1. Председателю Думы
городского округа Тольятти
А.В.Денисову
Материалы на рассмотрение Думы
Уважаемый Александр Васильевич!
Направляю для рассмотрения на заседании Думы материалы к
инициативному вопросу «Об Обращении депутатов Думы городского округа Тольятти к
Президенту Российской Федерации и в Государственную Думу Федерального Собрания
Российской Федерации».
Докладчик - председатель комиссии Н.Е.Лёксин.
ПРИЛОЖЕНИЯ:
1. Проект решения Думы (с приложением) на 9 листах.
2. Пояснительная записка на 1 листе.
3. Решение постоянной комиссии по социальной политике № 481 от
22.01.2013г. на 1 листе.
Председатель комиссии Н.Е.Лёксин

2. Об Обращении к Президенту
Российской Федерации и в
Государственную Думу Федерального
Собрания Российской Федерации
Рассмотрев Обращение к Президенту Российской Федерации и в Государственную
Думу Федерального Собрания Российской Федерации о современных инициативах в
области защиты детей, подготовленное на основании решения комиссии по социальной
политике от 18.12.2012 № 475 и в соответствии с рекомендациями «круглого стола» в Думе
городского округа Тольятти на тему «О современной федеральной политике в области
защиты детей», комиссия
РЕШИЛА:
1. Рекомендовать Думе рассмотреть вопрос «Об Обращении депутатов Думы
городского округа Тольятти к Президенту Российской Федерации и в Государственную
Думу Федерального Собрания Российской Федерации» со следующим проектом решения
Председатель
Н.Е.Лёксин

3. Проект решения
внесён комиссией
по социальной политике
РЕШЕНИЕ
Самарская область, Тольятти
№ от .
Об Обращении депутатов Думы городского округа Тольятти
к Президенту Российской Федерации и в Государственную Думу
Федерального Собрания Российской Федерации
Рассмотрев Обращение депутатов Думы городского округа Тольятти к
Президенту Российской Федерации и в Государственную Думу Федерального
Собрания Российской Федерации о современных инициативах в области
защиты детей, Дума
РЕШИЛА:
1. Принять Обращение депутатов Думы городского округа Тольятти к
Президенту Российской Федерации и в Государственную Думу Федерального
Собрания Российской Федерации (Приложение №1).
2. Поручить председателю Думы (Денисов А.В.) направить настоящее
Обращение указанным адресатам и в представительные органы
муниципальных образований Самарской области с целью поддержки
Обращения.
Срок - по мере готовности.
3. Контроль за выполнением настоящего решения возложить на
постоянную комиссию по социальной политике (Н.Е.Лёксин).
Председатель Думы А.В.Денисов

4. Приложение №1
к решению Думы
от . .2013 №
ОБРАЩЕНИЕ
к Президенту Российской Федерации и в Государственную Думу
Федерального Собрания Российской Федерации
Уважаемый Владимир Владимирович!
Уважаемые депутаты Государственной Думы!
В ноябре 2012 года в городском округе Тольятти состоялся «круглый
стол» на тему «О современной федеральной политике в области защиты
детей». В нем приняли участие депутаты Думы, специалисты органов,
работающих в сфере защиты семьи, материнства, отцовства и детства,
студенты городских ВУЗов, представители общественных объединений.
Участники «круглого стола» обсудили ряд федеральных инициатив в
данной сфере, в том числе законопроекты «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам
осуществления социального патроната и деятельности органов опеки и
попечительства» (№ 42197-6), "Об общественном контроле за обеспечением
прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (№ 3138-6) и
ряд других.
Федеральное законодательство в области защиты прав и интересов детей,
без сомнения, нуждается в совершенствовании. Однако участники «круглого
стола» практически единодушно отметили, что указанные законопроекты
могут дать эффект, обратный ожидаемому. Считаем необходимым обратить
внимание на следующие позиции законопроектов, вызывающие особую
тревогу-
Касательно законопроекта № 42197-6 «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам
осуществления социального патроната и деятельности органов опеки и
попечительства» (так называемый «закон о социальном патронате»)
необходимо отметить следующее.
Согласно указанному законопроекту, социальный патронат
предполагается устанавливать в случаях, когда «отсутствуют достаточные
основания для ограничения или лишения родителей (одного из них)
родительских прав», но, по мнению органов опеки и попечительства,
родители несовершеннолетнего «создают своими действиями (бездействием)
условия, препятствующие его нормальному воспитанию и развитию, и (или)
отрицательно влияют на его поведение» (п.З. статьи 2 законопроекта). В
отношении таких семей рекомендуется принимать меры «социально-

