У документі подано аналіз законодавства про надзвичайну ситуації та надзвичайний стан, а також вивчено можливість запровадження онлайн-форм роботи Парламенту в України і подібний зарубіжний досвід.

1. ФОРМИ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТУ ПІД ЧАС
НАДЗВИЧАЙНОЇ СИТУАЦІЇ, НАДЗВИЧАЙНОГО СТАНУ:
КОНСТИТУЦІЙНІ ПИТАННЯ ТА ДОСВІД ІНШИХ КРАЇН
АНАЛІТИЧНІ МАТЕРІАЛИ
1. Правове регулювання порядку роботи Верховної Ради України: загальна характеристика
Відповідно до ч. 5 ст. 83 Конституції України, порядок роботи Верховної Ради України встановлюється
Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України, який ухвалюється Парламентом
(п. 15 ч. 1 ст. 85 Конституції України). У Конституції України містяться такі правові норми, які
стосуються роботи Верховної Ради України:
- щодо повноважності Верховної Ради України (ч. 2 ст. 82);
- щодо сесійності роботи Верховної Ради України (ч. 1 ст. 82, ч. ч. 1 і 2 ст. 83);
- щодо відкритих та закритих засідань Верховної Ради України (ч. 1 ст. 84);
- щодо ухвалення рішень Верховної Ради України виключно на її пленарних засіданнях шляхом
голосування (ч. 2 ст. 84);
- щодо особистого голосування народного депутата України на засіданнях Верховної Ради України
(ч. 3 ст. 84);
- щодо повноважень Верховної Ради України (ст. 85);
- щодо повноважень Голови Верховної Ради України (ч. 2 ст. 88);
- щодо комітетів Верховної Ради України, а також тимчасових спеціальних комісії (ч. ч. 1 і 2 ст. 89);
- щодо ухвалення законів, постанов та інших актів більшістю від конституційного складу Верховної
Ради України, крім випадків, прямо передбачених Конституцією України (ст. 91);
- щодо питань, які виключно визначаються, встановлюються та оголошуються законом (ст. 92);
- щодо права законодавчої ініціативи (ч. 1 ст. 93);
- щодо першочергового розгляду законопроектів, визначених Президентом України як
невідкладних (ч. 2 ст. 93);
- щодо підписання, оприлюднення закону та набрання ним чинності, а також щодо повернення
закону Президентом України зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до
Верховної Ради України для повторного розгляду та порядку розгляду такого закону (ст. 94);
- щодо порядку зміни Конституції.
Закон України «Про Регламент Верховної Ради України» від 10.02.2010 року № 1861-VI встановлює
порядок підготовки і проведення сесій Верховної Ради, її засідань, формування державних органів,
визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до її повноважень, та
порядок здійснення контрольних функцій Верховної Ради. Оскільки, згідно з п. 21 ч. 1 ст. 92
Конституції України організація і порядок діяльності ВРУ визначається винятково законами, то і
чинний Регламент ВРУ був ухвалений у формі закону України, хоча до цього Парламент у 2006—
2009 рр. неодноразово робив спробу затвердити свій Регламент постановою ВРУ. Така неоднозначна
практика регулювання діяльності Парламенту щоразу визнавалася Конституційним Судом України

2. такою, що суперечить Конституції України.
Відповідно до ст. 2 Регламенту ВРУ Верховна Рада України проводить засідання у будинку
Верховної Ради України (місто Київ, вул. Грушевського, 5). Але за рішенням ВРУ, ухваленим
більшістю народних депутатів України від конституційного складу ВРУ, її засідання можуть
проводитися в іншому місці.
Крім вищезгаданих актів, порядок роботи ВРУ, її органів та посадових осіб також визначаються
такими законами:
- «Про комітети Верховної Ради України» від 04.04.1995 р. № 116/95-ВР;
- «Про статус народного депутата України» від 17.11.1992 р. № 2790-XII;
- «Про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України» від
19.12.2019 р. № 400-IX;
- «Про особливу процедуру усунення Президента України з поста (імпічмент)» від 10.09.2019 р.,
№ 39-IX.
Також важливе значення для діяльності ВРУ мають рішення КСУ, які роз’яснюють відповідні
положення Конституції України щодо діяльності Парламенту.
2. Особливості роботи Верховної Ради України під час надзвичайного стану
2.1 Поняття надзвичайного стану
Відповідно до п. 19 ч. 1 ст. 92 Конституції України правовий режим воєнного і надзвичайного стану
визначається виключно законами. Тому для забезпечення правового регулювання режиму
надзвичайного стану 16.03.2000 р. ВРУ ухвалила Закон України «Про правовий режим
надзвичайного стану» № 1550-III.
