1. 58
荷蘭阿姆斯特丹住宅協會的角色與歷史 1
Jeroen van der Veer
荷蘭阿姆斯特丹住宅協會聯盟 2
政策顧問與副會長
Dick Schuiling
荷蘭阿姆斯特丹大學
李佳璇 譯
簡介
許多歐洲國家由於福利政策的結構調整，導致社會出租住宅部門 (social-rented housing sector)
快速沒落，原本對社會住宅較寬鬆的申請制度也演變為須檢驗申請人的經濟狀況 (means-tested
system)。 Harloe（1995, P7）描述了兩種社會住宅提供模式：大眾 (Mass) 和殘補 (Residual) 模式。
相對於荷蘭，許多採用大眾模式的國家已逐漸轉變為殘補模式，而荷蘭在歐盟中擁有最高的社會
住宅比例 (32％ )（表 1），而此無關於一般性的貧窮問題或社會主義。自 2010 年起，荷蘭的人
均 GDP 於歐盟中僅次於小國盧森堡，總計€ 30,800 或 TWD 1,266,554（歐盟統計局，2010）。
二次大戰以來，荷蘭社會出租住宅部門致力於服務多數人民， 絕大多數荷蘭的社會住宅皆為
獨立的住宅協會 (housing associations, HAs. 本文後出現均以 HAs 直述 ) 所擁有。在大城市中，社
會住宅比率更高於全國平均，即使中等收入族群也能居住於社會住宅。2011 年的經合組織報告
1 Parts of this paper are based on the Conference Paper ‘Changes in the welfare state and local housing policy: The case of
Amsterdam as ‘undivided city’ by Veer, J. van der, Schuiling, D and Wilder, M for UAA Conference, Reclaiming the City:
Building a Just and Sustainable Future, New Orleans, Louisiana, March 16–19, 2011. and the publication: Veer, J. van der,
and D. Schuiling (2005), ‘The Amsterdam housing market and the role of housing associations’, Journal of Housing and the
Built Environment, Vol. 20, nr. 2, pp. 167-181 2 This paper doesn’t necessarily represent the viewpoints of the Amsterdam
Federation of Housing Associations, since it has been written on personal title.
2 This paper doesn’t necessarily represent the viewpoints of the Amsterdam Federation of Housing Associations, since it has been
written on personal title. 59
IV The Role and History of Housing Associations in Amsterdam, The Netherlands
中（OECD，2011）提到，截至同年 1 月，採用廣泛適用基礎 ( 大眾模式 ) 的荷蘭，對於社會住
宅申請仍未限制收入。
在阿姆斯特丹市，幾乎半數住宅為 HAs 擁有。不管人民的收入級距，住宅的可取得性
(accessibility) 一直是政府重要政策目標，也因此，阿姆斯特丹被稱為是「未分割的城市」。但是，
社會住宅可廣泛為多數人取得，並不等於可以快速取得，要搬入社會住宅前的等待時間很長，市
場上首次申請者平均等待時間是七年（Amsterdamse Federatie van Woningcorporaties，2011）。
阿姆斯特丹的社會住宅比率是世界最高的，然而阿姆斯特丹和荷蘭其他城市因為經濟危機，已
逐漸轉向新政策時代，持續調整福利政策與方針。此阿姆斯特丹個案研究中，將聚焦於國家福利
政策如何影響當地住宅政策。依體制變革 (regime shifts) 區分不同政策時期如下：
(1)1901 年以前
(2)1901~1945 年
(3)1945~1995 年
(4)1995~2008 年
(5)2008 年 ~ ？
在 文 章 第 一 部 分， 我 們 將 以 This paper doesn’t necessarily represent the viewpoints of the
Amsterdam Federation of Housing Associations, since it has been written on personal title. 國家層次描述
荷蘭社會福利政策的變化。 第二部分則來看看這些改變如何影響 1995 至 2010 年間阿姆斯特丹
的住宅政策。
台灣和荷蘭的背景資料
正如會議背景資料所提，很有趣地，荷蘭和台灣擁有幾乎相同大小的土地面積。兩國人口都很
稠密。荷蘭是歐盟人口密度最高的國家，僅次於馬爾他 3
，但台灣的人口 ( 比荷蘭 ) 更稠密。 如
果我們記得台灣的「山區」人口密度非常低，即可知道台灣的「城市」人口密度遠遠超過荷蘭。
3 譯註 :Malta 為歐洲島國。
2. 60
台 灣 擁 有 2300 萬 人 口， 荷 蘭 人 口 為 1700
萬。兩國共同擁有其他的特點：主要城市皆
在 西 邊， 包 含 阿 姆 斯 特 丹 (Amsterdam)、 鹿
特 丹 (Rotterdam)、 海 牙 (Hague) 和 烏 特 勒 支
(Utrescht)，這些城市共同組成 Randstad 大都會
地區 (Randstad Metropolis)。台灣主要城市也位
於西部走廊，由台北到高雄。
第 1 部分：荷蘭國家政策的改變
1901 年以前，私營半慈善發起者
