Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis AutonòmicsINFORME SOBRE LES D...
Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis AutonòmicsBaixada de Sant Miq...
Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis AutonòmicsÍNDEXI. INTRODUCCIÓ...
Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis AutonòmicsIII. DUPLICITATS EX...
Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis AutonòmicsI. INTRODUCCIÓ     ...
Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis AutonòmicsLa major part de le...
Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmicsperspectives molt d...
Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis AutonòmicsDe fet, a l’actuali...
Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmicsles comunitats autò...
Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmicsamb molta freqüènci...
Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmics     B. Objecte i o...
Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmicstranscendència evid...
Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmicsper precisar quan e...
Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmicsha fet en molts alt...
Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmicsl’organitzatiu. Tan...
Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmicsa definidors de les...
Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmicsexactament del mate...
Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis AutonòmicsPerò, tant si s’apl...
Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis AutonòmicsEn definitiva, en c...
Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmicsproposades. És una ...
Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis AutonòmicsII. DUPLICITATS NOR...
Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmicsque existeix una du...
Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmicsprincipi de una pre...
Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis AutonòmicsEn primer lloc i de...
Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmicsespecífics i tant s...
Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmicsde coordinació inte...
Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmicsdeterminar també de...
Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmicsconstitucional o no...
Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmics“cambres de comerç”...
Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmicsper evitar el buida...
Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmicsnombrosos. Basti ci...
Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmicsper la qual es conv...
Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmics“circuit estatal” q...
Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis AutonòmicsUna problemàtica si...
Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis AutonòmicsCal insistir que to...
Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmicsen el sistema de di...
Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmicsmatèries compartide...
Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmicsmitjançant reglamen...
Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmicsrespon efectivament...
Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmicsi normadors autonòm...
Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmicsreproduir, amb o se...
Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmicsdescentralitzats. A...
Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmicsautonòmiques duplic...
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
 Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya
Upcoming SlideShare
Loading in …5
×

Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya

493 views

Published on

Informe encarregat per la Generalitat a l'Institut d’Estudis Autonòmics per l’anàlisi de les duplicitats entre l’Estat i la Generalitat des del punt de vista competencial.

Font: Institut d'Estudis Autonòmics.

Data: Octubre 2012.

Published in: News & Politics
0 Comments
0 Likes
Statistics
Notes
  • Be the first to comment

  • Be the first to like this

No Downloads
Views
Total views
493
On SlideShare
0
From Embeds
0
Number of Embeds
2
Actions
Shares
0
Downloads
1
Comments
0
Likes
0
Embeds 0
No embeds

No notes for slide

Informe sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'estat i la Generalitat de Catalunya

  1. 1. Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis AutonòmicsINFORME SOBRE LES DUPLICITATS FUNCIONALS I ORGANITZATIVESENTRE L’ESTAT I LA GENERALITAT DE CATALUNYA: PROBLEMESCOMPETENCIALS I D’EFICIÈNCIAQue s’emet en virtut de l’Acord del Govern de la Generalitat, de data 8 de maigde 2012, que va encarregar a aquest Institut d’Estudis Autonòmics l’anàlisi deles duplicitats entre l’Estat i la Generalitat des del punt de vista competencial. Octubre 2012Baixada de Sant Miquel, 808002 BarcelonaTelèfon 93 342.98.00Fax 93 342.98.01Correu electrònic: iea.governacio@gencat.cat
  2. 2. Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis AutonòmicsBaixada de Sant Miquel, 808002 BarcelonaTelèfon 93 342.98.00Fax 93 342.98.01Correu electrònic: iea.governacio@gencat.cat
  3. 3. Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis AutonòmicsÍNDEXI. INTRODUCCIÓA. PresentacióB. Objecte i objectiu de I’informeC. Perspectiva d’anàlisi: els problemes competencials i d’eficiènciaD. Què entenem per duplicitat funcional i organitzativa?E. Estructura de l’informeII. DUPLICITATS NORMATIVESA. Plantejament generalB. Anàlisi d’una mostra significativa de duplicitats normatives 1. Agricultura i ramaderia 2. Aigües 3. Associacions i fundacions 4. Caça, pesca, activitats marítimes i ordenació del sector pesquer 5. Comerç 6. Consum 7. Educació 8. Habitatge 9. Indústria 10. Medi ambient, espais naturals i meteorologia 11. Mitjans de comunicació i serveis de contingut audiovisual 12. Règim local 13. Serveis socials i menors 14. Turisme 15. Urbanisme 3Baixada de Sant Miquel, 808002 BarcelonaTelèfon 93 342.98.00Fax 93 342.98.01Correu electrònic: iea.governacio@gencat.cat
  4. 4. Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis AutonòmicsIII. DUPLICITATS EXECUTIVES DES DE LES PERSPECTIVES FUNCIONALI ORGANITZATIVAA. Plantejament generalB. Anàlisi d’una mostra significativa de duplicitats executives 1. Consum 2. Cultura 3. Esport 4. Joventut 5. Medi Ambient, espais naturals i meteorologia 6. Polítiques de gènere 7. Règim local 8. Serveis socials, voluntariat, menors i promoció de les famílies 9. Treball i relacions laborals 10. TurismeIV. RECAPITULACIÓV. CONCLUSIONS 4Baixada de Sant Miquel, 808002 BarcelonaTelèfon 93 342.98.00Fax 93 342.98.01Correu electrònic: iea.governacio@gencat.cat
  5. 5. Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis AutonòmicsI. INTRODUCCIÓ A. PresentacióMalgrat que des d’algunes instàncies s’alertava des de feia temps sobrel’evolució de l’Estat de les Autonomies cap una creixent duplicitat decompetències –que anava enfortint la posició de les institucions centrals del’Estat enfront de les comunitats autònomes–, aquesta qüestió ha adquirit unprotagonisme estel·lar d’ençà l’esclat i posterior agudització de la crisieconòmica. Avui sembla haver fet fortuna la divisa, enarborada per l’actualPresident del Govern de l’Estat en el seu debat d’investidura, que proclama“una competència, una Administració” i que ja ha tingut una primera concrecióen l’elaboració i tramesa a les autoritats de la Unió Europea d’uns documentsdel Govern estatal segons els quals l’Estat espanyol es compromet a eliminarun seguit d’organismes autonòmics que, al seu parer, dupliquen organismesestatals1.1 Es tracta del Programa d’Estabilitat 2012-2015 i el Programa Nacional de Reformes 2012aprovats pel Govern de l’Estat el 27 d’abril de 2012, i enviats a la Comissió Europea. Aquestsdocuments arriben a quantificar l’estalvi d’aquesta supressió en 100 milions d’euros l’any 2012 i150 milions l’any 2013, malgrat que no esposa el mètode emprat que fixar aquestes quanties.Aquests programes es poden consultar a les següents adreces:http://www.mineco.gob.es/stfls/mineco/prensa/ficheros/noticias/2012/120504_PE%20v%2030%204%202012%20final.pdfhttp://www.mineco.gob.es/stfls/mineco/prensa/ficheros/noticias/2012/120504_PNR_2012.pdfDe fet, el Govern anterior, en reunió del Consell de Ministres de 4 de març de 2011, ja haviaencarregat a l’Agència Estatal d’Avaluació de les Polítiques Públiques i la Qualitat dels Serveisun “Informe relativo a posibles duplicidades, solapamientos e ineficiencias en el EstadoAutonómico”. Aquest informe, però, no ha estat mai publicat. 5Baixada de Sant Miquel, 808002 BarcelonaTelèfon 93 342.98.00Fax 93 342.98.01Correu electrònic: iea.governacio@gencat.cat
  6. 6. Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis AutonòmicsLa major part de les comunitats autònomes manifesten també la sevapreocupació en relació amb les duplicitats funcionals i organitzatives, malgratque no totes comparteixen el concepte de duplicitat emprat per l’Estat ni lamanera en què s’aplica en el document referit, a banda que, normalment,centren el seu interès en els solapaments que es produeixen entre la comunitatrespectiva i els ens locals –i, en el cas del País Basc, els Territoris Històrics–que les integren, més que no pas en els solapaments amb l’Estat2. També elsacadèmics i els experts en general han realitzat aportacions sobre aquestaqüestió des de perspectives diverses3.Certament, les duplicitats existeixen en la majoria dels estats políticamentdescentralitzats i des de fa temps han estat objecte d’anàlisi també des deA més, el President del Govern de l’Estat ha anunciat, en una compareixença al Congrés delsDiputats l’11 de juliol de 2012, diverses mesures per evitar el que entén per duplicitats. Vid.Diari de Sessions del Congrés dels Diputats, núm. 47, d’11 de juliol de 2012.2 Un exemple el constitueix l’informe, elaborat a instàncies del Govern Basc, sobre Duplicitats iIneficiències en les Administracions Públiques Basques, de setembre de 2011. També, es potfer esment de l’Acord del Ple de l Assemblea de Madrid, de data 24 de maig de 2012, pel quals aprova el Dictamen de la Comissió d Estudi sobre competències duplicades entreAjuntaments i Comunitat de Madrid per millorar l eficiència en la prestació de serveis públics.També, la Junta de Castella i Lleó ha manifestat la seva voluntat de trametre a les Corts abansde finals de 2012 un projecte de Llei de Governanza, Ordenación y Servicios del Territorio, ambla finalitat d’eliminar duplicitats en l’àmbit local.En l’àmbit privat, la CEOE ha elaborat, en data 30 de març de 2012, un informe anomenat“Inventario de las distorsiones de la unidad de mercado existentes en España”, en el qual esposa especial èmfasi en les distorsions que provoca la pluralitat legislativa de les comunitatsautònomes.3 Es pot fer esment d’Alfredo Galán: “La reordenación de las competencias locales: duplicidadde Administraciones y competencias impropias”. Fundación Democracia y Gobierno Local.2012.També, cal destacar la ponència presentada el 12 de juny de 2012, per José María PérezMedina a la Facultat de Dret de la Universitat de Barcelona, sobre “Duplicidades e ineficienciasen el sistema autonómico y local español”. 6Baixada de Sant Miquel, 808002 BarcelonaTelèfon 93 342.98.00Fax 93 342.98.01Correu electrònic: iea.governacio@gencat.cat