Цей закон визначає надзвичайний стан як особливий правовий режим, який може тимчасово
вводитися в Україні чи в окремих її місцевостях:
- при виникненні надзвичайних ситуацій техногенного або природного характеру не нижче
загальнодержавного рівня, що призвели чи можуть призвести до людських і матеріальних втрат,
створюють загрозу життю і здоров’ю громадян;
- при спробі захоплення державної влади чи зміни конституційного ладу України шляхом
насильства.
Надзвичайний стан передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому
командуванню та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення
загрози та забезпечення безпеки і здоров’я громадян, нормального функціонування національної
економіки, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, захисту конституційного
ладу, а також допускає тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження у здійсненні конституційних прав
і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії
цих обмежень.
Метою введення надзвичайного стану є усунення загрози та якнайшвидша ліквідація особливо
тяжких надзвичайних ситуацій техногенного або природного характеру, нормалізація обстановки,
відновлення правопорядку при спробах захоплення державної влади чи зміни конституційного ладу
шляхом насильства, для відновлення конституційних прав і свобод громадян, а також прав і законних
інтересів юридичних осіб, створення умов для нормального функціонування органів державної влади
та органів місцевого самоврядування, інших інститутів громадянського суспільства.
Надзвичайний стан вводиться лише за наявності реальної загрози безпеці громадян або
конституційному ладу, усунення якої іншими способами є неможливим, зокрема, в разі:
- виникнення особливо тяжких надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру

3. (стихійного лиха, катастроф, особливо великих пожеж, застосування засобів ураження, пандемій,
панзоотій тощо), що створюють загрозу життю і здоров’ю значних верств населення;
- здійснення масових терористичних актів, що супроводжуються загибеллю людей чи руйнуванням
особливо важливих об’єктів життєзабезпечення;
- виникнення міжнаціональних і міжконфесійних конфліктів, блокування або захоплення окремих
особливо важливих об’єктів або місцевостей, що загрожує безпеці громадян і порушує нормальну
діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування;
- виникнення масових безпорядків, що супроводжуються насильством над громадянами,
обмежують їх права і свободи;
- спроби захоплення державної влади чи зміни конституційного ладу України шляхом насильства;
- масового переходу державного кордону з території суміжних держав;
- необхідності відновлення конституційного правопорядку і діяльності органів державної влади.
Відповідно до ст. 64 Конституції України введення надзвичайного стану є правовою основою для
обмеження конституційних права і свобод людини і громадянина.
Порядок введення і скасування надзвичайного стану визначається ч. 3 ст. 83, п. 31 ч. 1 ст. 85, п. 21
ч. 1 ст. 106 Конституції України, а також ст. ст. 5-8 Закону України «Про правовий режим
надзвичайного стану». Надзвичайний стан в Україні або в окремих її місцевостях вводиться Указом
Президента України, який підлягає затвердженню ВРУ протягом двох днів з моменту звернення
Президента України. Пропозиції щодо введення надзвичайного стану Президентові України подає
Рада національної безпеки і оборони України, а у випадках виникнення особливо тяжких
надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, такі пропозиції подає Кабінет
Міністрів України.
В Указі Президента України про введення надзвичайного стану зазначаються:
- обґрунтування необхідності введення надзвичайного стану;
- межі території, на якій вводиться надзвичайний стан;
- час, з якого вводиться надзвичайний стан, і строк, на який він вводиться;
- перелік і межі надзвичайних заходів, вичерпний перелік конституційних прав і свобод людини і
громадянина, які тимчасово обмежуються у зв’язку з введенням надзвичайного стану, а також
перелік тимчасових обмежень прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих
обмежень;
- органи державної влади, органи військового командування та органи місцевого самоврядування,
яким доручається здійснення заходів надзвичайного стану, та межі їх додаткових повноважень;
- інші питання, що випливають із Закону «Про правовий режим надзвичайного стану».
Після підписання Указу про введення надзвичайного стану Президент України звертається до ВРУ
щодо його затвердження. Звернення Президента України розглядається ВРУ в невідкладному
порядку. Указ Президента України про введення надзвичайного стану, затверджений ВРУ, негайно
оголошується через засоби масової інформації або в інший спосіб.
