenW, 2000) waarin zij een maatwerk-
benadering voorstelt. Enerzijds opteert zij voor een schoolspecifieke aanpak voor circa
13

100 scholen in de grote steden, anderzijds komen er extra faciliteiten voor alle scholen
met leerlingen uit achterstandssituaties. Voor het basisonderwijs warden de volgende
maatregelen genoemd: prioriteit voor taal, grootschalige invoering van voor- en vroeg-
schoolse educatie, voonrang voor ICT, en voorlichting van ouders. Daamaast komt er
extra coaching van leraren op onderwijskansenscholen en komt er voor leraren die op
onderwijskansenscholen (willen) werken een initiele en post-initiele door de PABO's
opgezette opleiding. Specifieke aandachtspunten daarbij zijn: werken met multimediale
voorzieningen, coaching leerkrachten op de werkvloer, ervaringen met het Rotterdamse
KEA-project, en deskundigheidsbevordering NT2. Aan kennis en vaardigheden van het
management warden hoge eisen gesteld. Daartoe warden regionale werkconferenties
georganiseerd, die hen moeten ondersteunen bij de managementtaken en de uitvoering
van de ontwikkelingsplannen. Bovendien kunnen ze deelnemen aan trainingen die zijn
toegesneden op managementsvragen.
Wat de opleiding van leerkrachten betreft is het zo dat op een aantal PABO's al activitei-
ten warden ondemomen specifiek gericht op onderwijs aan achterstandsgroepen. Het
bekendste zijn de cursussen op het gebied van NT2. Op andere PABO's heeft onderwijs
aan achterstandsgroepen tot nu toe echter nog weinig aandacht gekregen (vgl. Teunissen,
1997). Wel blijkt dat daar recentelijk verandering in is gekomen en men nu bezig is er
op korte termijn werk van te maken. Vermeldenswaardig hierbij is dat de Programma-
commissie Beleidsgericht Onderzoek Primair Onderwijs (BOPO) begin 2001 een
onderzoek laat uitvoeren naar de deskundigheid van schoolleiding en leerkrachten op
achterstandsscholen. Dit onderzoek zal moeten leiden tot specifieke beroepsprofielen van
schoolleiders en leerkrachten op dergelijke scholen.
De gegevens maken duidelijk dat taal een centrale plaats inneemt in het achterstandenbe-
leid. Taal blijkt op veel scholen de hoogste prioriteit te krijgen binnen de onderwijsach-
terstandsbestrijding, dit in overeenstemming met een van de speerpunten uit het Lande-
lijk beleidskader (Ministerie OC&W, 1997). Concreet gaat het dan meestal om de
onderdelen Nederiands als tweede taal (NT2) en de moedertaal van allochtone leeriingen
(OALT). Bij dit laatste moet gedacht warden aan het gebruik van de eigen taal als
instructietaal en onderwijs in de eigen taal als cultuureducatie. Voor zowel NT2 als
OALT geldt dat de situatie lang niet optimaal is. Met name de afstemming van de
verschillende onderdelen en de inbedding in het geheel lijken te wensen over te laten
(vgl. Emmelot, Van Schooten & Timman, 2000). Ook bij de beschikbare tijd, de be-
schikbaarheid en specifieke competenties van de groeps- en NT2-leerkrachten kan de
vraag gesteld warden of die voldoende zijn. Wat betreft het OALT is er (nog steeds) het
knelpunt dat veel leerkrachten het Nederlands in onvoldoende mate beheersen, waardoor
communicatie met de rest van het team moeilijk is (vgl. Visser & Van Antwerpen, 2000).
14

Wat ten slotte de evaluatie van GOA betreft kan de volgende opmerking warden ge-
maakt. De studie waarover hier is gerapporteerd had tot doel de stand van zaken te
beschrijven bij de start van GOA. Binnen GOA is een indeling gehanteerd naar plan-
plichtige gemeenten, besluitplichtige gemeenten en gemeenten zonder verplichting in
combinatie met de gemeentegrootte. In zijn algemeenheid kan warden gesteld dat
wanneer er verschillen zijn tussen deze gemeente-categorieen, deze te maken hebben met
de tweedeling planplichtig versus overig, dan wel grote steden (G4/G21) versus overig.
Op zich is dat ook wel voor de hand liggend; immers, achterstandsleerlingen en -scholen
zijn voomamelijk afkomstig uit de grote, planplichtige steden. Dit betekent ook dat
specifiekere vragen over bijvoorbeeld NT2, neveninstromers en OALT voor de niet-
planplichtige gemeenten vaak niet van toepassing zijn - simpelweg omdat die leerlingen
daar niet ofnauwelijks voorkomen. Dit roept ook de vraag ofdeze indeling wel de meest
geschikte is voor een eventuele evaluatie van GOA op schoolmveau. Onder het OVB lag
dat wat 'eenvoudiger'; daar werd namelijk de indeling gebaseerd op de formatie die aan
scholen werd toegekend, waarmee de (causale) relatie middel - doel eenduidiger was.
Onder GOA wordt niet alleen de formatie op een hoger niveau toegekend, op dat van de
gemeenten, maar bovendien liggen er in gemeenten met veel doelgroepleerlingen ook
scholen die weinig ofgeen extra formatie ontvangen. Deze scholen worden toch onder
de plan- ofbesluitplichtige gemeenten gembriceerd. En ook zijn er in gemeenten zonder
verplichting scholen met (veel) achterstandsleerlingen. Een en ander maakt dat de
evaluatie van GOA er niet gemakkelijker op wordt. Wellicht kan er daarom beter een
combinatie warden gemaakt van de gemeente-categorie en de mate van achterstand van
een school (via de extra faciliteiten voor achterstandsbestrijding, bv. de gewichtengel-
den). Het verdient aanbeveling nader onderzoek te doen naar de meest optimale indeling.
(In het onderhavige onderzoek is hiervoor overigens al een voorzet gegeven.) Binnen een
dergelijke studie zou ook moeten warden aangesloten bij het beleidsmodel dat aan GOA
ten grondslag ligt. De centrale vraag daarbij luidt: Op welke wijze is de opzet van GOA
(o.m. via de toekenning van middelen) van invloed op de bestrijding van onderwijsach-
terstanden? In dit verband kan verwezen warden naar de door Bosker, Houtveen &
Meijnen (2000) geschetste causale keten, maar ook naar Karsten (2000), die in navolging
van Mulder (1996) die de beleidstheorie achter het OVB onderzocht, nu een vergelijk-
baar onderzoek uitvoert naar de beleidstheorie achter OAB, OALT en WSNS.
15

1 Achtergronden en probleemstelling
1.1 Inleiding
Centraal in dit onderzoek staat de overgang van het Onderwijsvoorrangsbeleid (OVB)
naar het Gemeentelijk Onderwijsachterstandenbeleid (GOA) en de betekenis daarvan
voor het basisonderwijs. In dit inleidende hoofdstuk word allereerst een beschrijving
gegeven van beide beleidssporen. Voor het OVB houdt dit ook in dat wordt ingegaan op
de effecten van dat beleid. Aangezien het GOA zich pas in de implementatiefase bevindt
is het nog niet mogelijk over effecten te rapporteren. Wel zijn er al enkele inventariseren-
de onderzoeken uitgevoerd; de resultaten daarvan zullen warden besproken. Het hoofd-
stuk wordt afgesloten met de fonnulering van de centrale probleemstelling van het
ondeizoek, de daamit voortvloeiende onderzoeksvragen en de onderzoeksopzet.
1.2 Het Onderwijsvoorrangsbeleid
1.2.1 Vormgeving
De bestrijding van onderwijsachterstanden die het gevolg zijn van sociale, economische
en culturele omstandigheden kent in Nederland inmiddels een lange traditie (Driessen
& Tesser, 1998). Vanuit initiatieven en projecten op lokaal niveau kreeg in dejaren '70
geleidelijk aan ook het beleid op landelijk niveau gestalte. Aanvankelijk betrof het nog
gescheiden beleidssporen voor arbeiderskinderen en migranten, namelijk het Onderwijs-
stimuleringsbeleid en het Culturele Minderheden-beleid. Later, in 1985, werden beide
sporen geintegreerd tot het Onderwijsvoorrangsbeleid (OVB). Het OVB kende twee
componenten, namelijk de gewichtenregeling en de onderwijsvoorrangsgebieden (Mul-
der, 1996).
1.2.2 De gewichtenregeling
De eerste component van het OVB, de gewichtenregeling, hield in dat de individuele
scholen extra personeelsformatie ontvingen op basis van de sociaal-etnische samenstel-
ling van hun leerlingenpopulatie. Onder die regeling kregen allochtone kinderen van
ouders met een laag opleidings- of beroepsniveau het gewicht 1 .9, kinderen van ouders
die een trekkend bestaan leiden het gewicht 1.7, schipperskinderen het gewicht 1.4,
17

