Is gemeentelijk toezicht op zelfstandig onderwijs nog van deze tijd?

■ 19 ■ntor 1 ■ april 2017
Past gemeentelijk toezicht op zelfstandig openbaar onderwijs nog in deze tijd?
René Flippo1
Past gemeentelijk toezicht op zelfstandig
openbaar onderwijs nog in deze tijd?
Artikel 23 Grondwet bestaat honderd jaar. Anders dan je op grond van
deze eerbiedwaardige leeftijd zou verwachten blijkt het artikel goed opge-
wassen tegen de uitdagingen van de moderne tijd. Het artikel is slechts
een enkele keer gewijzigd. Dat getuigt van een hoog maatschappelijk
absorptievermogen en van een creatieve wetgever.
Inleiding: tijd voor nadere doordenking gemeentelijk toezicht op
zelfstandig openbaar onderwijs?
Momenteel liggen er in het parlement opnieuw twee wetsvoorstellen die een beroep
op die vermogens doen: het eerste stelt voor het begrip ‘richting’ in artikel 23 vijfde
lid Grondwet ruimer op te vatten dan alleen religieuze en levensbeschouwelijke
overtuigingen. Het tweede wetsvoorstel wil mogelijk maken dat het zelfstandige
bestuur van openbare scholen mede bijzonder onderwijs kan verzorgen in een
samenwerkingsschool. 2 Deze ontwikkelingen betekenen een fundamenteel andere
invulling van het duale bestel. Zij roepen de vraag op of de tijd rijp is om ook de
specifieke positie van het openbaar onderwijs nader te doordenken, in het bijzonder
het gemeentelijke toezicht op het verzelfstandigde bestuur van het openbaar onder-
wijs. Deze bijdrage wil daartoe een aanzet geven.
De gemeenteraad houdt toezicht op het verzelfstandigde openbaar onderwijs. Naar
de algemeen geldende opvatting wordt op deze manier invulling gegeven aan het
grondwettelijke, formele wezenskenmerk van het openbaar onderwijs dat dit “van
overheidswege” wordt gegeven (artikel 23 vierde lid Grondwet). De gemeentelijke
overheidsbetrokkenheid waarborgt, zo is de gedachte, dat het openbaar onderwijs
aan zijn materiële kenmerken voldoet: levensbeschouwelijke neutraliteit en alge-
mene toegankelijkheid. Het toezicht verzekert bovendien het voortbestaan van het
openbaar onderwijs. Zo is onderwijs gegarandeerd voor wie niet in het bijzonder
onderwijs terecht kan.
In deze bijdrage bespreek ik eerst kort de inhoud van het gemeentelijke toezicht en
de wettelijke ontwikkelingen dienaangaande. Hierbij staat het begrip ‘overheer-

■ 20 ■ ntor 1 ■ april 2017
sende overheidsinvloed’ centraal, als criterium of sprake is van openbaar onderwijs
‘van overheidswege’. Vervolgens ga ik aan de hand van recente wettelijke ontwikke-
lingen in op de veranderde opvattingen over het duale bestel. Deze dienen mede te
worden beschouwd in het licht van de bestuurlijke verhoudingen zoals die sinds het
einde van de vorige eeuw gestalte hebben gekregen. Het gemeentelijke toezicht
blijkt dan op belangrijke onderdelen niet noodzakelijk en in zekere zin paradoxaal
genoeg contraproductief in zijn grondwettelijke garantieopdracht. Op grond hier-
van roep ik de vraag op of de moderne bestuurlijke verhoudingen niet een andere
verhouding tussen de gemeente en het openbaar onderwijs vragen, zonder het hui-
dige externe toezicht door de gemeente. In deze benadering staan derhalve structu-
rele ontwikkelingen in de samenleving en hun betekenis voor het grondwettelijk
kader voorop.
Openbaar onderwijs overal op afstand van de gemeente
Verzelfstandiging van het openbaar onderwijs, het bestuurlijk-juridisch op afstand
zetten van de openbare school van de gemeente, is sinds 1996 mogelijk.3 De verzelf-
standiging in zijn basisvariant is mogelijk in een stichting ex artikel 48 WPO resp.
42b WVO of in een openbare rechtspersoon ex artikel 47 WPO resp. 42a WVO. De
openbare rechtspersoon is speciaal voor de verzelfstandiging gecreëerd en bestaat
alleen in de onderwijswetgeving. Juridisch is er nagenoeg geen verschil tussen de
twee bestuursvormen. De keuze voor de stichting of de openbare rechtspersoon is
“vooral een principiële en zeker ook een gevoelsmatige aangelegenheid”.4 Gemeen-
ten kozen massaal voor de stichting. Bij DUO was in 2014 geen openbare rechtsper-
soon bekend. Niettemin is er in de Zuid-Hollandse gemeente Oegstgeest nog één
actief.5 Deze bijdrage gaat verder uit van de stichting. Voor zover hierna naar wets-
artikelen wordt verwezen gaat het hier omwille van de leesbaarheid alleen over het
basisonderwijs. Het artikel gaat echter evenzeer op voor het voortgezet onderwijs.
Er waren twee hoofdredenen om de verzelfstandiging van het openbaar onderwijs
wettelijk mogelijk te maken: de school kreeg meer autonomie en de gemeente kreeg
meer taken ten aanzien van álle scholen, openbaar en bijzonder (huisvesting, achter-
standenbeleid). De dubbele pet van schoolbestuur en lokale overheid zou volgens
de regering een remmende werking hebben op de aanpak van bovenschoolse vraag-
stukken. Tegelijkertijd was er behoefte aan een schoolbestuur van het openbaar
onderwijs dat zich volledig op die taak kon richten. De verzelfstandiging was feite-
lijk een onderdeel van een herschikking van bestuurlijke verhoudingen tussen Rijk,
gemeente en onderwijsbestuur (Schevenings Beraad).6

■ 21 ■ntor 1 ■ april 2017
De stichting is vermogensrechtelijk volledig onafhankelijk van de gemeente. Het
zelfstandige bestuur oefent direct alle taken van een ‘regulier’ bestuur uit. De
gemeente kan dat niet beperken. De gemeenteraad houdt toezicht op het verzelf-
standigde bestuur van het openbaar onderwijs. Dit toezicht werd voorwaardelijk
geacht voor het wettelijk mogelijk maken van de verzelfstandiging.
Overheersende overheidsinvloed als formeel wezenskenmerk van het
openbaar onderwijs
Zoals in de inleiding gezegd, dient het gemeentelijk toezicht zo te zijn dat sprake is
van ‘overheersende overheidsinvloed’. Dit vloeit voort uit het grondwettelijke for-
mele wezenskenmerk van het openbaar onderwijs, namelijk dat dit “van overheids-
wege” wordt gegeven (artikel 23 vierde lid Grondwet). Deze paragraaf behandelt de
vraag wat onder ‘overheersende overheidsinvloed’ kan worden verstaan. Wanneer
is die invloed zodanig dat het onderwijs nog geacht kan worden “van overheids-
wege” en dus nog openbaar te zijn?
Overheidsinvloed varieert en is niet altijd goed te verklaren
De regering liet in het oorspronkelijke wetsvoorstel voor de verzelfstandiging de
mate van overheidsinvloed in beginsel over aan de gemeenteraad en het beoogde
zelfstandige bestuur. De regering somde wel op wat er allemaal moest worden gere-
geld, maar maakte daarin geen keuze. In de uiteindelijke wettelijke regeling worden
wel keuzes gemaakt.
Dit is het basismodel van artikel 48 WPO: de gemeenteraad benoemt de leden van
het bestuur. Het bestuur stelt na verkregen goedkeuring door de raad de begroting
vast, de jaarrekening na verkregen instemming. Het bestuur doet jaarlijks verslag
over de materiële wezenskenmerken van het openbaar onderwijs. Bij ernstige taak-
verwaarlozing door het bestuur of functioneren in strijd met de wet kan de gemeen-
teraad zelf voorzien in het bestuur van de scholen en zo nodig de stichting ontbin-
den. De statuten van de stichting kunnen slechts worden gewijzigd na instemming
van de gemeenteraad. Ten slotte is er de overkoepelende bepaling dat overheer-
sende overheidsinvloed dient te zijn verzekerd.
Op dit basismodel is sindsdien gevarieerd in de constructies waarin openbaar en
bijzonder onderwijs kunnen samenwerken. In 1998, dus kort na de reguliere stich-
ting, werd de samenwerkingsstichting geïntroduceerd, oftewel het samenwerkings-
bestuur (artikel 17 WPO). Dat is een stichting die zowel een openbare als een bijzon-
dere school in stand kan houden. De samenwerkingsschool, de school die zowel

