Дети остаются одной из наиболее уязвимых социальных групп населения в Российской Федерации. Дети-сироты или оставшиеся без попечения родителей, дети-инвалиды, те, кто находится в социально опасном положении подвержены серьезному риску оказаться в социальной изоляции, быть социально исключенными. Многие дети нуждаются в более полной реализации их прав на развитие, образование, благоприятную экологическую среду. Несмотря на положительную динамику некоторых социальных показателей, характеризующих здоровье и развитие детей, остается много нерешенных проблем, которые не позволяют обеспечить полную реализацию и развитие потенциала каждого ребенка.

1. АНАЛИЗ ЭФФЕКТИВНОСТИ
БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ
НА ДЕТЕЙ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ БЮДЖЕТ
И БЮДЖЕТЫ СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
объединимся ради детей
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ
НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ
ИНСТИТУТ СИСТЕМНОГО АНАЛИЗА
СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

3. объединимся ради детей
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ
НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ИНСТИТУТ
СИСТЕМНОГО АНАЛИЗА
СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(НИИ СП)
ДЕТСКИЙ ФОНД ООН (ЮНИСЕФ)
ДОКЛАД
АНАЛИЗ ЭФФЕКТИВНОСТИ
БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ НА ДЕТЕЙ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ БЮДЖЕТ И БЮДЖЕТЫ СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Краткая версия
Москва – 2011
НИИ СП

4. Адрес: 125003, Российская Федерация,
Москва, Леонтьевский переулок, дом 9
Телефон: (495) 933-88-18
Факс: (495) 933-88-19
E-mail: moscow@unicef.org
www.unicef.ru
Настоящее издание подготовлено
при финансовой и технической поддержке ЮНИСЕФ
Все права защищены ЮНИСЕФ и НИИ СП
В издании используются фотографии из фонда ЮНИСЕФ
и moscowfamily.ru

7. Данное научное исследование проводилось в соответствии с Соглашением о сотрудничестве
между Детским фондом Организации Объединенных Наций (ЮНИСЕФ) и Государственным научно-
исследовательским институтом системного анализа Счетной палаты Российской Федерации (НИИ
СП), подписанным 25 января 2010 г. Период, охваченный исследованием: 2007–2009 гг., в ряде слу-
чаев временной отрезок был расширен до 2005–2010 гг.
Источники информации: официальные стати- санаторно-оздоровительная помощь,санитарно-
стические данные федерального (Росстат) и регио- эпидемиологическое благополучие, физическая
нального уровней; нормативные правовые акты культура и спорт);
федерального и регионального уровней; отчеты ор- n социальная политика (социальное обслужива-
ганов исполнительной власти субъектов Российской ние населения, социальное обеспечение насе-
Федерации об эффективности их деятельности; ления, охрана семьи и детства).
специальное социологическое исследование, про-
веденное в рамках проекта в Дальневосточном фе- В качестве целевых групп проекта рассматри-
деральном округе (ДВФО), включая интервью с вались не только возрастные контингенты детей
представителями государственных органов власти (младенцы, дети дошкольного возраста, дети
в сфере образования, здравоохранения и социаль- школьного возраста, в том числе подростки и мо-
ной политики ДВФО, интервью с представителями лодежь), но и беременные, матери с детьми, а
общественных организаций, участвующих в бюд- также дети, находящиеся в трудной жизненной
жетном процессе, а также количественный опрос ситуации: инвалиды, малообеспеченные, сироты.
представителей адресных социальных групп – по-
лучателей бюджетных средств. Рекомендации по повышению эффективности
и результативности расходов в интересах детей,
Цель проведенного исследования: анализ тен- предложенные в данном исследовании, основаны
денций расходования бюджетных средств, эффек- на всестороннем анализе действующей системы
тивности и результативности бюджетных расходов бюджетных расходов на детей в Российской Фе-
на детей, в том числе по уровням бюджетного про- дерации по уровням бюджетного процесса в раз-
цесса (федеральный бюджет и бюджеты субъектов резе расходов на образование, здравоохранение
Российской Федерации), и разработка рекоменда- и социальную защиту. Предложен комплекс ме-
ций по повышению эффективности и результатив- роприятий, направленных на обеспечение рав-
ности указанных расходов. Бюджетные расходы ных возможностей наиболее полного развития
анализировались по ряду разделов и подразделов каждого ребенка, повышение качества жизни се-
функциональной классификации, непосредственно мей и детей. Рекомендации соответствуют си-
затрагивающих интересы детей, в частности: стеме целей Концепции долгосрочного соци-
n образование (дошкольное, общее, начальное и ально-экономического развития Российской
среднее профессиональное, молодежная поли- Федерации на период до 2020 г. и другим страте-
тика и оздоровление детей); гическим документам, утвержденным Президен-
n здравоохранение, физкультура и спорт (амбула- том Российской Федерации и Правительством
торная и стационарная медицинская помощь, Российской Федерации.
Исследование позволило сделать выводы, приведeнные в данной брошюре.
5
НИИ СП