  7. 7. Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmicsperspectives molt diferents. S’han destacat, per exemple, els problemesd’ineficiència que generen, les distorsions que provoquen en els sistemes dedistribució de competències constitucionalment dissenyats, la manca detransparència pel que fa als poders que efectivament exerceixen lescompetències i, conseqüentment, les dificultats que tenen els ciutadans perexigir les responsabilitats polítiques corresponents o els problemes d’articulacióde les polítiques i de les actuacions que realitzen indistintament els diversospoders públics.Tanmateix, cal reconèixer que en alguns dels estats que tenen una llargatradició de descentralització política –com és el cas dels EUA o del Canadà,entre d’altres– s’accepta pacíficament un alt nivell de duplicitats competencials ies justifiquen tant des del punt de vista competencial com de la eficiència. Esconsidera que la delimitació competencial estricta és difícil de realitzar i, d’altrabanda, s’afirma que no és necessàriament nociu que tant les institucionscentrals com les descentralitzades realitzin el mateix tipus d’actuació sobre unmateix tipus de matèria: la competició entre els poders públics pot serbeneficiosa per al desenvolupament econòmic i social i, a la pràctica, la posiciópreponderant l’acaba tenint l’ens territorial que està en millors condicions perpoder realitzar l’activitat controvertida, tot permetent ensems que l’ens ensituació de debilitat pugui continuar realitzant la mateixa activitat ni que sigui demanera subsidiària i intersticial4. Això no obstant, cal reconèixer que també enaquests estats no manquen posicions crítiques que continuen denunciant elsinconvenients que causen les duplicitats generalitzades tant des de laperspectiva de l’eficiència, com de la transparència i l’exigència deresponsabilitats polítiques, com de l’alteració per la via de fet del sistema dedistribució de competències establert constitucionalment, amb l’enfortiment deles institucions centrals com a conseqüència més habitual.4 Vegeu Alfredo Galán. Op. Cit. 7Baixada de Sant Miquel, 808002 BarcelonaTelèfon 93 342.98.00Fax 93 342.98.01Correu electrònic: iea.governacio@gencat.cat
  8. 8. Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis AutonòmicsDe fet, a l’actualitat sol acceptar-se que la denominada governança multinivell –europeu, estatal, regional i local– és fins a cert punt consubstancial alssistemes políticament descentralitzats. El que cal determinar, per valorar elgrau i la qualitat de la descentralització i el poder real de cadascun delsesglaons, és la forma en la qual es concreta, jurídicament i, sobretot, a lapràctica, aquest tipus de governança.L’ordenament jurídic espanyol vigent des de 1978 semblava, en principi, quehavia optat per un model que rebutjava les duplicitats. Els preceptesconstitucionals que regulen les relacions entre els ordenaments estatal iautonòmics i la tècnica emprada la Constitució (CE) i els Estatuts d’Autonomiaa l’hora de regular la distribució de competències feien pensar en un model enel qual les competències no es solapaven unes amb les altres, és a dir, en unmodel en el qual una competència arribava allà on acabava una altra deconfrontant. En definitiva, en els supòsits –freqüents– en què la delimitacióentre títols competencials plantejava dubtes, semblava que els intèrprets iaplicadors del Dret estaven obligats a fer un esforç interpretatiu per tal dedelimitar amb la màxima precisió possible l’abast de les de les competènciesconfrontants amb l’objectiu, precisament, d’evitar duplicitats. Dins d’aquestmodel l’única possible excepció –i encara parcial– era la de la competènciasobre cultura, que no es regulava en el llistat de competències de l’article 149.1CE sinó en un apartat singular i específic (l’apartat segon d’aquest article 149CE). La doctrina i el legislador estatal van interpretar que aquest articlepermetia una duplicitat generalitzada i el Tribunal Constitucional, malgrat queen alguna sentencia fa un esforç per delimitar àmbits d’exclusivitat, finalmentsol acceptar aquesta concurrència.És cert que en aquesta configuració constitucional no s’optava per un model“dual” estricte de distribució de competències en el qual s’assignés a l’Estat i 8Baixada de Sant Miquel, 808002 BarcelonaTelèfon 93 342.98.00Fax 93 342.98.01Correu electrònic: iea.governacio@gencat.cat
  9. 9. Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmicsles comunitats autònomes totes les funcions –legislatives i executives– sobreles matèries que tenien atribuïdes, sinó que en molts casos les funcions sobreuna mateixa matèria es repartien entre l’Estat i les comunitats autònomes.Certament, aquest repartiment de funcions sobre una mateixa matèriapotenciava la necessitat que l’Estat i les comunitats autònomes mantinguessinunes relacions de col·laboració estretes a l’hora d’exercir les sevescompetències respectives i, d’altra banda, es pot considerar quetendencialment aquest repartiment de funcions afavoria l’aparició de duplicitats;però en rigor aquest no era el destí ineluctable del sistema de distribució decompetències a Espanya ja que per evitar les duplicitats o per limitar el seuabast –de fet estem parlant sempre d’una qüestió de gradació dins d’uncontinuum– el Dret ofereix criteris hermenèutics consolidats per delimitar ambun grau de seguretat suficient els àmbits funcionals i materials quecorresponien a cadascuna de les competències. Això era jurídicament possiblefins i tot en les matèries en les quals es reserva a l’Estat la fixació de les basesi s’atribueixen a les comunitats autònomes la resta de funcions: l’àmbit materialde les bases s’hagués pogut limitar als aspectes o submatèries més rellevants,en comptes d’abastar a pràcticament tota la matèria, i les funcions bàsiqueshaurien pogut limitar-se l’establiment de principis, directrius o estàndardsmínims. Només hauria calgut la voluntat política de fer-ho així.Tanmateix, cal reconèixer, tot avançant ja alguna de les conclusions d’aquestinforme, que aquest model no és el que finalment s’ha anat establint a lapràctica. Avui podem afirmar que a l’ordenament espanyol les duplicitats queaquí qualificarem com a funcionals, tant les normatives com les executives,estan molt generalitzades tant en l’àmbit normatiu com en l’àmbit executiu. Areserva de les matisacions que anirem fent al llarg de la nostra exposició, espot afirmar d’entrada que avui a Espanya en la pràctica totalitat dels àmbitsmaterials en els quals les comunitats autònomes tenen competències existeixuna normació estatal de detall que es superposa a la normativa autonòmica i, 9Baixada de Sant Miquel, 808002 BarcelonaTelèfon 93 342.98.00Fax 93 342.98.01Correu electrònic: iea.governacio@gencat.cat
  10. 10. Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmicsamb molta freqüència també, l’Estat exerceix en el territori de les comunitatsautònomes el mateix tipus d’activitats executives que aquelles exerceixen. Ensuma, es pot afirmar que en quasi totes les matèries es superposen dos circuitscompetencials, normatius i executius, el de l’Estat –normalment d’abastterritorial més ampli i de transcendència política, econòmica i social mésrellevant– i el de les comunitats autònomes –normalment de transcendènciapràctica molt més limitada–.També des d’una perspectiva estrictament organitzativa s’observen duplicitatsja que tant l’Estat com les comunitats autònomes destinen recursos humans,materials i econòmics, i fins i tot creen organismes ad hoc, per tal d’exercir lesmateixes competències executives i en alguns casos per prestar els mateixosserveis públics a uns mateixos destinataris.A més, aquestes duplicitats no es produeixen només entre l’Estat i lescomunitats autònomes sinó també entre aquests dos ens i els ens locals.Aquesta generalització i varietat de les duplicitats existents en el nostreordenament, juntament amb les limitacions temporals i de recursos humans dequè disposem a l’hora de realitzar aquest informe, són les causes que fanimpossible una anàlisi amb pretensions d’exhaustivitat de totes les duplicitats ide tota la problemàtica que plantegen i obliguen a acotar amb cura el seuobjecte. A aquesta tasca li dedicarem el proper epígraf. Aquí podem avançar,però, una primera limitació: centrarem la nostra anàlisi en les duplicitats que esprodueixen entre l’Estat i la Generalitat de Catalunya; deixarem per a una altraocasió l’estudi de les duplicitats entre la Generalitat i els ens locals. 10Baixada de Sant Miquel, 808002 BarcelonaTelèfon 93 342.98.00Fax 93 342.98.01Correu electrònic: iea.governacio@gencat.cat
  11. 11. Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmics B. Objecte i objectiu de l’informeUna part important dels treballs que actualment s’estan realitzant a Espanyasobre les duplicitats es limiten a analitzar les duplicitats executives, i fins i totnomés les organitzatives, i porten a terme aquesta anàlisi únicament des de laperspectiva dels problemes d’ineficiència econòmica que aquests tipus deduplicitats poden generar.Aquest no és ni l’objecte ni l’objectiu del present informe. Al nostre pareranalitzar únicament les duplicitats organitzatives o fins i tot les executives engeneral, i fer-ho només des del punt de vista de l’eficiència, suposa analitzar elproblema que plategen les duplicitats a l’Estat de les Autonomies d’una maneramolt parcial i deformadora.És evident que les duplicitats plantegen problemes d’eficiència que cal analitzaramb cura i cal tenir-les molt presents a l’hora de fer valoracions sobre elfuncionament real de l’Estat de les Autonomies i de fer alguns suggeriments pertal de millorar-lo, i així ho farem en aquest informe. Tanmateix, no es pot oblidarque les duplicitats generen també problemes que podríem qualificar de“competencials” que afecten també de manera decisiva el funcionamentd’aquest tipus d’Estat, el repartiment efectiu del poder entre les institucionscentrals de l’Estat i les comunitats autònomes i, en definitiva, el tipusd’autonomia del qual aquestes gaudeixen. I aquestes són qüestions tant o mésrellevants que les de l’eficiència, malgrat que el pensament únic que avuisembla imposar la crisi econòmica pugui emmascarar parcialment aquest fet.Una cosa semblant a aquella que s’acaba de dir respecte de la perspectivad’anàlisi es pot dir respecte del tipus de duplicitat a analitzar. Certament lesduplicitats executives i, dins d’aquestes, les organitzatives, tenen una 11Baixada de Sant Miquel, 808002 BarcelonaTelèfon 93 342.98.00Fax 93 342.98.01Correu electrònic: iea.governacio@gencat.cat