5. педагогической, медико-психологической помощи, помощи в воспитании,
развитии, реализации и защите прав несовершеннолетнего».
При этом глава 18 Семейного Кодекса Российской Федерации уже
предусматривает обязанность должностных лиц и иных граждан (то есть всех
граждан) информировать органы опеки и попечительства о детях,
нуждающихся в защите, в том числе по причинам «уклонения родителей от
воспитания детей или от защиты их прав и интересов» (независимо от
причины уклонения), «при создании действиями или бездействием родителей
условий, представляющих угрозу жизни или здоровью детей либо
препятствующих их нормальному воспитанию и развитию, а также в других
случаях отсутствия родительского попечения». И уже органы опеки и
попечительства, изучив обстоятельства, принимают решения о дальнейших
действиях в отношении выявленной ситуации. Решение о лишении
родительских прав или ограничение в родительских правах может принимать
только суд, который и уполномочен определять, имеются ли «достаточные
основания для ограничения или лишения родителей родительских прав». К
тому же, перечень таких оснований также устанавливается Семейным
Кодексом. К их числу относится, например, уклонение родителей от
выполнения обязанностей (в том числе заботиться о здоровье, физическом,
психическом, духовном и нравственном развитии своих детей). Если суд
констатирует недостаточность оснований для лишения прав или ограничения
в правах, соответственно, решение принимается в пользу родителей.
Таким образом, в указанном выше законопроекте идет речь, фактически,
о том, что органы опеки и попечительства будут наделены полномочиями
судебных органов - определять достаточность или недостаточность оснований
для лишения родителей родительских прав.
Аргументируя необходимость введения социального патроната,
инициаторы указывают, что социальный патронат - это новая форма
«индивидуальной профилактической работы с ребенком, проживающим в
семье, находящейся в социально опасном положении, и его родителями или
законными представителями, осуществляемой органами опеки и
попечительства».
Однако, п.2 статьи 5 Федерального закона от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об
основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений
несовершеннолетних» уже устанавливает, что «органы и учреждения
системы профилактики безнадзорности и правонарушений
несовершеннолетних проводят индивидуальную профилактическую работу в
отношении родителей или иных законных представителей
несовершеннолетних, если они не исполняют своих обязанностей по их
воспитанию, обучению и (или) содержанию и (или) отрицательно влияют на
их поведение либо жестоко обращаются с ними».
Следовательно, дополнительное правовое регулирование в этой сфере не
требуется. Зачем же тогда вводить социальный патронат, если эти функции
регламентированы и вменены существующим органам? У граждан возникает

6. резонное опасение, что при полной неопределенности вводимых оснований
установления патроната существует опасность произвола чиновников и
появления массовой практики изъятия ребенка у тех родителей, которые, по
произвольному мнению чиновников, «препятствуют нормальному
воспитанию и развитию» детей, например, в силу невозможности заработать
столько средств на жизнь, сколько считают нужным чиновники, исходя из
своих личных представлений о «надлежащих условиях жизни».
Опубликованная в средствах массовой информации практика показывает, что
так и происходит.
В законодательстве не оговорено, что является нормальным воспитанием
или развитием ребенка, защитой прав и интересов детей и т.д. Все эти
вопросы оставлены на усмотрение органов опеки и попечительства. Широта и
неопределенность формулировок правовых норм указанного законопроекта
позволяет признать оставшимся без попечения родителей практически любого
ребенка. Например, в Финляндии существует ответственность родителей
ребенка за чрезмерную опеку над ребенком. То есть особо заботливых мам и
пап вполне могут призвать к ответственности вплоть до лишения
родительских прав, передав ребенка для воспитания в «нормальных»
условиях.
Далее в законопроекте указывается, что «в случае возникновения
достаточных оснований для лишения или ограничения родителей (одного из
них) родительских прав во время осуществления социального патроната или
по завершении установленного срока его осуществления орган опеки и
попечительства обязан предъявить иск в суд о лишении родителей (одного из
них) родительских прав либо об ограничении их (его) в родительских правах».
Однако Семейный Кодекс РФ уже установил, что «Дела о лишении
родительских прав рассматриваются ... по заявлениям органов или
организаций, на которые возложены обязанности по охране прав
несовершеннолетних детей (органов опеки и попечительства, комиссий по
делам несовершеннолетних, организаций для детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей, и других)». Таким образом, возложение
обязанности подавать иски в суд можно трактовать лишь так, что
уполномоченные органы не выполняют возложенные на них функции. Но
такая проблема, если она есть, решается другими способами.
Сторонники законопроекта о социальном патронате говорят, что
действующее законодательство тоже позволяет государству вмешиваться в
дела семьи, если на то есть объективные причины. Тем более странными
представляются мотивы разработки законопроекта.
Мы можем видеть печальные результаты социального патроната в
зарубежных странах. Большое количество детей уже отобрано из семей с
целью защиты «прав детей». Детей отбирают, если родители не обеспечивают
выполнение требований уполномоченных социальных органов. Так, недавно,
в Швейцарии у кровных родителей были отобраны два брата - близнеца с
формулировкой «избыточный вес детей». Сначала родителям было