autochtone kinderen van ouders met een laag opleidings- en beroepsniveau het gewicht
1.25, en de overige kinderen het gewicht 1. De eerste vier groepen vormden de doelgroe-
pen van het beleid; de laatste groep is geen achterstandsgroep. De toepassing van de
gewichtenregeling had tot consequentie dat naarmate een school meer doelgroepleerlin-
gen herbergde zij ook meer personeelsformatie ontving. In de praktijk hield dit in dat de
omvang van de extra formatie voomamelijk werd bepaald door de aanwezigheid van
allochtone leerlingen: het OVB was in zijn financiele uitwerking vooral allochtonen-
beleid (Driessen, 2000). Een belangrijk kenmerk van de gewichtenregeling was dat de
aldus verkregen extra formatie vanwege de grondwettelijke vrijheid van onderwijs niet
geoormerkt was. De scholen waren vrij in het besteden van deze formatie. Onderzoek
heeft laten zien dat de meerderheid van de scholen er zich niet eens bewust van was dat
ze deze extra formatie ontving om de onderwijsachterstanden van de doelgroepleerlingen
weg te werken (Mulder, 1996). Veel van de betreffende scholen zetten de extra formatie
in voor klassenverkleining, waardoor de middelen dus niet alleen terechtkwamen bij de
doelgroepleerlingen, maar bij alle leerlingen.
1.2.3 Het gebiedenbeleid
De achterliggende gedachte van de tweede component van het OVB , het gebiedenbeleid,
was dat achterstanden geografisch niet gelijkelijk zijn verdeeld over Nederland, maar dat
er in bepaalde gebieden sprake is van een cumulatie van problemen: veel laagopgeleiden,
hoge werkloosheid, geringe culturele participatie, slechte huisvesting, toenemende
concentratie van minderheden, inter-racial? spanningen en voortschrijdende verpaupe-
ring. Om hier het hoofd aan te bieden werden op gebiedsniveau faciliteiten ter beschik-
king gesteld. Binnen deze zogenaamde onderwijsvoorrangsgebieden (70 in totaal) werd
op plaatselijk ofregionaal niveau samengewerkt tussen onderwijs- en welzijnsinstellin-
gen. Met name basisscholen waren er sterk in vertegenwoordigd, maar daamaast ook
scholen voor voortgezet onderwijs, bibliotheken, buurt- en clubhuizen en hulpverle-
ningsinstanties. Het idee was dat scholen die geconfronteerd werden met gelijksoortige
problemen deze via samenwerkingsrelaties beter konden aanpakken. Daamaast werd
middels de samenwerking tussen onderwijs- en welzijnsinstellingen een brede benade-
ring van de achterstandsproblematiek beoogd. De gebieden ontvingenjaarlijks fmanciele
middelden voor de coordinatie van voorrangsactiviteiten en de uitvoering van specifieke
projecten.
Op basis van deze twee OVB-componenten kunnen basisscholen warden verdeeld over
drie categorieen: scholen met extra formatie uit de gewichtenregeling (formatiescholen),
scholen met extra middelen uit de gebiedencomponent plus extra formatie uit de gewich-
tenregeling (gebiedsscholen) en scholen zonder enigeriei extra OVB-faciliteiten.
18

1.2.4 De evaluatie van het OVB
Het OVB is van meet afaan vergezeld gegaan van een landelijk onderzoeksprogramma,
een combinatie van grootschalig kwantitatiefcross-sectioneel en longitudinaal onderzoek
en onderzoek dat meer-kwalitatiefvan aard was en gericht was op specifieke onderwer-
pen (Driessen, 1999; Driessen & Mulder, 1999; Van der Werf, 1995). De kem van de
evaluaties werd gevormd door het onderzoek naar effecten van het OVB op de taal- en
rekenprestaties van leerlingen in het basisonderwijs. Hierop lag namelijk bij de doelstel-
lingen van het OVB ook de nadmk: verbetering van de prestaties in de kemvakken van
het curriculum, te weten taal en rekenen. De resultaten van deze onderzoekingen zijn
samengevat in de dissertatie van Mulder (1996). Haar oordeel over het OVB is niet
bepaald positief. Volgens haar Rent de beleidstheorie achter het OVB veel zwakke
punten. Niet alleen waren de doelstellingen vaag geformuleerd en tegenstrijdig, ook
ontbrak het aan een gedegen probleemanalyse en werden de veronderstellingen niet
ondersteund door onderzoek of theorieen. Met name binnen het formatiebeleid misten
de veronderstelde relaties een gedegen onderbouwing. Mulders kritiek richt zich met
name op de grote vrijheid in besteding van de extra middelen en het ontbreken van
informatie over hoe de OVB-doelen bereikt zouden kunnen warden. Het gebiedenbeleid
kwani er wat genadiger vanaf: de veronderstellingen die daar aan ten grondslag lagen
kenden een steviger basis. De grotere hoeveelheid middelen (uit de gebieden in combina-
tie met de extra personeelsformatie van de individuele scholen) en de gezamenlijke en
daardoor minder vrijblijvende aanpak hebben ertoe geleid dat het OVB op gebiedsscho-
len veel beter van de grand is gekomen dan op formatiescholen. De eindconclusie van
Mulder luidt dat het OVB in de periode 1998- 1992 niet heeft geresulteerd in een vermin-
dering van de taal- en rekenachterstand van de doelgroepleerlingen.
1.2.5 TUssentijdse wijzigingen
Gedurende de looptijd van het OVB hebben er enkele tussentijdse wijzigingen plaatsge-
vonden. Een belangrijke verandering was de introductie van het Landelijk Beleidskader
(LBK) in 1993 (Ministerie O&W/WVC, 1993). Deze vloeide voort uit de Wet Regeling
Onderwijsvoorrangsgebieden. In het LBK staan de gebiedsactiviteiten genoemd die voor
financiering in aanmerking komen. In het eerste LBK voor de periode 1993-1997 werden
de volgende specifieke doelen genoemd:
. het verbeteren van de leerprestaties in taal en rekenen in het basisonderwijs
. het verbeteren van de taalvaardigheid in het Nederlands zowel van de autochtone
leerlingen als van de leeriingen met een andere moedertaal
. een meer evenredige doorstroom naar de verschillende soorten voortgezet onderwijs
in vergelijking met niet-doelgroepleerlingen
19