Строк введення надзвичайного стану. Надзвичайний стан може бути введено на строк не більш як 30
діб і не більш як 60 діб в окремих її місцевостях. У разі необхідності надзвичайний стан може бути
продовжений Президентом України, але не більш як на 30 діб. Такий указ Президента України
набирає чинності після його затвердження ВРУ.
Надзвичайний стан може бути скасований Указом Президента України раніше строку, на який він
вводився, у разі усунення обставин, що зумовили необхідність введення надзвичайного стану. З
такою пропозицією до Президента України може звернутися ВРУ, а у випадках, якщо надзвичайний
стан вводився внаслідок особливо тяжких надзвичайних ситуацій техногенного та природного

4. характеру, — Кабінет Міністрів України. Про скасування надзвичайного стану оголошується негайно
через засоби масової інформації або в інший спосіб після видання відповідного Указу Президента
України.
2.2. Робота Верховної Ради України під час надзвичайного стану
Порядок розгляду ВРУ питань про затвердження указів Президента України про введення воєнного
чи надзвичайного стану, а також порядок затвердження, відхилення указів Президента України про
введення воєнного чи надзвичайного стану визначається ст. ст. 189-190 Регламенту ВРУ.
Ст. 12 Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану» деталізує питання діяльності
Верховної Ради України в умовах надзвичайного стану. Зокрема, у разі введення надзвичайного
стану ВРУ ухвалює рішення про продовження сесії або її роботи в пленарних засіданнях протягом
усього періоду дії надзвичайного стану. Якщо Указ Президента України про введення надзвичайного
стану на всій території України чи в окремих її місцевостях виданий у міжсесійний період, ВРУ
збирається у дводенний строк без скликання і працює у сесійному режимі. Керівники органів
державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій усіх форм
власності зобов’язані сприяти негайному прибуттю народних депутатів України на засідання ВРУ та
здійсненню їх повноважень.
Крім того, відповідно до ч. 2 ст. 2 та ч. 4 ст. 11 Регламенту ВРУ Голова ВРУ, а в разі його відсутності –
Перший заступник чи заступник Голови ВРУ, який виконує обов'язки Голови ВРУ, визначає місце і час
проведення засідання ВРУ, про що терміново повідомляється народним депутатам. Таким чином,
таке засідання ВРУ може проводитися як у будинку Парламенту, так і в іншому місці (за необхідності).
В умовах надзвичайного стану ВРУ здійснює повноваження, надані їй Конституцією України та
законами України, і забезпечує виконання заходів, передбачених Законом України «Про правовий
режим надзвичайного стану», а її повноваження не можуть бути припинені чи обмежені.
У разі закінчення строку повноважень ВРУ під час дії надзвичайного стану її повноваження
продовжуються до дня першого засідання першої сесії ВРУ, обраної після скасування воєнного чи
надзвичайного стану (ч. 4 ст. 83).
Відповідно до ст. 21 Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану» в умовах
надзвичайного стану забороняються:
- зміна Конституції України; зміна Конституції Автономної Республіки Крим;
- зміна виборчих законів;
- проведення виборів Президента України, а також виборів до Верховної Ради України, Верховної
Ради Автономної Республіки Крим і органів місцевого самоврядування;
- проведення всеукраїнських та місцевих референдумів;
- обмеження прав і повноважень народних депутатів України.
Крім того, парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і
громадянина в умовах дії надзвичайного стану здійснює Уповноважений Верховної Ради України з
прав людини.
3. Особливості роботи Верховної Ради України під час надзвичайної ситуації
02.10.2012 р. ВРУ ухвалила Кодекс цивільного захисту України (№ 5403-VI) для врегулювання
відносин, пов’язаних із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та
майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи
цивільного захисту, та визначення повноважень органів державної влади, Ради міністрів Автономної
Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, прав та обов’язків громадян України, іноземців
та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності.
Зокрема, надзвичайною ситуацією визнається обстановка на окремій території чи суб’єкті

5. господарювання на ній або водному об’єкті, яка характеризується порушенням нормальних умов
життєдіяльності населення, спричинена катастрофою, аварією, пожежею, стихійним лихом,
епідемією, епізоотією, епіфітотією, застосуванням засобів ураження або іншою небезпечною подією,
що призвела (може призвести) до виникнення загрози життю або здоров’ю населення, великої
кількості загиблих і постраждалих, завдання значних матеріальних збитків, а також до неможливості
проживання населення на такій території чи об’єкті, провадження на ній господарської діяльності.