■ 22 ■ ntor 1 ■ april 2017
openbaar als bijzonder onderwijs verzorgt, is sinds 2011 mogelijk, na lange discussie
en in 2006 wijziging van artikel 23 Grondwet (artikel 17d WPO).
Deze bestuurlijke resp. institutionele samenwerking met het bijzonder onderwijs
riep vragen op over de mate van invloed van de gemeente, voor zover het openbaar
onderwijs betreft. Voorkomen moest worden dat het bijzonder onderwijs onder
gemeentelijke overheidsinvloed zou komen. Die invloed verhield zich niet tot de
terughoudendheid die de overheid ten aanzien van het bijzonder onderwijs in acht
moest nemen. Ook bij de Wet Goed Onderwijs – Goed Bestuur speelde de vraag
naar de overheersende overheidsinvloed. Ingevolge deze wet dient binnen de
rechtspersoon sprake te zijn van een scheiding van bestuur en toezicht (vgl. artikel
17a-c WPO). Wat betekent dat voor het gemeentelijke toezicht en de overheersende
overheidsinvloed?7
Huisman c.s. heeft een overzicht gegeven van de ontwikkeling en varianten van de
invulling van de overheersende overheidsinvloed. Dit werd verwoord in een advies
van het NCOR (Nederlands Centrum voor Onderwijsrecht) aan het ministerie van
OCW voor de voorbereiding van het wetsvoorstel ter Vereenvoudiging van de
samenwerkingsschool.8
Het gaat voor deze bijdrage te ver de varianten in gemeentelijke bevoegdheden
afzonderlijk te bespreken. Hier is de constatering van belang dat de bevoegdheden
nogal variëren en dat deze, al naar gelang de constructie, relevant kunnen verschil-
len. De verschillen zijn niet altijd goed te verklaren.
Het meest globaal zijn de voorschriften voor het samenwerkingsbestuur. Bij het
samenwerkingsbestuur ontbreekt de bevoegdheid de leden van het bestuur te
benoemen. Een eenduidige verklaring is niet goed uit de wetsgeschiedenis te destil-
leren. Het NCOR wijst er terecht op dat de regering het benoemingsrecht in oor-
sprong, dus bij de introductie van de oorspronkelijke verzelfstandiging, aan de
gemeente en de zelfstandige rechtspersoon had overgelaten en dus klaarblijkelijk
niet essentieel vond voor de benodigde overheidsinvloed. De Tweede Kamer dacht
daar anders over en liet dit expliciet in de wet opnemen. Voor overheersende over-
heidsinvloed lijkt het benoemingsrecht echter niet essentieel. Dat lijkt ook op te
gaan voor de betrokkenheid van de gemeenteraad bij overdracht, opheffing of fusie.
Bij de samenwerkingsschool is hiervoor voorafgaande instemming van de gemeen-
teraad vereist omdat dit volgens de regering bijdraagt aan de waarborg van het
aanbod en het karakter van het openbaar onderwijs.9 Het NCOR noteert dat dat
merkwaardig is omdat dit toch even belangrijk is voor het samenwerkingsbestuur

■ 23 ■ntor 1 ■ april 2017
en de betrokkenheid van de gemeenteraad daar níet nodig is. Bij de reguliere stich-
ting is de bevoegdheid de school op te heffen in beginsel bij het bestuur belegd en is
alleen voorafgaande instemming van de gemeenteraad vereist bij wijziging van de
statuten.
Ook de voorafgaande goedkeuring van de begroting en de jaarrekening door de
gemeenteraad lijkt niet essentieel voor de overheersende overheidsinvloed. Dit ont-
breekt bij de regeling van het samenwerkingsbestuur en de samenwerkingsschool
en als de reguliere stichting een raad van toezicht heeft.
Is er een noodzakelijke ondergrens om nog van overheidsinvloed te kunnen spreken?
Is er een ondergrens aan toezichthoudende bevoegdheden waar nog zodanig over-
heersende overheidsinvloed is dat sprake is van openbaar onderwijs?
Voor het NCOR staat enige vorm van overheersende overheidsinvloed vast. Zonder
die invloed is er geen openbaar onderwijs maar bijzonder onderwijs.10 De grond-
wetgever heeft geen specifieke vorm of detaillering voorgeschreven. Volgens het
NCOR is minimaal nodig dat de essentialia van het openbaar onderwijs worden
gewaarborgd en dat de gemeenteraad over voldoende juridische en statutaire
instrumenten beschikt om zo nodig te interveniëren.
Bij samenwerking met het bijzonder onderwijs, zegt het NCOR, is voor de grond-
wetgever de dualiteit essentieel “in de betekenis van zelfstandige openbare en bij-
zondere scholen met ‘eigen’ besturen.” Bij de privaatrechtelijke vorm van het open-
baar onderwijs is de garantie van de overheersende overheidsinvloed bepalend. De
materiële wezenskenmerken van het openbaar onderwijs moeten gegarandeerd zijn.
Bij de samenwerkingsschool, de meest nauwe samenwerking met het bijzonder
onderwijs, is het grondwettelijke uitgangspunt de gelijkwaardigheid van het open-
baar en bijzonder onderwijs.11
Al met al lijken zo de volgende bevoegdheden minimaal noodzakelijk: vooraf-
gaande instemming bij statutenwijziging, verslaglegging over de materiële wezens-
kenmerken en een interventiebevoegdheid bij wanbeheer, alles voor zover het open-
baar onderwijs betreft.
De adviezen van het NCOR zijn merendeels overgenomen in het wetsvoorstel ‘Ver-
eenvoudiging Samenwerkingsschool’, dat de Tweede Kamer eind 2016 heeft aange-
nomen en nu bij de Eerste Kamer op (verdere) behandeling wacht. De opdracht was
een alternatief te vinden voor het bestaande externe toezicht van de oprichtende bij-
zondere en openbare besturen op de bijzondere identiteit en het openbare karakter