. het verbeteren van de eerste opvang van nieuwkomers
. het verminderen van schoolverzuim
. het terugdringen van het ongediplomeerd schoolverlaten in de eerste fase van het
voortgezet onderwijs.
Het beleidskader bevatte ook suggesties voor activiteiten die volgens de overheid zouden
kunnen bijdragen aan het realiseren van de genoemde doelstellingen.
Onderzoek naar de doelgerichtheid van het gebiedenbeleid heeft laten zien dat het LBK
in het algemeen heeft geleid tot een meer planmatige aanpak op beleidsniveau (Appel-
hof, 1999). Echter, de vertaling van de doelstellingen naar concrete doelen en opbrengst-
verwachtingen verschilt sterk van gebied tot gebied. De uitwerking van de doelen wordt
doorgaans aan de scholen overgelaten en is vaak te vrijblijvend. Appelhofs conclusie
luidt dat er een toename is van doelgericht beleid en dat er een beperkte aandacht is voor
integraal beleid. Van longitudinale planning echter is nog nauwelijks sprake en de
betrokkenheid van welzijnsinstellingen is nog vrij beperkt.
Een tweede verandering binnen het OVB betrofde aanscherping van de gewichtenrege-
ling in 1993. Deze hield in dat vanafdat tijdstip de criteria voor het gewicht 1.25 werden
verzwaard: voortaan moesten niet een, maar beide ouders laag zijn opgeleid om tot die
categorie te warden gerekend, en bovendien verviel het 'beroepscriterium'. In de praktijk
zou dat uiteindelijk tot een halvering van de 1.25-categorie moeten leiden. Mulder
(1996) merkt op dat het echter puur een administratieve wijziging betrof; over de inzet
van de middelen bijvoorbeeld werd niet gerept.
1.2.6 Tegenvallende resultaten
Gedurende de looptijd van het OVB is er op de verschillende niveaus veel werk verzet
en zijn diverse ontwikkelingen in gang gezet. Desalniettemin kwamen er steeds meer
signalen dat het OVB niet het beoogde resultaat opleverde. Met name de positie van de
allochtone doelgroep stand daarbij regelmatig in de belangstelling. In verschillende
rapporten (bv. WRR, 1989; Commissie Allochtone Leeriingen in het Onderwijs, 1992;
Commissie Evaluatie Basisonderwijs, 1994; Commissie Voorschoolse Educatie, 1994;
maar vergelijk ook de al genoemde dissertatie van Mulder, 1996 en Driessen, 2000)
werd geconstateerd dat het slecht gesteld was met de onderwijspositie van allochtone
kinderen en dat zij er dan misschien wel in absolute zin op vooruit waren gegaan, maar
dat hun relatieve afstand ten opzichte van niet-achterstandskinderen niet gewijzigd was.
Maar niet alleen was de positie van de allochtone doelgroep niet verbeterd, evenzeer
gold dat voor die van de autochtone doelgroep. De impliciete conclusie was daarmee dat
het OVB in de kem mislukt was.
20

1.2.7 Bestuurlijke ontwikkelingen
Vanaf begin jaren '80 is de relatie overheid - samenleving regelmatig onderwerp van
herbezinning geweest. Dat heeft geleid tot een drietal ontwikkelingen, namelijk deregu-
lering, decentralisatie en privatisering (Dekkers, Karsten & Van Wieringen, 1999). Wat
het onderwijs betreft heeft deregulering betrekking op de vermindering van de regelge-
ving door de landelijke overheid. Het gevolg daarvan is dat scholen en schoolbesturen
meer autonomie krijgen. Decentralisatie heeft betrckking op de overdracht van zeggen-
schap en middelen van de landelijke overheid naar de lokale overheden. Privatisering
heeft betrekking op het overhevelen van overheidstaken naar private instanties en op de
prive-financiering van het onderwijs. Het zal duidelijk zijn dat tussen deze drie ontwik-
kelingen verschillende dwarsverbanden lopen.
Ten aanzien van het onderwijs heeft het concept decentralisatie vooral bekendheid
gekregen middels publicatie van de nota Lokaal Onderwijsbeleid (Netelenbos, 1995).
Dit beleid omvat een aantal terreinen, te weten:
. het achterstandenbeleid (incl. NT2)
. de leerplicht
. de schoolbegeleiding
. Onderwijs in Allochtone Levende Talen (OALT)
. de arbeidsmarktgerichte leerweg
. de volwasseneducatie en inburgering
. de huisvesting van primair en voortgezet onderwijs.
De kem van het Lokaal Onderwijsbeleid wordt gevormd door het achterstandenbeleid.
De overige terreinen hebben daar du-ect dan wel indirect mee te maken. De verschillende
terreinen kunnen warden onderscheiden naar vijf dimensies (Dekkers, Karsten & Van
Wieringen,1999):
. het bereik van de taak die wordt overgedragen
. de mate van centrale regievoering
. de aard en het bereik van de beleidsinstrumenten
. de onderwijssector waarop de maatregelen gericht zijn
. de mate waarin de maatregelen raken aan organisatorische aspecten van scholen.
Lokaal Onderwijsbeleid is een uitvloeisel van het zogenaamde Scheveningse Beraad dat
in 1994 plaatsvond en waarbij de koepelorganisaties en het ministerie van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschappen betrokken waren. Onderwerp was de verbetering van de
kwaliteit van het onderwijs door bestuurlijke vemieuwing. Die vemieuwing zou langs
twee lijnen moeten verlopen, namelijk via vergroting van autonomie en decentralisatie
(Appelhof, 1999). De eerste poot van bestuurlijke vemieuwing, vergroting van autono-
mie, speelt op het niveau van de scholen. Deze krijgen meer mimte voor hun onderwijs-
21

kundig, personeels- en financieel beleid. De aansturing vanuit de centrale overheid wordt
globaler en de verantwoordelijkheid voor het bereiken van de doelen wordt bij de
schoolbesturen en scholen gelegd. De vergroting van de autonomie gaat gepaard met
meer verantwoordingsplicht, zowel naar de overheid als naar de ouders toe (bv. via het
schoolplan, respectievelijk de schoolgids). De tweede poot van bestuuriijke vemieuwing,
decentralisatie, betreft het overhevelen van bestuurlijke taken naar het lokale niveau. Dat
is nodig om het onderwijsbeleid beter af te stemmen op de lokale situatie en de lokale
ontwikkelingen. Lokaal onderwijsbeleid betreft het bevorderen van samenhang en
samenwerking. Bestrijding van onderwijsachterstanden vereist een integrale aanpak,
waarbij onderwijs- en welzijnsinstellingen samenwerken. Als mogelijke effecten van een
dergelijk gedecentraliseerd beleid warden door Fleurke, Hulst & De Vries (1997)
genoemd:
. maatwerk
. integrale beleidsvoering
. slagvaardigheid
. zorgvuldige afweging van belangen en prioriteiten
. bestuurlijke efficientie
. efficiente programma-uitgaven
. betrokkenheid politieke organen
. toegankelijkheid.
De eerste vier aspecten komen overeen met die welke door staatssecretaris Netelenbos
werden aangevoerd ter verdediging van haar beleid (vgl. Dekkers, Karsten & Van
Wieringen, 1999).
1.3 Het Gemeentelijk Onderwijsachterstandenbeleid
1.3.1 Vormgeving
De nota Lokaal Onderwijsbeleid heeft uiteindelijk geleid tot de Wet Gemeentelijk
Onderwijsachterstandenbeleid (Ministerie OC&W, 1997). HetGemeentelijk Onderwijs-
achterstandenbeleid (GOA) is per 1 augustus 1998 ingevoerd en Ran gezien warden als
de opvolger van het OVB . Het kent ook dezelfde doelstelling, namelijk de onderwijsach-
terstanden bij leerlingen die het gevolg zijn van sociale, economische of culturele
factoren voorkomen ofbestrijden. Om dit doel te bereiken hebben de gemeenten recht-
streeks de beschikking gekregen over de gelden voor de OVB-gebieden (die daarmee de
facto zijn opgeheven), voor projecten voor buitenlandse zigeuners, voor het NT2-onder-
wijs en voor de eerste opvang van nieuwkomers. De gemeenten hebben tevens de
beschikking gekregen over de financiele middelen die zijn vrijgekomen als gevolg van
de aanscherping van de gewichtenregeling. In totaal gaat het jaarlijks om 150 miljoen
22