荷蘭住宅協會從 19 世紀初起即為私人且
不 以 營 利為 目 的， 但（ 自 1901 年住 宅 法 案
（Housing Act）通過）始終在中 央政府的授
權、支持與控制下。荷蘭社會住宅的前身是小
型私人倡議者，第一批社會住宅的出現要回溯
到中世紀時期上層社會的慈善捐助，特別是在
17 和 18 世紀為了貧窮老年人所建造的救濟院
（Pouw，2011）。
19 世紀下半葉開始有了半慈善性質的住宅
協會成立，如房屋建築協會 (building societies，
以合作社、貴族和雇主發起形式 )，首次成立是
在 1851 年的阿姆斯特丹，到了 1872 年有 34
個，1899 年則有 112 個組織，在荷蘭共提供
了 7,746 戶住宅 (Van der Schaar, 1987, p. 71)。
這些組織的社會目的，是為無法在公開市場找
到可負擔的住宅、也無力自行興建居所的勞工
提供像樣 (decent) 的住宅。一開始，這些協會
致力為目標族群提供出租或自用住宅，然而，
相對於借貸互助式合作社和長期低利貸款 (soft
loans)（以非營利私人組織為主，取代了由政府
提供且易獲得長期資本等的特點，在現今荷蘭
社會住宅組織中仍然可見），這種提供免費住
房給窮人、完全慈善 (full philanthropy) 性的作
法並不被視為是正確方式。
自 1870 年起 30 年間，快速的工業化和城市
化讓許多城市（包括阿姆斯特丹）人口倍增，
造成非常嚴重的健康和住房問題，幾乎所有住
宅皆由投機建商和獲利導向的地主供應。於是，
住宅問題連同公共衛生問題被納入國家議程討
論，相關調查、諮詢委員會陸續成立以進行相
關研究。根據 1899 年房屋普查（CBS, 1903）
顯示，超過 60％的住宅只有一或兩個房間 ( 或
居住單位，habituated units)，每房平均居住 4.9
61
人 (Van der Schaar 2006, p.9)。 由於當時還沒有普遍選舉權，國會中社會民主黨 (social-democrats)
僅佔少數，呼籲政府干預住房的力量主要來自社會自由主義者，他們也同時從偏好小政府 / 不介
入市場（government abstention）的保守派自由主義者中取得權力。
1901~1945 年：法案提供法律架構，但國家支持有限
隨著 1901 年第一次住房法案通過，政府開始「接受」這些獲得正式地位、私人的授權機構，
也就是後來被稱作 “woningcorporaties” 的社會住宅協會 (social housing associations)，並提供金融和
法律上的基本權利，以實現廣泛定義的社會使命。
所謂的金融支持可能是直
接補貼或長期低利貸款、供
房屋建地使用的廉價土地，
結合了具貸款專業的組織性
支持。從那時候起，已建立
制度的住宅協會開始成熟，
至今超過百年。這些機構可
以協會、基金會、甚至公司
的法律形式存在，只要成立
宗旨致力於促進社會住宅的
利益 (Ouwehand & van Daalen,
2002)。第一個蓬勃發展期緊
接在一次世界大戰之後，當
時私人建商和資金提供者幾
乎完全退出市場。到了 1922
年，已有 1350 個小型住房協
會，平均提供 25 個住房。當
商業住宅提供者重新進入市場後，國家支持即迅速減少。
1929 年全球經濟大恐慌後，工資普遍下降、通貨緊縮，但房租沒有下降，因此房租成本佔家
庭支出的比重上升。較低的建造成本和低利率為更多中等收入住房建商提供了良好的發展條件。
二次世界大戰前，住房供給短缺的狀況結束，社會住宅協會的數量下降到 1000，但 1940 年的平
均規模增長到 150 個居所。在 1899 年的住房普查中，仍有 85％的住房是私人租賃，15％為自有。
1947 年的普查中，租賃下降至 60％，自有率提高到 28％，社會住宅占 12％，其中 9％屬於住宅
協會，3％屬市立住宅公司 (Van der Schaar, 2006, p.36)。
總之，荷蘭社會住宅自 1901 年起即有法律架構可依循，在一次大戰後至二次大戰前，財務支
持主要使用在特殊狀況。 這段期間總住宅存量從 100 萬增加到 200 萬戶，社會住宅在量的貢獻
方面不大；但在質的方面，社會住宅於 19 世紀末工業革命後，提供了相當好且有競爭力的另類選
擇。在阿姆斯特丹，所謂的阿姆斯特丹建築學派建築的社會住宅建築群，即屬於 1917 年至 1925
年期間。
3. 62
Het Schip, social housing from 1919
在這個社會民主黨主導的城市中，市立住宅公
司 ( 當今 Ymere 住宅協會的前驅 ) 是相當重要
的房屋提供者。但荷蘭的一般房屋供給仍依賴
市場直到下個時期，依照Harloe (1995) 的定義，
荷蘭的社會住宅在 20 世紀上半仍屬於殘補式
(Residual) 而非大眾 (Mass) 模式。
1945~1995 年：國家規劃和補貼
第二個社會住宅和住宅協會的全盛時期在二
次大戰之後，房屋短缺和必要重建促使租賃房
屋大規模興建。二次戰後的結果和一次大戰後
有部分相似：戰爭期間無房屋建造，租金凍結
（1940-1950），這種稀有商品需分配。在經
濟崩毀、總住宅存量 200 萬戶中，短缺 35 萬
戶住宅，87,000 戶遭摧毀，343,000 戶損壞。
國家需要低工資來與國際競爭，因此房租被維
持在較低水平。中央和地方政府率先進行規劃、
設計、融資和必要的新住宅分配，但現存的住
宅協會，反被視為是為中低收入家庭新建出租
房屋的最佳經理人。為了趕上住宅市場的結構
性拖延（因戰爭而始終緊缺），由上而下的建
屋規劃持續了數十年。1970 年代中期，每年有
超過 15 萬戶新住屋經計畫而實現，其中有很大
部分是出租的社會住宅。 政府決定運用私人住
宅協會，而非現存的市立住宅公司來完成這項
雄心計劃。在廣泛且長期的房屋補助下，社會
住房存量在三十多年間增加為三倍以上。 直到
1970 年，所有補貼都是針對住宅興建，或是彌
補 Has 的赤字。
從 1970 年開始，有個人 ( 房客 ) 租金補貼，
後來擴大到多數家庭和商業租賃。由於缺乏正
常的市場刺激 ( 早期人為凍結租金的結果 )，政