■ 24 ■ ntor 1 ■ april 2017
in de samenwerkingsschool. De praktijk vond dit toezicht veel te zwaar en liet mede
om die reden de wettelijke samenwerkingsschool links liggen en zocht de samen-
werking onverminderd in de informele sfeer.
Het wetsvoorstel komt met twee vernieuwingen. Allereerst kan een samenwer-
kingsschool voortaan in stand gehouden worden door zowel een bijzonder als een
openbaar bestuur. Hiernaast is in overeenstemming met het advies van het NCOR
de overheersende overheidsinvloed ‘in intensiteit’ teruggebracht. Het wetsvoorstel
belegt hiertoe de waarborg van de bijzondere identiteit en het openbare karakter bij
een identiteitscommissie op het niveau van de samenwerkingsschool (artikel 17d lid
5 WPO nieuw). “Het is (...) de gemeenschap van ouders en leerkrachten op school
zelf die vorm geven aan het bijzonder onderwijs”, aldus de memorie van toelich-
ting.12
Door de identiteitscommissie op schoolniveau is naar de mening van de regering
een samenwerkingsschool ook onder openbaar bestuur mogelijk. Nu de waarbor-
gen weggehaald worden van bestuursniveau zal het openbare karakter niet over-
heersen en is sprake van gelijkwaardigheid tussen openbaar en bijzonder onderwijs.
De overheersende overheidsinvloed zit hem dan in de reguliere verhouding ex arti-
kel 48 WPO, met daarbinnen op schoolniveau waarborgen voor het bijzonder
onderwijs.
Op bestuursniveau is sprake van gemeentelijk toezicht op de ‘ondergrens’: wijzi-
ging van de statuten voor zover het de identiteitscommissie betreft vraagt instem-
ming van de gemeenteraad. De gemeenteraad kan haar instemming alleen onthou-
den indien overheersende overheidsinvloed van de overheid in de commissie niet is
verzekerd voor zover het openbaar onderwijs in de samenwerkingsschool betreft.
De stichting voor bijzonder onderwijs brengt jaarlijks verslag uit over de wezens-
kenmerken van het openbaar onderwijs. De gemeente heeft een interventiemogelijk-
heid bij wanbeheer, voor zover het openbaar onderwijs betreft.
Op grond van het vorenstaande kan worden aangenomen dat de heersende opvat-
ting er nog steeds van uitgaat dat een minimale vorm van gemeentelijk toezicht
noodzakelijk is om openbaar onderwijs formeel te garanderen. Het wetsvoorstel
Vereenvoudiging Samenwerkingsschool lijkt het caoutchouc-gehalte van de over-
heersende overheidsinvloed wel optimaal uit te buiten door de uitdrukkelijke uit-
spraak dat het schoolniveau de eigenlijke plek is waar het openbare karakter
gestalte krijgt.

■ 25 ■ntor 1 ■ april 2017
De vraag is nu: is er aanleiding om overheersende overheidsinvloed, in ieder geval
van de gemeenteraad, niet langer doorslaggevend te laten zijn voor de vraag of
sprake is van openbaar onderwijs? Daartoe wordt hierna allereerst ingegaan op ont-
wikkelingen binnen het duale bestel van de laatste tijd. De samenwerking tussen
openbaar en bijzonder onderwijs komt daarin terug. Vervolgens wordt aandacht
besteed aan de veranderde bestuurlijke verhoudingen. Ten slotte wordt ingegaan op
specifieke aspecten van het toezicht van de gemeente. Is dat nog noodzakelijk, nu
onderwijsbesturen intern toezicht kennen conform de Wet Goed Onderwijs – Goed
Bestuur?
Minder dualiteit, meer gemeenschappelijkheid voor een goed
onderwijsaanbod?
De verzelfstandiging van het bestuur van het openbaar onderwijs in 1996 was in
feite al een belangrijke verandering binnen het grondwettelijke stelsel. Het was
immers de erkenning dat het bestuur van het openbaar onderwijs ook buiten de
gemeente kon worden geplaatst. Sindsdien is sprake van verschillende wetten en
wetsinitiatieven die blijk geven van een wezenlijk andere invulling van het duale
bestel. Er zijn op hoofdlijn twee categorieën te onderscheiden.
Tot de eerste categorie behoort het wetsvoorstel ‘Meer ruimte voor nieuwe scholen’.
Het wetsvoorstel wil bij de stichting van bijzondere scholen uitgaan van een rui-
mere interpretatie van het richtingbegrip van artikel 23 lid 5 Grondwet dan alleen
de erkende religieuze en levensbeschouwelijke overtuigingen. De regering volgt
hierin de Onderwijsraad. In 2013 bepleitte de Raad een ruimere interpretatie.13
Op die manier wordt het mogelijk ook scholen te stichten op basis van een pedago-
gische visie of een didactisch concept. Dit doet recht aan de grote maatschappelijke
pluriformiteit aan voorkeuren en overtuigingen die in de afgelopen decennia in ons
land is gegroeid, aldus de Raad. Het wetsvoorstel ‘Meer ruimte voor nieuwe scho-
len’ ligt nu ter advisering bij de Raad van State. Indien het wetsvoorstel het Staats-
blad haalt, zou dit tot een wezenlijk andere invulling van het duale bestel leiden,
althans voor het bijzonder onderwijs. Het zou een voorbeeld zijn dat binnen het
grondwettelijke kader recht gedaan kan worden aan structurele veranderingen in de
samenleving.14
De tweede categorie bevat hoofdzakelijk de bestuurlijke en institutionele samenwer-
king tussen het bijzonder en openbaar onderwijs die door de jaren heen mogelijk is
gemaakt en nog steeds in ontwikkeling is. Het gaat hier om de constructies die ook
in de vorige paragraaf zijn besproken: het samenwerkingsbestuur, de samenwer-

■ 26 ■ ntor 1 ■ april 2017
kingsschool en het wetsvoorstel ‘Samen sterker door vereenvoudiging samenwer-
kingsschool’ dat het gebruik van het samenwerkingsbestuur en de samenwerkings-
school wil vergemakkelijken.15 Ook het wetsvoorstel ‘Toekomstbestendig
onderwijsaanbod’ behoort tot deze categorie.16 De wetsvoorstellen hebben uiteinde-
lijk als gemeenschappelijk praktisch doel, bij behoud van de dualiteit van het bestel,
barrières weg te nemen voor samenwerking tussen onderwijsbesturen om een goed
onderwijsaanbod te waarborgen, vooral in gebieden met een grote terugloop van
leerlingen.
Dat was echter niet de oorspronkelijke reden om het samenwerkingsbestuur moge-
lijk te maken. Dat was de behoefte aan een grotere bestuurlijke schaal, vooral in het
voortgezet onderwijs. Zo dacht men beter bestand te zijn tegen de toegenomen
financiële risico’s als gevolg van de invoering van de lumpsumbekostiging. Terwijl
het bijzonder onderwijs binnen het algemene rechtspersonenrecht met behoud van
eigen identiteit onbelemmerd kon fuseren, was het zelfstandige openbaar onderwijs
op ander openbaar onderwijs aangewezen. Nu dat er onvoldoende was, dreigde het
openbaar onderwijs bijzonder te worden. Dit zou de grondwettelijke aanwezigheid
van het openbaar onderwijs bedreigen en uitholling van het duale bestel betekenen.
Het samenwerkingsbestuur bood uitkomst en werd reguliere bestuursvorm, mede
omdat het samenwerkingsbestuur binnen het grondwettelijke stramien paste.17
De regeling van de samenwerkingsschool zocht uitdrukkelijk het evenwicht tussen
behoud van het duale bestel en de noodzakelijke samenwerking tussen openbaar en
bijzonder onderwijs om onderwijsaanbod overeind te houden. Het wettelijke sys-
teem dwong een keuze te maken voor openbaar of bijzonder onderwijs. Dit werd
dikwijls bijzonder onderwijs. Achter de voorgevel van die bijzondere school werd
dan ook openbaar onderwijs aangeboden. Deze beweging was al in de jaren tachtig
van de vorige eeuw ingezet en betrof tientallen scholen. De dualiteit stond op het
spel, wettelijke regulering was geboden. Grondwetswijziging was noodzakelijk en
in 2006 kwam die er, in 2011 de huidige wetgeving (artikel 17d WPO).
De regeling kende twee pijlers vanuit de Grondwet: het duale bestel is uitgangs-
punt, de samenwerkingsschool is uitzondering. Een derde weg is er niet. De school
kon daarom alleen door fusie tot stand komen en alleen als de continuïteit van de
fusiepartners reëel in het geding was. De tweede pijler was een zwaar toezicht
vanuit de oprichtende besturen op de bijzondere identiteit respectievelijk het open-
bare karakter.