  12. 12. Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmicstranscendència evident i cal estudiar-les amb un deteniment especial. Noobstant això, aquesta constatació no pot portar a marginar l’anàlisi de lesduplicitats normatives, que plantegen problemes d’eficiència i competencials deprimer ordre i són tant o més nombroses i rellevants que les executives.La nostra anàlisi tindrà, doncs, com a objecte les duplicitats normatives i lesexecutives i, dins d’aquestes, les funcionals i les organitzatives i les analitzaremtant des de la perspectiva de l’eficiència com de la distribució de competències,en el sentit que exposarem en el proper epígraf.En definitiva, a l’informe intentarem donar una visió general dels problemescompetencials i d’eficiència que plantegen les duplicitats normatives iexecutives existents en l’ordenament espanyol tot identificant i descrivint elsàmbits en els quals solen produir-se, els tipus de duplicitat i la seva intensitat. Apartir de l’anàlisi d’un nombre significatiu de casos concrets intentaremdesvetllar alguns dels trets que, des de la perspectiva aquí analitzada,caracteritzen el funcionament real de l’Estat de les Autonomies i formular algunsuggeriment sobre les mesures que es podrien adoptar per tal de fer front alsproblemes detectats. C. Perspectiva d’anàlisi: els problemes competencials i d’eficiènciaCom acabem de dir, en aquest informe analitzarem les duplicitats des de laperspectiva conjunta de l’eficiència i de la distribució de competències. Hofarem així perquè cap de les dues perspectives per si soles són suficients perpoder analitzar aquest fenomen de manera completa. La perspectiva del’eficiència és fonamental a l’hora de detectar i valorar els efectes de lesduplicitats i a l’hora de proposar solucions a les possibles disfuncions quepoden crear. Tanmateix, la perspectiva competencial és essencial no solament 12Baixada de Sant Miquel, 808002 BarcelonaTelèfon 93 342.98.00Fax 93 342.98.01Correu electrònic: iea.governacio@gencat.cat
  13. 13. Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmicsper precisar quan es produeix efectivament una duplicitat, de quin tipus deduplicitat es tracta i quina es la seva intensitat, sinó també a l’hora de valorar laseva incidència en el sistema de distribució de competències i, mésconcretament, a l’hora de determinar com afecten a la posició –en termes depoder polític real– en la qual es situen l’Estat i la Generalitat en els àmbitsmaterials en què es produeixen les duplicitats i, en definitiva, el tipusd’autonomia de la qual gaudeix la Generalitat.És més, malgrat que és cert que a l’hora de plantejar solucions als problemesque poden produir les duplicitats, la perspectiva de l’eficiència adquireix unagran transcendència, aquest no pot ser l’únic criteri a aplicar5. No és aquest ellloc adequat per analitzar amb profunditat el problema complex de com i a qui licorrespon la tasca de solucionar el problema de les duplicitats i, tot i que enrelació a aquesta qüestió el Dret i els plantejaments jurídics tenen un paperauxiliar respecte de la política i dels plantejaments basats en criteris propis deles ciències polítiques o de l’economia, no es pot deixar de banda l’anàlisi deles repercussions que les possibles solucions a les duplicitats poden tenir sobreel sistema de distribució de competències i les relacions que des d’aquestaperspectiva es deriven entre l’Estat i la Generalitat.Del que s’acaba d’exposar es dedueix ja una important precisió metodològicapel que fa a la nostra perspectiva d’anàlisi: quan parlem aquí d’anàlisicompetencial no ens estem referint a l’estudi dels hipotètics problemesd’inconstitucionalitat que poden produir les duplicitats –o les propostes perdonar-los solució–, no es tracta de determinar si l’Estat o la Generalitat s’hanextralimitat en l’exercici de les seves competències i han vulnerat el bloc de laconstitucionalitat. Aquesta és una anàlisi que l’Institut d’Estudis Autonòmics ja5 Malgrat que algun treball així sembla fer-ho (Vegeu l’informe elaborat per la CEOE en data 30de març de 2012. Op. Cit.) 13Baixada de Sant Miquel, 808002 BarcelonaTelèfon 93 342.98.00Fax 93 342.98.01Correu electrònic: iea.governacio@gencat.cat
  14. 14. Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmicsha fet en molts altres documents i cal reconèixer que l’eficàcia pràctica d’aquesttipus d’estudi es força limitada en la mesura que en el nostre ordenamentl’Estat gaudeix d’una amplíssima llibertat a l’hora de precisar el contingut il’abast dels seus títols competencials i, de retruc, els de les comunitatsautònomes. De fet, són molt poques les sentències –llevat en part en relació al’exercici de l’activitat subvencional de l’Estat– en què el Tribunal Constitucionalconsidera que una actuació estatal ha desbordat els límits constitucionals. LaSentencia 31/2010, sobre l’Estatut d’Autonomia de Catalunya (EAC), ha donatcarta de naturalesa a aquesta pràctica, que es venia produint des de feiatemps, a base de debilitar de manera extraordinària la funció dels Estatutsd’autonomia en l’àmbit del repartiment de competències i dedesconstitucionalitzar encara més la regulació d’aquesta qüestió que de fetqueda en gran mesura a la lliure disposició del legislador estatal ordinari: l’Estatdefineix lliurament l’abast material, funcional i territorial de les sevescompetències i indirectament del de les comunitats autònomes, únicamentsotmès a un control de constitucionalitat que empra uns paràmetresd’enjudiciament extremadament làbils i deferents. Aquí no farem judicis sobre aqui hauria de correspondre la titularitat de les competències duplicades a tenordel que estableix el bloc de la constitucionalitat. El nostre objectiu és mésmodest: es tracta únicament de descriure en quins àmbits competencials esprodueixen les duplicitats, com queden efectivament configurades lescompetències estatals i autonòmiques com a conseqüència de les duplicitats iquins resultats tindrien sobre el repartiment de competències les diversessolucions aportades per evitar les duplicitats i les seves ineficiències.Finalment, per tal d’acabar de delimitar l’objecte i l’objectiu de l’informe calencara que precisem quin o quins conceptes de duplicitat emprarem. Ja hemavançat que ens referirem tant a les duplicitats normatives com a les executivesi aquestes darreres les examinarem no solament des del punt de vistafuncional, com en el cas de les duplicitats normatives, sinó també des de 14Baixada de Sant Miquel, 808002 BarcelonaTelèfon 93 342.98.00Fax 93 342.98.01Correu electrònic: iea.governacio@gencat.cat
  15. 15. Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmicsl’organitzatiu. Tanmateix, cal advertir d’entrada que el concepte de duplicitat,especialment quan s’analitza des de la perspectiva funcional, admet diversesconfiguracions d’abast més o menys ampli i l’opció per una o altra configuraciórepercuteix de manera immediata a l’hora de determinar l’extensió de lesduplicitats i de valorar-ne la seva significació des de punt de vista competenciali d’eficiència. Per dir-ho de manera simple: quan més ampli sigui el concepte deduplicitat que s’adopti més supòsits de duplicitats es detectaran i, possiblement,més casos hi haurà de duplicitats justificables o innòcues des de la perspectivacompetencial i fins i tot d’eficiència. D. Què entenem per duplicitat funcional i organitzativa?En aquest informe considerarem que existeix una duplicitat funcional quan doso més ens territorials –en el nostre cas, l’Estat i la Generalitat–: a) exerceixenles mateixes funcions públiques –normatives o executives–, b) sobre lesmateixes matèries competencials –que no són altra cosa que determinadesactivitats privades o, en alguns àmbits competencials, determinades activitatsde les administracions públiques– i c) en un mateix territori –en el nostre cas elde Catalunya–.En efecte, si els dos elements que defineixen les competències son lesfuncions públiques i les matèries sobre les quals s’exerceixen les referidesfuncions, i aquest darrer element està acotat per un determinat territori, semblaque quan concorrin aquestes tres circumstàncies es podrà afirmar que existeixuna duplicitat de funcions o, si es vol, una duplicitat de competències des delpunt de vista funcional.Tanmateix, aquesta primera configuració de les duplicitats requereix algunaprecisió complementaria ja que els dos elements que acabem d’esmentar com 15Baixada de Sant Miquel, 808002 BarcelonaTelèfon 93 342.98.00Fax 93 342.98.01Correu electrònic: iea.governacio@gencat.cat
  16. 16. Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmicsa definidors de les competències estan al seu torn compostos per diversossubelements o facetes i cal determinar si entenem que qualsevol variació dequalsevol d’aquests subelements és suficient per poder afirmar que estem enpresència de dues competències diferents i, en conseqüència, per a poderafirmar que no existeix duplicitat competencial.Així, pel que fa a les funcions i, en primer lloc, a les funcions normatives es potoptar per un concepte estricte de duplicitat i considerar que aquesta només esprodueix quan l’Estat i la Generalitat dicten el mateix tipus formal de norma –lleis o reglaments– o, encara més estrictament, normes amb una mateixadensitat normativa –per exemple normes de detall– sobre la mateixa matèria o,per contra, es pot adoptar un concepte ampli i afirmar que la duplicitat existeixsempre que els dos ens dictin normes sobre una mateixa matèria encara quesiguin tipus de normes formalment diferents o que unes siguin principials ialtres de detall.Doncs bé, en aquest informe emprarem tant el criteri ampli com el restrictiu. Arabé, en cada cas posarem de manifest quin grau de duplicitat es produeix a fid’introduir precisió en l’anàlisi i objectivitat en les valoracions.El mateix és pot dir respecte de les funcions executives o administratives,inclosa la vessant organitzativa. En teoria, es pot optar bé per un concepteestricte de duplicitat tot considerant que aquesta només es produeix quanl’Estat i la Generalitat realitzen exactament el mateix tipus d’activitat executivasobre la mateixa matèria, és a dir, quan els dos ens realitzen la mateixaactivitat d’autorització, de foment, de prestació de serveis, de control,d’inspecció, de sanció, etc. O bé es pot optar per un concepte ampli iconsiderar que ja es produeix una duplicitat quan ambdós ens realitzen lamateixa activitat –foment, inspecció, sanció, etc...– malgrat que no es tracti 16Baixada de Sant Miquel, 808002 BarcelonaTelèfon 93 342.98.00Fax 93 342.98.01Correu electrònic: iea.governacio@gencat.cat
  17. 17. Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmicsexactament del mateix tipus concret d’actuació de foment, d’inspecció o decontrol.També en aquest supòsit emprarem els conceptes restrictius i amplis deduplicitat executiva, tot exposant en cada cas el grau de duplicitat que esprodueix.Una problemàtica similar es planteja des del punt de vista de les matèries.També en aquest cas el concepte de matèria admet en el nostre ordenamentdiverses concrecions. En sentit ampli, es por emprar un concepte de matèriacoincident amb les grans rúbriques utilitzades per la Constitució i els Estatutsd’autonomia per designar els diversos àmbits materials d’actuació del poderspúblics: agricultura, ramaderia, pesca, ensenyament, sanitat, regim jurídic deles administracions públiques, urbanisme, etc. Des d’aquesta perspectiva,sempre que l’Estat o la Generalitat exerceixin les mateixes funcions sobre unaactivitat enquadrable en aquests àmbits materials (per exemple una activitatagrària) es podria afirmar que existeix una duplicitat.Però es pot optar també per un concepte més restringit de matèriacompetencial coincident amb el que sovint es qualifica com a submatèries,d’algunes de les quals es fa esment en els llistats que concreten el contingut deles matèries en l’Estatut de Catalunya de 2006. Per exemple, en la matèriad’agricultura es podria distingir com a submatèries la sanitat vegetal, lacomercialització agroalimentària, les llavors i planters, etc...–6. En aquest casnomés existiria duplicitat quan l’Estat i la Generalitat exerceixen les mateixesfuncions sobre la mateixa submatèria.6 Certament la distinció entre àmbits materials en sentit ampli i en sentit estricte, entre matèriesi submatèries, no té una base conceptual o substantiva sinó que és una qüestió de grau dinsd’un continuum. És, però, una distinció útil als nostres efectes. 17Baixada de Sant Miquel, 808002 BarcelonaTelèfon 93 342.98.00Fax 93 342.98.01Correu electrònic: iea.governacio@gencat.cat