府被迫密切關注價格、品質和可取得性（Salet,
1999）。在政府公共監管租金價格、補貼、貸
款和分配下，住宅協會和房客 ( 通常不是協會
成員 ) 的供給需求關係完全改變，雙方都變得
依賴政府。住宅協會與政府在供給上的安排規
劃緊密相關，協會熟知如何符合標準以獲得政
府支持，但對於客戶選擇較無概念，房客則變
得更依賴政府和住宅協會在供應面的安排。
因此，戰後荷蘭的福利國家成長伴隨著社會住
宅供給的擴增，當時依 Harloe (1995) 的定義已
能標記為大眾模式。在普遍的國家福利政策條
件下，就數量 ( 建造和重建的住宅 )、品質和
廣泛 ( 但不快速 ) 的可取得性而言，社會住宅
政策的表現相當成功。70 年代中期開始，自有
住宅的建造帶頭展開，但到了 1978 年第二次
石油危機時已陷入困境。 1980 至 1985 年間，
許多未售出的新屋以高成本和公共財源支應被
轉換成社會住宅（含補助）。在那段期間，新
的市場依賴導致的經濟硬著陸 ( 驟然衰退 ) 仍
透過額外補貼緩衝，但無法持續太久。 房屋價
值下降幅度最高達 40％，新生產停滯不前。
1978 年後，政府需要較高的租金增加以減少補
貼。在接下來的數十年間，荷蘭逐漸由一個低
房租國家轉變為高房租國家，要求越來越多個
別的房租補貼。自 1985 年起，自有住宅的生
產第二度超越社會住宅，直至今日。到了 1990
年，自有住宅率佔房屋存量 45%。 對多數自有
住宅而言，房屋抵押貸款是必要的，且越來越
需要針對已支付的貸款利息提供稅額扣抵。
這幾十年間，在社會住宅建造有形成功的陰
影下，社會住宅的組織活力已開始被嚴重侵蝕：
以凝聚的會員為基礎成立的工團式 (union-type)
住宅協會轉型成無會員的基金會，而其客戶不
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IV The Role and History of Housing Associations in Amsterdam, The Netherlands
是有選擇的正常客戶。我們可以想像，整個系統會如何開始崩解，如果政府要撤出原本人為的安
排。在荷蘭，社會住宅出租部門率先經歷了政府結構性撤離對社會商品生產的直接支持。在 1980
年代後期大幅的預算縮減後，戰後房屋政策的補貼負擔已過高。住宅規劃環境部（VROM）實際上
是一個支出部門：在 1990 年共花費 66 億歐元，其中 55 億為住房（主要是補貼）(van der Schaar,
2006, p. 83).。 因此，是時候進行體制變革了。
1995~2008 年：荷蘭社會出租住宅部門在 90 年代重建：從貸款和補助到循環基金 (revolving
funds)
住宅規劃環境部（VROM）認為在 1980 年代末，已幾乎沒有住宅存量短缺，只是廉價房屋「供
過於求」和對更佳品質需求的不斷成長。此外，有補助配置不當的情況，因為高收入者也住在有
補貼的出租房屋中。在國家政策報告「90 年代的住房」（VROM, 1989）中，宣佈了出租社會住
宅制度的改變，並在接下來幾年實施。體制改變隱含著由原本對具體房屋磚瓦的補貼，轉變為
針對低收入族群（租金補貼）。這些補貼使得低收入家庭可住在房租 € 652.52/ 月（2011 年價
格）的房屋裡。因應制度改變，HAs 必須在財務上獨立，而不是依賴不同類型的補貼。1995 年
後的建案補貼幾乎完全取消，除少數都市更新案例和特別高額的土地成本案需提供誘因刺激。所
有 HAs 為了解決營運成本赤字可獲得的所有未來補貼都已被資本化，用於交換尚未償還的中央政
府給 HAs 的貸款。所謂的“brutering”是一個 170 億歐元的操作，於一年內實施 (Van der Schaar,
2006)。從此 HAs 不得不轉型為社會企業家，依可循環使用的資金營運，從營利性活動（如銷售
新屋和現有房屋）中賺取收入來支應虧損業務（如社會住宅的整修翻新、改造和建造）。「在最
近的住宅政策時代，房屋供給面的補助已乾涸，直接的房屋公共支出減少，1970 年至 2006 年，
總預算支出從 12％降為 3％（包括房屋津貼，不包含房屋抵押貸款的稅負減免）」(Ronald & Dol,
2010)。
4. 64
成立了兩個新財務基金。住宅協會成立了
一個保證基金（Waarborgfonds），藉由代表個
別協會集體行動以在金融市場取得更便宜的資
金。中央政府也適度地參與了這項安排，保證
在這樣的背景下，非個別住宅協會、集體保證
基金、或市政當局需設法履行保證。第二個基
金（Centraal Fonds Volkshuisvesting） 是 一 個 集
體團結基金，由社會住宅協會建立（在政府條
件下），基金來源是個別住宅協會的貢獻，提
供協助給陷入困境的個別住宅協會 (Salet and
Schuiling, 2006) 。
在自由化的政策條件下，住宅協會開始了社
會企業家的新生活。 社會企業的經營疆界仍取
決於政府。最重要的限制是以下兩項基本條件：
1. 住宅協會將為低收入戶，與因特定原因處
於住宅市場弱勢地位的家戶服務。 這種社
會限制並未排他，在特定情況下，協會仍
可以為其他族群服務。
2. 利潤不得用於商業方面，應該用於與社會
住宅政策相關的償付。
1995 年至 2008 年期間，阿姆斯特丹的 HAs
相當成功地結合了為低收入戶提供住房的首
要目標與市場活動 (Van der Veer and Schuiling,
2005)。在此同時，住宅協會的活動增加了，不
僅在住宅市場方面，亦包含都市更新、宜居性
（livability）、住房和照顧、興建學校、健康設
施，甚至社會政策，例如與目標社區改善有關
的就業市場和教育方案（Wijkaanpak）。此外，
HAs 也開始在永續能源、光纖網路領域展開活
動。 在這些方面，HAs 表現的越來越像當地政
府的「合作夥伴」。
Has 面臨的環境變化：2008 年信用危機
2008 年，美國的次級房貸風暴幾乎發展成
為全球信貸及銀行危機，並演變為普遍的經濟
危機，嚴重且長期的影響荷蘭和阿姆斯特丹的
社會住宅提供者。第一個可見的效果是新屋
銷售的減少（-30％ , 2008 年），緊接是新屋