■ 27 ■ntor 1 ■ april 2017
Het hielp niet. Juist de waarborgen voor behoud van het duale bestel maakte de
samenwerkingsschool onaantrekkelijk. Plaatselijk betrokken besturen negeerden de
formele samenwerkingsschool, men koos onverminderd voor de informele variant.
Dit resulteerde in het recente wetsvoorstel ‘Samen sterker. Vereenvoudiging samen-
werkingsscholen’. Het wetsvoorstel is ook in de vorige paragraaf aan de orde geko-
men in verband met de vraag naar de overheersende overheidsinvloed. Hier is
opnieuw aandacht nodig vanwege de inhoudelijke keuzes die het wetsvoorstel
maakt en de gronden die de regering daarvoor aanvoert.
Allereerst heft het wetsvoorstel feitelijk de grondwettelijk bedongen uitzonderings-
positie van de samenwerkingsschool op, door lagere eisen te stellen aan de bedrei-
ging van de continuïteit van betrokken scholen en door de fusietoets praktisch te
laten vallen. De behoefte van de praktijk om ter plekke een goed en toegankelijk
onderwijsaanbod te garanderen is leidend. De regering legt hiermee ernstige bezwa-
ren van de Raad van State en de Onderwijsraad naast zich neer. Het samenwer-
kingsbestuur krijgt om vrijwel dezelfde reden zijn oorspronkelijke reguliere positie
terug. Deze was hem afgenomen omdat het aantal samenwerkingsbesturen zo was
toegenomen dat het de dualiteit en bestuurlijke verscheidenheid te zeer bedreigde.18
De regering lijkt nu een andere afweging te maken. Niet zozeer behoud van de dua-
liteit staat voorop als wel behoud van onderwijsaanbod in het algemeen. Besturen
moeten hiervoor de ruimte krijgen: “Met name in gebieden met leerlingendaling
willen openbare en bijzondere besturen samengaan in een samenwerkingsbestuur
om een langetermijnperspectief te kunnen bieden aan al hun scholen in het betref-
fende gebied. Het doel bij het vormen van een samenwerkingsbestuur is om te
komen tot een duurzaam bestuurlijk kader in die gebieden, waarin zowel bijzon-
dere als openbare scholen kunnen worden herschikt en wanneer nodig samenge-
voegd met het oogmerk de kwaliteit, toegankelijkheid en diversiteit van het onder-
wijs te waarborgen. Bijvoorbeeld personele vraagstukken en
samenwerkingsvraagstukken tussen scholen onderling zijn binnen een samenwer-
kingsbestuur gemakkelijker op te lossen. De overwegingen om te komen tot een
samenwerkingsbestuur zijn dus van meer strategische aard dan het bieden van een
oplossing voor een enkele met opheffing bedreigde school. Deze eis staat een nood-
zakelijke herschikking van het onderwijsaanbod in gebieden met leerlingendaling
in de weg en dient daarom te vervallen.”19
De andere fundamentele keuze in het wetsvoorstel kwam al in de vorige paragraaf
ter sprake. Het wetsvoorstel wil toestaan dat een reguliere stichting voor openbaar
onderwijs een samenwerkingsschool in stand kan houden (een samenwerkingsbe-

■ 28 ■ ntor 1 ■ april 2017
stuur kan dit al). De regering vindt dit met het duale bestel verenigbaar “omdat de
vormgeving en bewaking van de bijzondere identiteit verlegd wordt van het
bestuurlijke niveau naar een wettelijk voorgeschreven identiteitscommissie op
schoolniveau. Het is dan niet het bevoegd gezag, maar de gemeenschap van ouders
en leerkrachten op de school die vorm geeft aan het bijzonder onderwijs.” Artikel 23
van de Grondwet, aldus de memorie van toelichting, gaat uit van de gelijkwaardig-
heid tussen het openbaar en het bijzonder onderwijs. “Dit doel wordt niet bereikt
als de instandhouding van een samenwerkingsschool wel kan worden belegd bij
stichtingen voor bijzonder onderwijs en niet bij stichtingen voor openbaar onder-
wijs. Dit neemt niet weg dat soms pragmatische keuzes moeten worden gemaakt.
De regering zoekt de oplossing daarom op schoolniveau, daarbij zoveel mogelijk
aansluitend op in de praktijk ontwikkelde modellen.”20
Zowel de Raad van State als de Onderwijsraad wees deze mogelijkheid als strijdig
met de Grondwet af. Ook de uitzonderingspositie diende gehandhaafd te blijven.
De samenwerkingsschool is en blijft een bedreiging voor de dualiteit in het stelsel.
De regering wuifde de bezwaren weg. In reactie op de Raad van State zei de rege-
ring: “Veranderingen in de maatschappij (zoals die bijvoorbeeld blijken uit de
behoefte van de praktijk) kunnen (...) een reden zijn om binnen het grondwettelijk
kader een invulling te zoeken die mogelijk niet volledig in lijn is met in het verleden
gehanteerde uitgangspunten, doch wél voldoet aan een modernere invulling van
het grondwettelijk kader.” De regering zegt dan dat dit standpunt “niet nieuw” is,
maar eerder ook is uitgesproken bij de behandeling van het eerste wetsvoorstel over
de samenwerkingsschool en ook bij de behandeling van de Wet Goed Onderwijs –
Goed Bestuur’.21
En in reactie op de Onderwijsraad: “De verschillen tussen openbaar en bijzonder
onderwijs zijn in sommige opzichten (...) in de loop der jaren kleiner geworden.
Ook is veel openbaar onderwijs verzelfstandigd. Thans ligt het initiatief wetsvoor-
stel normalisering rechtspositie ambtenaren in de Eerste Kamer dat de verschillen
tussen ambtenaren en werknemers aanzienlijk kleiner maakt. Het ligt dan ook in de
rede om nu minder zwaar te tillen aan de verschillen tussen openbaar en bijzonder
onderwijs en meer de overeenkomsten en mogelijkheden te benadrukken. De kern
van het duale besteld is immers dat aan zowel openbaar als bijzonder onderwijs zo
goed mogelijk recht wordt gedaan”.22
Deze benadering lijkt ook ten grondslag te liggen aan het wetsvoorstel ‘Toekomstbe-
stendig onderwijs in het basisonderwijs’. Dit wetsvoorstel beoogt “een goed en toe-
gankelijk onderwijsaanbod te kunnen blijven garanderen”. Daarom worden voor

■ 29 ■ntor 1 ■ april 2017
schoolbesturen en gemeenten onder andere belemmeringen voor omzetting, uitbrei-
ding met een richting of verplaatsing van scholen weggenomen.23 Ook kan een
nevenvestiging een andere richting hebben dan de hoofdvestiging.24 De minister
moet een en ander goedkeuren maar zal goedgunstig oordelen indien de betrokken
schoolbesturen in de regio geen bezwaar hebben.
Ook dit is een accentverschuiving in het duale bestel. De vergemakkelijking van
kleurverschieten en spreiding van openbaar en bijzonder onderwijs is ten eerste een
vorm van nuancering van het stelsel: de scheidslijnen worden flexibeler en dus
vloeiender. Het tempert echter ook het basale concurrentie-element in ons bestel ten
gunste van het belang van een goede spreiding van voorzieningen.
Opvallend is dat de argumentatie van deze maatregelen nu in algemene zin geldt,
ongeacht of sprake is van bijzonder of openbaar onderwijs. Het gaat nu om de
instandhouding van onderwijsaanbod in het algemeen. Dit lijkt eveneens ten grond-
slag te liggen aan het wetsvoorstel ‘Ruimte voor nieuwe scholen’ en het wetsvoor-
stel ‘Vereenvoudiging samenwerkingsscholen’.
De samenwerkingsvoorzieningen voor het openbaar en bijzonder onderwijs hebben
een lange geschiedenis als bestuurlijk en institutioneel antwoord op ontwikkelingen
in de praktijk. Zij betekenen hoe dan ook een nuancering van het duale bestel en
zijn daarom steevast omgeven door de nodige drempels. Het wetsvoorstel ‘Vereen-
voudiging samenwerkingsscholen’ lijkt echter een belangrijke nieuwe fase in te
luiden: was het duale bestel en behoud van diens onderscheid tussen openbaar en
bijzonder onderwijs lange tijd het argument en tevens de onbetwiste grens in de
samenwerkingsvormen, nu lijkt het erop dat verzekering van de kwaliteit, toegan-
kelijkheid en diversiteit van het onderwijs zwaarwegender is en boven de verzeke-
ring van de dualiteit van het bestel gaat. Dan is het van belang minder de duale ver-
schillen te benaderen dan de volwaardigheid en onderlinge gelijkwaardigheid als
openbaar en gelijkwaardig schoolbestuur. Het lijkt een bestuurlijke benadering
vanuit de verantwoordelijkheid van de minister voor het stelsel: het in positie bren-
gen van onderwijsbesturen, passend binnen nieuwe bestuurlijke verhoudingen.