Кодекс цивільного захисту (ст. 11) визначає, що єдина державна система цивільного захисту
залежно від масштабів і особливостей надзвичайної ситуації, що прогнозується або виникла,
функціонує у наступних правових режимах:
- повсякденного функціонування;
- підвищеної готовності;
- надзвичайної ситуації;
- надзвичайного стану.
Режим надзвичайної ситуації є передостаннім кроком перед введенням надзвичайного стану. Однак,
на відміну від надзвичайного стану, режим надзвичайної ситуації тимчасово вводиться за рішенням
Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних
адміністрацій, органів місцевого самоврядування відповідно по всій території України або в межах
конкретної території у разі виникнення надзвичайної ситуації з тяжкими наслідками (ст. 14, ч. 2 ст.
78 Кодексу цивільного захисту).
Кодекс цивільного захисту допускає запровадження обмежувальних протиепідемічних заходів,
обсервації та карантину (п. 5 ч. 1 ст. 37, п. 12 ч. 2 ст. 79) задля забезпечення біологічного захисту
населення, тварин і рослин, а також у разі потреби, встановлення протиепідемічного,
протиепізоотичного та протиепіфітотичного режимів та їх дотримання суб’єктами господарювання,
закладами охорони здоров’я та населенням (ч. 2 ст. 37).
На відміну від надзвичайного стану, законодавство, що регулює режим надзвичайної ситуації, не
передбачає жодних специфічних вимог до діяльності Парламенту в таких умовах, а, отже, у разі
введення режиму надзвичайної ситуації ВРУ продовжує працювати у звичному режимі і надалі.
4. Екстраординарні форми роботи Парламенту: питання конституційності
4.1. Законопроекти про підстави та порядок проведення засідань Верховної Ради України в режимі
відеоконференції (реєстр. № 3250) та про внесення змін до Закону України «Про комітети
Верховної Ради України»(реєстр. № 3277)
20.03.2020 р. у ВРУ був зареєстрований проект Закону (реєстр. № 3250) «Про підстави та порядок
проведення пленарних засідань Верховної Ради України та засідань комітетів Верховної Ради України
в режимі відеоконференції на період здійснення заходів, спрямованих на запобігання виникненню і
поширенню короновірусної хвороби (COVID-19)».
Цей законопроект передбачає можливість проведення пленарних засідань ВРУ та засідань комітетів
ВРУ в режимі відеоконференції тимчасово, протягом 60 днів з дня набрання чинності акта. І такий
екстраординарний порядок роботи ВРУ пропонується врегулювати окремим актом (а не Регламентом
ВРУ) з одночасним посиланням у Регламенті ВРУ на цей акт.
Ст. 3 законопроекту вказує, що такі засідання в режимі відеоконференції можуть проводитися
винятково з метою розгляду законопроектів, проектів інших актів, які мають особливу важливість і
пов’язані із запобіганням виникненню і поширенню, локалізацією і ліквідацією спалахів, епідемій та
пандемій коронавірусної хвороби (COVID-19), забезпеченням національної безпеки та оборони,
економічного добробуту та прав людини.
Такі засідання проводяться у будинку Верховної Ради України (місто Київ, вул. Грушевського, 5) у залі
засідань Верховної Ради України або в залі, у якому відбуваються засідання Погоджувальної ради

6. депутатських фракцій (депутатських груп). Законопроект обмежує кількість осіб, які можуть фізично
перебувати під час проведення пленарного засідання ВРУ в залі, у якому відбувається таке засідання
(ст. 6), а всі інші народні депутати України беруть участь такому засіданні в режимі відеоконференції.
Причому законопроект не конкретизує, чи повинні народні депутати також перебувати під час такого
засідання в будинку Верховної Ради України.
Голосування народних депутатів України в режимі відеоконференції відбувається шляхом підняття
руки із зазначенням позиції «за», «проти» або «утримався» після появи того, як головуючий
звертається до нього, а його зображення з’явиться на інформаційному табло в залі, у якому
відбувається таке засідання. За підрахунок голосів відповідає Лічильна комісія.