7. предписано снизить вес детей по определенной схеме. Родители длительное
время жили под видеокамерами с тем, чтобы доказать, что они выполняют все
предписания социальных служб. Но мальчики не похудели и были изъяты из
семьи. Виноваты ли в этом случае родители, выполнявшие все предписания
социальных служб?
Порядок проведения обследования условий проживания ребенка при
назначении социального патроната вступает в прямое нарушение
конституционных гарантий о неприкосновенности жилища, однако нарушение
норм Конституции России и общепризнанных прав человека по непонятным
причинам не беспокоит инициаторов законопроекта.
Социальный патронат может быть назначен и по заявлению ребенка,
достигшего десятилетнего возраста (при наступлении правовой
ответственности с 14 лет по российскому законодательству), если он считает,
что родители нарушают его права. То есть если родители не пустят ребенка в
развлекательное заведение, а будут заставлять делать уроки или заниматься
физическими упражнениями, ребенок всегда будет иметь право пригласить
органы опеки, которые дадут родителям предписание о том, как «правильно»
воспитывать своих детей. Следовательно, семья, заботящаяся о
нравственности и высоком уровне образования своих детей, заведомо может
оказаться под угрозой «воспитательного влияния» чиновников.
Добровольность по вышеуказанному законопроекту, фактически,
оборачивается обязательностью, т.к. родители, отказавшиеся от плана
исправления (в законопроекте - от "помощи"), могут быть лишены
родительских прав или ограничены в родительских правах. Причем, договор о
социальном патронате предлагается заключать в качестве профилактических
мер по предупреждению неблагополучности семьи, которая будет
определяться субъективно местными органами опеки. А при большом
желании, у каждой семьи можно найти признаки «возможного наступления
неблагополучности», ведь в законопроекте не прописаны точные критерии
неблагополучности семьи, и «правильное воспитание и содержание детей»
или «неправильное воспитание и содержание детей» будет определяться не
судом, а субъективно органами опеки.
Можно считать, что законопроект нарушает принцип автономии семьи и
невмешательства кого-либо в дела семьи, установленный в статье 1
Семейного кодекса РФ. По поводу этого принципа Конституционный Суд РФ
в своем определении (N 875-0-0 от 26.05.2011) указал, что он является
конкретизацией положения статьи 38 Конституции РФ о защите государством
семьи, материнства, отцовства и детства.
Таким образом, данный законопроект вступает в противоречие не только
с семейным законодательством Российской Федерации, но и нарушает
конституционное право граждан на охрану семьи.

8. Второй законопроект № 3138-6 ФЗ «Об общественном контроле за
обеспечением прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения
родителей», создаёт условия для доступа общественных организаций
(согласно проекту, финансово благополучных) к детям, находящимся в
государственных учреждениях. Идея общественного участия, сама по себе,
была бы хорошей, если бы не обстоятельства, на которые мы считаем нужным
обратить внимание.
Для осуществления контроля за деятельностью учреждений, в которых
находятся дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей,
законопроект предполагает создание института общественных наблюдателей,
формирование общественных наблюдательных комиссий (ОНК).
Планируется, что эти структуры будут состоять из представителей
общественных организаций, которые должны будут нести бремя
материальных расходов на их труд, что сразу весьма сужает круг
претендентов до конкретного списка финансово благополучных организаций.
Практика работы некоммерческого сектора показывает, что финансово
обеспеченные организации имеют регулярную финансовую поддержку либо
из государственных средств, либо от иностранных спонсоров. Следовательно,
они лишь по форме являются общественными, а по сути представляют
интересы вполне понятных структур.
ОНК не будет являться юридическим лицом, и, следовательно, не будет
нести ответственности за свои действия. Формироваться ОНК будут
Общественными палатами по федерально-региональному принципу, т.е.
выстраивая очередную вертикаль власти.
Вместе с тем, в законопроекте роль создаваемого органа не ясна. Во-
первых, этот орган поставлен над всеми органами власти и управления. Во-
вторых, предлагаемые разработчиками действия ОНК дублируют работу уже
созданных структур, учреждений и организаций по защите прав
несовершеннолетних, в некоторых случаях идут вразрез с действующим
законодательством. Так, например, в случае принятия законопроекта в
предложенной редакции будут нарушены положения ст.ст. 54, 56, 121, 122
Семейного кодекса РФ, а также ряда других нормативных актов.
Закон гласит, что члены ОНК и иные предусмотренные законом лица
получат право доступа в указанные учреждения без специального разрешения
и предварительного уведомления администраций (ст. 19 п.1), право доступа к
информации, содержащей личную, семейную и медицинскую тайну детей и
лиц, находящихся там, и право её копирования (ст. 19 п.5), право обращаться в
прокуратуру и органы исполнительной власти при непредоставлении
информации; право на беседу без свидетелей с детьми и лицами,
находящимися в организациях (ст. 19 п.З), а также право на деятельность по их
устройству в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения
родителей; деятельность по поиску иных форм устройства детей, по
содействию сотрудничеству общественных и иных негосударственных
организаций, других юридических, а также физических лиц с