■ 30 ■ ntor 1 ■ april 2017
Moderne bestuurlijke verhoudingen vragen heroverweging verhouding
gemeente en onderwijs
Sinds eind jaren tachtig van de vorige eeuw is het overheidsbeleid erop gericht
geweest de schoolbesturen te positioneren als ‘relatief autonome onderwijsbestu-
ren’. De gedachte was dat een onderwijsbestuur ruimte nodig heeft om een publieke
taak in een complexe omgeving te realiseren.25 De verzelfstandiging van het open-
baar onderwijs is feitelijk een vroege stap in dit proces. Parallel aan de grotere
ruimte werd meer en anders verantwoording verlangd: verticaal aan de Inspectie,
horizontaal aan betrokkenen rondom de onderwijsinstelling, zoals de ouders, leer-
lingen en maatschappelijke stakeholders.26 De minister zorgt voor een stelsel waar-
binnen de spelers hun verantwoordelijkheid naar behoren kunnen invullen; nog bij
het wetsvoorstel ‘Toekomstbestendig onderwijs’ werd die rolverdeling bijvoorbeeld
zo omschreven:
“Voor besluiten over de toekomst van scholen zijn schoolbesturen primair verant-
woordelijk. Zij zijn aan zet om daarbij in samenspraak met gemeenten maatwerk-
oplossingen te kiezen die passen bij de omstandigheden in de regio. Het is aan de
regering om schoolbesturen in positie te brengen om hun verantwoordelijkheid
voor het onderwijsaanbod ook bij dalende leerlingaantallen waar te maken.”27
Het autonomiebeleid was in 2013 direct aanleiding het zelfstandig openbaar onder-
wijs ook de bevoegdheid te geven zelf openbare scholen te stichten en op te
heffen.28 Dat was aanvankelijk, omwille van diens hoederschap van voldoende
openbaar onderwijs nog aan de gemeente voorbehouden.29 “Het openbaar onder-
wijs is in nagenoeg iedere gemeente verzelfstandigd. Met die verzelfstandiging is
het bevoegd gezag van openbare scholen op afstand van de gemeente geplaatst.
Verzelfstandigde besturen voor openbaar onderwijs oefenen dan ook, net als bestu-
ren voor bijzonder onderwijs, alle taken van het bevoegd gezag uit. (...) Het stichten
en opheffen van scholen is een wezenlijk onderdeel van het besturen van een onder-
wijsorganisatie. Door verzelfstandigde besturen de mogelijkheid te bieden zelf te
besluiten over stichting en opheffing van scholen, brengt deze wet hen in een vol-
waardige positie als bevoegd gezag. Tevens worden hiermee de voorschriften voor
openbaar en bijzonder onderwijs meer gelijkwaardig aan elkaar, hetgeen past
binnen het duale onderwijsstelsel.”30
Autonomiewinst lijkt geboekt in het financiële, personele en beheersmatige domein.
De daadwerkelijk gerealiseerde ruimte in het onderwijs zelf wordt betwist.31 Huis-
man werpt vanwege de octopusachtige bemoeienis van de overheid de laatste jaren,

■ 31 ■ntor 1 ■ april 2017
zelfs de vraag op of het autonomiebeleid niet over haar hoogtepunt heen is.32 Wat
daarvan zij, voor deze bijdrage is van belang dat de positie, het karakter en de
inrichting van het onderwijsbestuur en dus ook van het openbaar onderwijs ten
opzichte van 1996 fundamenteel veranderd is.
De toegenomen verantwoordelijkheden en de daaraan verbonden risico’s hebben in
belangrijke mate geleid tot een grotere bestuurlijke schaal die in sommige gevallen
meerdere gemeenten beslaat. Was bij de verzelfstandiging in 1996 grotere betrok-
kenheid van ouders in het bestuur nog politiek gewenst, tegenwoordig bestaat het
bestuur steeds minder uit ouders en vrijwilligers, maar uit bezoldigde bestuurders
in dienst van de rechtspersoon. De ‘Wet Goed Onderwijs – Goed Bestuur’ gaf hier-
aan in 2010 een extra impuls.33 Deze wet bestempelde goed bestuur als voorwaarde-
lijk voor goed onderwijs en stelde mede daarom een interne scheiding van bestuur
en toezicht verplicht (artikel 17 WPO). Veel besturen hebben deze scheiding inge-
vuld via een raad van toezicht met een professioneel bestuur. De toezichthouders
kennen sinds enige jaren een eigen belangenvereniging en sectororganisaties PO
Raad en VO Raad zijn bestuurlijk gesprekspartner van het ministerie. De schaalver-
groting (‘de menselijke maat’), de impulsen voor marktwerking, de aandacht voor
schoolprestaties, passend onderwijs en verschillende incidenten, hebben ertoe
geleid dat het bestuur van onderwijs principieel anders dan eind vorige eeuw in de
maatschappelijke schijnwerpers opereert en dat regelgeving noodzakelijk werd
geacht om een en ander te kanaliseren en te beheersen. Hooge spreekt van “over-
trokken verwachtingen” jegens onderwijsbesturen.34
Schoolbesturen functioneren niet absoluut autonoom. Zij zijn op verschillende fron-
ten van elkaar en van derden afhankelijk: zij werken vrijwillig dan wel verplicht
met elkaar en met derden samen, waaronder met de gemeente. De toegenomen ver-
antwoordelijkheid heeft schoolbesturen, openbaar of bijzonder, dichter bij publieke
verantwoordelijkheden gebracht die hun eigen, directe belang overstijgen en de
concurrentiegedachte, die mede onderdeel wordt gemeend van ons bestel, afvlakt.
De Onderwijsraad noemt onderwijsbesturen “op lokaal niveau (...) knooppunten in
netwerken rond specifieke thema’s die relevant zijn voor leerlingen, onder meer op
het gebied van zorg, welzijn en veiligheid”.35 Het belang van lokale samenwerking
is toegenomen door de toegenomen verantwoordelijkheid van de gemeente, onder
andere op precies die terreinen: lokaal onderwijs- en jeugdbeleid, integrale kindcen-
tra en andere voorschoolse voorzieningen, passend onderwijs en aansluiting op de
arbeidsmarkt. De horizontale stakeholders zijn dienovereenkomstig uitgebreid.