  18. 18. Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis AutonòmicsPerò, tant si s’aplica un criteri ampli de matèria com si s’opta per un de mésrestringit, a la pràctica, encara hi ha dos elements, en principi “externs” a lamatèria, que solen plantejar dubtes a l’hora de determinar si estemefectivament davant d’una mateixa matèria competencial: es tracta, d’unabanda, del tipus de subjectes que realitzen les activitats sobre les qualss’exerceixen les funcions competencials i, d’altra, el territori en el qual s’esténaquesta activitat. Així, un concepte estricte de duplicitat des de la perspectivamaterial portaria a afirmar que aquesta no existeix quan, malgrat actuar l’Estat ila Generalitat sobre una mateixa activitat –agrària, d’ensenyament, de prestaciósocial, industrial, comercial, etc...– cadascun d’ells les realitza sobre activitatsportades a terme per subjectes que tenen unes característiques diferencialsespecífiques, per exemple, l’Estat regula l’activitat agroalimentària de societatsque actuen en diverses comunitats autònomes a més de Catalunya. En canviun concepte més ampli portaria a considerar que si l’activitat objecte de lescompetències és la mateixa –l’activitat agroalimentària realitzada a Catalunya–ja es pot considerar que existeix duplicitat si hi actuen l’Estat i la Generalitatencara que ho facin sobre subjectes o sobre actuacions parcialmentdiferenciades per raó de l’abast supraterritorial o d’altre tipus d’especificitats.També en aquest cas a l’informe utilitzarem els dos criteris –“l’ampli” i“l’estricte”– en els dos sentits als quals acabem de fer referència.El mateix es pot dir de les duplicitats executives des de la perspectivaorganitzativa: considerarem que existeixen quan l’Estat i la Generalitatesmercen mitjans humans, materials o econòmics o creen organismes ad hocper realitzar les mateixes funcions executives sobre les mateixes matèries,enteses aquestes funcions i aquestes matèries tant en un sentit ampli com enun sentit estricte i sempre advertint quin dels conceptes emprem en cada cas. 18Baixada de Sant Miquel, 808002 BarcelonaTelèfon 93 342.98.00Fax 93 342.98.01Correu electrònic: iea.governacio@gencat.cat
  19. 19. Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis AutonòmicsEn definitiva, en cada cas objecte d’estudi analitzarem l’extensió material de laduplicitat i la seva intensitat. Com anirem veient, l’extensió material depènessencialment del nombre de submatèries i aspectes concrets de cada matèriacompetencial en què concorre l’actuació de l’Estat i de la Generalitat. Laintensitat depèn de dos factors: el grau d’identitat de l’objecte en el qual ésprodueix la concurrència referida i el grau d’identitat de les dues actuacionsconcurrents. Així, la intensitat és menys intensa quan no actuen sobreexactament el mateix objecte, malgrat que ho facin sobre el mateix tipusd’objecte (és menys intensa, per exemple, si les associacions de consumidorssobre les que actua l’Estat, malgrat actuar a Catalunya, són associacions“d’abast estatal” mentre que les de la Generalitat són només les que limiten laseva actuació al territori català). I, pel que fa a l’activitat, la duplicitat, perexemple la normativa, és més intensa quan la Generalitat reprodueix literalmento amb lleus matisos de redacció el contingut de la normativa estatal duplicada;té un grau intermedi quan reprodueix aquesta normativa estatal però enconcreta algun aspecte específic i té menys intensitat quan la normativaautonòmica desenvolupa principis o estàndards mínims establerts en lanormativa estatal. E. Estructura de l’informeCom queda reflectit en l’índex que encapçala l’informe, el criteri fonamental quevertebra la seva estructura es la distinció entre les duplicitats normatives (partII) i les executives (part III). Malgrat que la problemàtica de fons que susciten éssubstancialment la mateixa, als efectes expositius creiem que resultaclarificador el seu tractament diferenciat. Cadascuna d’aquestes parts estàsubdividida en dos epígrafs. En el primer s’exposen els tres fonamentals de lesrespectives duplicitats: vies a través de les quals es produeixen, problemesd’eficiència i competencials i els efectes de les solucions normalment 19Baixada de Sant Miquel, 808002 BarcelonaTelèfon 93 342.98.00Fax 93 342.98.01Correu electrònic: iea.governacio@gencat.cat
  20. 20. Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmicsproposades. És una introducció necessària per tal de disposar dels filsargumentals que permeten donar sentit a l’anàlisi dels exemples queconstitueix el segon epígraf de cadascun dels dos tipus de duplicitats.Finalment, l’informe es clou amb una quarta part en la qual es fa unarecapitulació del que s’ha dit anteriorment tot integrant els exemples en elplantejament inicial relatiu tant a les duplicitats normatives com a les executivesi, finalment, una cinquena part dedicada a extreure les conclusions de totplegat. 20Baixada de Sant Miquel, 808002 BarcelonaTelèfon 93 342.98.00Fax 93 342.98.01Correu electrònic: iea.governacio@gencat.cat
  21. 21. Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis AutonòmicsII. DUPLICITATS NORMATIVESA. Plantejament generalQuan s’analitza de manera global la producció normativa de les darreresdècades es constata de forma incontrovertible, com una de las característiquesprimordials de l’Estat de les Autonomies, el fet que el legislador estatal, i mésen general, el normador estatal, actua pràcticament sense cap menad’excepció en tots els àmbits materials o, si es vol dir des d’una altraperspectiva, el legislador estatal intervé decisivament en la fixació i concrecióde totes les polítiques públiques, incloses les polítiques relatives als àmbitsmaterials en els quals les comunitats autònomes tenen atribuïdescompetències exclusives i legislatives. En l’ordenament jurídic espanyol no hiha hagut cap matèria en la qual l’Estat no pogués actuar i no hagi actuat demanera rellevant. No hi ha cap àmbit material exempt de l’actuació estatal.Als efectes d’aquest informe, aquesta primera i important constatació equival aafirmar d’entrada que en els àmbits en els quals la Generalitat té competènciesnormatives es produeixen duplicitats normatives de forma generalitzada.I allò més rellevant és que això és així tant si ens referim a les matèries ensentit ampli –coincident amb les grans rúbriques competencials de laConstitució i de l’Estatut–, com si utilitzem el concepte restringit –corresponenta les denominades submatèries–. Llevat de molt escarides excepcions, lanormació estatal i la de la Generalitat coincideixen en els mateixos sectorsmaterials, considerats aquests sectors en sentit estricte. De fet, en aquestinforme, com hem dit en la presentació, només considerarem que existeixduplicitat competencial, des de la perspectiva de la matèria, quan l’Estat i laGeneralitat dicten normes –o realitzen actes d’execució– sobre un mateix tipusd’activitat privada o pública. I és des d’aquesta concepció estricta que afirmem 21Baixada de Sant Miquel, 808002 BarcelonaTelèfon 93 342.98.00Fax 93 342.98.01Correu electrònic: iea.governacio@gencat.cat
  22. 22. Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmicsque existeix una duplicitat normativa en totes les matèries i en quasi totes lessubmatèries. I, cal destacar que, com veurem immediatament, en els pocsàmbits materials en què no es produeixen duplicitats normatives això no ésdegut a la manca de regulació estatal, és a dir, a la contenció d’aquestnormador, sinó al fet que la Generalitat, malgrat tenir competència per dictarnormes, no les ha dictades, possiblement per la inexistència de l’espai pernormar o, el que ve a ser la mateixa cosa, per la irrellevància efectiva d’aquestespai. En aquests casos la duplicitat s’evita amb el buidament de lacompetència autonòmica. En el proper epígraf d’aquest informe analitzaremalguns exemples significatius d’aquest fenomen.El Tribunal Constitucional, llevat de molt comptades excepcions, ha acceptat laconstitucionalitat de l’extensió material atribuïda pel legislador estatal a lesseves competències i, com a conseqüència, ha acceptat la duplicitat normativageneralitzada que caracteritza el sistema de distribució de competències vigent.De fet, en algunes sentències recents justifica l’extensió omnicomprensiva delnormació estatal i les duplicitats conseqüents a partir del caràcter estrictamentunitari –allunyat de tota forma federalitzant– amb el qual, al seu parer, laConstitució configura l’Estat espanyol. D’aquest caràcter unitari el Tribunaldedueix com a premissa la necessitat que la normació autonòmica tinguisempre “como presupuesto imprescindible la garantía de la unidad última delordenamiento a partir de un denominador común que corresponde garantizar alEstado” mitjançant l’exercici de les seves competències legislatives7. A partird’aquesta premissa la duplicitat normativa no solament és jurídicament legítimasinó quasi obligada. En totes les matèries sense exclusió hi haurien unsinteressos generals que només l’Estat podria garantir. De fet, en els darrersanys el Tribunal Constitucional torna a aplicar el concepte d’interès general del’Estat com a criteri per delimitar l’abast de les competències, juntament amb un7 Fj. 8, paràgraf 3r de la STC 30/2011, sobre l’Estatut d’Andalusia. 22Baixada de Sant Miquel, 808002 BarcelonaTelèfon 93 342.98.00Fax 93 342.98.01Correu electrònic: iea.governacio@gencat.cat
  23. 23. Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmicsprincipi de una prevalença indiscriminada dels títols estatals sobre elsautonòmics. En aquesta mateixa línea, han començat a produir-se votsparticulars que, partint precisament del caràcter unitari de l’Estat i en contraexplícitament de la doctrina constitucional vigent des dels anys noranta,defensen la constitucionalitat de la legislació estatal dictada amb vocaciómerament supletòria8. Aquest fet coincideix, significativament, amb l’aparició,els darrers dos anys de legislació estatal que s’autoqualifica de supletòria de lanormativa autonòmica. No cal esmerçar massa paraules per fer palès que sil’Estat torna a dictar dret supletori del de les comunitats autònomes, la duplicitatnormativa s’incrementarà encara més.Aquesta duplicitat es produeix tant en àmbits materials en els quals laGeneralitat té competències exclusives com en àmbits de competènciacompartida en els quals les bases corresponen a l’Estat i el desenvolupamentlegislatiu a la Generalitat.Pel que fa al primer cas, com ha declarat el Tribunal Constitucional, entred’altres en la sentència sobre l’EAC, el fet que l’Estatut atribueixi a laGeneralitat la competència exclusiva i defineixi l’exclusivitat en un sentit moltestricte, no impedeix que l’Estat pugui també dictar la normació que el propilegislador estatal, amb plena llibertat, consideri inclosa en les sevescompetències estatals. La conseqüència immediata d’aquest plantejament és,com diem, que l’Estat ha dictat normes en pràcticament totes les matèries isubmatèries en les quals la Generalitat formalment té competència exclusiva.Com veurem en el proper epígraf, ho ha fet a través essencialment de quatremitjans, alguns dels quals no s’exclouen mútuament.8 Vegeu, per exemple, vots particulars a la STC 137/2011. 23Baixada de Sant Miquel, 808002 BarcelonaTelèfon 93 342.98.00Fax 93 342.98.01Correu electrònic: iea.governacio@gencat.cat