建造的停滯（參閱圖 5，阿姆斯特丹新建案，
1980-2010）。潛在購屋者變得猶豫，在購買
新居前會試圖先賣掉目前的居所。雖然成交價
至今未下降，但需要的售出時間變得更長。在
荷蘭，多數新建案開工的前提是紙上預售屋成
交比例至少達 70%。 ( 出售和出租 ) 合併的建
案中，開始出租房屋也會受到阻礙，因為社會
出租的赤字（部分）須由銷售自有住宅的利潤
Source: DIGH-presentation
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IV The Role and History of Housing Associations in Amsterdam, The Netherlands
來彌補（內部交叉補貼），尤其戰後的都市重
建地區的新住宅很難出售，但住宅協會是這些
地區 ( 大面積基礎下 ) 主要甚至唯一的住房發
展者。 此外，銀行有其自身的財務問題，因此
緊縮對開發商的貸款要求，包括住宅協會和個
別購屋者。這意味著許多家庭留在原處，可出
租給他人的空屋減少。
建案由廣大區域的 ( 再 ) 開發回到個別零碎
開發案：規模縮減。因此，以混和收入、混和
使用權來替換戰後均質社會住宅街區，這是荷
蘭戰後問題地區的差異化政策的主軸，變得頗
具風險。包含市政當局、開發商和住宅協會的
土地投資組合，在只有支出沒有收入的情況下，
也變成一種負擔。當 HAs 主要獲利來源——現
存可出售的房屋出租單位——逐漸下降時（參
閱圖 8 阿姆斯 特丹：HAs 現存 房屋的 銷售，
1998-2010），這段危機時期 HAs 的獲利模式
開始被質疑。 大規模的都市重建的財務模型，
即更換現有（100％）低租金住宅為 70% 中高
收入住宅，暫時不再有效。
「在過去，住宅協會因應市場衰退，扮演著
重要的反景氣循環角色， 然而，他們仍然控制
著超過 32％的住房存量……」，「住宅協會藉
由推動出租房屋發展，以抵銷私部門供給和需
求下降的能力和渴望都受到了限制」(Ronald and
Dol, 2011)。
許多 HAs 回到開發和維持其現有存量，而不
是雄心勃勃的在近期「冒險」。許多專家認為，
在某些問題地區，有必要再引入政府補貼，但
在各級政府需大幅削減開支的時期，加上信用
危機，這將變得困難。此外，還有正在改變中
的歐洲和國家政策。
歐盟角色：朝向荷蘭須檢驗申請人經濟狀況
(means-tested) 的社會住宅部門
自 1995 年的“brutering”開始，HAs 除了
租金，還必須透過市場發展和銷售房屋庫存來
賺取收入。在市場上，HAs 需與私人開發商競
爭，例如在市場出租建案和新自用住宅的開發。
HAs 在資本市場籌資，這些貸款由房屋保證基
金 (housing guarantee fund) 支持，基金再轉由地
方和國家政府支持。HAs 的利潤再投資於新社
會住宅、都市更新和鄰里街坊的宜居性。因此，
在市場取得資金對於提供住房給目標族群是重
要的。荷蘭的 HAs 在核心本質上是「混合型組
織」，然而歐盟傾向將活動界定為不是國家，
就是市場。自由市場的開放競爭是歐盟清晰的
目標。
住宅政策是國家的責任。 然而，歐盟透過經
濟競爭政策和指導方針影響住宅政策。自 1990
年代初期起，歐盟會員經濟條件自由化的過程
被強化，根 據 Salet 和 Schuiling（2006），經
濟競爭的立法是徹底的歐盟立法，「堅硬如鋼，
深刻穿透所有在地文化和身分。」
2005 年歐盟競爭委員會的（荷蘭）委員致
信給荷蘭住宅部，抱怨私營出租部門的不公平
競爭，同時建議大規模的社會住宅出售。根據
委員意見，荷蘭的社會住宅存量相對於目標低
收入族群，遠遠過多，且公共和私營活動之間
沒有明確區別。對於荷蘭 HAs 的混和特性，歐
盟有所質疑。
有趣的是，是荷蘭住宅部本身去詢問歐盟
關於荷蘭住宅協會系統的意見（VROM Raad,
2008）。 2005 年 12 月，前住宅部部長 Dekker
寫了一封信給眾議院 (Tweede Kamer)，提案區
分公共和商業活動。公共活動應以收入低於
€ 33,000 的族群為目標，但眾議院不同意此
建議措施。後來，歐盟委員會收到荷蘭私營建
商相關利益團體（IVBN）和許多私營出租房屋
（Vesteda）業主的抱怨，關於私人出租市場的
不公平競爭，即較便宜的保證貸款和低稅負。
2008 年後，HAs 有義務針對所有活動繳納營
利事業所得稅（Vennootschapsbelasting）。這減
少了 HAs 在市場上的競爭優勢。 在同時間，一
些私營出租房屋機構業主是國庫財政 (fiscal) 投
資者，有免營利事業所得稅的基礎，使他們比
HAs 在房屋市場有更好的競爭位置 (VROM Raad,
2008)。
Gruis 和 Priemus（2006）的結論是，歐洲其
5. 66
他國家的社會住宅部門，如丹麥，瑞典和奧地
利，在區分公共和市場活動時，可能會遇到類
似的問題。
在 2009 年 10 月，前住宅部長 Van der Laan
對於 HAs 活動與國家政府支持，與歐盟委員會
達成協議，一致認為，家庭收入低於 € 33,640/
年（TWD 1,397,868）（稅前，2011/1/1 價格）
屬於荷蘭社會住宅的目標族群。這群家庭有資
格以€ 652.52 (TWD 27,116) 承租社會住宅。
作為回報，歐盟將承認荷蘭的社會住宅系統 ，
並接受 HAs 於一般目的的房地產投資，如學校、
鄰里中心等。前部長 Van der Laan（現任阿姆斯
特丹市長）對協商結果感到滿意，因為歐盟原
本想限制承租族群的收入需低於 € 28,000。然
而，荷蘭住宅協會對這項結果不滿，其中 130
個 HAs 對於歐盟委員會的決定已展開法律行
動。
歐盟指導方針被轉化成荷蘭立法，並從 2011
年 1 月 1 日實施。以下為兩項最重要措施：
1. 90% 的新社會住宅出租需分配給家戶所得
低於 € 33,640 的族群。若 HAs 未達到此
門檻，將失去國家支持（以貸款保證形
式）。比重衡量依據是個別 HA 組織。
2. 符合「政府支持」的活動條列於一般經濟