■ 32 ■ ntor 1 ■ april 2017
Schoolbesturen staan aldus in veel gevallen naast de gemeente en haar lokale onder-
wijsopdracht. Er is sprake van een complementaire verantwoordelijkheid, ook
tussen de besturen onderling. Als voorbeeld van dit laatste valt te denken aan de
verantwoordelijkheid voor het onderwijsaanbod in krimpgebieden, zoals het wets-
voorstel ‘Toekomstbestendig onderwijs’ voor ogen heeft. In het voortgezet onder-
wijs is er al een gedeelde verantwoordelijkheid voor de spreiding van voorzienin-
gen (het zgn. Regionale Plan Onderwijsvoorzieningen). Hier is ook het dekkend
aanbod aan voorzieningen voor passend onderwijs te noemen. De complementari-
teit met de gemeente is te zien in het verplichte op overeenstemming gerichte over-
leg dat het samenwerkingsverband passend onderwijs en de gemeente moeten
voeren over hun voornemens over passend onderwijs en jeugdzorg.
Grotere zelfstandigheid van schoolbesturen en toenemende gemeentelijke onder-
wijsbevoegdheden waren in 1996 de leidende argumenten om de verzelfstandiging
van het bestuur van het openbaar onderwijs wettelijk mogelijk te maken. Deze argu-
menten gaan vandaag de dag in versterkte mate op. Er is sprake van fundamenteel
andere bestuurlijke verhoudingen. Zowel de verantwoordelijkheid van het onder-
wijsbestuur als die van de gemeente is aanzienlijk toegenomen en op belangrijke
onderdelen van elkaar afhankelijk, zoals hun respectievelijke verantwoordelijkheid
voor passend onderwijs en jeugdzorg. Deze moderne bestuurlijke verhoudingen
vragen heroverweging van de verhouding van de gemeente als toezichthouder op
het zelfstandige bestuur van het openbaar onderwijs.
Moderne bestuurlijke verhoudingen maken gemeentelijk toezicht
minder noodzakelijk
De nieuwe bestuurlijke verhoudingen vragen op zich reeds doordenking van het
gemeentelijke toezicht. In deze paragraaf wordt het toezicht van dichtbij bekeken,
vanuit de vraag naar nut en noodzaak, los van de grondwettelijk vereiste overheids-
invloed. Een belangrijke factor is de wettelijk verplichte scheiding tussen bestuur en
toezicht binnen de zelfstandige stichting (artikel 17a WPO).
Met de introductie van de raad van toezicht als intern toezichthouder is de
gemeente nog verder van het openbaar onderwijs komen af te staan. De gemeente-
raad benoemt niet langer de leden van het bestuur maar de leden van de raad van
toezicht. De raad van toezicht benoemt het bestuur. De bevoegdheden ten aanzien
van de begroting en de jaarrekening verhuisden eveneens naar de interne toezicht-
houder. Het toezicht van de gemeenteraad en de overheersende overheidsinvloed

■ 33 ■ntor 1 ■ april 2017
richten zich aldus op de ondergrens: wijziging van statuten, jaarlijkse verslagleg-
ging over de materiële wezenskenmerken van het openbaar onderwijs en de inter-
ventiebevoegdheid bij wanbeheer. De gemeente kan zo voldoen aan haar grondwet-
telijke opdracht te voorzien in voldoende openbaar onderwijs.
De volgende kanttekeningen zijn hier te plaatsen. Hierbij is het hiervoor gestelde
van belang als het gaat om de positionering van het openbaar en bijzonder onder-
wijsbestuur als volwaardig bevoegd gezag, gelijkwaardig aan elkaar.
Het interne toezicht richt zich niet alleen op de onderwijsresultaten maar op alle
facetten van het bestuur en op die van de omgeving.36 De Onderwijsraad stelt in
‘Grenzen aan kleine scholen’ dat extern toezicht op de identiteit van het bijzonder
onderwijs in een samenwerkingsschool niet past in moderne opvattingen over toe-
zicht. Dat hoort bij het interne toezicht thuis.37 Ook het NCOR zegt dit.38 Er is geen
reden dat dit niet zou kunnen opgaan voor het toezicht op het karakter van het
openbaar onderwijs. De inrichting van het toezicht op het openbare karakter zoals
voorgesteld voor de nieuwe samenwerkingsschool gaat daarvan uit. De afstand tot
de gemeente is in dat geval meervoudig gelaagd via identiteitscommissie, bestuur
en interne toezichthouder. Het nut van het externe gemeentelijke toezicht lijkt dan
marginaal.
Ook de verzekering van de continuïteit van de organisatie, de tweede pijler van het
gemeentelijke toezicht, valt bij uitstek onder het interne toezicht. De interne toe-
zichthouder heeft hier onder andere bevoegdheden in de verwerving en besteding
van publieke middelen, de begroting en het jaarverslag. De beheersing van financi-
ele risico’s en continuïteit is bovendien expliciet onderwerp van verticaal Inspectie-
toezicht.39 Het bestuur dient in het jaarverslag specifiek informatie te geven over de
continuïteit van de organisatie en inzicht te geven in de financiële risico’s. De OCW-
brochure die dit begeleidt, geeft tamelijk gedetailleerde suggesties en instructies.40
De sectororganisaties doen vanuit het belang van zelfregulering het nodige flanke-
rende werk. Daarmee lijkt de continuïteit van het zelfstandige bestuur extern en
verticaal verzekerd.
Ten slotte is het de bevoegdheid van de gemeente om bij ernstige taakverwaarlozing
of functioneren in strijd met de wet in te grijpen en zo nodig zelf in het bestuur van
de rechtspersoon te voorzien en zo nodig de rechtspersoon te ontbinden. Nolen stelt
in zijn recente dissertatie relevante vragen over deze interventiebevoegdheid.41
Aansluitend op het hierboven gestelde wijst hij erop dat het aan de Inspectie is te
beoordelen of een onderwijsorganisatie de onderwijswet- en regelgeving naleeft.

■ 34 ■ ntor 1 ■ april 2017
Het gemeentelijk toezicht heeft daarbij een aanvullend karakter en heeft alleen te
kijken of het karakter nog voldoende openbaar is en of de continuïteit voldoende is
gewaarborgd. Hoe verhoudt de gemeentelijke bevoegdheid zich dan ten opzichte
van die van de raad van toezicht ten aanzien van de bestuursleden? En hoe ten aan-
zien van de aanwijzingsbevoegdheid van de Inspectie aan de stichting bij wanbe-
heer door individuele bestuurders en toezichthouders (artikel 163b WPO)? Het
enkele feit dat Nolen vraagt naar de onderlinge verhouding van deze bevoegdhe-
den geeft aan dat sprake lijkt te zijn van een vorm van stapeling. Anders gezegd,
waar delen van het toezicht elders zijn geborgd lijkt het gemeentelijk toezicht niet
noodzakelijk. Nolen oppert dientengevolge de interventiebevoegdheid van de
gemeente te beperken tot “strijd met de essentiële wettelijke kenmerken van het
openbaar onderwijs”.
De vraag is dan om welke essentiële kenmerken het zou moeten gaan. De continuï-
teit van het openbaar onderwijs, dat wil zeggen het voortbestaan van het openbaar
onderwijs, wordt enerzijds al verzekerd door het Inspectietoezicht als hierboven
aangegeven en door de gemeentelijke bevoegdheid bij wijziging van de statuten
anderzijds. Een voorgenomen opheffing van een school dient bij de gemeente
gemeld te worden. Dan lijkt het hier alleen te kunnen gaan om de materiële wezens-
kenmerken van het openbaar onderwijs. Ook hier kan de Inspectie via artikel 46
WPO uitkomst bieden. Dat is een objectieve toetsingsnorm.42 En zelfs dan is heel
wel denkbaar dat het niet invulling geven aan het openbare karakter in het tegen-
woordige horizontale krachtenveld niet onopgemerkt zal blijven.
Als het gaat om de interventiebevoegdheid van de gemeente bij wanbeheer van het
zelfstandig bestuur van het openbaar onderwijs, lijkt de aanwijzingsbevoegdheid
van de minister bij wanbeheer in belangrijke mate hetzelfde pad te kunnen bewan-
delen als de gemeente. De minister kan een aanwijzing geven in gevallen die ook de
gemeentelijke bevoegdheid lijken te omvatten, zoals in ieder geval financieel wan-
beleid (artikel 163b lid 2 WPO). De wet geeft bewust niet aan welke maatregelen de
minister kan treffen. Wel werd als voorbeeld gegeven dat de minister op vervanging
van de betrokken bestuurders kan aandringen.43 Hiermee lijkt landelijk afdoende in
de bevoegdheid van de gemeente voorzien om bij wanbeleid in te grijpen.
Ten slotte, hierboven is uiteengezet hoezeer gemeenten en schoolbesturen in het
moderne tijdsgewricht een complementaire opdracht hebben in het publieke belang
van goed en toegankelijk onderwijs en jeugdzorg. Die complementaire opdracht in
een gemeente lijkt zich moeilijk te verhouden tot de bevoegdheid van de gemeente
de toezichthouders te benoemen en bij wanbeheer te interveniëren in slechts een