8. Дети остаются одной из наиболее уязвимых социальных групп населения в Российской
Федерации. Дети-сироты или оставшиеся без попечения родителей, дети-инвалиды, те,
кто находится в социально опасном положении подвержены серьезному риску оказаться
в социальной изоляции, быть социально исключенными. Многие дети нуждаются в более
полной реализации их прав на развитие, образование, благоприятную экологическую
среду. Несмотря на положительную динамику некоторых социальных показателей, ха-
рактеризующих здоровье и развитие детей, остается много нерешенных проблем, кото-
рые не позволяют обеспечить полную реализацию и развите потенциала каждого ребенка.
По данным Росстата на 1 января 2010 г. в Рос- возрасте до 18 лет в общей численности россиян
сийской Федерации проживало 26 млн детей. Не- за 2005–2009 гг. уменьшилась с 20,3 до 18,3%.
смотря на устойчивую положительную динамику Данная тенденция сопровождается струк-
рождаемости, ее уровень остается сравнительно турными изменениями детского населения:
невысоким – ни общий, ни суммарный коэффици- удельный вес дошкольников постепенно уве-
енты рождаемости до сих пор не достигли значе- личивается, тогда как доля детей школьного
ний 1990 г. В результате доля населения в возраста продолжает падать.
Таблица 1
Демографические характеристики детства в Российской Федерации
1990 2005 2006 2007 2008 2009
Численность населения в возрасте
0–17 лет (на конец года):
– тыс. человек 38 015* 27 939 27 014 26 409 26 055 25 981
– в % к общей численности населения 25,6 20,3 19,6 19,0 18,3 18,3
Общий коэффициент рождаемости,
родившихся живыми в расчете
на 1000 человек населения 13,4 10,2 10,4 11,3 12,1 12,4
Суммарный коэффициент рождаемости,
детей в расчете на одну женщину 1,892 1,287 1,296 1,406 1,494 1,537
Младенческая смертность,
умерших в возрасте до года
в расчете на 1000 родившихся живыми 17,4 11,0 10,2 9,4 8,5 8,1
Смертность детей в возрасте до 5 лет,
вероятность смерти
на 1000 родившихся живыми 22,5* 13,9 13,0 11,8 10,8 10,2
* Данные за 1995 г.
6

9. 45%
40%
2009
2008
35% 2007
2006
2005
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0
до 1 года 1-4 года 5-6 лет 7-14 лет 15-17 лет
дети в возрасте
Рис. 1 Возрастная структура детей
7
НИИ СП