gulden. Het staat de gemeenten vrij om naast deze doeluitkering van het rijk eigen
middelen in te zetten ter bestrijding van de onderwijsachterstanden - daar wordt door de
landelijke overheid eigenlijk ook op gehoopt. De uitkering van rijksgelden op basis van
de gewichtenregeling uit het basisonderwijs en de CuMi-regeling voor het voortgezet
onderwijs blijft via de scholen lopen; het betreft hier schoolgebonden middelen. Wel is
het zo dat deze middelen dienen te warden ingezet in overeenstemming met het gemeen-
telijk onderwijsachterstandenplan. De totale hoeveelheid schoolgebonden middelen is
overigens veel groter dan de doeluitkering. Voorafgaande aan de vaststelling van een
GOA-plan heeft de gemeente de plicht op overeenstemming gericht overleg (OOGO) te
voeren met de schoolbesturen en welzijnsinstellingen. Voor gemeenten waar het totale
van het rijk te ontvangen bedrag (doeluitkering plus schoolgebonden middelen) minder
bedraagt dan 250.000 gulden is het opstellen van een dergelijk plan niet verplicht (niet
'planplichtig'). Als deze gemeenten wel gemeentelijke middelen inzetten (doeluitkering
plus eventuele eigen middelen, maar niet de schoolgebonden middelen), zijn ze wel
verplicht tot het vaststellen van een raadsbesluit ('besluitplichtig'). Hierin blijven de
schoolgebonden middelen buiten beschouwing.
1.3.2 Het LandeUjk Beleidskader
Het referentiekader voor GOA wordt gevormd door het Landelijk Beleidskader dat elke
vierjaar door de betrokken ministeries (OC&W, VWS en LNV) wordt opgesteld. In het
LBK staan de algemene doelstellingen en prioriteiten beschreven, die richting gevend
zijn voor het telkens voor vierjaar op te stellen gemeentelijk onderwijsachterstanden-
plan. De rijksoverheid draagt weliswaar bevoegdheden over aan de lokale overheid,
maar blijft tegelijkertijd verantwoordelijk voor het resultaat van het landelijke beleid. De
doelen uit het LBK voor de periode 1998-2002 hebben betrekking op de volgende
aspecten:
de voor- en vroegschoolse educatie
de beheersing van de Nederlandse taal
de vermindering van de verwijzing naar speciale voorzieningen (m.n. het speciaal
onderwijs)
. de vermindering van schooluitval
een evenredige deelname aan het onderwijs
. het volgen en registreren van lokale ontwikkelingen (monitoring).
23

1.3.3 Voorbehouden
De totstandkoming en implementatie van de wet GOA is niet zonder discussie geweest.
In de studie van Van Langen & Portengen (1999) warden de belangrijkste bezwaren
samengebracht. Allereerst noemen zij de grondwettelijke bezwaren van onder meer de
Onderwijsraad en de Raad van State tegen de decentralisatie. Gewezen wordt op het feit
dat, gelet op de wet waarin is vastgelegd dat het onderwijs een aanhoudende zorg van
de regering (c.q. centrale overheid) dient te zijn, de bevoegdheid tot het stellen van
deugdelijkheidseisen en bekostigingsvoorwaarden niet gedelegeerd mogen warden naar
lagere overheden. Ook wordt gewezen op het feit dat de wet een aantasting van de
vrijheid van onderwijs zou betekenen. Daamaast wordt onder meer vanuit het SCP
(Tesser, Van Dugteren & Merens, 1996) opgemerkt dat de mechanismen die tot achter-
standen leiden niet plaatselijk of regionaal van aard zijn en zelfs niet aan landsgrenzen
zijn gebonden. Hetzelfde zou gelden voor de effecten van de achterstandsbestrijding.
Daarom zou een centrale aanpak meer voor de hand liggen. Ook is er sterke twijfel wat
betreft de effectiviteit van de bovenschoolse coordinatie door de gemeenten. Het SCP
pleit er voor de middelen vooral te besteden aan het centraal ontwikkelen van kwalitatief
hoogwaardige programma's die du-ect kunnen warden ingepast in de dagelijkse onder-
wijspraktijk. Verdere kritiekpunten betreffen de versnippering en het inefficient gebruik
van middelen als gevolg van het feit dat elke gemeente opnieuw het wiel zou moeten
uitvinden, de belasting van schoolbesturen die scholen hebben in meerdere gemeenten,
de tegenstrijdigheden tussen schaalvergroting, decentralisatie en autonomievergroting
van scholen, en het feit dat de uitgangsposities van scholen per gemeente sterk zullen
verschillen, afhankelijk van de plaatselijke politieke prioriteiten en gemeentefinancien.
Een belangrijk kritiekpunt is dat een gedegen analyse van het tot nu toe gevoerde beleid
ontbreekt en dat de positieve verwachtingen die de overheid heeft niet kunnen warden
onderbouwd met feiten (Fenders, 1997). Er is in Nederiand nauwelijks een studie
uitgevoerd naar de vormgeving en implementatie van dergelijk beleid in het buitenland,
zoals in het Verenigd Koninkrijk, de Verenigde Staten en Zweden. Van belang daarbij
is de vraag welke effecten dergelijk beleid heeft gehad en in hoeverre het kan warden
getransponeerd naar de Nederlandse situatie (vgl. Levin, 1997).
1.3.4 Internationale ervaringen
In het onderzoek van Van Langen & Portengen (1999) is een antwoord gezocht op de
laatstgenoemde vragen. Zij hebben met name de situatie in de VS en het VK bestudeerd.
In de VS zijn het altijd de schooldistricten geweest die de zeggenschap hadden over de
inhoud van het lokale beleid. Ondanks deze lokale aanpak is er al geruime tijd ontevre-
denheid over de manier waarop achterstanden warden aangepakt, met name omdat
24

onderzoek heeft uitgewezen dat het vooral de kinderen zijn met de grootste achterstan-
den die het minste profiteren van de extra faciliteiten. Als reactie hierop zijn in sommige
districten bepaalde verantwoordelijkheden overgeheveld naar het schoolniveau; een
andere reactie is centralisatie. Er zijn nationale doelen geformuleerd ('Goals 2000') en
de federate regering probeert meer grip te krijgen op het curriculum. Belangrijke ken-
merken van deze nieuwe benadering is controle van schooldistricten en scholen door de
kwaliteit te meten en de prestaties van de leerlingen te publiceren. Ondertussen zijn er
echter enorme verschillen in onderwijsbudgetten tussen districten en tussen scholen,
afhankelijk van de sociaal-etnische samenstelling van de leerlingenpopulatie. De centrale
overheid financiert namelijk maar een zeer beperkt deel (7%) van de onderwijskosten;
het overige moet worden opgebracht via lokale belastingen. In arme gebieden valt niet
veel belasting te heffen en zijn de onderwijsvoorzieningen dan ook navenant. Herverde-
ling van de budgetten is een haast onmogelijke opgave gebleken. In het VK hebben de
Local Education Authorities (LEAs) altijd een centrale positie ingenomen. De mtroductie
van een National Curriculum en National Assessment in 1988 hielden echter een forse
koerswijziging in richting gecentraliseerd ondenvijsbeleid. Tegelijkertijd werd onder de
noemer van Local Management of Schools meer autonomie gegeven op schoolniveau.
Volgens sommigen hebben deze ontwikkelingen de financiele mogelijkheden beperkt
van de LEAs om juist die scholen te ondersteunen die dat het hardste nodig hebben.
Bovendien kan ook het inteme schoolbeleid met betrekking tot de besteding van de
middelen negatieve consequenties hebben voor achterstandskinderen. Ook wordt gesteld
dat het National Curriculum niet aansluit bij de specifieke behoeften van de achterstands-
kinderen. Het publiceren van de prestaties van de scholen (middels de 'league tables' in
de nationale kranten) wordt eveneens bekritiseerd, omdat daarbij geen rekening wordt
gehouden met effecten van sociaal milieu en etnische herkomst. Scholen met veel
etnische minderheden scoren per defmi.tie het slechtst. Dergelijk marktgericht denken
leidt volgens sommigen onherroepelijk tot 'white flight', 'sink schools' en etnische
segregatie (Tomlinson, 1997). Al met al laten de analyses van Van Langen & Portengen
zien dat door het verlenen van meer autonomie aan scholen, door vergroting van de
schoolkeuzemogelijkheden voor ouders, door het stellen van centrale doelen en door
publicatie van de schoolprestaties de onderwijspositie van achterstandskinderen in de VS
en het VK is verslechterd. Omdat er in Nederland soortgelijke ontwikkelingen plaatsvin-
den, i.c. decentralisatie, autonomievergroting, kemdoelen, publicatie van schooh-esulta-
ten in dagbladen en op internet, zijn Van Langen & Portengen niet echt optimistisch als
het gaat om de toekomstige onderwijspositie van achterstandskinderen. Er is echter een
belangrijk verschil tussen de situatie in Nederland en die in de VS en het VK: in de VS
en het VK houdt decentralisatie in dat de bevoegdheden warden overgeheveld naar het
schoolniveau, terwijl in Nederland het mesoniveau, dat van de gemeenten het doel is.
Het is vooralsnog onduidelijk wat de gevolgen van dit verschil in doelniveau zijn.
25