■ 35 ■ntor 1 ■ april 2017
deel van de schoolbesturen waarmee de gemeente van doen heeft, te weten de
openbare besturen. Het openbaar onderwijs is op dit punt onverminderd geen vol-
waardig bevoegd gezag en niet gelijkwaardig aan het bijzonder onderwijs. Er is een
nieuwe dubbele pet.
Nadere doordenking gewenst die recht doet aan positie gemeente en
onderwijsbestuur
Deze bijdrage heeft geprobeerd een aanzet te geven het gemeentelijk toezicht op het
zelfstandige bestuur van het openbaar onderwijs nader te doordenken.
In artikel 23 Grondwet is de schoolstrijd beslecht. Het artikel is feitelijk een vredes-
akkoord. De tegenstellingen van 1917 vroegen om een duidelijke afbakening van
openbaar en bijzonder onderwijs en vastlegging van hun belangen. Anno 2017 is die
urgentie er niet meer. Openbaar en bijzonder onderwijs zijn naar elkaar toegegroeid.
Bijzonder onderwijs is nagenoeg algemeen toegankelijk. Concurrentie vindt meer
op pedagogisch-didactische profilering plaats dan op religie of levensovertuiging.44
De ‘Wet Ruimte voor nieuwe scholen’ sluit hier op aan door via een open richting-
begrip recht te doen aan de grote pluriformiteit die onze samenleving al decennia
kenmerkt.45
Het voorgaande is terug te zien in de moderne bestuurlijke verhoudingen. De tegen-
woordige positie van knooppunt in publieke belangen vraagt dat onderwijsbesturen
taken en verantwoordelijkheden in complementariteit uitoefenen: met elkaar, met
gemeenten en met andere stakeholders. Het moderne denken over het duale bestel
zoekt daarom niet zozeer de duale verschillen als wel de overeenkomsten – het
zoekt de volwaardigheid en de gelijkwaardigheid van onderwijsbesturen, openbaar
of bijzonder, die noodzakelijk zijn om hen in staat te stellen een goed, toegankelijk
en pluriform onderwijsaanbod te verzekeren aan alle ouders en leerlingen. De
mogelijkheden met elkaar samen te werken worden daarom vergemakkelijkt. Dit
weegt op tegen mogelijke strijd met grondwettelijke kaders.
Het openbaar onderwijs is vrijwel overal verzelfstandigd en daarmee op afstand
van de gemeente geplaatst. De afstand is gewild, dat blijkt uit de alom gemaakte
keuze voor de stichting. Het interne toezicht heeft de gemeente verder op afstand
geplaatst, of die scheiding nu in een raad van toezicht is vormgegeven of niet. De
ontwikkeling van het toezicht in het algemeen roept serieuze vragen op over nut en
noodzaak van de gemeentelijke betrokkenheid.

■ 36 ■ ntor 1 ■ april 2017
Extern gemeentelijk toezicht op het zelfstandige openbaar onderwijs past niet meer
in deze tijd. Het geheel overziende is het tijd te erkennen dat het bestuur van het
openbaar onderwijs weliswaar geacht wordt te functioneren als een volwaardig
bevoegd gezag in nieuwe bestuurlijke verhoudingen, gelijkwaardig aan het bijzon-
der onderwijs, maar dat het dat niet kan. Het kan dat niet, zolang sprake is van ver-
ticaal gemeentelijk toezicht. Een goed voorbeeld van de onvolwaardige positie is de
teruggave aan het zelfstandig bestuur voor openbaar onderwijs van de bevoegdheid
zelf scholen te stichten en op te heffen. Wie bovendien de wetsgeschiedenis goed
leest kan niet anders concluderen dan dat alle complexe regelgeving rond samen-
werking met het bijzonder onderwijs in principe voortkwam uit de belemmerende
werking die uitging van de gemeentelijke betrokkenheid. Terwijl die betrokkenheid
ten doel heeft het voortbestaan van het openbaar onderwijs te verzekeren bleek die
dat paradoxaal genoeg juist tegen te werken. Dit risico is opnieuw te voorzien in het
geval het wetsvoorstel ‘Wet verruiming nieuwe scholen’ wet wordt. Initiatieven uit
de samenleving zullen dan puur op basis van belangstellingspotentieel scholen
kunnen stichten. De kans dat men dan kiest voor een openbare bestuursvorm met
gemeentelijk toezicht lijkt niet groot nu het per definitie zal gaan om particulier ini-
tiatief en het openbare karakter ook zonder de overheid kan worden verzekerd.
Vandaag de dag is sprake van fundamenteel andere bestuurlijke verhoudingen dan
in 1996. De overwegingen van toen om te verzelfstandigen en de gemeente op
afstand te zetten, zijn nu des te sterker. Schoolbesturen en gemeenten zijn voor de
uitvoering van hun taken en verantwoordelijkheden van elkaar afhankelijk. Zij
hebben een complementaire verantwoordelijkheid. Verticaal gemeentelijk toezicht
op het openbaar onderwijs past hier niet. De aan de gemeenten decentraliseerde
bevoegdheden zijn van dien aard dat er een nieuwe dubbele pet is. In deze constel-
latie dient de gemeente noch het onderwijs belast te zijn met verticale relaties maar
moet gekomen worden tot een gelijk speelveld met duidelijke verantwoordelijkhe-
den, zodat zowel de gemeente als de onderwijsbesturen volwaardig kunnen functi-
oneren en werkelijk gelijkwaardig aan elkaar zijn.
Bij de doordenking dient het duale bestel uitgangspunt te blijven. Het duale bestel
waarborgt dat in beginsel voor ieder kind onderwijs beschikbaar is, met gelijktijdig
behoud van de vrijheden voor bijzondere groepen om invulling te geven aan hun
specifieke overtuiging. De band met de overheid is in ons duale bestel vooralsnog
een onwrikbaar formeel wezenskenmerk van het openbaar onderwijs. Zonder over-
heidsinvloed is er geen openbaar onderwijs. De vraag is dan of die invloed, voor
zover die nog werkelijk noodzakelijk is voor de aanname dat sprake is van open-
baar onderwijs, op gemeentelijk niveau moet zijn belegd, of dat het toezicht op de