10. В России устойчиво снижается детская смертность.
Так, уровень младенческой смертности в 2009 г. сокра-
тился до 8,1 промилле, вероятность смерти в течение
первых пяти лет жизни – до 10,2 промилле. В результате
положительной динамики состояния здоровья беремен-
ных до 36,8% увеличилась доля нормальных родов. Од-
нако остается проблема грудного вскармливания. В на-
стоящее время примерно 70% детей первого года жизни
находятся на смешанном или искусственном питании.
На фоне общего сокращения смертности состояние
здоровья детей России характеризуется увеличением за-
болеваемости, ростом распространенности хронических
патологий, снижением числа абсолютно здоровых детей
во всех половозрастных группах. Неблагоприятные сдви-
ги наиболее выражены в период обучения ребенка в шко-
ле. В итоге до 80% выпускников школ имеют ограниче-
ния в выборе профессии по состоянию здоровья, более
35% юношей непригодны к службе в армии, заболевания
и расстройства у 22–25% девушек могут в дальнейшем при-
вести к нарушениям репродуктивной функции.
Весьма высок не только общий уровень заболевае-
мости детей и подростков, но и риск социально значи-
мых болезней, в первую очередь туберкулеза. В
2007–2009 гг. за счет дополнительного финансирования
противотуберкулезных мероприятий этот показатель,
значительно выросший в 1990-е, начал снижаться. Тем
не менее уровень заболеваемости туберкулезом с диаг-
нозом, установленным впервые в жизни, в возрастной
группе до 17 лет составил в 2009 г. 18,8 случая на 100 тыс.
детей (в 2007 и 2008 гг. – 19,2 случая). Такая ситуация
связана со значительным количеством невыявленных
источников туберкулезной инфекции среди населения,
отказами туберкулезных больных от лечения, недоста-
точной эффективностью противоэпидемических и про-
филактических мероприятий в очагах туберкулезной
инфекции, а также отказами родителей от туберкулино-
диагностики.
Не менее тревожным симптомом остается рост за-
болеваемости детей, вызванной врожденными анома-
лиями, деформациями и хромосомными нарушениями.
За период 2001–2009 гг. этот показатель увеличился в
1,8 раза.
Сохраняется высокий уровень инвалидности
среди детей. В 2009 г. из каждой сотни россиян в воз-
8

11. Таблица 2
Заболеваемость детей и подростков в Российской Федерации
(человек в расчете на 100 000 человек данной возрастной группы)
2005 2006 2007 2008 2009
Уровень заболеваемости с диагнозом,
установленным впервые в жизни:
– детей в возрасте 0–14 лет 170 878 177 511 182 904 182 714 194 394
– подростков в возрасте 15–17 лет 112 674 118 382 123 548 124 944 141 504
Удельный вес детей, родившихся больными
или заболевших в перинатальный период,
в общей численности родившихся живыми, % 40,7 39,8 39,0 37,3 36,1
Заболеваемость детей в возрасте 0–14 лет,
вызванная врожденными аномалиями,
деформациями и хромосомными нарушениями 922,9 1005,9 1104,5 1211,2 1203,3
Уровень заболеваемости психическими
расстройствами и расстройствами поведения
с диагнозом, установленным впервые в жизни:
– детей в возрасте 0–14 лет 153,0 144,8 139,3 129,4 125,0
– подростков в возрасте 15–17 лет 112,5 113,3 105,6 96,5 94,2
Контингент детей в возрасте 0–14 лет
(состоят на учете в ЛПУ) с диагнозом:
– психические расстройства 1095,9 1035,8 1003,8 967,5 931,8
– активный туберкулез 22,8 18,2 – 16,4 –
– алкоголизм 0,57 0,51 0,36 0,36 0,5
– наркомания 0,2 0,3 0,2 0,2 0,3
– токсикомания 7,9 6,9 5,6 4,3 3,1
Контингент детей в возрасте 15–17 лет
(состоят на учете в ЛПУ) с диагнозом:
– психические расстройства 1792,4 1731,1 1816,8 1853,2 1813,1
– активный туберкулез 47,7 – – 47,7 –
– алкоголизм 38,5 32,3 30,0 26,6 25,5
– наркомания 21,8 22,2 23,4 19,9 18,6
– токсикомания 63,4 65,5 66,5 61,9 54,5
Численность детей-инвалидов в возрасте
до 18 лет в расчете на 10 000 детей 205,0 205,0 200,2 197,6 199,7
9
НИИ СП