9. -
администрациями организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей, по решению иных задач.
Без сомнения, общественный контроль за деятельностью учреждений для
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, необходим.
Однако указанный в законопроекте перечень полномочий членов ОНК
нуждается в серьезном пересмотре хотя бы в части доступа к личным делам
детей, в том числе к медицинским документам. Пункт 5 части 1 статьи 19
законопроекта предусматривает право членов ОНК запрашивать и получать от
администраций организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей, личные дела и медицинские документы детей и лиц,
находящихся в таких организациях. Указанное положение законопроекта
нарушает статью 13 Федерального закона «Об основах охраны здоровья
граждан в Российской Федерации» о соблюдении врачебной тайны и статью
10 Федерального закона «О персональных данных».
В то время, как, исходя из интересов детей, необходимо предусмотреть
возможность ознакомления общественности с финансовыми документами и
образовательными программами учреждений и организаций, поскольку в
результате изучения именно этой документации можно было бы сделать
вывод о правильном расходовании бюджетных средств, о достойном
воспитании и образовании детей, оставшихся без попечения родителей.
При этом, согласно п.З статьи 6 законопроекта, ОНК будет являться не
юридическим лицом, а коллегиальным общественным органом, в связи с чем
ее члены не будут нести персональную ответственность за свои действия. Их
действия не могут подлежать обжалованию в судебном или
административном порядке. Лиц, виновных в злоупотреблениях
полномочиями, невозможно будет привлечь к должностной ответственности,
так как этого не позволит сделать их общественный статус. Ответственность
же предусмотрена только в случаях нарушения членами ОНК требований
законодательства, регулирующего деятельность организаций для детей-сирот и
детей, оставшихся без попечения родителей (ст. 28). Ни член общественной
наблюдательной комиссии, ни его доверенные специалисты не обязаны
давать, согласно проекту, никаких подписок о неразглашении сведений,
ставших им известными в силу предоставленных им законом полномочий,
вследствие чего и привлечение их к какой бы то ни было ответственности в
случае разглашения данных о ребёнке или его семье будет невозможным.
В свою очередь, органы опеки и попечительства, обеспечивающие
защиту прав несовершеннолетних, наделены государством не только правами,
но и обязанностями, и ответственностью.
В соответствии с п. 4 ст. 19 «...член наблюдательной комиссии может
принимать и рассматривать предложения, заявления и жалобы детей и (...)
иных лиц, которым стало известно о нарушении прав детей в указанных
организациях». Однако в статье 56 Семейного кодекса РФ «Право ребенка на
защиту» указано, что «защита прав и законных интересов ребёнка
осуществляется родителями (лицами, их заменяющими), а в случаях,