■ 37 ■ntor 1 ■ april 2017
wezenskenmerken beter kan worden belegd bij een ander overheidsorgaan, zoals de
Inspectie. In deze bijdrage zijn aanknopingspunten gegeven die nadere verkenning
verdienen om te komen tot een verantwoorde en werkbare alternatieve invulling
van het begrip ‘van overheidswege’ die recht doet aan de ontwikkelingen in de
samenleving.
Noten
1 Mr. R.K. Flippo is organisatieadviseur bij RF Advies.
2 Het wetsvoorstel ‘Meer ruimte voor nieuwe scholen’ ligt momenteel voor advies bij de Raad
van State. Hiervan is nog geen Kamerstuk. Het andere wetsvoorstel is de wet ‘Samen sterker
door vereenvoudiging samenwerkingsschool’, Kamerstukken II 2015/16, 34512, 2.
3 Wet van 14 november 1996 inzake de bestuursvorm van het openbaar onderwijs (Stb. 1996,
580).
4 Kamerstukken II 1994/95, 24138, 3, p. 7, Memorie van Toelichting.
5 DUO-gegevens ontleend aan M.F. Nolen, De bestuurder in het onderwijs. De juridische positie van
de bestuurder in vijf onderwijssectoren, Amsterdam 2017. In Oegstgeest vormt de openbare rechts-
persoon het bevoegd gezag voor vier basisscholen (OPOO: Openbaar Primair Onderwijs Oegst-
geest). De auteur is lid van het bestuur.
6 Kamerstukken II 1994/95, 24138, 3, p. 1-2.
7 Zie hierover B.P. Vermeulen, & P.J.J. Zoontjes, Governance in het openbaar onderwijs II. Hoe kan de
positie van de stichting voor openbaar onderwijs zoveel mogelijk in overeenstemming gebracht worden
met de positie van het bevoegd gezag van een bijzondere school?, Amsterdam: Vrije Universiteit 2006.
8 P.W.A. Huisman, D. Mentink, M.T.A.B. Laemers, P.J.J. Zoontjens, Regeling van de samenwerkings-
school in krimpgebieden. Grondwettelijke en wettelijke bandbreedte. Onderzoek voor het ministerie van
OCW, directie primair onderwijs, 2015.
9 Kamerstukken II 2009/10, 32134, 3, p. 4.
10 Huisman c.s., a.w., p. 41.
12 Kamerstukken II 2015/16, 34512, 3, p. 22
13 Onderwijsraad, Artikel 23 in maatschappelijk perspectief, Den Haag: Onderwijsraad 2012.
14 In de oorspronkelijke opvatting van de grondwetgever was het richtingbegrip overigens al rui-
mer dan het later werd gehanteerd. Het ging oorspronkelijk om de opvatting van ouders over
de opvoeding van hun kinderen en het onderwijs dat zij daarbij verlangden. Dat was breder
dan alleen religieuze opvattingen en omvatte ook de “opvoedkundige richting”. Het richting-
begrip kreeg de beperktere betekenis die later gewoon geworden is uit pragmatische en kosten-
economische redenen: de kosten voor leerlingenvervoer liepen te hoog op en er moesten rela-
tief veel kleine scholen worden bekostigd. Via het richtingbegrip zijn er vervolgens beperkin-
gen aangebracht. Zie nader Onderwijsraad, advies Conceptwetsvoorstel Meer ruimte voor nieuwe
scholen, Den Haag 2016, p. 9 en P.W.A. Huisman, M.A.T.B. Laemers, D. Mentink en P.J.J. Zoon-
tjens, Vrijheid van Stichting, Den Haag 2011.
15 Kamerstukken II 2015/16, 34512, 2
16 Kamerstukken II 2015/16, 34656, 2

■ 38 ■ ntor 1 ■ april 2017
18 De Onderwijsraad gaf de aanzet tot de discussie om het samenwerkingsbestuur aan banden te
leggen in zijn advies De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs, Den Haag 2008.
De Raad borduurde hier voort op haar zorg over de risico’s van het samenwerkingsbestuur
voor de keuzevrijheid van ouders in haar advies Variëteit in schaal, Den Haag 2006.
20 Kamerstukken II 2015/16, 34512, 4, p. 15 en p. 22, resp. Handelingen I, 21 april 1998, p. 28-1431 en
Kamerstukken II 2008/09, 31828, 9, p. 18.
23 Kamerstukken II 2016/17, 34656, 3, p. 1, Memorie van Toelichting. Dit betreft zowel de omzet-
ting van een bekostigde bijzondere school in een bekostigde openbare school of omgekeerd, als
de omzetting van een bekostigde bijzondere school in een bekostigde bijzondere school van
een andere richting verstaan, Memorie van Toelichting, p. 4, noot 5.
24 Kamerstukken II 2016/17, 34656, 3, p. 1, Memorie van Toelichting, p. 5: “Indien binnen de school
met twee vestigingen de combinatie van openbaar en bijzonder onderwijs aan de orde is, dan
gelden de bepalingen ten aanzien van de samenwerkingsschool. Dat is niet gunstig voor het
openbaar onderwijs”.
25 Term ontleend aan Onderwijsraad, Publieke belangen dienen, Den Haag: Onderwijsraad 2013.
Zie voor de bestuurlijke ontwikkelingen ook E.H. Hooge, Besturing en autonomie. Over de mythe
van bestuurbare onderwijsorganisaties, Tilburg 2013; M.F. Nolen, De bestuurder in het onderwijs.
De juridische positie van de bestuurder in vijf onderwijssectoren, Amsterdam: Boom Juridische
uitgevers 2017.
26 Vgl. de brief van de staatssecretaris over transparantie in het primair en voortgezet onderwijs:
“In een stelsel waarin scholen en besturen veel ruimte en autonomie hebben, is het van groot
belang dat een robuuste verantwoording voor balans zorgt”. Kamerstukken II 2015/16, 31293,
273, p. 3.
27 Kamerstukken II 2016/17, 34656, 3, p. 2
28 Wet tot wijziging van de Wet op het primair onderwijs, de Wet op de expertisecentra en de Wet
primair onderwijs BES in verband met de stichting en opheffing van openbare scholen door
verzelfstandigde besturen in het primair onderwijs. Wet van 2 oktober 2013, Stb. 2013, 385.
29 De gemeente is overigens niet volledig buiten spel gezet. Het zelfstandige bestuur voor open-
baar onderwijs moet het voornemen tot opheffing bij de gemeente melden. Deze kan dan van-
wege zijn garantietaak besluiten het bestuur van die school over te nemen. Het primaat is met
de wetswijziging echter expliciet bij het zelfstandige bestuur komen te liggen.
31 Zie hiervoor nader E.H. Hooge, a.w.; M.F. Nolen, a.w., met name p. 286 e.v.
32 P.W.A. Huisman, ‘Naar heteronoom onderwijsbestuur en diffuse governancewetgeving; over
netwerken, matroesjka’s en de moraal’, NTOR 2016, blz. 80.
33 Stb. 2010,80.
34 Hooge, a.w., p. 7.
35 Onderwijsraad, Publieke belangen dienen, a.w., p. 19.
36 Onderwijsraad, Publieke belangen dienen, p. 24 zegt: “Interne toezichthouders hebben een taak
met het oog op belangen die de organisatie overstijgen”.
37 Onderwijsraad, Grenzen aan kleine scholen, Den Haag: Onderwijsraad 2013, p. 40.
39 Wet van 2 februari 2012 tot wijziging van de Wet op het onderwijstoezicht en enige andere wet-
ten in verband met de invoering van geïntegreerd toezicht en de gewijzigde rol van de Inspec-
tie van het onderwijs bij het toezichtproces. Stb. 2012, 118. Zie nader Nolen, p. 237 e.v.

■ 39 ■ntor 1 ■ april 2017
40 Nolen, a.w., p. 237. Ministerie van OCW, Richtlijn jaarverslag Onderwijs. Toelichtende brochure,
Den Haag 2015.
41 Nolen, a.w., p. 329 e.v.
42 Onderwijsraad 2012, a.w., p. 59.
43 Kamerstukken II 2008/09, 31828, 3, p. 3; uitgebreid over de aanwijzingsbevoegdheid: Nolen, a.w.
p. 336 e.v.
44 J. Allen et al., Schoolkeuzemotieven van ouders en leerlingen in het voortgezet onderwijs, Maastricht:
Researchcentrum voor Onderwijs en Arbeidsmarkt 2016.
45 H. Boutellier, Het Seculiere experiment. Hoe we van God los gingen samenleven, Amsterdam: Boom
2015, spreekt van ‘superdiversiteit’.

Is gemeentelijk toezicht op zelfstandig onderwijs nog van deze tijd?

Recommended

Recommended

More Related Content

Similar to Is gemeentelijk toezicht op zelfstandig onderwijs nog van deze tijd?

Similar to Is gemeentelijk toezicht op zelfstandig onderwijs nog van deze tijd? (10)

Is gemeentelijk toezicht op zelfstandig onderwijs nog van deze tijd?