  24. 24. Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis AutonòmicsEn primer lloc i de manera molt particular a través de les competències delsarticles 149.1.13 i 149.1.1 CE9 que l’Estat ha convertit en autèntiques clàusulesgenerals de competències, en títols transversals l’abast dels quals està definitper les finalitats que persegueixen i no tant per les matèries sobre les queactuen; per aquesta raó des d’aquest títols l’Estat regula qualsevol activitat queestima que serveix per assolir els amplíssims objectius que considera inherentsa aquests dos títols, i això malgrat que es tracti d’activitats que formin part delnucli essencial d’una matèria o submatèria en la qual les comunitats autònomestenen atribuïdes competències exclusives. Per posar de moment un solexemple, al qual després tornarem: la fixació dels horaris comercials forma partde la competència autonòmica exclusiva de comerç –i més clarament encarade la submatèria autonòmica exclusiva d’horaris comercials– i així ho hadeclarat el Tribunal Constitucional en nombroses sentències, tanmateix l’Estatha regulat aquesta matèria des de l’article 149.1.13 i el Tribunal Constitucionalho ha considerat perfectament constitucional, acceptant de manera explícita lapossibilitat d’una duplicitat normativa en aquesta matèria.En el proper epígraf comprovarem, mitjançant alguns exemples significatius,l’extraordinària amplitud de les duplicitats produïdes des de l’article 149.1.13CE, fruit de la llibertat quasi total del legislador estatal ordinari –que contrastaamb la manca de llibertat del legislador estatal estatutari– a l’hora de delimitarl’abast de tots els seus títols competencials i molt especialment d’aquests títolsdefinits de manera finalista. Com veurem, el normador estatal inclou en lacompetència de l’article 149.1.13 CE la regulació –i fins i tot l’execució– relativaa qualsevol activitat que al seu parer requereix una actuació unitària i això tantsi afecta el sistema econòmic en general com sectors o subsectors econòmics9 Els apartats 13 i 1 de l’article 149.1 CE atribueixen, respectivament, a l’Estat, la competènciaexclusiva sobre “Bases i coordinació de la planificació general de l activitat econòmica” i “Laregulació de les condicions bàsiques que garanteixin la igualtat de tots els espanyols enl exercici dels drets i en el compliment dels deures constitucionals”. 24Baixada de Sant Miquel, 808002 BarcelonaTelèfon 93 342.98.00Fax 93 342.98.01Correu electrònic: iea.governacio@gencat.cat
  25. 25. Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmicsespecífics i tant si aquesta afectació és efectivament rellevant com si la sevatranscendència econòmica és molt secundària. La finalitat de preservar unaunitat de mercat, amplíssimament concebuda, sol ser un dels criterisdelimitadors d’aquest abast competencial. Destacarem, per exemple, la profusautilització d’aquest article per justificar la assumpció quasi monopolística de lafunció de transposició i desenvolupament del Dret europeu a través de la quales produeix una important duplicitat normativa.De fet, més enllà de l’article 149.1.13 CE, la transposició i desenvolupament delDret europeu que l’Estat realitza de manera generalitzada mereix un tractamentespecífic. No solament perquè l’Estat empra altres títols per justificar aquestaactuació –fins i tot en alguns casos no fa l’esforç per buscar un títol habilitant,sinó que la transposició sembla convertir-se en un títol competencial per se–,sinó també i fonamentalment perquè, atesa l’extensió material i la minuciositatdel dret europeu i la seva afectació a nombrosos àmbits materials decompetència de la Generalitat, la interposició generalitzada del normadorestatal, completant i concretant el detall contribueix de manera destacada al’existència de duplicitats normatives –o la no regulació autonòmica per evitaraquestes duplicitats– alhora que debilita significativament l’autonomia políticade la Generalitat. Aquesta interposició estatal contribueix a relegar a laGeneralitat a un molt limitat tercer nivell de govern, que cada vegada te méslimitada la capacitat per fixar lliurement polítiques pròpies socialment rellevantsi fins i tot per adaptar polítiques alienes a les circumstàncies particulars deCatalunya.De fet, cal reconèixer que la Unió Europea no sempre respecta el principi deneutralitat respecte del repartiment de poders dins dels Estats membres, ni desde la perspectiva institucional ni procedimental. Així, des de fa uns anyss’observa –n’hem detectat una quarantena de casos– l’adopció de directives ireglaments que exigeixen als Estats que designin una sola autoritat “nacional” 25Baixada de Sant Miquel, 808002 BarcelonaTelèfon 93 342.98.00Fax 93 342.98.01Correu electrònic: iea.governacio@gencat.cat
  26. 26. Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmicsde coordinació interna –que en teoria podria estar constituïda pels ensdescentralitzats, però a la pràctica és difícil que això es porti a la pràctica– i,fins i tot, en algun cas exigeix que si hi ha autoritats regionals, aquestes actuïnsota control de l’autoritat “nacional” (per exemple, la Directiva 2008/90/CE delConsell, de 29 de setembre de 2008, relativa a la comercialització de materialsde multiplicació de fruiters i plantons de fruiter destinats a la produccióagrícola). També es donen casos en els quals s’exigeix l’establiment deprocediments administratius “nacionals” (per exemple, el Reglament (CE) núm.1255/2007, de la Comissió, de 25 d’octubre de 2007, de modificació delReglament 1650/2002, Financer de la Unió Europea, que exigeix unprocediment “nacional” per a la gestió dels ajuts europeus).10Un altre tipus d’activitat normativa estatal, basada majoritàriament en l’art.149.1.13 CE, en què es produeix una important duplicitat normativa i executivaés aquella que es produeix través de la ingent activitat de foment estatalrecaiguda en àmbits materials en els quals la Generalitat té competències. Comés conegut, el Tribunal Constitucional en una doctrina consolidada hareconegut que l’Estat pot destinar fons subvencionals a qualsevol finalitat i aqualsevol àmbit material fins i tot en els àmbits en què les comunitatsautònomes tenen competències legislatives. En aquests casos, però, tant sisón competències compartides com, sobretot, si són exclusives, s’han delimitar a fixar els objectius genèrics als quals es destinen les subvencions i a10 Altres exemples són el Reglament (CE) núm. 1221/2009, del Parlament Europeu i delConsell, de 25 de novembre de 2009, relatiu a la participació voluntària d’organitzacions en unsistema comunitari de gestió i auditoria mediambientals (EMAS), que fa referència aorganismes d’acreditació i autorització a nivell nacional i organismes nacionals denormalització, i inclou de forma expressa en el cas d’Espanya, l’Agència AENOR, o la Directiva2009/48/CE, del Parlament Europeu i el Consell, de 18 de juny de 2009, sobre seguretat en lesjoguines, que es refereix a les “autoritats nacionals competents” (d’avaluació, notificació,vigilància, etc.) i als registres “nacionals”. 26Baixada de Sant Miquel, 808002 BarcelonaTelèfon 93 342.98.00Fax 93 342.98.01Correu electrònic: iea.governacio@gencat.cat
  27. 27. Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmicsdeterminar també de forma general els requisits que cal complir per poder rebreles subvencions. I, pel que fa a l’execució, el Tribunal declara que en aquestscasos correspon a les comunitats autònomes llevat d’unes circumstànciestaxades. A la pràctica són molt nombroses les subvencions que no respecten ladoctrina constitucional i que dupliquen tant activitats legislatives de lescomunitats autònomes, condicionant greument la llibertat per fixar polítiquespròpies, com activitats executives. L’anàlisi dels exemples de duplicitatslegislatives produïdes mitjançant l’exercici de la potestat estatal de foment elrealitzarem a l’epígraf dedicat a les duplicitats executives per tal de nofragmentar el seu tractament.Les duplicitats produïdes des de la competència de l’article 149.1.1 s’hanincrementat extraordinàriament en els darrers anys. Fins a principis dels anysnoranta l’Estat no va emprar aquesta competència i les poques vegades que hova fer va fer-ho de manera molt continguda. Tanmateix, des de fa uns anys lasituació ha canviat de forma radical. El legislador estatal empra amb moltafreqüència aquesta competència a partir d’una concepció amplíssima dels treselements que la defineixen: “la regulació”, “les condicions bàsiques” i els “dretsconstitucionals”. L’article 149.1.1 CE molt sovint dóna cobertura a activitats del’Estat que no es limiten a establir una determinada “regulació” sinó actesconcrets d’execució, com ara l’atorgament de subvencions; les “condicionsbàsiques” no fan referència, com havia mantingut el Tribunal Constitucional enalguna sentència de finals dels anys noranta, a la regulació de trams del règimjurídic dels drets constitucionals sinó que abasten qualsevol mesura que puguiafavorir la “igualtat en l’exercici” dels drets i, finalment, aquests “dretsconstitucionals” poden no ser tals, sinó principis rectors o dretsinfraconstitucionals derivats pel mateix legislador d’aquests principis. A aquestsdrets infraconstitucionals normalment els hi pretén donar un valor constitucionala base de connectar-los amb el dret a la igualtat, tot desconeixent que aquestés un dret relacional que cal aplicar sempre en relació a un altre dret, 27Baixada de Sant Miquel, 808002 BarcelonaTelèfon 93 342.98.00Fax 93 342.98.01Correu electrònic: iea.governacio@gencat.cat
  28. 28. Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmicsconstitucional o no, però que si no és constitucional, el dret a la igualtat no té lavirtut taumatúrgica de transformar-lo en dret constitucional.Els exemples d’aquest fenomen són molt nombrosos. Alguns dels méssorprenents es produeixen en supòsits en el quals l’Estat justifica a partir del’article 149.1.1 CE la seva normació –i fins i tot gestió– en relació adeterminades subvencions i ajuts econòmics com, per exemple, lesrelacionades amb programes sobre drogodependències, persones grans,assistència i voluntariat social, persones i col·lectius que es troben en situació oen risc d’exclusió social, les persones amb discapacitat, ajuts a famílies, a lainfància, al poble gitano o, més específicament, a actuacions de turisme itermalisme per a persones amb discapacitat.De fet, la finalitat atribuïda pel legislador a l’article 149.1.1 CE de garantir laigualtat dels drets dels espanyols en qualsevol àmbit s’ha convertit en unaclàusula competencial quasi general de competències que desenvolupa enl’àmbit polític un paper de garant de la unitat política, sovint a costa de ladiversitat que es pròpia dels sistemes políticament descentralitzats, equiparableal que juga l’article 149.1.13 a l’hora de garantir la unitat econòmica o la “unitatde mercat”.Una segona via a través de la qual es produeixen duplicitats normatives enàmbits materials de competència exclusiva de la Generalitat té lloc en elssupòsits en què l’Estat, des d’una de les seves competències exclusives ocompartides, dicta normes que regulen el mateix tipus d’activitat que regulennormes de la Generalitat des de competències exclusives en una matèriadiferent de la matèria objecte de les competències estatals. Un exemple delsmolts que es podrien aportar és el ja clàssic de les cambres de comerç: l’Estatregula aspectes organitzatius i funcionals des de la matèria de règim jurídic deles administracions públiques i la Generalitat fa el mateix des de la matèria de 28Baixada de Sant Miquel, 808002 BarcelonaTelèfon 93 342.98.00Fax 93 342.98.01Correu electrònic: iea.governacio@gencat.cat