目的（DAEB）活動列表。 針對核心活動，
HAs 可獲得政府保證的貸款；至於其他活
動，HAs 需在無保證的自由資本市場籌資。
一般經濟目的活動：
* 提供目標族群出租房屋
* 建造社會住宅 ( 租金 ) < € 652.52
* 為社會建設和出租不動產
* 生活和照護設施
其他活動，例如為自由出租和自有住宅市
場興建住宅仍然可行，但將不可能再獲得保證
貸款。 這表示這些活動的貸款融資利率將上
升，使 HAs 循環基金獲利模式 (revolving fund
earning model) 壓力增加。
2010 - 新內閣
2010 年 9 月，獲得反伊斯蘭黨 PVV 選票支
持的基督教民主黨和保守黨成立荷蘭新政府。
自用住宅市場目前的政策將不會有改變，房屋
貸款利息的全額稅款抵扣也保持不變。但在其
他方面，新內閣表達了與現行政策的界線劃清，
舉例如下：
•購買權利
內閣提案所有 HA 住戶均可以合理價格購
買住所。目前尚無立法計畫，仍待觀察何
謂「合理價格」。此外，關於國家政府是
否可以對 HAs 強制實行此項措施仍是個問
題，畢竟 HAs 是私人組織。
•租金補貼融資
荷蘭低收入家庭可獲得租金補貼，直到今
日，租金補貼仍由納稅人共同負擔。 然
而，內閣建議擁有 10 戶以上出租房屋的
業主，將必須支付每年 € 7.6 億以資助部
分租金補貼，直到 2014 年。
•逐步縮減目標族群
內閣建議逐步降低社會住宅「目標族群」
的收入門檻。但對於此項減降，目前尚未
有具體提案。
•允許已承租房客的租金，隨通貨膨脹調整
所得低於 € 43,000 的已承租房客，其租
金只允許每年隨通貨膨脹調整。對於住在
可負擔租金 < € 652.52 且家庭收入超過
€ 43,000 的族群，出租房屋的業主允許以
通膨率 +5% 調漲租金。 這項措施試圖抵消
住房分配的「不對稱」（高收入家戶住在
低租金房屋）。這項措施原本打算在 2011
年實施，但可能至 2012 年才會開始。 對
HAs 而言，這項措施表示他們需要去檢驗
既有租戶的收入， 但此時荷蘭 HAs 並無既
有租戶的收入資訊。
•稀少地區額外 25 個租金點 (rental points)
在租金設定系統中，稀有地區的租金點將
增加 25 點。
67
•積極禁止蹲佔
2010 年一項法律被執行，使得蹲佔（squatter）成為非法活動。 這項法案由前任政府提出，
現任政府聲明將堅定執行。 荷蘭來說，這項法律遠超過象徵意義，因為蹲佔是 1970 和 1980
年代年輕人要求居住權的重要運動。
另一個遠超過象徵意義的改變是，原本的住宅與環境部 (Ministry of Housing and the Environment)
被分割成內政部 (Ministry of Internal Affairs) 和新的空間、基礎設施暨環境部 (Ministry of Space,
Infrastructure and the Environment)。看來，（社會）住宅已不再是這個國家政府的施政優先。
6. 68
第二部分 阿姆斯特丹案例
阿姆斯特丹是荷蘭首都和最大的城市，雖然與國際間相較仍算小。阿姆斯特丹自治市有 78 萬
居民（2011 年 1 月 1 日），城市地區 (city region) 有 140 萬居民，廣大的 Randstad 都會區北翼有
230 萬居民。當地經濟的特色是混合了商業、金融服務、高等教育（有兩所大學）和龐大的創意
產業。Schiphol 機場是歐洲主要交通樞紐，阿姆斯特丹港則有熱絡的商業和休閒航運活動。
這些 Google 地球照片以同比例顯示台北、台中和阿姆斯特丹，以土地面積而言，阿姆斯特丹市
與台中相當。
阿姆斯特丹的社會住宅
因為擁有大規模的社會出租住宅部門，且這樣的住處相對未被污名化，Susan Fainstein (2000)
稱阿姆斯特丹為「平等主義城市」。自 1901 年住宅法通過，促進社會出租住宅的建造，一直
是阿姆斯特丹市政當局主要的政策目標，其擁有市區範圍內大部分的土地。租賃系統 (leasehold
system) 於 1896 年開始採用，結果市政當局對於什麼樣的房子可被建造，有相當大影響力。阿姆
斯特丹絕大多數社會出租住宅，並非由市政當局，而是由獨立、非營利的 HAs 建造。
在阿姆斯特丹，9 個 HAs 擁有大約 195,000 個住宅 ( 佔總住宅存量 48%），阿姆斯特丹的
HAs 是全國最大的。如果包含市區住宅，最大的 HA 擁有約 5 至 10 萬戶。阿姆斯特丹分為 7 區
（stadsdelen），有直選的市議會。2010 年城市分區的數量從 14 減少至 7，以調和各地方政府的
分裂。每一區都有自己的社會出租住宅（參閱地圖，圖 6），即使在上層地位的區（如 Zuid），
社會出租住宅比率仍大於 30％。像西花園城市 (Western garden cities)，北阿姆斯特丹和阿姆斯特
丹東南，該地區在二次世界大戰後建造，皆顯示了最高比例的社會出租住宅。
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IV The Role and History of Housing Associations in Amsterdam, The Netherlands
特別是在二次世界大戰後，阿姆斯特丹的社
會出租住宅存量迅速地由 1950 年的 18％成長
至 1995 年的 58％，取代私人出租成為主要部
門。戰前鄰里的都市活化（urban revitalization）
發生於 1980 年代。在 80 年代，數以千計私人
出租住宅被拆除，由 HAs 建造的新住宅取代。
社會出租住宅也建造於受歡迎的市中心地點。
此外，數以萬計的私人出租住宅被 HAs 買下並
裝修，造成私人出租部門縮減，以及社會出租
部門在 1980 年末、1990 年初的成長。
從 1990 年代中期開始，阿姆斯特丹經歷了
強勁的經濟成長，使低收入家庭的佔比從 1995
年的 47％下降至 2009 年的 32％，這表示對更
佳品質、更寬闊空間的需求增加，自有住宅部
門價格大幅上漲。因此，阿姆斯特丹結合了高
價的自有 ( 住宅 ) 部門，和非常大的社會出租