12. Продолжает последовательно увеличиваться выглядит более благополучной. Охват детей ос-
уровень образования нового поколения россиян новным общим образованием в 2009 г. вплотную
(детей и молодежи), однако в стране по-прежнему приблизился к максимально возможному – 99,8%.
не хватает дошкольных образовательных учреж- В 2007–2009 гг. доля тех, кто вынужден обучаться
дений. В 2009 г. их посещали 58% детей 1–6-лет- в специальных коррекционных учреждениях или
него возраста, при этом число желающих записать классах для детей с отклонениями в развитии, ста-
ребенка в детский сад за 2005–2009 гг. практиче- билизировалась на уровне 2,7%. Правда, в стране
ски удвоилось, составив 207 человек в расчете на остаются дети школьного возраста, которые по со-
1000 детей соответствующего возраста. Начиная с стоянию здоровья могут обучаться в образова-
2007 г. общее количество воспитанников все тельных учреждениях, но не делают этого. Их доля
больше превышает имеющееся число мест. На в 2009 г. составляла 0,15% от общей численности
этом фоне ситуация в сфере общего образования детей и подростков в возрасте 7–18 лет.
220
200
180
Охват детей
160 дошкольным
образованием,
140
%
120
100
80
Очередь
60 в дошкольные
учреждения,
40 человек в расчете
на 1000 детей
20
в возрасте
0 1–6 лет
2005 2006 2007 2008 2009
Рис. 2 Развитие дошкольного образования
10

13. Достаточно благополучная ситуация в сфере об- зали больше умения применять свои знания в си-
щего (школьного) образования пока не привела к туациях, близких к реальным. Так что связь между
повышению результатов учебы. Так, несмотря на предметным знанием и умением использовать его
благоприятные в целом изменения показателей по на практике пока еще остается проблемой россий-
сравнению с 2008 г., средний выпускник в 2009 г. ской школы.
сдал обязательные ЕГЭ не более чем удовлетвори- Однако самый болезненный вопрос – грамот-
тельно. При этом не справились с обязательными ность чтения российских школьников. 15-летние
ЕГЭ и не получили аттестат в 2009 г. 2,7% выпуск- учащиеся России имеют рейтинг, находящийся в
ников (в 2010 г. таких оказалось уже меньше – 2,1%). пределах 41–43 места среди 65 стран. Такой балл
По ряду дисциплин российские школьники означает, что в соответствии с международной шка-
пока отстают от своих зарубежных сверстников. лой они в среднем продемонстрировали только вто-
Согласно результатам очередного этапа PISA-2009, рой (базовый) уровень овладения грамотностью
международный тест по естествознанию выявил чтения. Показательно, что российские четверо-
невысокий уровень естественнонаучной грамотно- классники (по данным PIRLS 2001 и 2006 гг.) обла-
сти российских учащихся, не соответствующий ос- дают чрезвычайно высоким уровнем готовности к
новным требованиям, сформулированным веду- чтению для обучения, которое начинается в 5–7
щими специалистами мира в области школьного классах. Однако к 9–10 классам (по данным PISA
естественнонаучного образования1. С учетом 2000, 2003, 2006, 2009 гг.) читательская грамотность
ошибки измерения российские учащиеся 15-лет- российских учащихся оказывается ниже мировых
него возраста имели рейтинг, находящийся в пре- стандартов.
делах 37–40 места среди участвовавших в иссле- В отличие от положительной динамики в сфере
довании 65 стран. Это означает, что в соответствии общего образования, профессиональное пережи-
с международной шкалой они в среднем проде- вает нелегкие времена. Сокращение численности
монстрировали второй-третий уровень овладения учащихся на всех ступенях и практически во всех
естественнонаучной грамотностью (из шести). В формах обучения привело к тому, что в 2007 г. охват
области математической грамотности Россия за- молодежи всеми видами профессионального обра-
няла 38–40 место. В то же время согласно другим зования впервые за последнее десятилетие сни-
международным исследованиям (TIMSS, 1999, 2003 зился. В 2008–2009 гг. тенденция сохранилась.
и 2007 гг.) уровень предметных математических Большинство молодежи, заинтересованной в по-
знаний и умений российских восьмиклассников не лучении профессии, традиционно для России стре-
ниже, а подчас даже превышает уровень учащихся мится в вузы, тогда как популярность начального и
многих стран, которые в исследованиях PISA пока- среднего профессионального образования падает.
1
Первые результаты международной программы PISA-2009. Материал для обсуждения. Институт содержания и методов обучения РАО.
Отдел оценки качества образования. 2010.
11
НИИ СП