  29. 29. Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmics“cambres de comerç”. En puritat teòrica, si els normadors i el TribunalConstitucional fossin conseqüents amb la premissa que les competències no essolapen i que una competència acaba on comencen les competènciesconfrontants, aquest tipus de duplicitats no es podrien produir ja que caldriaatribuir les normacions duplicades a un dels dos –o més títols– competencialsimplicats. Tanmateix cal reconèixer que des de fa uns anys aquest esforçdelimitador està perdent vigor. És un fet incontrovertible que en el món real lesmatèries competencials formen un continuum difícil de dividir, però això no voldir que jurídicament aquesta tasca delimitadora no es pugui realitzar, aprofitantprecisament el caràcter formalitzat –la relativa artificiositat– del llenguatge i deles categories jurídiques. Tot i això, sigui per aquesta dificultat o per un canvien la concepció del sistema de distribució de competències o en la del propiEstat de les Autonomies, el fet cert és que cada cop s’accepta amb mésnaturalitat la possibilitat de realitzar el mateix tipus d’actuació pública sobre elmateix tipus d’objecte des de matèries i submatèries diferents. En definitiva,cada cop s’accepta més el solapament de competències i la duplicitatnormativa i executiva.L’abast territorial supraautonòmic d’algun dels objectes de les matèries en quèla Generalitat té competències exclusives és la tercera de les grans vies através de la qual es produeixen duplicitats normatives. Una part dels fenòmenso activitats objecte d’aquestes competències no es produeix exclusivament enel territori de Catalunya sinó que s’estén també al territori d’altres comunitatsautònomes o fins i tot al territori de tot l’Estat. De fet, en el món actual aquestsobjectes d’abast supraautonòmic són cada vegada més nombrosos inormalment són els que tenen més transcendència econòmica, social i política.En aquests supòsits, malgrat que, llevat d’excepcions legalment previstes, lescomunitats autònomes només poden actuar sobre objectes radicats en el seuterritori, aquest abast supraterritorial no implica que no puguin actuar sobre lapart d’aquests fenòmens situada en el territori de la comunitat. Ben al contrari, 29Baixada de Sant Miquel, 808002 BarcelonaTelèfon 93 342.98.00Fax 93 342.98.01Correu electrònic: iea.governacio@gencat.cat
  30. 30. Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmicsper evitar el buidament generalitzat de les competències autonòmiques queaixò suposaria, la regla general, consagrada a l’EAC –art. 115– i a la doctrinadel Tribunal Constitucional, és que en els supòsits de supraterritorialitat calfraccionar l’actuació sobre aquests fenòmens entre les comunitats autònomesafectades i si això és materialment impossible cal que aquestes comunitatsactuïn de manera coordinada sobretot el fenomen.Hi ha però alguns objectes d’abast territorial supraautonòmic en matèries en lesquals la Generalitat té competència exclusiva que la Constitució ha atribuïtexpressament a l’Estat en considerar que havien de tenir un tractament unitari.Són els casos per exemple dels transports, les carreteres o els cursos d’aigua,que transcorren pel territori de més d’una comunitat autònoma. Els estatutsd’Autonomia, també l’EAC, han afegit altres supòsits als previstos a laConstitució (associacions, fundacions, jocs, etc...). En tots aquests casos nojuga la regla general de la necessitat de fraccionar l’actuació entre lescomunitats afectades. La titularitat de la competència correspon a l’Estat i elseu exercici produeix duplicitats, ja que en el territori de Catalunya tant l’Estatcom la Generalitat realitzen la mateixa activitat pública sobre el mateix tipus dematèria, malgrat que es tracta d’una duplicitat no estricta ja que l’objecteconcret sobre el que recau la norma no és exactament el mateix (no és lamateixa carretera o el mateix joc).Tanmateix, la qüestió es complica i les duplicitats s’incrementen com aconseqüència del fet que a la pràctica el legislador estatal sovint amplia elssupòsits constitucionalment previstos en els quals la supraterritorialitat s’empracom a justificació per traslladar la competència a l’Estat. Això ho fa l’Estatmitjançant instruments jurídics i fàctics. En aquest segon cas, per exemple,incentivant, a través de la seva activitat de foment, que a la pràctica activitats osubjectes que tenen un àmbit merament autonòmic adquireixin dimensióestatal, per poder-se acollir a subvencions de l’Estat. Els exemples són molt 30Baixada de Sant Miquel, 808002 BarcelonaTelèfon 93 342.98.00Fax 93 342.98.01Correu electrònic: iea.governacio@gencat.cat
  31. 31. Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmicsnombrosos. Basti citar aquí els casos de les associacions i fundacions. Entreels instruments jurídics es poden esmentar els següents:En primer lloc, a base de donar un abast superior al constitucionalment exigitals supòsits previstos a la Constitució o a l’Estatut. Efectivament, hi ha casosen què el legislador estatal en concretar els objectes que per supraterritorialitatrestaran sota la seva competència, en fixar els denominats punts de connexióterritorial, inclou fenòmens que en rigor podien no considerar-se inclosos en lesreferides previsions. Com veurem, és el cas per exemple de les fundacions queno solament corresponen a l’Estat quan no actuen primordialment en unacomunitat autònoma –com diu l’Estatut– sinó que també ho fan les que actuenen tot el territori estatal malgrat que ho facin primordialment en una solacomunitat autònoma.En d’altres casos, el legislador estatal, malgrat no tenir competències sobre lamatèria i malgrat que el bloc de constitucionalitat no li atribueix competènciessobre els fenòmens d’abast supraterritorial, es reserva la competència peractuar sobre determinats fenòmens atès únicament el seu abast territorialsupraautonòmic. Malgrat que el bloc de constitucionalitat sembla voler que esfraccioni o es coordini l’actuació entre les comunitats afectades, l’Estatconsidera que això no és possible –o no és convenient– i assumeixunilateralment la competència. És el cas de les nombroses normessubvencionals que aprova l’Estat en matèries com politiques de gènere(Resolució de 22 de juny de 2012, del Instituto de la Mujer, per la qual esconvoca la concessió de subvencions sotmeses al Règim General, durant l any2012), serveis socials (Ordre SSI/1209/2012, de 4 de juny, per la quals estableixen les bases reguladores de la concessió de subvencions sotmesesal règim general de subvencions de la Secretaria d Estat de Serveis Socials iIgualtat) o joventut (Resolució de 4 de juny de 2012, de l Institut de la Joventut, 31Baixada de Sant Miquel, 808002 BarcelonaTelèfon 93 342.98.00Fax 93 342.98.01Correu electrònic: iea.governacio@gencat.cat
  32. 32. Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmicsper la qual es convoca la concessió de subvencions sotmeses al règim generalde subvencions per a l 2012). anyUn altre supòsit, cada vegada més freqüent i incisiu, consisteix que és ellegislador estatal el qui, des de títols competencials diferents de l’al·legat per laGeneralitat però adduint també motius de supraterritorialitat, crea de maneraartificiosa en matèries de competència exclusiva de la Generalitat objectes alsquals dóna un abast supraterritorial i considera que no es poden fragmentar.Això ho fa, per exemple, creant organismes estatals dotats d’una certaautonomia orgànica i funcional als que atribueix competències sobre aquestsobjectes supraautonòmics, sovint sense justificar el títol competencial queserveix de suport, i sobretot ho fa a través de Planes Nacionales y Redesestatales de molt diversos continguts, justificats amb criteris d’excel·lència i denecessitat de tractament unitari o coordinat per part de l’Estat i que atribueixena l’Estat competències normatives, executives i coordinadores molt diverses.Es donen també supòsits que, tanmateix, plantegen una problemàticacompetencial diferent a la dels anteriors casos, en els quals, malgrat quel’objecte de la competència radica exclusivament en el territori de Catalunya i elbloc de constitucionalitat atribueix a la Generalitat la competència exclusiva,l’Estat realitza exactament la mateixa activitat des de una competència sobreuna matèria diferent. És el cas de les conques hidràuliques intracomunitàriesen les que l’Estat hi actua des de la competència de l’article 149.1.13 CE, perexemple autoritzant els plans de conca, de la mateixa manera que ho fa laGeneralitat des de la seva competència sobre conques internes.A través de tots aquests procediments, la supraterritorialitat, com argument único com a coadjuvant a l’argument de la necessitat de tractament unitariconnectat a títols transversals o bàsics de l’Estat sobre altres matèries,contribueix decisivament a establir, duplicadament, el que hem denominat 32Baixada de Sant Miquel, 808002 BarcelonaTelèfon 93 342.98.00Fax 93 342.98.01Correu electrònic: iea.governacio@gencat.cat
  33. 33. Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmics“circuit estatal” que es superposa al “circuit autonòmic” l’abast del qualnormalment queda limitat als fenòmens més localistes i de menortranscendència pràctica.Atès el seu relleu cal detenir-se en els instruments de planificació –plans iprogrames– a través dels quals l’Estat ha trobat un instrument que li permetestablir, sovint amb minuciositat, les seves polítiques en àmbits en els quals laGeneralitat té competències exclusives o compartides. A través dels plans,l’Estat fixa objectius, regula mitjans per assolir-los, preveu finançament i, fins itot, determina quines seran les actuacions executives que duran a terme lesadministracions públiques (estatal, autonòmica i local). Trobarem exemplesd’aquests en quasi totes les matèries. Entre elles turisme, habitatge, etc.Certament, en alguns casos els Plans atribueixen a l’Estat funcionsessencialment coordinadores i deixen un cert marge de concreció a lescomunitats autònomes, i fins i tot n’hi ha que preveuen que la incorporació deles comunitats autònomes té un cert grau de voluntarietat –normalmentincentivada per l’Estat– i, per tant, les duplicitats, en aquest supòsits, sónmenys intenses i la seva incidència en el sistema de distribució decompetències és menys agressiva. Tanmateix, per regla general el fet cert ésque aquesta profusió d’instruments estatals de planificació té una tripleconseqüència: en primer lloc, redueixen la possibilitat que les ComunitatsAutònomes puguin establir polítiques pròpies en el corresponent àmbit material;en segon lloc, els plans estatals es superposen als d’àmbit estrictamentautonòmic els quals necessàriament s’hi han d’ajustar, amb la qual cosaaquests acaben incorporant –i fins i tot reproduint– el seu contingut; finalment,configuren un marc normatiu que acaba emparant i legitimant la posteriorintervenció executiva estatal en determinats supòsits (línies d’ajuts, activitatspromocionals, actuacions de control, etc). 33Baixada de Sant Miquel, 808002 BarcelonaTelèfon 93 342.98.00Fax 93 342.98.01Correu electrònic: iea.governacio@gencat.cat