住宅部門。從 1990 年代中期開始，社會出租
部門的比重逐漸減少，至 2011 年剩下 48％，
城市更新、新屋建造和社會住宅的出售皆導致
了 ( 社會出租部門 ) 縮小。 同時，自住部門由
1983 年的 6％增加至 2009 年的 29％，雖然和
全國平均值 58％相比仍相當低。從圖 4 可明顯
看到 1990 年代住宅政策的變化，這種改變被
阿姆斯特丹幾乎所有地方黨派支持。
阿姆斯特丹主要房屋的「假 (pseudo)」市場形
勢
阿姆斯特丹市的住房市場受到嚴格管制，
不僅止於 48％的社會出租住宅，多數私人出
租部門也受到價格和分配原則的管制。荷蘭出
租房屋的價格是由國家點數系統 (national point
system) 決定。住宅根據平方公尺數、( 中央 )
暖氣、保暖 (insulation)、廚房和浴室的品質、
花園或露台等基礎而獲得點數。根據國家點數
系統，房租上限被設定。這些規定適用於所有
具個別租金補助上限（< € 652.52/ 月，2011
年 1 月）的社會和私人出租住宅。由於荷蘭各
地都使用此系統，使全國不同地區的房租差異
很小 (Ouwehand & Van Daalen, 2002) 。地段在
租金設定系統中並未扮演重要角色。但另一方
面，地段卻是財產價值和自有住宅價格最重要
的決定因素，92％阿姆斯特丹的出租房屋租金
低於社會租金門檻 € 652.52。如果合併考量只
有 29％為自用住宅，可推論出大約 63％的阿
姆斯特丹住宅市場受到管制，因此稱之為「假」
市場，僅 37％適用真正市場情況。
過去十年對於國家點數系統已有多次討論，
有人認為，地段和市價在租金設定中應扮演更
重要角色，包含社會出租部門。如今，保守的
新政府提出新建議要改變點數設定系統。該計
劃在高度市場壓力地區根據財產價值加 25 點，
如此一來，業主將有能力更加適應市場狀況。
當然，這些計劃必須因應提案背景，讓業主能
針對低收入戶的部份租金補貼取得融資。此外，
我們必須記得，在荷蘭許多的地區並不允許租
金調漲，阿姆斯特丹的情況不同，因為高市價
和低租金。
地方政府與 HAs 之間的相互依存 ─ 政策協議
在荷蘭，中央和地方政府本身並不生產或改
建房屋。這表示地方政府依賴 HAs，為住宅政
策的目標族群生產、管理、維護和改建住房，
自從 1990 年代中期國家政策改變，原本的關
係，例如磚和水泥 ( 實體 ) 貢獻，或營運成本
虧損補助不再能夠引導住房生產和表現。另一
方面，HAs 仍依賴地方政府取得可負擔的土地
以興建住房，在新開發地區有相當數量的生產，
在轉型區域的公共領域有配套措施等。
在荷蘭的優良傳統「共識決」(polder model)
中，每個人在做決定前幾乎都能深思熟慮，阿
姆斯特丹有一個常設的住宅審議委員會，與城
市、區、房客和社會房東 (HAs) 代表。這些代
表為所謂的住宅政策協議做準備（Bouwen ann
de Stad II Concept, 2010）。重要政策項目在此
過程中協商並決定，強調轉型的需要。第一次
阿姆斯特丹政策協議在 1994 年。阿姆斯特丹
在地方政府與 HAs 之間的政策協議上是領先
者。
自 90 年代中期以來，阿姆斯特丹市政當局
7. 70
和住宅協會同意庫存住宅轉型的需求存在，品
質須提升，自有住宅需增加。例如在 2001 年政
策協議中，各方一致認為自有住宅率可從 1999
年的 17％提高 2010 年的 35％，而同一時間社
會出租住宅的比重可減少，這項協議獲得租戶
組織支持。最終，這將導致城市和區內更多元
的房屋占有權。儘管發生這些變化，社會住宅
部門迄今仍然是阿姆斯特丹最大的部門。
類似這項政策協議，市政當局與 HAs，或租
戶協會與 HAs 之間，關於房屋分配、公民參與、
轉型區域的租賃合約、社會住宅銷售的不同約
定皆已得到解決。前文提及的部分中央政策領
域，將在以下詳述。
為了 2011-2014 年期間，最近的政策協議
(Bouwen aan de Stad II, 2010) 在2010年底達成。
很顯然，經濟危機已影響了最後的協議內容，
當地政府和 HAs 皆為財務問題所困。協議剛開
始時，市政當局聲稱在土地庫存中有一筆 700
億歐元的赤字。2010 年市政府計劃中市長和市
議員指出，其中2.25億的赤字必須由HAs融通。
然而，由於金融危機，HAs 也同樣面臨赤字。
在新協議中，HAs 被允許最高可出售 3 萬戶住
房直到 2027 年。這項協議 ( 根據市場壓力 ) 為
每個市場區域詳細指定不同配額。每一戶 HAs
賣出的住宅，他們要付 8500 歐元給市政當局
（過去是 5300 歐元）。如此一來，協議開創
雙向道，讓 HAs 和市政當局都能賺取更多收入。
此外，還有協議是包含例如學生和大家庭的目
標族群。但新協議的主要目標，還是為 HAs 和
市政當局創造財務空間。
在歐洲住宅分配和國家分配指導方針中，地
方協議的前提是 90％的新社會住宅應針對收入
低於 33,640 歐元（參閱上文）的目標族群，
此外，也同意 70％的社會出租房屋租金將低於
55,476 歐元。在新建案中，沒有協議是關於建
造特定數量的房屋 ( 如先前的協議），目前的
市場狀況使得同意特定數字不安全，這同時適
用市政當局與 HAs，也與規模縮減的趨勢完全
一致，先前關於信用危機的段落中有描述。在
先前的協議中，HAs 和市政當局同意建造 30％
的社會住宅（佔總建造量）。相對於先前的協
議，這個數字是以整個城市來衡量，不是依照
單一建案，或城市分區。在過去幾十年中，阿
姆斯特丹作為一個「未分割的城市」，是一項
政策真言 (mantra)，為租戶、HAs 和市政當局所
支持。新協議中也提到：
這項陳述也見證了一些混合建案中，業主和
承租者之間宜居性的問題，在街區之間的混合
不再是教條。但是市政當局和 HAs 仍努力爭取
讓每個人都有可落腳的社區，即未分割的城市。
新建築 (New construction)
1990 年代國家住宅政策的改革結果，在房屋建
造中特別容易感受到。社會出租住宅佔阿姆斯
特丹總建築占比從 80 年代幾乎 100％，下降至
80 年代中期只剩下 30％，對一個像阿姆斯特
丹的社會民主城市而言，這可說是住宅政策革