10. предусмотренных настоящим Кодексом, органом опеки и попечительства,
прокурором и судом». Предоставление иным лицам права рассматривать
жалобы не может быть признано обоснованным.
Согласно статье 121 Семейного кодекса РФ, «деятельность других,
кроме органов опеки и попечительства, юридических и физических лиц по
выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей, не
допускается». Согласно рассматриваемому законопроекту, правами по
выявлению и устройству детей наделяются также и ОНК. Таким образом, при
принятии рассматриваемого законопроекта в Российской Федерации будут
действовать противоречащие друг другу нормы.
В целом неясно, в чем! будет заключаться деятельность вновь
создаваемого органа, какие конкретные действенные меры, кроме запросов и
указаний, как правило, в органы опеки и попечительства, будет принимать
ОНК самостоятельно для решения возложенных на нее задач.
Статья 4 законопроекта относит к основным принципам осуществления
общественного контроля и оказания содействия организациям для детей-сирот
и детей, оставшихся без попечения родителей «приоритет прав и законных
интересов детей». Очевидно, что включение приоритета прав детей в
национальное законодательство нарушает принцип равенства прав и свобод,
установленный в статье 19 Конституции РФ: «1. Все равны перед законом и
судом. 2. Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и
гражданина независимо от йола..., а также других обстоятельств.
Запрещаются любые формы ограничения прав граждан...». Понятно, что
приоритет прав детей неизбежно создаст дискриминацию прав родителей, в
частности, их права на воспитание детей, установленное в статье 38
Конституции РФ: «2. Забота о детях, их воспитание - равное право и
обязанность родителей».
Часть 1 ст. 14 законопроекта также требует кардинальной переработки,
так как к решению судеб детей и их семей не могут допускаться люди, не
имеющие специального профильного образования (опыт работы такого
гражданина в возрасте 23 лет мржет быть, например, заработан в должности
делопроизводителя или водителя органов опеки и попечительства).
Выражая обеспокоенность j граждан, вынуждены констатировать, что
указанные законопроекты не учитывают традиции народов Российской
Федерации в вопросах семьи и способны дестабилизировать социальные, в
том числе межнациональные отношения.
В целом, считаем необходимым:
1. Полностью исключить из | законопроектов неопределенный перечень и
неопределенные понятия оснований признания семьи «социально опасной»
(неопределенность критериев ! социально-опасного положения семей,
характера предъявляемых к ним требований), а также дополнить его

11. положением, исключающим эти понятия из статьи 121 Семейного Кодекса
Российской Федерации.
2. Инициировать принятие законодательных мер, дающих
дополнительные гарантии правам родителей на воспитание детей, включая
формирование их мировоззрения и образа жизни, ограждение их от
пропаганды опасных и безнравственных поступков, ознакомления с
рекламирующими это материалами, печатной, аудио- и видеопродукцией,
информацией СМИ.
3. Исключить из законов и подзаконных актов право органов опеки
вмешиваться в жизнь семьи до решения суда, исключить неконкретные
основания для вмешательства в жизнь семьи, такие как «ненадлежащее
воспитание», «низкий материальный уровень», «психическое насилие» и др..
4. Поставить в качестве приоритетной для органов опеки задачу
сохранения семьи, помощи семье (в том числе материальной), а не изъятия из
нее детей.
5. Предусмотреть механизм общественного контроля над работой органов
опеки и их ответственности в случае необоснованного и волюнтаристского
вмешательства во внутренние дела семьи.
6. Создать через сотрудничество соответствующих государственных и
общественных структур и организаций эффективную систему социальной
помощи проблемным и нуждающимся семьям, без угрозы изъятия детей.
7. Создавать почву для духовно-нравственного оздоровления среды и
восстановления традиционных для российского общества культурных
ценностей, таких как солидарность, милосердие, социальная справедливость,
целомудрие, державность.
8. Направить усилия на разработку оптимистической социальной
рекламы, пропагандирующей укрепление единства семьи, утверждение
важнейшей роли отца и матери, на формирование в обществе установки на
многодетность в семье.
В связи с вышесказанным, предлагаем:
внести проекты указанных федеральных законов на открытое
всенародное обсуждение и продолжать их рассмотрение в Государственной
Думе Федерального Собрания РФ только после тщательного рассмотрения
российским сообществом и серьезной доработки их содержания.
Председатель Думы
городского округа А.В.Денисов

12. ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к вопросу «Об Обращении к Президенту Российской Федерации и в
Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации»
В ноябре 2012 года в городском округе Тольятти состоялся «круглый
стол» на тему «О современной федеральной политике в области защиты
детей» с участием депутатов Думы, специалистов органов, работающих в
сфере защиты семьи, материнства, отцовства и детства, общественности.
Обсуждение федеральных инициатив в данной сфере (в том числе
законопроектыов «О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации по вопросам осуществления социального патроната и
деятельности органов опеки и попечительства» (№ 42197-6), "Об
общественном контроле за обеспечением прав детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей" (№3138-6)) и ряда других привело к
пониманию необходимости значительной доработки указанных
законопроектов по основаниям, указанным в Обращении.
В связи с этим, предлагается внести проекты указанных федеральных
законов на открытое всенародное обсуждение и продолжать их рассмотрение
в Государственной Думе Федерального Собрания РФ только после
тщательного рассмотрения российским сообществом и серьезной доработки
их содержания.
Председатель Н.Е.Лёксин