  34. 34. Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis AutonòmicsUna problemàtica similar plantegen les xarxes estatals de centres o organismesd’excel·lència creades per l’Estat per desenvolupar actuacions públiques que ellegislador estatal considera d’especial rellevància. L’existència d’aquestesxarxes permet a l’Estat intervenir en l’exercici de determinades funcionsexecutives en àmbits materials en què només té atribuïdes potestatsnormatives. Aquesta intervenció estatal pot consistir bé en l’execució directad’actuacions, quans els centres que formen part de les xarxes són de titularitatestatal, bé en la coordinació d’aquelles mateixes actuacions quan els centresno són de la seva titularitat.Semblaria, doncs, que l’Estat interpreta que li correspon coordinar o, fins i totdur a terme directament, les actuacions públiques de més rellevància, amb laqual cosa, de forma inevitable, a les comunitats autònomes, els correspondria,en un nivell inferior, la coordinació o gestió de les activitats públiques en què nofos present aquell tret d’excel·lència. Trobarem exemples en matèria deformació professional, de serveis socials o d’ensenyament esportiu.També en aquest cas, malgrat el caràcter formalment voluntari d’algunad’aquestes xarxes i de la participació atribuïda en alguns casos a lescomunitats autònomes en la seva gestió, el fet cert és que l’existència d’aquestconjunt de centres estatals, caracteritzats per la seva excel·lència, té com aconseqüència, a banda del significat polític que implica atribuir a l’Estat lagestió o coordinació de les activitats públiques que es consideren mésrellevants i transcendents, la generació d’inevitables duplicitats en l’Estatautonòmic en la mesura que acaben superposant-se als centres gestionats odependents de les Comunitats Autònomes ja que no hem d’oblidar que aquellscentres estatals operen en àmbits materials de competència exclusiva ocompartida autonòmica. 34Baixada de Sant Miquel, 808002 BarcelonaTelèfon 93 342.98.00Fax 93 342.98.01Correu electrònic: iea.governacio@gencat.cat
  35. 35. Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis AutonòmicsCal insistir que totes aquestes vies a través de les quals es produeixen lesduplicitats han estat considerades plenament constitucionals i aquí no entrem aqüestionar aquesta conclusió, ja que, com hem avançat, en aquest informe enslimitem a descriure l’existència d’aquestes vies sense entrar en valoracions deconstitucionalitat.Però les duplicitats normatives es produeixen també en els nombrosos àmbitsmaterials en els quals l’Estat i la Generalitat tenen competències compartides.Certament en aquest casos les duplicitats són obligades, ja que en els àmbitsmaterials “compartits”, per definició, hi concorren la normativa bàsica estatal i laautonòmica de desenvolupament. Tanmateix, aquest caràcter obligat nodesvirtua el fet incontrovertible de l’existència de duplicitats normatives nisobretot, i això és el més rellevant, no justifica l’extensió material i, com veuremdesprés, la intensitat funcional, de les duplicitats que es produeixen en aquesttipus de competències. Les duplicitats, certament previstes constitucionalment,han adquirit una extensió material i una intensitat que no era constitucionalmentnecessari que assolissin. I això s’ha produït perquè el legislador estatal hadonat a les bases una extensió material i un grau de detall o concrecióextraordinaris. Concretament, pel que fa a l’extensió material, són molt poquesles submatèries de les competències compartides en les quals l’Estat no hadictat bases. Dins de les matèries compartides les bases podien haver-secircumscrit a determinades submatèries que pel seu relleu pràctic requerissinaquesta actuació bàsica; a la pràctica, però, el legislador estatal ha consideratque quasi tots els àmbits materials eren prou rellevants com perquè fosnecessari que hi dictés bases. Vist des de la perspectiva autonòmica, en lesmatèries compartides són molt pocs els aspectes en els quals la Generalitat potdictar normes sense tenir que amollar-se a bases estatals.Certament les duplicitats generalitzades que acabem de descriure no en totsels casos tenen la mateixa intensitat, ni en conseqüència la mateixa incidència 35Baixada de Sant Miquel, 808002 BarcelonaTelèfon 93 342.98.00Fax 93 342.98.01Correu electrònic: iea.governacio@gencat.cat
  36. 36. Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmicsen el sistema de distribució de competències i en l’abast del poder políticreservat a l’Estat i a la Generalitat.Així, pel que fa als títols bàsics i als transversals –que a aquests efectes tenenunes característiques similars– s’observa una gradació que va des de les basesestatals que tenen un grau de detall tan extraordinari que les duplicitats queprovoquen són de la màxima intensitat –en molts d’aquestes casos, comveurem, la normació de la Generalitat consisteix en traduir al català lanormativa bàsica estatal–, fins a les bases que es limiten a establir estàndardsmínims o principis generals, passant per una àmplia gamma de bases quecontenen regulacions concretes amb diversos graus de detall que permetentambé que la normativa autonòmica tingui també un abast més o menysdiferenciat de la normativa bàsica. És evident que no té la mateixa intensitat niles mateixes conseqüències pràctiques la duplicitat que es produeix quan laGeneralitat dicta normes que han de respectar uns estàndards mínims quequan es limiten a precisar el contingut d’una base ja molt detallada o, mésencara, quan tan sols poden reproduir-la literalment.Tot i la constatació de l’existència d’aquesta gradació, pel que fa al contingut deles bases i de la intensitat de les duplicitats, cal avançar que per reglaabsolutament general en el nostre ordenament predominen de forma clara lesbases detallades que produeixen duplicitats intenses. Tal i com hem apuntatabans des de la perspectiva material, també des del punt de vista funcional ésconnatural a les competències compartides la concurrència de normes sobreun mateix àmbit material; tanmateix la Constitució no imposava que les normesbàsiques i les de desenvolupament tinguessin la mateixa densitat normativa,que les bases continguessin normes de detall d’un abast similar al de lesnormes de desenvolupament. Les bases estatals haurien pogut limitar-se aestablir, per exemple, normes principials o estàndards mínims reduint al mínimla intensitat de les duplicitats. La duplicitat funcional és connatural a les 36Baixada de Sant Miquel, 808002 BarcelonaTelèfon 93 342.98.00Fax 93 342.98.01Correu electrònic: iea.governacio@gencat.cat
  37. 37. Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmicsmatèries compartides, però la Constitució no obligava que les duplicitatstinguessin la intensitat que finalment han assolit. Aquesta és una opció políticaconscientment i lliurement adoptada pel legislació estatal. De fet, com veurem,les bases establertes mitjançant principis o estàndards mínims sónpràcticament inexistents en el nostre ordenament. El detall de la normativabàsica constitueix una regla quasi sense excepció. De fet, aquest detall arribaamb freqüència a extrems quasi de paròdia –algunes bases ocupen desenesde pàgines del BOE–. L’instrument normatiu mitjançant el qual normalments’estableixen les bases no són les lleis sinó els reials decrets llei, les ordresministerials i, fins i tot, com veurem, els actes d’execució. Paradoxalment,l’Estat gaudeix d’un àmbit d’actuació funcionalment i materialment més amplien les seves competències bàsiques que no pas en les que disposa de tota lapotestat legislativa. Aquest resultat no pot sorprendre si es té en compte quedes de fa temps el criteri emprat pel Tribunal Constitucional i assumit pellegislador estatal per determinar el caràcter bàsic d’un reglament o d’un acted’execució és exclusivament el de ser “complemento necesario” per assolir elsobjectius perseguits per les bases. Aquest és un requisit que, quasi perdefinició, estan obligats a complir tots els reglaments i tots els actes d’execucióde les bases.De fet, quan el Tribunal Constitucional en la seva sentència sobre l’Estatut deCatalunya (STC 31/2010) declara que les bases detallades i contingudes ensimples reglaments –i fins i tot en actes executius– no són una excepció a laregla general que defineix l’abast de les competències bàsiques estatals,efectivament s’aparta de la seva doctrina precedent, però no fa més quereflectir el que realment succeïa a la pràctica normativa i a la seva pròpiajurisprudència. En els dos casos la pretesa regla es convertia –i segueixconvertint-se– en excepció i les preteses excepcions en regla. Concretament,pel que fa al Tribunal Constitucional, en la majoria de les sentències sobreaquesta qüestió es començava recordant que les bases detallades i establertes 37Baixada de Sant Miquel, 808002 BarcelonaTelèfon 93 342.98.00Fax 93 342.98.01Correu electrònic: iea.governacio@gencat.cat
  38. 38. Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmicsmitjançant reglaments eren una excepció a la regla general, però en aplicaraquesta doctrina al cas concret enjudiciat de manera quasi unànime esconcloïa que el supòsit objecte de conflicte es podia incloure entre lesexcepcions, que de fet es convertien en regla.En qualsevol cas, el què cal retenir és que el detall generalitzat de les bases faque la Generalitat en desenvolupar-les, llevat de comptadíssimes excepcions,no pugui adoptar polítiques pròpies mínimament rellevants en la matèria, tot ique segons l’EAC –art. 111– i el propi Tribunal Constitucional la possibilitatd’adoptar-les és un dels elements que defineixen les competènciesautonòmiques de desenvolupament legislatiu. De fet, en la majoria dels casosla Generalitat no poc ni adaptar les polítiques adoptades pel legislador estatalbàsic a les circumstàncies particulars de la realitat catalana. És evident quel’agricultura, la ramaderia, la industria, el comerç o l’urbanisme tenen aCatalunya unes característiques molt diferents de les andaluses o galleges;tanmateix el detall de les polítiques normatives estatals en aquests àmbits –reforçades sovint amb mesures subvencionals– dificulta la possibilitat de trobarescletxes per tal de modular aquestes polítiques en funció de les especificitatsde les diverses comunitats autònomes.En el cas de les duplicitats derivades del diferent abast territorial atribuït a lesnormes estatals i a les autonòmiques, d’entrada cal reconèixer que la duplicitatno és total, ja que, malgrat que les dues normacions regulen el mateix tipusd’activitat en el territori de Catalunya, els subjectes que realitzen aquestaactivitat –associacions, fundacions, associacions de criadors d’animals,consumidors, etc...– o les activitats concretes regulades –plans d’habitatge,plans de sostenibilitat del món rural, etc...– no són les mateixes. En qualsevolcas, a l’hora de valorar aquestes duplicitats des de la perspectiva del sistemade la distribució de competències caldrà analitzar amb deteniment si l’abastsupraautonòmic de l’activitat regulada que pretén justificar l’actuació estatal 38Baixada de Sant Miquel, 808002 BarcelonaTelèfon 93 342.98.00Fax 93 342.98.01Correu electrònic: iea.governacio@gencat.cat