命，市政當局的政策目標是興建至少 30％的社
會住宅。 自 1990 年代中期以後，社會住宅在
新建築中的佔比在 30% 左右波動。
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IV The Role and History of Housing Associations in Amsterdam, The Netherlands
然而，這並不表示 HAs 在建造方面的角色
消失了，相反地，2010 年阿姆斯特丹所有 HAs
聯合已交付的新屋即佔了全體 56％。如果我
們把與 HAs 共同合作和非營利開發商也包含在
內，此數字將上升到 92％：4,000 戶新屋中佔
了 3,690。 在 2010 年，51％的 HAs 新屋被建
造來銷售，33％供社會出租，16％作為市場出
租 (Amsterdamse Federatie van Woningcorporaties,
2011)。2010 年的數字並非例外，與往年皆可
相比。
多數房屋是以「混合建案」的方式建造，同
時包含自用和社會出租住宅，這為內部交叉補
貼提供了額外可能性。到了 90 年代，品質和設
計被認為比幾十年前更重要。HAs 在提升住宅
品質和設計方面，扮演了重要角色。在過去幾
十年，阿姆斯特丹對新住宅的需求仍高，在世
紀之交，每年的生產目標是至少 4,000 戶。從
1998 年起，實際的產出已較低，造成房屋市場
較堵塞、緊縮，在出租部門需漫長等待，自用
住宅部門的高價。1997 年至 2000 年之間售價
漲幅約 60％，之後趨於平緩。
2005 年至 2009 年間建屋量增加。事實上，
2006 至 2009 年為阿姆斯特丹近年歷史住房
建設的高峰，每年有超過 5000 戶新屋，其中
30％為社會住宅。但是，我們要牢記在阿姆斯
特丹決定建造與實際住宅施工之間，還有很長
的時間，這與在人口稠密區建造，往往涉及到
區域轉型有關。此外，HAs 和開發商之間，市
政當局與市內各區之間，還有許多規範，經常
需要長期協商。圖 5 實際上顯示的是 5 年前的
決定，這意味著經濟危機的影響尚未到來。此
外，新的歐洲指導方針，及社會住宅與市場住
宅的分離，都使得 HAs 要生產市場住宅更加困
難。
8. 72
都市活化 (Urban revitalization)
戰後鄰里轉型的一個主要目的，是提供混合的
使用權類型和更高的品質，且在同一時間，減
少宜居性、低收入和就 ( 失 ) 業集中的問題。
透過這種方式，來自這些社區向上層流動的
人們，不會為了郊區或新城鎮房屋，被迫離開
城市，而能就近在鄰里社區中謀生 ( 發展可取
得房屋的職涯 )。從 1990 年代起（在國家其
他地方也一樣），這導致了令人印象深刻的轉
型方案，目標為住宅的差異化，從被視為最有
需求的地區開始。惟有當主導的財產所有人、
HAs、市、區當局有共識，結合多數目前居民
的同意時，這些方案才能實
施。那些需要搬遷的居民，則需要適當且令人滿意的重安置機會。HAs 在戰後地區轉型中扮演最
重要角色，擁有約 80％的住房存量，故相對於商業開發商，他們在該地區具有通往遙遠未來的利
益。
阿姆斯特丹最大的都市活化地區是 Bijlmermeer 與西花園城市 (Western Garden Cities)。在
Bijlmermeer 城市活化起步較早（1992），且已經遙遙領先。西花園城市的都市活化始於 2001 年，
且此流程會持續到至少 2025 年。西花園城市是歐洲最大的都市活化案之一。
西花園城市的都市活化和 Bijlmermeer 的高樓區，已顯示成功跡象。Bijlmermeer 的位置由阿姆斯
特丹房屋市場的底部，變成廣受黑人中產階級歡迎的地區。西花園城市和 Bijlmermeer 都市活化地
區，對社區的滿意度都增加了。因拆遷或更新而被迫遷移的居民，在更廣闊的地區獲得適合且負
擔得起的家。就像阿姆斯特丹其餘的都市活化候選人，領先自治市的其他住屋尋求者。因此，若
有偏好，他們可以搬遷到城市的另一區域。此外，他們可獲得標準 5,396歐元（約 224,834台幣），
支付搬遷費用。
這些阿姆斯特丹的都市活化案，與美國的希望六 (Hope VI) 不同，因為自治市裡大規模的社會
住宅，和因拆遷或活化而需搬遷的區民可獲得較有利條件。這些都市活化地區的使用權混合，從
大約 80％社會出租和 20％市場 ( 出租 )，變成約 45％社會出租和 55％市場 ( 出租 )。社會住宅的
比率仍高於美國，且允許居民能選擇留在社區。
圖 6 顯示了阿姆斯特丹市都市活化的效果。在藍色區塊我們看到 1999 年社會住宅的集中比率
（> 54％），在黃色區塊是 2009年的集中度（> 49％）。這表示，如在Bijlmermeer 和西花園城市中，
部分藍色集中區域消失了，一來因為拆遷和新的建設，另一方面是因社會住宅的出售。
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IV The Role and History of Housing Associations in Amsterdam, The Netherlands
來源：阿姆斯特丹 Stads 監控
經濟危機對 Bijlmermeer 和西花園城市的都市
活化過程產生巨大影響。多數建案混合了社會
出租和市場 ( 出租 )。自 2008 年，新屋銷售量
下降，特別是在低市場壓力的地區。在早些年，
HAs 也要在預售已達 70% 的前提下，才開始建
造。現在，其中一些建案已準備好，但仍沒有
買主。據估計，2010 年有 1,500 戶新屋已備妥，
但尚未售出。這將導致 HAs 巨大的損失。新建
案只有在 70% 已於紙上售出後，才會動工。結
果是都市活化過程嘎然而止。
遠西 (Far West) 是開始在西花園城市從事都
市活化的住宅協會。現存的 HAs 將它們的住房
轉換給遠西，以達成都市活化目標。該計劃內
容是，作為開發商 HA 的遠西，將從都市活化
一開始即成立，直到 2020年底。在（裝修或新）
出租住宅完成時，再移轉回給原來的 HAs。但
由於 ( 經濟 ) 危機和損失，現有的 HAs 已決定