30.03.2020 р. ВРУ ухвалила законопроект про внесення змін до Закону України "Про комітети
Верховної Ради України" (реєстр № 3277 від 29.03.2020), який встановив нові правила для організації
роботи комітетів ВРУ протягом періоду карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України,
зокрема:
- плани роботи, розклади засідань та порядки денні засідань комітетів повідомляються народним
депутатам України – членам відповідних комітетів секретаріатами комітетів через єдину
автоматизовану систему роботи з документами у ВРУ;
- комітети здійснюють свою роботу у формі засідань, які можуть проводитися в режимі
відеоконференції з можливою одночасною трансляцією на офіційному веб-сайті ВРУ;
- засідання комітету вважається повноважним за умови віддаленого (за допомогою службового
планшета) приєднання до участі в такому засіданні більше половини від затвердженого ВРУ складу
членів такого комітету;
- голосування на засіданні комітету здійснюється членами комітету особисто й відкрито шляхом
підняття рук та висловлення своєї позиції «за», «проти» чи «утримався»;
- підрахунок голосів здійснюється секретарем відповідного комітету, а в разі неможливості взяти
участь у такому засіданні секретарем комітету – головуючим на засіданні або іншим, визначеним ним
членом комітету.
4.2 Коментар щодо можливості проведення пленарних засідань ВРУ в режимі відеоконференції
Конституція України більшою мірою описує змістово-процедурні засади діяльності Парламенту, ніж
матеріально-технічну чи організаційну сторону роботи народних депутатів. Зокрема, Конституція
закріплює сесійний принцип роботи парламенту (ч. 1 ст. 82, ч. ч. 1 і 2 ст. 83), передбачає можливість
проведення відкритих та закритих засідань ВРУ (ч. 1 ст. 84), наголошує, що ухвалення рішень ВРУ
можливе винятково на її пленарних засіданнях шляхом особистого голосування народних депутатів
України (ч. ч. 2 і 3 ст. 84) і т. д. Однак у самій Конституції України відсутні будь-які вказівки щодо,
наприклад, конкретного місця проведення пленарних засідань ВРУ або яким чином та в якому
порядку народні депутати розміщуються на відведених для них місцях і як саме відбувається
особисте голосування. Такі організаційно-процедурні нюанси діяльності Парламенту і не мають бути
предметом правового регулювання Конституції України, а тому відповідно до ч. 5 ст. 83, п. 15 ч. 1
ст. 85 і п. 21 ч. 1 ст. 92 Конституції України все це регулюється положенням Регламенту Верховної Ради
України.
Як уже було сказано, ВРУ проводить засідання у будинку Верховної Ради України (місто Київ,
вул. Грушевського, 5), за рішенням Парламенту, ухваленим більшістю народних депутатів України від
конституційного складу ВРУ, засідання ВРУ можуть проводитися в іншому місці. Проведення цих так
званих «виїзних засідань» завжди було більше винятком, ніж правилом; крім того, під час ухвалення
рішень ВРУ в такому форматі роботи народні депутати допускали набагато більше порушень
процедури, ніж коли вони працюють у будинку парламенту.
Однак чи буде вважатися ось таке засідання ВРУ в режимі відеоконференції пленарним? Чи буде така
віртуальна присутність народних депутатів України на засіданні ВРУ в режимі відеоконференції
тотожною їхніх фізичній присутності на пленарному засіданні ВРУ в будинку Парламенту? Для того,
щоб одержати відповідь на ці питання, необхідно чітко зрозуміти, що означають поняття «пленарне

7. засідання», «особисте голосування», а також «присутність й участь народних депутатів України у
засіданні Верховної Ради».
Ні Конституція України, ні Регламент ВРУ не містять дефініцій цих понять. Однозначно, що для ВРУ,
яка ухвалювала ці акти, всі ці поняття були зрозумілими й очевидними, а тому і використовувалися у
відповідних юридичних текстах без якихось додаткових юридичних пояснень. Однак наявні офіційні
тлумачення Конституційного Суду України, які проливають на них трохи більше світла. Зокрема, у
Рішеннях від 07.07.1998 р. № 11-рп/98, від 17.10.2002 р. № 17-рп/2002 та від 14.10.2003 р. № 16-
рп/2003 КСУ висловив таке:
- повноваження ВРУ реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях
ВРУ під час її сесій, а тому спільна діяльність народних депутатів України у режимі функціонування
парламенту можлива лише на засіданнях Верховної Ради України під час її сесій і неприпустима поза
цими засіданнями і за межами сесій;
- основною формою діяльності ВРУ є пленарні засідання під час сесій, які є регулярними зібраннями
народних депутатів України відповідного скликання у визначений час, у визначеному місці і які
проводяться за встановленою процедурою;
- на пленарних засіданнях розглядаються питання, віднесені Конституцією України до повноважень
ВРУ, і шляхом голосування народних депутатів України як процес формування та вираження волі
парламенту України приймаються рішення з цих питань;
- ВРУ правомочна приймати закони і реалізовувати інші конституційно визначені повноваження за
умови присутності на її пленарних засіданнях на момент голосування не менше тієї кількості
народних депутатів України, яка згідно з Конституцією України необхідна для прийняття відповідного
рішення, але, при цьому, Конституція України не передбачає постійної фізичної присутності на
засіданнях ВРУ такої ж кількості народних депутатів України, яка є необхідною для набуття ВРУ якості
повноважного органу державної влади;
- присутність і особиста участь народного депутата України у засіданнях ВРУ та її органів, до складу
яких його обрано, не є питанням вільного рішення (вибору) народного депутата України, а є
обов'язком, і це стосується будь-якого засідання ВРУ;
- здійснення народним депутатом України голосування на засіданнях ВРУ означає його
безпосереднє волевиявлення незалежно від способу голосування, тобто народний депутат України
не має права голосувати за інших народних депутатів України на засіданнях ВРУ.