1.3.5 Onderwijsachterstandenplannen
Naast het genoemde onderzoek van Van Langen & Portengen (1999) zijn er recentelijk
nog enkele andere studies verricht naarhet GOA. Middels een zogenaamde quick-scan
hebben Van Rossem, Rutten & Pouwer (1999) een analyse gemaakt van gemeentelijke
onderwijsachterstandenplannen. Daarvoor is gebruik gemaakt van de plannen van 62
gemeenten en de besluiten van 10 gemeenten. De gemeenten zijn ingedeeld in drie
categorieen: (a) de grote gemeenten, de G4 en 021; (b) de (overige) middelgrote ge-
meenten, met een doeluitkering van minimaal 250.000 gulden, en (c) de kleine gemeen-
ten, met een doeluitkering lager dan 250.000 gulden. Onderwerpen die onder de loep zijn
genomen betreffen: de totstandkoming van het plan, het beleid op hoofdlijnen, de doelen
van het beleid, de middelen en resultaten, OALT, en de besluiten. Een eerste conclusie
luidt dat de gemeenten in een relatiefkorte tijdsperiode een plan hebben moeten opstel-
len. Veel gemeenten hebben gekozen voor een groeimodel. Dit houdt in dat gedurende
het eerste jaar de bestaande projecten en activiteiten zoveel mogelijk warden voortgezet
en ondergebraclit in de nieuwe bestuurlijke verhoudingen, en dat in vervolgjaren het
beleid wordt aangepast in de gewenste richting. Met deze opzet is de continui'teit ten
opzichte van het OVB groot. Dit laatste impliceert volgens de onderzoekers overigens
ook dat het GOA vooralsnog niet heeft geleid tot vemieuwende impulsen in het beleid
ter bestrijding van onderwijsachterstanden. Ongeveer 25% van de gemeenten heeft een
plan vastgesteld voor de periode van vierjaar, 20% wil op basis van een vierjarig plan
jaarplannen opstellen, en 15% wil het planjaarlijks aanpassen. De onderzoekers wijzen
er op dat er voor gewaakt moet warden dat het plan geen statisch document wordt. Het
beleid heeft voomamelijk betrekking op de lokale sitoatie. Regionale samenwerkingsver-
banden uit het OVB zijn nagenoeg verdwenen en samenwerking tussen gemeenten vindt
niet plaats. In de plannen warden verbanden gelegd tussen de werkvelden (onderwijs en
welzijn); met name gebeurt dit in de grote gemeenten. Er is vooral gekozen voor drie
prioriteiten, namelijk voor- en vroegschoolse educatie, Nederlandse taal, en verminde-
ring schooluitval. De keuze is voor elk van de drie onderscheiden gemeentecategorieen
gelijk. Het op overeenstemming gerichte overleg (OOGO) blijft vrijwel steeds beperkt
tot de gemeente en schoolbesturen. Met name is dit opvallend vanwege de prioriteit die
aan de voorschoolse educatie, een welzijnsinstelling, wordt toegekend. Het Landelijk
Beleidskader heeft een sturende functie gehad; de plannen zijn vaak opgezet aan de hand
van de doelen uit het LBK. De informatie over de inzet van de middelen is vooralsnog
vaag. OALT maakt in de meeste gemeenten geen onderdeel uit van het GOA-plan. Het
overgangsjaar 1998-1999 wordt gebruikt om tot een lokaal OALT-beleid te komen.
26

1.3.6 De feitelijke uitvoering
De Inspectie van het Onderwijs (1999) heeft in het schooljaar 1998/99 een dnderzoek
verricht naar de feitelijke uitvoering van de wetten GOA en OALT. Met name was het
onderzoek gericht op de plannen, besluiten en middelen. Daartoe heeft de inspectie via
een schriftelijke vragenlijst alle 538 gemeenten benaderd. Uit het onderzoek blijkt dat
de rijksoverheid in totaal 805 miljoen gulden ter beschikking stelt voor het bestrijden van
onderwijsachterstanden en voor OALT. Daamaast stellen de gemeenten zelf nog eens
48 miljoen te beschikking uit eigen kas. In totaal betreft het dus mim 850 miljoen. Van
alle gemeenten heeft bijna 65% beleid gevoerd voor GOA en/ofOALT; 42% beschikte
namelijk over een plan, 6.7% over een raadsbesluit en 15.6% trofdaartoe voorbereidin-
gen. Echter van alle planplichtige gemeenten had bijna 13% de wettelijke procedure nog
niet afgerond. Daartegenover staat dat 31% van de raadsbesluitplichtige gemeenten
vrijwillig voor planvorming heeft gekozen. Maar ook hier geldt dat bij 28% van die
gemeenten de wettelijk procedure nog niet was afgerond. Ook geldt dat bijna 12% van
de gemeenten die ten minste een raadsbesluit had moeten nemen (nog) niet tot enige
actie was overgegaan. Al met al constateert de inspectie nog een aantal tekortkomingen
in die zin dat gemeenten nog niet aan hun wettelijke verplichtingen hebben voldaan:
door 25% van de gemeenten met enigerlei verplichting is de invoeringsdatum overschre-
den; 4% van die gemeenten hebben nog geen enkele actie ondemomen; bijna de helft
van de achterstandsplannen bevat geen informatie over de inzet van de gelden die
rechtstreeks aan de scholen zijn toegekend, alhoewel dat wel verplicht is.
1.3.7 Voortrekkers
Een ander onderzoek naar GOA betreft dat van Appelhof (1999) naar het beleid in tien
actieve gemeenten. Het betreft gemeenten die al in een vroeg stadium, i.c. in 1996, lijnen
hebben uitgezet voor de ontwikkeling van hun GOA-beleid. Ten behoeve van het
onderzoek zijn documenten bestudeerd en gesprekken gevoerd. De voomaamste conclu-
sies uit het ond&rzoek kunnen als volgt warden samengevat. In organisatorisch opzicht
is het beleid goed van de grand gekomen. De betrokkenheid van de gemeenten en
schoolbesturen is groot, de integrale beleidsvoering krijgt gestalte, er is gezorgd voor
continuering van de coordinatie, er zijn werkgroepen geformeerd ter vergroting van het
draagvlak, en het overleg tussen de onderscheiden groepen van betrokkenen verloopt
overwegend op basis van wederzijds vertrouwen. In inhoudelijk opzicht is voomamelijk
sprake van ovemame van het activiteitenprogramma uit het OVB. Zoals ook al uit de
rapportage van Van Rossem, Rutten & Pouwer (1999) was gebleken, ligt de nadruk op
het onderwijs, met als prioriteiten: het lees/taalonderwijs, de voorschoolse periode, en
de preventie van het voortijdig schoolverlaten. Het onderzoek laat ook zien dat er nog
27