14. В последние два года государство принимает няется на предприятиях обрабатывающих про-
меры по стимулированию сферы среднего профес- изводств, в организациях торговли, сельском хозяй-
сионального образования. В настоящее время доля стве, на малооплачиваемых и временных работах.
бюджетных мест в средних профессиональных уч- Проводимая государством политика, поддер-
реждениях почти вдвое выше, чем в вузах. Однако жанная общественностью, позволила в последние
пока негативную тенденцию переломить не удалось. годы улучшить ситуацию в детской и подростковой
Система негосударственного образования охва- среде, способствовала снижению уровня безнад-
тывает сегодня примерно пятую часть российских зорности несовершеннолетних. Число несовер-
учащихся. Данный вид обучения шире всего распро- шеннолетних, доставленных в органы внутренних
странен на высшей ступени (17,2% студентов в дел и нуждающихся в социальной помощи со сто-
2009 г.), тогда как в среде учащихся средних профес- роны государства, снизилось с 166 тыс. в 2006 г. до
сиональных учреждений и общеобразовательных 118,2 тыс. в 2009 г. Прослеживается устойчивая
школ негосударственное образование непопулярно тенденция к сокращению детской и подростковой
(соответственно 4,2% и 0,5% учащихся). преступности: удельный вес преступлений, совер-
Труд и занятость несовершеннолетних остаются шенных несовершеннолетними и при их участии,
предметом общественного обсуждения. Данные вы- снизился с 4,4% в 2005 г. до 3,2% в 2009 г. Доля не-
борочных обследований населения по проблемам за- совершеннолетних участников преступлений в
нятости Росстата свидетельствуют: в 2009 г. уровень общей численности лиц, совершивших преступле-
занятости несовершеннолетних продолжал сни- ния, сократилась с 11,6% до 7%. В основном подро-
жаться и составил 1,9% (2008 г. – 2,6%; 2007 г. – 3,6%). стки замешаны в кражах, грабежах и угонах
При этом численность работающих подростков в воз- автомобилей. Наряду с этим выросла доля осуж-
расте 15–17 лет составила в 2009 г. 70% от уровня денных несовершеннолетних, ранее уже привле-
2008г. Труд несовершеннолетних в основном приме- кавшихся к уголовной ответственности.
800 27
700 26 Численность студентов
в учреждениях
человек на 10 000 населения
600 профессионального
25 образования
500
24 высшего
400 среднего
%
23 начального
300
22 Охват молодежи
200 профессиональным
образованием
100 21 (правая шкала)
0 20
2007 2007 2008 2009 2009
Рис. 3 Охват населения профессиональным образованием
12