Source: Amsterdamse Federatie van Woningcorporaties, 2011
9. 74
在 2011 年終止遠西。現在，部份住宅將在裝
修前移轉回給原來的 HAs。在此同時，承諾居
民將進行裝修和都市活化。國家政策措施使
HAs 要展開都市活化變得更困難，例如：嚴格
分離市場和社會 ( 出租房屋 ) 將阻礙混合建案，
新歐洲指導方針阻止中等收入族群搬進都市活
化地區的社會住宅。此外，因 HAs 自 2014 年
起有義務融資很大一部分的租金補貼，使 HAs
的獲利能力受到嚴重限制。
分配
在 1990 年代的房屋分配領域，很多作業性
活動由地方政府移轉給共同經營的 HAs，同時
引進一個更友善客戶申請的系統。2001 年，後
繼出現了區域性的尺度擴張。可承租社會出租
住宅申請人的管理、選擇和分配，現在可由一
個特殊的區域組織（WoningNet）完成，由區域
內幾乎所有的 HAs 建立和擁有。找尋 ( 另 ) 一
個住宅的人，每兩週可以透過網路、郵寄或電
話申請三次。97％申請案透過網路傳送，使得
HA 網站成為全國最受歡迎的網站之一。即使有
很多申請人（每間住宅高達 200 位），很多人
仍拒絕住房，因為他們不希望輕易耗費時間等
待。住宅分配是以等待時間為基礎（按登記年
份）。自 2003 年 9 月全國性的入口網站啟用，
大規模呈現全國可供給的社會出租住宅。這些
創新發展表示 HAs 是跨市、甚至跨區域疆界在
經營，然而政府在服務市場和客戶領域而非行
政管轄上，仍然有嚴重問題。
在例行開發、改善和銷售間保持平衡的財務挑
戰
隨著政府住房補貼逐漸消失，全國 HAs 的
資本越來越被視為是融通房屋赤字的最重要來
源。然而，多數阿姆斯特丹 HAs 的平均財務狀
況是，在現有存量的例行開發下，因低控制程
度的租金水準，並無法獲利或達損益兩平。因
為之後無足夠的租金調漲空間，在住宅庫存中
更高水平的改善往往導致虧損。新社會出租住
宅的建造，現在赤字已高達每住房 100,000 歐
元，戰後地區的轉型也是虧損。因此，既然中
央政府補貼已取消，平衡的收入或利潤，應來
自銷售或其他地方更富有的 HAs。不過，儘管
投資需求上升，銷售現有和新房屋的收入則沒
有。既有住宅的銷售由 2005 年 2,500 戶下降到
2010 年 1,144 戶。對多數現住戶而言，空屋的
市價過高或沒有吸引力，無法誘使他們買下目
前承租的房屋。因此，銷售量決定於未來的空
屋率，且週轉率在過去幾年急劇下降。如同先
前我們看到的，新開發房屋的銷售收入也是有
問題的。因此，HAs 在投資具風險的轉型和新
生產時變得更猶豫，並不令人驚訝。
結論
二次世界大戰以來，荷蘭的社會住宅逐漸變
成替人口中的廣泛階層提供住宅，在阿姆斯特
丹更是如此。在這方面，福利國家特色清晰可
見，但也消耗了大量中央政府補貼，住宅協會
強烈依賴國家。1990 年代住宅政策改變導致磚
瓦建造 (brick-and-mortar) 和開發的補貼停止，
部分被替代為所得審查後由國家支付的個人租
金補貼。原本已是私人非營利為目的的住宅協
會，變成財務獨立或自籌資金，但它們對於相
當份量的總住宅存量和新屋生產的管理仍屬必
要，這導致了地方政府和住宅協會相互依存的
情況。在阿姆斯特丹，住宅協會、當地政府和
居民組織之間的政策協議，是均衡改變之後的
明顯範例。
1995 至 2008 年期間，阿姆斯特丹市的 HAs
在結合為低收入戶提供住房的首要目標與市場
活動方面，相當成功。新建築以混合建案方式
進行，平均 30％為社會住宅。此外，HAs 還投
資於都市活化和宜居性。在許多這類鄰里，居
民的滿意度增加。
2008 年的信貸危機造成新屋銷售、現有房
屋銷售的急遽下滑，且為購屋者和開發商，包
含住宅協會，製造了財務問題。成功的相互依
賴，結果變成在困難時期主要是市場依賴，出
租部門和過去相比變得更不易變動，週轉率非
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IV The Role and History of Housing Associations in Amsterdam, The Netherlands
常低。
2009 年歐盟的裁決中，只要有國家支持的
HAs，合格承租人的限制便增加了。這和新國家
政府的措施一起提出，例如引進社會住宅的購
買權，與地方政府的預算削減，一切皆指向一
個服務較小目標族群的社會住宅部門。
當然，我們還不能說荷蘭社會住宅部門被邊緣
化或殘餘化 (residualization)，在歐盟的目標群體
中仍包含 41％荷蘭家庭，且社會住宅部門佔了
超過 30％的住宅。但顯然，一個重大的政策改
變正在發生。同時，荷蘭住宅協會的獲利模式，
即循環基金原則，因經濟危機的結果，未能產
生足夠收入來融通相當多新的（虧損）住宅生
產和都市活化。經濟危機不僅重創了住宅部門，
也打擊住宅協會。在阿姆斯特丹的影響效果是
明確的：現有和新屋的銷售量減少，問題地區
的都市重建似乎減慢，出租數量處於歷史新
低，使得社會出租住宅的等待時間變得更久。
市政當局的財庫是空的，隨後幾年國家和首都
阿姆斯特丹社會住宅的未來，將變得嚴峻、具
決定性。完全廢除循環基金原則 (revolving fund
principle) 實在太早。若經濟復甦而仍可能在住
宅市場獲利，並將利潤再投資於新的社會住宅、
宜居性和都市重建，尤其是未來幾十年阿姆斯
特丹大都會的住宅需求，仍將維持在高檔。
台灣的借鏡？
荷蘭的社會住宅模式顯示長期的負擔能力：
自 1901 年以來，分離 (segregation) 比其他地方
都少。此外，自 1990 年代起，住宅協會經歷
了前所未有的財務和組織轉型。他們作為有社
會責任且能承擔風險的投資者，包括在問題地
區。但是我們須牢記，社會住宅的荷蘭模式不
能直接輸出，因為該模式是至少 150 年的發展
結果。
在建立一套有意義的社會住宅部門時，一些
關鍵要素是不可或缺的：
•國家立法（住宅法、空間規劃）
•地方政府的角色（提供社會住宅較低的土
地價格，租賃）
•財務（保證）結構是重要的
•循環基金模式
•別以大規模解決方案來思考，差異化才是
關鍵