Таким чином, на основі цих документів можна з’ясувати, що основною характеристикою пленарного
засідання ВРУ, на якому народні депутати України можуть ухвалювати рішення, є не місце (сесійна
зала ВРУ чи будь-яке інше приміщення), а спільне зібрання народних депутатів України, присутніх у
визначеному місці. Однак чи буде вважатися спільним зібранням народних депутатів України, які
віртуально за допомогою технічних засобів будуть разом працювати, фізично перебуваючи не в
одному і тому ж самому місці? Чи може ВРУ сама визначити, що народні депутати будуть фактично
працювати в різних місцях, однак при цьому головуючий перебуватиме в сесійній залі і народні
депутати України будуть віртуально присутні на цьому засіданні? На жаль, на сьогодні жоден
законодавчий акт не дасть абсолютно точної й однозначної відповіді, оскільки в той час, коли
ухвалювалася Конституція України, чи коли надавалися офіційні тлумачення Конституції, ніхто не
передбачав можливість проведення пленарних засідань у будь-яких віртуальних форматах, відмінних
від самоочевидних практик діяльності ВРУ, які існували на той момент.
З іншого боку, оскільки Конституція України прямо не регулює це питання (і взагалі внесення змін до
Конституції України з цього приводу було б абсолютно нераціонально в подібній екстраординарній
ситуації, яка вимагає ухвалення швидких й обґрунтованих рішень), то ВРУ теоретично може змінити
власний Регламент, чітко прописавши формат подібних пленарних засідань, які передбачають за
допомогою технічних засобів особисте голосування народного депутата. Однак такий формат роботи
парламенту допускається винятково в умовах крайньої необхідності, якщо жодним іншим чином
неможливо досягнути легітимної мети, і така екстраординарна форма роботи парламенту не може
порушувати принципи права (верховенства права, правової визначеності чи пропорційності) та засади
парламентаризму, зафіксовані в Конституції України. Однак чи є теперішня надзвичайна ситуація (яка

8. не є надзвичайним станом) крайньою необхідністю для такого відхилення від усталених
конституційних практик?
Законопроект № 3250 закладає сумнівну з погляду легітимності правову процедуру для проведення
засідань ВРУ в режимі відеоконференцій. По-перше, нелегітимний навіть сам техніко-юридичний
підхід — ухвалення нового закону, оскільки для досягнення легітимної мети ВРУ слід змінювати
Регламент, а не ухвалювати окремий закон з цього приводу, навіть якщо в ньому є перехресні
посилання на Регламент (і навпаки). По-друге, незважаючи на те, що засідання формально будуть
відбуватися в будинку ВРУ, не зрозуміло, де під час проведення таких засідань будуть фізично
перебувати народні депутати України — також у будинку ВРУ, але в різних приміщеннях (що було б
більш оптимальною формою їхньої присутності на такому засіданні) чи взагалі в різних географічних
локаціях (наприклад, удома). По-третє, варто доопрацювати як механізм розгляду і обговорення
законопроекту, так і проведення голосування в такому форматі, оскільки запропонований
законопроектом підхід до голосування є нераціональним та обтяжливим: голосування з одного
питання можуть тривати декілька годин, що вже викликає сумніви в ефективності таких пленарних
засідань, де обговоренню відведена другорядна роль. При цьому саме обговорення є засадничим у
діяльності парламентів як одного з найбільших досягнень сучасної демократії. По-четверте, якщо ВРУ
створює новий механізм для забезпечення безперешкодного проведення пленарних засідань, то
набагато краще його розробити не ad hoc (лише на час епідемії), а для будь-яких подібних
надзвичайних ситуацій, для того, щоб кожного разу не змінювати Регламент ВРУ внаслідок
надзвичайних ситуацій техногенного чи природного характеру.