15. Анализ имеющихся данных свидетельствует о В последние годы дети все чаще становятся
том, что в 2009 г. каждый десятый подросток, со- объектами сексуальных домогательств, физиче-
вершивший преступление, находился в состоянии ского насилия, вовлекаются в преступные группи-
алкогольного опьянения; всего же в органы внут- ровки, похищаются с целью трансплантации
ренних дел за совершение правонарушений, свя- органов и тканей, а также используются для дости-
занных с употреблением спиртных напитков, было жения других преступных целей. Если в 2002 г. в
доставлено 275,2 тыс. несовершеннолетних Российской Федерации было совершено свыше 40
(2008 г. – 284,5 тыс.; 2007 г. – 288,2 тыс.). Еще тыс. таких преступлений, из них более 5000 сопря-
11 тыс. несовершеннолетних попали в органы женных с насильственными действиями сексуаль-
внутренних дел за употребление наркотиков, пси- ного характера, то в 2006 г. уже более 80 тыс.
хотропных либо одурманивающих веществ (что на преступлений, при этом более 150 тыс. несовер-
25,2% ниже, чем в 2008 г., и на 36,5% ниже пока- шеннолетних стали жертвами преступных посяга-
зателей 2007 г.). тельств со стороны взрослых. В 2009 г. жертвами
Совершение подростками общественно опас- насилия в России стали свыше 108 тыс. несовер-
ных деяний является основной причиной помеще- шеннолетних. В результате совершенных преступ-
ния их в специальные учебно-воспитательные лений погибло 544 ребенка. Органами внутренних
заведения закрытого типа (СУВУ ЗТ). В 2009 г. в дел разыскивалось более 21 тыс. несовершенно-
этих учреждениях находилось 3316 воспитанников летних, пропавших без вести, из них примерно чет-
(2008 г. – 3694; 2007 г. – 3928), из которых 11% – де- верть – малолетние (5650). На конец года остались
вушки, 20% – дети-сироты и оставшиеся без по- в розыске полторы тысячи детей, из них 499 – в воз-
печения родителей. Причем если в 2007 г. на долю расте до 14 лет. Несовершеннолетние составляют
детей в возрасте 11–14 лет приходилось 24% кон- почти половину от числа жертв насильственных
тингента, в 2008 г. – 25%, то в 2009 г. уже 45%. преступлений сексуального характера, а число
80
70
Доля студентов,
обучающихся
60 за счет бюджетных
средств в учреждениях:
50
среднего
%
профессионального
40 образования
30 высшего
профессионального
20 образования
10
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Рис. 4 Обучение за счет бюджетных средств студентов
государственных и муниципальных учреждений
13
НИИ СП

16. детей, потерпевших от других половых преступле- безработным родителем, многодетные семьи, а также
ний, возросло за последние несколько лет в 20 раз. семьи с детьми-инвалидами относятся к числу наи-
Проведенный Следственным комитетом при про- более уязвимых. Хотя система социальной поддержки
куратуре Российской Федерации анализ причин пре- семей с детьми носит разветвленный характер, не-
ступлений в отношении несовершеннолетних пока- высокий размер пособий и льгот приводит к тому,
зывает, что большинство из них совершается тогда, что дети в большей степени, чем взрослые, подвер-
когда дети остаются без наблюдения родителей или гаются риску бедности. Их доля в численности насе-
попечителей. В первую очередь это связано с недо- ления с доходами ниже прожиточного минимума со-
статочным надзором за детьми в силу асоциального ставляет около 24%, что существенно выше удельного
образа жизни самих родителей потерпевших, зача- веса детей в общей численности россиян (18,3%). Со-
стую злоупотребляющих спиртными напитками, нар- ответственно, и уровень бедности детей (19,4%2 в
котиками, не имеющих постоянного дохода. 2009г.) выше среднего по населению (13,2%).
В 2009 г. обострилась ситуация в области дет- Одним из основных элементов социальной за-
ского сиротства. При этом около 20% детей-сирот и щиты материнства и детства является система го-
детей, оставшихся без попечения родителей, воспи- сударственных пособий гражданам, имеющим
тываются в интернатных учреждениях, а не в семьях. детей. В 2009 г. были проведены две индексации
Многие из перечисленных проблем являются этих пособий, а также материнского капитала с уче-
следствием низкой материальной обеспеченности том прогноза инфляции. В результате за 2009 г.3
ряда категорий семей с детьми. В России уровень ежемесячное пособие по уходу за ребенком для
жизни детей формируется под знаком устойчивой граждан, не подлежащих обязательному социаль-
тенденции: студенческие семьи с детьми, семьи с ному страхованию, увеличилось: по уходу за пер-
2
Уровень бедности детей в возрасте до 16 лет.
3
С 1 января 2009 г. по 1 января 2010 г.
25 Доля детей
23,8 в возрасте до 16 лет
22,6
21,8 21,4
21,2
20
в численности населения
с денежными доходами ниже
16,3 16,0 15,8 15,9 16,1 величины прожиточного минимума
15
в общей численности
10
населения
5
0 Рис. 5 Динамика детской бедности
2005 2006 2007 2008 2009
14