weinig aandacht is voor de bijsturing van het beleid middels bijvoorbeeld monitoring,
evaluatie en rapportage. Met name met betrekking tot monitoring nemen de gemeenten
nog een afwachtende houding aan; men wacht de landelijke ontwikkelingen af omdat
men er bevreesd voor is dat iedere gemeente het wiel moet gaan uitvinden. Dit verklaart
waarschijnlijk ook dat de actuele achterstandsproblematiek nog onvoldoende in kaart is
gebracht.
1.3.8 Het lokale beleidsproces
Een laatste studie die we willen noemen is die van Turkenburg (1999a, 1999b). In feite
betreft het een eerste inventariserende fase uit meerdere onderzoeken naarhet functione-
ren van het GOA. In deze fase ligt de nadruk op het lokale beleidsproces. In kaart is
gebracht op welke wijze het beleid op lokaal niveau wordt vormgegeven. De verschillen-
de uitwerkingen daarvan zijn vervat in typologieen die de basis moeten vormen voor
verdere analyse. Het uiteindelijk doel is nagaan wat de effecten zijn van het beleid door
te kijken naar de samenhangen tussen het gemeentelijk, school- en leerlingniveau. Op
grand van de verzamelde gegevens vomit Turkenburg vier clusters, i.c. beleidstypen,
waarmee het GOA-beleid op hoofdlijnen kan warden getypeerd:
. minimaal of startend: moeten nog starten; gering aantal en weinig concrete doelen;
overwegend algemeen ofglobaal beleid; voeren zelfGOA-taken uit; noch interactief,
noch integraal beleid; 50% van de gemeenten;
. extem voorbereid: beperkt beleid, weinig doelen, weinig concreet; uitbesteding GOA-
taken; overwegend interactief beleid; geen integraal beleid; 10% van de gemeenten;
. doelen centraal: ambitieus qua doelen, soms concreet; zowel gemeenten met algemeen
beleid, als gemeenten met specifiek beleid; sterke regie gemeente; voeren GOA-taken
zelf uit; interactief en integraal beleid; 25% van de gemeenten;
. specifiek en integraal: ambitious beleid, veel doelen maar niet meetbaar gesteld;
specifiek en algemeen beleid; sterke regie gemeente; voeren zelf GOA-taken uit;
interactiefen bijzonder integraal beleid; 10% van de gemeenten.
Turkenburg plaatst enkele kritische opmerkingen bij de door haar geschetste stand van
zaken. Met betrekking tot het eerste cluster van gemeenten vraagt zij zich af of deze
gemeenten er wel in zullen slagen op korte termijn een krachtig beleid te ontwikkelen,
temeer omdat bij deze gemeenten de deskundigheid daarvoor ontbreekt. Ook met
betrekking tot het tweede cluster heeft zij zo haar twijfels ofhet beleid in die gemeenten
wel goed van de grand zal komen. De betreffende gemeenten willen wel, maar het
ontbreekt hen aan goede randcondities. Voor het derde cluster zijn er gunstiger perspec-
tieven, alhoewel deze gemeenten het risico lopen zich qua doelen te vergalopperen. Een
ander punt van kritiek betreft het feit dat er geen specifiek op de doelgroepen gericht
beleid wordt gevoerd, maar een algemeen, globaal beleid. Het vierde cluster lijkt volgens
28

Turkenburg het meest belovend voor de implementatie van GOA. De randcondities zijn
er het meest gunstig. Een nadeel is echter dat de doelen nog weinig concreet zijn,
waardoor het de vraag is of het beleid tot waameembare resultaten zal leiden. Als we
Turkenburgs bevindingen combineren dan luidt de conclusie dat de vooruitzichten wat
betreft een goede implementatie van GOA voor circa 60% van de gemeenten (cluster 1
en 2) niet echt gunstig zijn. Dit zijn met name de gemeenten met een relatief hoog
percentage autochtone achterstandskinderen. Er is daarmee aanleiding om de ontwikke-
ling van het beleid voor deze specifieke GOA-doelgroep met enige zorg te volgen. De
voomitzichten voor de andere twee clusters (3 en 4) zijn gunstiger. In deze twee clusters
bevinden zich vooral gemeenten met een hoog percentage allochtone achterstandskinde-
ren. Voor hen zijn de condities voor achterstandsbestrijding daarmee gunstiger dan voor
de autochtone doelgroep. Turkenburg wijst er overigens op dat de door uitgevoerde
peiling een momentopname is en dat het beleid nog volop in ontwikkeling is. Haar
bevindingen moeten daarom niet verabsoluteerd warden.
1.4 Probleemstelling
1.4.1 De overgang van OVB naar GOA
In het voorafgaande hebben we de ontwikkelingen geschetst die de laatste drie decennia
hebben plaatsgevonden op het terrcin van bestrijding van onderwijsachterstanden die het
gevolg zijn van sociale, economische en culturele factoren. Twee beleidssporen stonden
daarbij centraal: het OVB en GOA. In 1998 is het ene spoor overgegaan in het andere.
Teneinde na te gaan in hoeverre het gevoerde beleid succes heeft is het van belang het
van meet af aan te vergezellen van evaluatie-onderzoek. Voor het OVB heeft dit gestalte
gekregen via het onderzoeksprogramma van de Landelijke Evaluatie van het OVB
(LEO). De kem daarvan bestond uit de cohortonderzoeken in het basisonderwijs en het
voortgezet onderwijs. Met ingang van het schooljaar 1994/95 zijn deze LEO-cohorten
overgegaan in de cohortonderzoeken Primau- Onderwijs ('PRIMA'). Wat betreft onder-
zoek naar GOA zijn er, zoals hierboven al aangeduid, inmiddels al enkele studies
verricht naar intemationale ervaringen met decentralisatie en de (vroege) implementatie
van GOA. Op het niveau van de scholen,dat wil zeggen de concrete uitvoerders van het
beleid, zijn echter nog geen studies verricht. Middels het onderhavige onderzoek wordt
daar een aanvang mee gemaakt. Centraal daarbij staat de stand van zaken bij de start van
GOA en de consequenties van de overgang van OVB naar GOA voor de scholen.
29

1.4.2 Niveauverschillen: gemeenten en scholen
In het voorafgaande hebben we een aantal argumenten pro en contra decentralisatie de
revue laten passeren. Ook hebben we een aantal mogelijke effecten genoemd die door
Fleurke, Hulst & De Vries (1997) naar voren warden gebracht. Naar aanleiding van het
intemationaal vergelijkende onderzoek van Van Langen & Portengen (1999) merkten
we al op dat er tussen Nederland en andere landen verschillen zijn wat betreft het niveau
waarop de decentralisatie zich richt: in Nederland is dat de gemeente, terwijl dat in
verschillende andere landen de school betreft. We merkten ook op dat vooralsnog
onduidelijk is of de in andere landen aangetroffen of veronderstelde negatieve effecten
van decentralisatie voor de onderwijspositie vanachterstandsgroepen (en dan met name
van allochtonen) vanwege dat niveauverschil zonder meer naar Nederland vertaald
kunnen warden. Als we kijken naar de door Fleurke, Hulst & De Vries (1 997) genoemde
mogelijke effecten, dan wordt duidelijk dat deze ook voomamelijk betrekking hebben
op het niveau van de gemeente en niet zozeer op dat van het niveau van de school.
Welke consequenties heeft dit nu voor de werkwijze van de scholen en de effecten die
we zouden kunnen verwachten?
Wat betreft het aspect maatwerk is de veronderstelling dat de gemeente beter dan de
centrale overheid kan inspringen op de specifieke lokale situatie; die verschilt immers
van gemeente tot gemeente. Er kan daarmee dus meer differentiatie warden aangebracht
in het beleid van verschillende gemeenten. Het is echter de vraag in hoeverre een en
ander uitwerkt naar de individuele scholen toe. Komt er niet gewoon weer een 'nieuwe'
bestuurslaag boven de scholen te staan? Hoe staat het met de verschillen tussen scholen,
bijvoorbeeld naar samenstelling van de leerlingenpopulatie en naar specifieke problema-
tieken? Gaan alle doelen uit het achterstandenplan voor alle scholen gelden? Komen alle
scholen er - vergeleken met de oude (OVB/OVG-situatie - wel beter van af? Hoe het ook
zij, verwacht kan warden dat in ieder geval het lagere - gemeentelijke - niveau dichter
bij de scholen staat dan het centrale niveau. Al zal bijvoorbeeld rekening moeten warden
gehouden met eventuele ballast van het verleden wat betreft de relatie tussen (openbare
en niet-openbare) scholen en gemeente (de 'dubbele pet').
Integrate beleidsvoering betekent voor de betreffende scholen dat zij onderdeel (gaan)
uitmaken van netwerken van onderwijs- en welzijnsinstellingen. Voor de oude OVG-
scholen betekent dat wellicht niet veel nieuws; voor scholen die eerder niet bij dergelijke
structuren betrokken waren biedt dit in principe mogelijkheden om over hun eigen
schoolgebouw- en onderwijsgrenzen been te kijken. Met name geldt dit voor scholen met
weinig ofgeen doelgroepleeriingen. Integrale beleidsvoering lijkt een aspect waarbij de
gemeente een belangrijke rol als regievoerder kan spelen. Ook valt te verwachten dat
30