5. Зарубіжний досвід
Австралія
Пленарні засідання Парламенту Австралії призупинені до 11 серпня. Проте парламентські комітети
працюватимуть надалі. Відповідно до Регламенту1
комітети можуть проводити свої засідання за
допомогою аудіо- та відеозв’язку в дистанційній формі.
Бразилія
Парламент Бразилії широко застосовує практику дистанційного голосування. Конгресмени ухвалили
резолюцію, яка дозволяє скликатися Парламенту у “віддаленому” режимі завдяки відеозв’язку та
онлайн-інструментів. Ця система дозволяє парламентарям брати участь в обговоренні законодавчих
ініціатив, надавати пропозиції до законопроектів, голосувати за них. Усі відеозаписи транслюються
офіційними каналами зв’язку та в соціальних мережах2
.
Грузія
18 березня Парламент Грузії розглядав зміни до Регламенту стосовно електронної форми роботи. У
разі певних об’єктивних обставин, крім надзвичайного стану, спікер може на свій розсуд ухвалити
рішення про переведення Парламенту на дистанційну форму роботи шляхом проведення
електронних засідань3
. На практиці такі засідання не відбувалися.
Європейський Союз
26 березня вперше в історії було проведено онлайн-засідання Європарламенту. Голосування на
спеціальному пленарному засідання відбулося за допомогою електронної пошти. Депутати отримали
на офіційні поштові скриньки форми для голосування, які необхідно було заповнити зі свого акаунта
надіслати назад до спеціальної поштової скриньки парламенту4
.
Іспанія
1
https://www.aph.gov.au/About_Parliament/House_of_Representatives/Powers_practice_and_procedure/House_of_Representatives_Standing_Or
ders
2
https://www.malaymail.com/news/what-you-think/2020/03/31/how-parliaments-function-in-time-of-crisis-fakhrurrazi-rashid/1852213
3
http://www.parliament.ge/en/saparlamento-saqmianoba/plenaruli-sxdomebi/plenaruli-sxdomebi_news/parlamentis-plenaruli-sxdoma11.page
4
https://euobserver.com/coronavirus/147820

9. У зв’язку з випадком зараження COVID-19 депутата нижньої палати парламенту 12 березня було
ухвалено рішення відкласти роботу парламенту на два тижні5
. Наступне пленарне засідання було
заплановано на 24 березня, проте так і не відбулося через відсутність консенсусу щодо ступеня
подальших заходів для боротьби з інфекцією.
Можливість дистанційного голосування в Парламенті була передбачена ще до епідемії: депутати, які
хворіють, перебувають у декретній відпустці або вагітні, можуть брати участь в обговоренні
законодавчих ініціатив та безпосередньо голосувати за них онлайн. У такому форматі Парламент
проголосував за розширення екстрених заходів для боротьби з інфекцією.
Італія
Попри введення надзвичайного стану, обмеження низки конституційних прав та розширення
повноважень певних органів влади у зв’язку з боротьбою проти COVID-19, парламент Італії досі
працює у звичному режимі, однак засідання відбуваються лише щосереди, а загальна кількість
депутатів, які можуть відвідувати засідання, була зменшена з дотриманням пропорційного
представлення кожної партії6
.
Спікер нижньої палати парламенту Італії заявив7
, що переведення засідань парламенту в онлайн-
режим – надто складний процес та потребує комплексних законодавчих змін, а тому не стоїть на
порядку денному. Натомість спікер пропонує створити спеціальний парламентський комітет, де б
законодавчі ініціативи обговорювалися малими групами депутатів перед остаточних голосуванням у
парламенті.
Канада
13 березня задля уникнення поширення інфекції Парламент Канади ухвалив рішення про зупинення
роботи до 21 квітня, але з можливістю скликання екстреного засідання для ухвалення економічних
питань8
. Для цього уряд повинен надати відповідний законопроект, а Парламент має схвалити його.
Польща
26 березня на 8-му засіданні Сейму були ухвалені зміни до регламенту, які передбачають дистанційну
роботу депутатів. Така дистанційна форма роботи передбачена лише в разі введення надзвичайного
стану та строком до 30 червня. Дистанційна форма роботи парламентарів не є обов’язковою, тому
депутати можуть працювати безпосередньо в будівлі Сейму. Відповідна форма роботи також
стосується засідань комітетів Сейму9
.