  39. 39. Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmicsrespon efectivament a raons objectives –no està artificiosament creat pel propilegislador estatal– i a més si no hi havia possibilitat de fraccionar la regulacióentre les comunitats autònomes afectades o coordinar aquesta regulacióautonòmica.Des del punt de vista dels efectes de les duplicitats en el sistema de distribucióde competències i en el repartiment del poder polític entre l’Estat i laGeneralitat, caldrà tenir present també els casos en els quals la intervencióestatal que genera la duplicitat adopta formes coordinadores o de col·laboracióformalment voluntària amb les comunitats autònomes, malgrat que quasisempre l’aplicació de les mesures estatals s’incentiva mitjançant l’aportació derecursos econòmics –sovint, però, amb fórmules de cofinançament– que,donada la precarietat del finançament autonòmic, transformen la pretesavoluntarietat en contractes d’ adhesió11.En fer el balanç final, tornarem sobre els efectes de les duplicitats en el sistemade distribució de competències i del repartiment del poder polític entre l’Estat ila Generalitat; en aquest moment tan sols cal destacar que les duplicitatsmaterialment generalitzades i funcionalment intenses que acabem de descriure,juntament amb la prevalença concedida als títols competencials de l’Estat i alsactes d’exercici d’aquestes competències sobre els títols autonòmics i els seusactes d’exercici, han contribuït a situar el legislador estatal i en general elnormador estatal en una posició de preeminència absoluta sobre els legisladors11 Vid. l’informe elaborat per l’Institut d’Estudis Autonòmics: “Anàlisi des del punt de vistaessencialment competencial dels convenis subscrits entre l Administració de la Generalitat il Administració General de l Estat publicats al BOE durant l 2010”. Aquest informe pot ser anyconsultat a la següent adreça:http://www20.gencat.cat/docs/governacio/IEA/documents/assessorament_govern/arxius/Informe_convenis_2010_5.pdf 39Baixada de Sant Miquel, 808002 BarcelonaTelèfon 93 342.98.00Fax 93 342.98.01Correu electrònic: iea.governacio@gencat.cat
  40. 40. Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmicsi normadors autonòmics. L’Estat, que ja té reservada en exclusiva per laConstitució la legislació sobre les matèries políticament, socialment ieconòmicament més rellevants, en els àmbits materials en els quals lescomunitats autònomes tenen reservades competències legislatives hi intervétambé de manera decisiva i ho fa no només assenyalant directrius generals,estàndards mínims o establint si escau mecanismes de coordinació, sinóesgotant pràcticament tota la normació mínimament rellevant. L’Estat esreserva la fixació de les polítiques públiques generals i sectorials que tenencapacitat efectiva de transformar la realitat social, econòmica o política.Com a contrapartida necessària, la posició dels legisladors autonòmics ésd’extraordinària feblesa. No hi ha pràcticament cap àmbit material en el qual nohi hagi una legislació estatal, molt sovint de detall. En aquestes circumstàncies,com ja hem avançat, la possibilitat d’establir polítiques pròpies diferents de lesestatals i dotades d’una efectiva capacitat per transformar la realitat política,econòmica i social és certament molt limitada. De fet, com també hem avançat,fins i tot és limitada la possibilitat d’adaptar les estatals a les circumstànciesespecífiques de Catalunya, que en moltes matèries són profundament diferentsa les d’altres comunitats autònomes. En definitiva, la Generalitat té unacapacitat normativa políticament limitada, a banda de tenir un abast materialessencialment residual i intersticial.Aquest diagnòstic, aplicable a tots els legisladors autonòmics, és fàcil decorroborar quan s’analitza el contingut de les lleis dictades pel Parlament deCatalunya des del seu restabliment. Basta destacar, com a prova relacionadaamb l’objecte d’aquest informe, que una part molt significativa de lesrelativament poques lleis substantives que dicta el Parlament12 es limiten a12 El percentatge de lleis de contingut merament organitzatiu respecte de les lleis “substantives”és molt superior en la producció normativa dels parlaments autonòmics que en la majoria delparlaments estatals. 40Baixada de Sant Miquel, 808002 BarcelonaTelèfon 93 342.98.00Fax 93 342.98.01Correu electrònic: iea.governacio@gencat.cat
  41. 41. Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmicsreproduir, amb o sense matisos, normativa estatal prèvia –especialmentnormativa bàsica– i, de fet, aquesta pràctica, inicialment proscrita pel TribunalConstitucional i avui acceptada per la força dels fets13, és normalmentd’aplicació forçosa ja que la normativa estatal sol ser tan extensa que les lleisautonòmiques serien simplement inintel·ligibles i molt sovint il·legibles si eslimitessin a incorporar al seu text els aspectes intersticials lliures de regulacióestatal. L’autonomia política de la Generalitat és, sens dubte, una autonomia debaixa qualitat.Tot i això, cal reconèixer que el legislador català, amb freqüència, no solamentreprodueix la normació estatal sinó que no explicita aquest fet, ni a l’articulat nial preàmbul. Sembla voler donar una aparença de completesa competencialque en puritat a la pràctica la Generalitat no té. Aquesta pràctica també s’aplicasovint en l’exercici de la potestat reglamentària: són nombrosos els decrets ifins i tot les ordres que reprodueixen normativa estatal sense reconèixer-hoexpressament. Aquesta forma de procedir crea inseguretat jurídica i, pel queaquí interessa, contribueix a ocultar una duplicitat normativa generalitzada iintensa que, al seu torn, contribueix al fet que l’autonomia política de laGeneralitat sigui una autonomia de molt baixa qualitat.La crisi econòmica, que ha potenciat el protagonisme de les instàncies centralsdels Estat i, en el nostre cas ha potenciat el procés de recentralització, hacontribuït a reforçar la posició del normador estatal i també ho està fent, des defa més temps, l’actuació de la Unió Europea que de manera subtil s’aparta ambcerta freqüència del seu principi de neutralitat institucional interna i afavoreix lesposicions dels poders centrals en els estats europeus políticament13 Vegeu la STC 334/2005, de 20 de desembre, que admet que la reproducció de normesbàsiques en normes autonòmiques és admissible si la seva reproducció ve a dotard intel·ligibilitat al text normatiu aprovat pel Parlament autonòmic i no genera cap efecteindesitjat. 41Baixada de Sant Miquel, 808002 BarcelonaTelèfon 93 342.98.00Fax 93 342.98.01Correu electrònic: iea.governacio@gencat.cat
  42. 42. Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmicsdescentralitzats. Això és el que succeeix, per exemple, quan, més enllà d’exigiramb tota lògica un interlocutor únic, reclama autoritats coordinadores úniquesdins de cada Estat14, procediments únics per atorgar ajuts europeus15 oinstruments de planificació d’abast territorial estatal en àmbits de competènciaautonòmica16. És cert que en puritat aquestes acciones les podrien realitzar les17 comunitats autònomes actuant com a organisme unitari quan aquestesexigències afecten les seves competències, però a ningú no se li pot amagarles dificultats pràctiques que això implica, com ho demostra el fet que a lapràctica és sempre l’Estat el que assumeix aquestes actuacions.Des de la perspectiva de l’eficiència, les duplicitats normatives plantegen, sensdubte, menys problemes que les executives ja que els mitjans humans,materials i econòmics emprats per al seu exercici, malgrat no ser inexistents,no són tan rellevants.Les ineficiències, no menyspreables, es produeixen sobretot en termes de faltade coordinació i fins i tot de contradiccions entre les normacions estatals i14 L’article 2.30 del Reglament 1221/2009, del Parlament Europeu i del Consell de 25 denovembre de 2009, relatiu a la participació voluntària d’organitzacions en un sistema comunitaride gestió i auditoria mediambientals (EMAS), defineix com a organisme d’acreditació: unorganisme d’acreditació nacional designat de conformitat amb l’article 4 del Reglament (CE)núm. 765/2008 que és responsable de l’acreditació i supervisió dels verificadorsmediambientals.15 Reglament (CE) núm. 501/2008 de la Comissió, de 5 de juny de 2008, pel qual s’estableixendisposicions d’aplicació del Reglament (CE) núm. 3/2008 del Consell sobre accionsd’informació i de promoció dels productes agrícoles al mercat interior i als mercats de tercerspaïsos.16 El Reglament (CE) núm. 1698/2005 del Consell, de 20 de setembre de 2005, relatiu a l’ajudaal desenvolupament rural mitjançant el Fons Europeu Agrícola de Desenvolupament Rural(FEADER) preveu que cada Estat membre ha d’aprovar el seu pla d’estratègia nacional dedesenvolupament rural. 42Baixada de Sant Miquel, 808002 BarcelonaTelèfon 93 342.98.00Fax 93 342.98.01Correu electrònic: iea.governacio@gencat.cat
  43. 43. Generalitat de CatalunyaDepartament de Governaciói Relacions InstitucionalsInstitut dEstudis Autonòmicsautonòmiques duplicades –en veurem algun exemple–, malgrat que quasi maicomporten contradiccions entre opcions polítiques, que, com hem vist, és moltdifícil que siguin veritablement divergents.Certament, per evitar les referides contradiccions i disfuncions es poden arbitrarmecanismes de col·laboració i fins i tot de coordinació. De fet, segons amplissectors, aquesta seria una de les poques mancances rellevants de l’Estat deles Autonomies. Sense menysprear la necessitat d’enfortir algun d’aquestmecanismes de cooperació, és clar que aquesta no és la panacea, que no potoblidar-se que el pluralisme d’opcions polítiques és consubstancial a ladescentralització política i que la solució de les duplicitats i els seus efectesperniciosos sobre el sistema de distribució de competències no es solucionamitjançant la col·laboració i la coordinació, sinó reduint el seu abast material i laseva intensitat. I això difícilment es pot aconseguir limitant més l’abast material ifuncional de la normativa autonòmica ja que, en la majoria dels casos, aquestalimitació portaria al buidament d’aquestes competències normatives, com ja hasucceït amb força submatèries.Tancada la via de la reforma estatutària per delimitar amb més precisió elsàmbits materials i funcionals de les competències i atès que una reformaconstitucional en aquest sentit és improbable, l’única alternativa consisteix queel normador estatal decideixi unilateralment i lliurament reduir l’abast material ifuncional de les seves competències, especialment, de les bàsiques itransversals. Com hem reiterat, aquesta seria una opció perfectamentconstitucional, ja que la Constitució no imposa com a única alternativa aquellaque ha adoptat fins ara el legislador estatal ordinari. 43Baixada de Sant Miquel, 808002 BarcelonaTelèfon 93 342.98.00Fax 93 342.98.01Correu electrònic: iea.governacio@gencat.cat

×