binnen de huidige constellatie de gemeente zaken kan regelen, die eertijds niet of niet
goed mogelijk waren.
De slagvaardigheid van de gemeente wordt vergroot doordat zij niet meer direct voor
alles afhankelijk is van de centrale overheid. Maar wat betekent dit voor de individuele
scholen en schoolbesturen? Warden zij nu afhankelijk van een nieuwe bestuurslaag - het
ambtelijke apparaat? En wordt de slagvaardigheid niet beperkt of verlamd door al het
overleg (OOGO) dat nu gevoerd moet warden tussen gemeente en betrokken partijen?
Verwacht kan warden dat in ieder geval in de eerste fasen van GOA, wanneer er nog
veel op de rails gezet moet warden, de slagvaardigheid gering zal zijn, maar dat later,
wanneer het grondwerk eenmaal ligt, de slagvaardigheid ook groter wordt. Een en ander
zal ook sterk afhangen van het aantal vrijheidsgraden dat scholen gegund wordt.
Over de efficientie van GOA ten opzichte van het OVB warden hier en daar twijfels
geuit. Met name warden dan genoemd het toenemende overleg en het feit dat elke
gemeente het eigen wiel opnieuw dreigt uit te gaan vinden (bv. methodes en monitorsys-
temen). Zeker voor kleinere gemeenten waar het aan specifieke deskundigheden ont-
breekt zal samenwerking met andere gemeenten waarschijnlijk noodzakelijk zijn (al
wijst onderzoek vooralsnog niet op initiatieven in die richting). Voor scholen heeft dit
laatste mogelijk tot gevolg dat zij (meer) te maken krijgen met instanties van buiten de
eigen gemeente. Wat betreft het ontwikkelen van methodieken, methoden en program-
ma's is het de vraag of er een ideale verhouding bestaat tussen maatwerk, op de lokale
situatie afgestemde onderdelen en efficientie.
De veronderstelling is dat door decentralisatie de betrokkenheid, het democratisch
gehalte en de toegankelijkheidvan de besluitvorming toeneemt. Dit zal ontegenzeggelijk
het geval zijn. Het besluitvormingsproces in de gemeenteraad en het OOGO zouden daar
garant voor moeten staan. Van de schoolbesturen en ook scholen met GOA- en/of
OALT-middelen kan nu ook een sterkere betrokkenheid en mogelijk inspraak verwacht
warden. Het gaat immers om de concrete inzet van hun middelen.
Kortom, er liggen ongetwijfeld vele mogelijkheden, maar hoe een en ander voor de
plaatselijke situatie uitpakt zal sterk afhangen van wat er tot dan toe gedaan is wat betreft
de bestrijding van onderwijsachterstanden, het beschikbare budget - van rijksoverheid
en gemeente zelf - en de rol die de gemeente in het hele beleidstraject speelt.
31

1.4.3 Veranderingen in formele betrokkenheid scholen
In het OVB konden drie typen scholen met/zonder doelgroepleerlingen warden onder-
scheiden die in verschillende mate betrokken waren bij het OVB: de reeds genoemde
formatie- en gebiedsscholen plus de scholen met een dermate laag percentage achter-
standsleeriingen (minder dan 33%) dat zij geen extra OVB-formatie ontvingen. Door de
invoering van het GOA zijn er verschuivingen opgetreden in deze fonnele betrokken-
heid. Zo kan het voorkomen dat scholen die ten tijde van het OVB geen extra OVB-
formatie kregen vanwege een beperkt aantal achterstandsleerlingen, nu wel betrokken
warden bij het GOA ten gevolge van de inzet van eigen middelen van de gemeente en
de planverplichting van de gemeente waarin zij gevestigd zijn. Anderzijds kunnen
scholen die voorheen in een regionaal, de gemeentegrenzen overschrijdend OVG
participeerden, nu te maken hebben met een gemeente zonder plan- of besluitverplich-
ting. In feite zijn er negen groepen scholen te onderscheiden op grand van hun formele
betrokkenheid bij het OVB en later GOA; in Figuur 1 . 1 geven we daarvan een overzicht.
Figuur 1.1 - Formele betrokkenheid scholen bij OVB en GOA
GOA
OVB
gemeente met plan-
verplichting
gemeente met besluit-
verplichting
gemeente zonder
plan- of besluit-
verplichting
school zonder OVB-
formatie
school met OVB-
formatie
school met OVB-
formatie en deel-
name OVG
1.4.4 Vraagstelling onderzoek
Naar aanleiding van de verschuivingen in de formele betrokkenheid van de scholen kan
de vraag gesteld warden welke gevolgen deze hebben voor de wijze van aanpak van
scholen. De scholen in cel 4 uk Figuur 1. 1 bijvoorbeeld, zullen door de GOA-regel dat
scholen hun schoolgebonden middelen moeten aanwenden 'in overeenstemming met'
het gemeentelijk onderwijsachterstandenplan hun achterstandsformatie wellicht gerichter
inzetten dan voorheen. Bovendien maken deze scholen, anders dan voorheen, nu deel
32

uit van een netwerkstmctuur, hetgeen volgens de aangehaalde beleidstheorieen positieve
gevolgen heeft. lets dergelijks geldt voor scholen in cel 1 en 2, die weliswaar nog steeds
geen extra formatie voor hun (beperkte aantal) achterstandsleerlingen ontvangen, maar
wellicht nu wel gemeentelijke middelen ontvangen en eveneens tot een gemeentelijke
netwerk zijn gaan behoren. In vergelijking tot cel 4 zijn de scholen uit cel 5 minder
gebonden aan het gemeentelijke beleid: zij hoeven hiermee bij de inzet van hun school-
gebonden middelen immers geen rekening te houden. Niettemin warden ook aan deze
groep voorwaarden geboden voor een grotere betrokkenheid dan voorheen, namelijk een
gemeentelijk network en eventueel extra gemeentelijke middelen. Omgekeerd zijn voor
de (waarschijnlijk slechts kleine hoeveelheid) scholen in cel 9 en ten dele ook cel 8 de
voorwaarden juist minder gunstig geworden: hun netwerk-kader (het OVG) en extra
OVG-formatie zijn weggevallen. Voor scholen in cel 3, 6en 7 zijn de veranderingen
vermoedelijk het minst groot.
Het bovenstaande leidt tot de volgende onderzoeksvragen:
1. Hoe warden sinds de invoering van de GOA-wet de schoolgebonden OAB-midde-
len ingezet en welke onderwijskundige en organisatorische maatregelen voor
achterstandenbestrijding (inclusief NT2 en OALT) warden er getroffen door de
basisscholen in gemeenten met een planverplichting, een besluitverplichting of
geen van deze verplichtingen?
2. Zijn er veranderingen in deze inzet en maatregelen opgetreden ten opzichte van
de periode voor 1998 en varieren deze veranderingen naar gelang de formele
betrokkenheid van de scholen verschoven is, oftewel met de groep waartoe de
scholen volgens het gepresenteerde schema behoren?
Ofschoon het GOA nog te kort geldt am grote effecten op de leerlingprestaties te ver-
wachten, hebben we toch besloten aanvullend nog een derde onderzoeksvraag toe te
voegen, namelijk over de relatie tussen aanpak en prestaties. We willen daarbij echter
nadrukkelijk stellen dat het onderhavige onderzoek als een nul-meting van het GOA-
beleid moet warden opgevat. De aangetroffen relaties kunnen hooguit een indicatie
geven van de verbanden. Het gaat primair om het beschrijven van de stand-van-zaken
rond de start van GOA om van daaruit in vervolgonderzoek een referentiepunt te hebben
waartegen de ontwikkelingen kunnen warden afgezet. De derde onderzoeksvraag kan
dan als volgt warden geformuleerd:
3. Zijn er al effecten zichtbaar van de huidige aanpak van deze groepen scholen op
de schoolprestaties van de doelgroepleerlingen in groep 2 en 8?
33