Уже 27 березня вперше в історії Польщі засідання Сейму пройшло в дистанційній формі за
допомогою планшетів – депутати перебували в окремих кабінетах парламентської будівлі, а деякі
працювали з дому10
.
Сполучене Королівство
У зв'язку з поширенням інфекції 20 березня були скасовані дебати у Вестмінстерському палаці. А 25
березня було ухвалено рішення про тимчасове зупинення роботи Парламенту11
. Відновлення роботи
очікується 21 квітня після великодніх канікул.
Франція
Національна асамблея Франції продовжує проводити засідання, обмеживши певні аспекти своєї
роботи: на сесіях президенти політичних партій можуть віддавати голоси від усієї фракції. Таким
чином, це мінімізує кількість людей, які перебувають у будівлі Парламенту12
.
Швейцарія
5
https://www.thelocal.es/20200310/mp-from-spains-far-right-vox-party-tests-positive-to-coronavirus
6
https://www.repubblica.it/politica/2020/03/09/news/coronavirus_camere_a_scartamento_ridotto_open_arms-250632989/
7
http://www.ansa.it/english/news/politics/2020/03/18/coronavirus-parliament-cant-close_12d3b027-6271-473c-ae56-a640b60b9f37.html
8
https://sencanada.ca/en/newsroom/senate-of-canada-extends-adjournment-in-response-to-covid-19/
9
http://www.sejm.gov.pl/Sejm9.nsf/komunikat.xsp?documentId=7B54E2D872BBAC36C125853800310A21
10
http://www.sejm.gov.pl/Sejm9.nsf/komunikat.xsp?documentId=8B2743783E2086E2C125853A0047507E&symbol=KOMUNIKATY_KOMUNIKAT
11
https://www.straitstimes.com/world/europe/coronavirus-british-parliament-shuts-early
12
http://www.assemblee-nationale.fr/dyn/actualites-accueil-hub/crise-du-coronavirus-covid19-conclusions-de-laconference-des-presidents

10. У зв'язку з інфекцією було скасовано весняну парламентську сесію (2–20 березня). Однак уже
9 березня було ухвалено рішення про продовження роботи Парламенту до 19 березня13
.
Парламент може ухвалювати рішення для боротьби з епідемією, навіть якщо для цього немає
передбачених повноважень, та проводити пленарні засідання у будь-який час14
.
6. Рекомендації від Центру політико-правових реформ
● Використовувати винятково конституційні юридичні процедури в роботі ВРУ, навіть в
екстраординарних обставинах.
● Відкликати законопроект № 3250 та в разі потреби розробити законопроект про внесення змін до
Регламенту ВРУ, який відповідає принципам пропорційності, правової визначеності та переслідує
легітимну мету.
● Дотримуватися принципу особистого голосування при розгляді та ухваленні будь-яких рішень ВРУ.
● Виходячи з принципу верховенства права, ВРУ не повинна використовувати свої законодавчі
повноваження з метою забезпечення підвищеної безпеки для народних депутатів України шляхом
зміни умов роботи без легітимної мети та неможливості забезпечити роботу Парламенту через
запровадження інших заходів, зокрема персонального захисту від зараження вірусом.
● Після подолання пандемії розробити комплексні конституційні зміни з метою балансу гілок влади
та насамперед у контексті розглянутої проблеми змінити порядок ухвалення законів (крім законів про
внесення змін до Конституції України) та постанов ВРУ – більшістю голосів не від конституційного
складу ВРУ, а від присутніх народних депутатів (при дотриманні кворуму).
● Невідкладно звернутися до Конституційного Суду України щодо офіційного тлумачення положень
ч. 2 ст. 84 Конституції України («Рішення Верховної Ради України приймаються виключно на її
пленарних засіданнях шляхом голосування») в аспекті дистанційного проведення пленарних засідань
ВРУ.
Матеріали підготовлено в межах проекту Центру політико-правових реформ «Посилення ролі експертної
громадськості у процесі зміни Конституції в Парламенті», що є частиною Програми USAID «РАДА:
підзвітність, відповідальність, демократичне парламентське представництво», яка виконується Фондом
Східна Європа.
13
https://www.parlament.ch/press-releases/Pages/mm-vd-2020-03-13.aspx
14
https://www.parlament.ch/centers/documents/fr/notiz-kompetenzen-parlament-und-bundesrat-in-ausserord-lagen-f.pdf