1.5 Onderzoeksopzet
1.5.1 Databestanden
In schooljaar 1998/99 heeft de derde meting plaatsgevonden van het cohortonderzoek
PrimairOnderwijs ('PRIMA'). Hieraan namen ruim 600 basisscholen deel. De PRIMA-
metingen omvatten onder meer de afname van taal- en rekentoetsen bij leerlingen in de
groepen 2,4,6en 8, van schriftelijke vragenlijsten bij de leerkrachten van deze groepen
en bij de schooldirectie (vgl. Driessen, Van Langen & Vierke, 2000). Vanwege de
invoering van de GOA-wet zijn er in laatstgenoemde vragenlijsten extra vragen opgeno-
men omtrent het OAB. Concreet gaat het om zaken zoals: samenstelling van de leerling-
populatie, hoeveelheid en inzet OAB-formatie, aanbod en leermiddelen ten behoeve van
NT2, OALT en taalstimulering van achterstandsgroepen, extra voorzieningen voor
achterstandsgroepen, contacten met andere instellingen/scholen ten behoeve van GOA,
en opvang van neveninstromers. De tweede PRIMA-meting vond plaats in schooljaar
1996/97, dat wil zeggen in de periode dat het OVB nog van kracht was (hoewel de
OVB-gebiedenformeelper 1 augustus 1996werdenopgeheven).Detoenmaligedirectie-
en leerkrachtvragenlijsten bevatten eveneens vragen over de aanpak van achterstanden-
bestrijding en inzet van OVB-middelen. De onderwerpen komen ten dele overeen met
die welke hierboven zijn beschreven, Een aanzienlijk deel van de basisscholen nam aan
beide PRIMA-metingen deel.
In het kader van het project Integraal Schooltoezicht (1ST) rapporteert de Inspectie van
het Onderwijs sinds 1997 jaarlijks over de kwaliteit van het onderwijs in het Onderwijs-
verslag. De daarvoor benodigde informatie wordt verzameld tijdens schoolbezoeken bij
een (jaarlijks wisselende) representatieve steekproef van 800 basisscholen; hieraan
voorafvullen de du-ectie, de coordinatie leerlingenzorg en de groepsleerkrachten schrif-
telijke vragenlijsten in. De inspectie verzamelt hierbij ook gegevens over onderwijsaan-
bod/maatregelen en de inzet van middelen/formatie voor achterstandsgroepen, inclusief
OALT en NT2 en - voorzover van toepassing - over het in het GOA-plan vastgelegde
aandeel van de school binnen het Gemeentelijk Onderwijsachterstandenbeleid. Het
inspectiebestand waarin al deze gegevens zijn opgeslagen, is toegankelijk voor onder-
zoeksdoeleinden.
1.5.2 Analyses
Onderzoeksvraag 1. Hiervoor worden het PRIMA3-bestand van 1998/99 en het IST-
bestand over 1999 gebruikt. Hieruit warden de scholen gelicht met OAB-doelgroepleer-
lingen in hun leerlingenpopulatie. Zij warden ingedeeld in drie groepen: gevestigd in
34

gemeente met planverplichting, besluitverplichting, ofgeen van beide. Daamaast wordt
ook rekening gehouden met de samenstelling van de leerlingpopulatie en onderscheid
gemaakt naar de vier grote steden (G4), de 21 andere grote steden (G21), en overige
gemeenten. Het resultaat is een indeling waarin de verplichting van de gemeente en de
gemeentegrootte warden gecombineerd. De verzamelde school- en klasgegevens omtrent
de inzet van OAB-middelen en -maatregelen warden geordend en zonodig gecompri-
meerd tot een aantal factoren. De analyses zijn beschrijvend van aard, waarbij de resulta-
ten van de onderscheiden groepen scholen tegen elkaar warden afgezet. De te hanteren
technieken zijn variantie- en kruistabelanalyse.
Onderweksvraag 2. Hiervoor warden de PRIMA-bestanden van 1996/97 en 1998/99
gebmikt. Uit het eerste bestand warden de scholen geselecteerd die in hun populatie
OVB-doelgroepleerlingen hadden. Zij warden ingedeeld volgens de driedeling: zonder
OVB-formatie, met OVB-formatie, en met OVB-formatie/OVG-deelnemer. De relevante
school- en klaskenmerken uit dit bestand warden zoveel mogelijk op dezelfde manier
bewerkt en gerangschikt als hun tegenhangers uit het laatste PRIMA-bestand. Vervol-
gens warden twee soorten vergelijkingen uitgevoerd, te weten:
. Cross-sectionele vergelijkingen: de drie onderscheiden groepen scholen uit het
bestand van 1996/97 en de drie onderscheiden groepen scholen uit het bestand van
1998/99 warden elk met elkaar vergeleken qua inzet van middelen en genomen
maatregelen binnen het OVB, respectievelijk OAB.
. Longitudinale vergelijkingen: basisscholen die in beide PMMA-metingen voorkomen,
warden eruit gelicht. Door hun OVB- en GOA-indeling te combineren, wordt duide-
lijk in welke van de negen cellen uit het schema in Figuur 1.1 zij thuishoren. Geanaly-
seerd wordt welke veranderingen zich op deze groepen scholen hebben voorgedaan
ten aanzien van inzet van middelen en genomen maatregelen binnen OVB, respectie-
velijk OAB.
Ook bij de beantwoording van onderzoeksvraag 2 wordt gewerkt met variantie- en
kruistabelanalyses.
Onderzoeksvraag 3. De relatie tussen de huidige OAB-aanpak van de scholen en de taal,
rekenen leesprestaties van de OAB-doelgroepleerlingen is hier het onderwerp van
onderzoek. Vraag 3 wordt beantwoord met behulp van het PRIMA-bestand van 1998/99
en bouwt voort op de in vraag 1 onderzochte samenhang tussen de voor OAB relevante
school- en klaskenmerken en de drie onderscheiden schooltypen (scholen gevestigd in
gemeenten met planverplichting, besluitverplichting, of geen van beide). De school- en
klaskenmerken die significant blijken samen te hangen met de schooltypen warden
opgenomen in multilevel-analyses met de schooltype-indeling als onafhankelijke varia-
belen en de toetsprestaties in groep 2 en 8 als afhankelijke variabelen. Ten einde reke-
ning te houden met de sociaal-etnische achtergrond van de leerlingen wordt het OAB-
35

leerlinggewicht in de analyses opgenomen. Om te controleren voorde samenstelling van
de schoolpopulatie, wordt de schoolscore (als indicator van de sociaal-etnische samen-
stelling van de schoolpopulatie) als context-variabele meegenomen. De analyses warden
uitgevoerd met het programma MLn.
1.6 Leeswijzer
Hiema worden hoofdstukgewijs de onderzoeksvragen beantwoord. In hoofdstuk 2 wordt
beschreven welke middelen warden ingezet en welke maatregelen scholen treffen bij de
start van GOA. In hoofdstuk 3 wordt de overgang van OVB naar GOA beschreven in
termen van middelen en maatregelen. In hoofdstuk 4 wordt ingegaan op de samenhangen
tussen middelen en maatregelen op de scholen enerzijds en schoolprestaties bij de
kinderen anderzijds.
36

Geert Driessen (2001) De overgang van OVB naar GOA op basisscholen.pdf

Geert Driessen (2001) De overgang van OVB naar GOA op basisscholen.pdf

Recommended

Recommended

More Related Content

Similar to Geert Driessen (2001) De overgang van OVB naar GOA op basisscholen.pdf

Similar to Geert Driessen (2001) De overgang van OVB naar GOA op basisscholen.pdf (20)

More from Driessen Research

More from Driessen Research (20)

Geert Driessen (2001) De overgang van OVB naar GOA op basisscholen.pdf