17. вым ребенком – с 1873,1 до 2060,4 руб., по уходу за Вместе с тем размер пособия беременным жен-
вторым и последующими детьми – с 3746,2 до щинам, вставшим на учет в женской консультации
4120,8 руб.4 Тем не менее величина пособия покры- в ранние сроки беременности, остается недоста-
вает только 78% прожиточного минимума второго и точным даже после увеличения – 412,1 руб. с 1 ян-
последующих детей. Для первого ребенка весо- варя 2010 г. по сравнению с 359 руб. с 1 января
мость пособия меньше и составляет 39% прожиточ- 2009 г. Ежегодно происходит увеличение едино-
ного минимума. временного пособия при рождении ребенка. К на-
Ежегодно увеличиваются и другие виды госу- чалу 2009 г. его размер вырос за год на 15% – до
дарственных пособий на детей, однако как их еже- 9989,9 руб., к началу 2010 г. увеличение составило
годный прирост, так и весомость данных выплат для 10% – до 10 988,9 руб.
семейного бюджета крайне неравномерны. Так, на Следует отметить, что в России к 2010 г. еще су-
выплату единовременного пособия при всех формах ществует задолженность по выплатам пособий на
устройства в семью детей, лишенных родительского детей, хотя ее размеры постоянно снижаются. Это
попечения, в фонде компенсаций федерального характерно прежде всего для ежемесячного посо-
бюджета предусматривались ассигнования (в виде бия на ребенка: долги по выплатам сократились су-
субсидий, с учетом индексации) в 2007 г. в размере щественно – с 7,2% от общей суммы выплаченных
767,3 млн руб., в 2008 г. – 1081,5 млн руб. и в 2009 г. – пособий в 2005 г. до 0,1% в 2009 г.
1408,1 млн руб. Величина материнского (семейного) Согласно проведенному Росстатом в сентябре-
капитала в 2008 г. была увеличена с учетом прогно- октябре 2009 г. выборочному обследованию «Семья и
зируемых темпов роста инфляции до 276 250 руб., в рождаемость»5, в ходе которого респонденты попы-
начале 2009 г. она составила уже 312 162,5 руб., а в тались проранжировать различные меры государст-
начале 2010 г. – 343 378,8 руб. венной демографической политики, оказалось, что
В 2009 г. был принят ряд нормативных право- наибольшее значение в плане увеличения рождае-
вых актов, направленных на расширение прав мости имеют меры, направленные на улучшение жи-
граждан по использованию средств материнского лищных условий (поставили на первое место 33,7%
(семейного) капитала. С 1 января 2009 г. в качестве женщин и 33,6% мужчин). На втором месте – «мате-
антикризисной меры предоставлено право направ- ринский капитал» (22,7% опрошенных женщин и
лять эти средства на погашение кредитов или зай- столько же опрошенных мужчин), на третьем – ком-
мов независимо от срока, истекшего со дня пенсация затрат родителей на оплату детских до-
рождения (усыновления) второго и последующих школьных учреждений (соответственно 20,5% и
детей. Более того, в целях повышения уровня мате- 18,0%). Размеры большинства государственных по-
риального обеспечения отдельных категорий граж- собий гражданам, имеющим детей, оказались ниже
дан установлена единовременная денежная порога ощутимости.
выплата за счет средств материнского капитала Тенденции, формирующиеся в настоящее время
лицам, получившим государственный сертификат, в в вопросах финансирования государственной соци-
размере 12 000 руб. альной политики, достаточно противоречивы. Уве-
В соответствии с Федеральным законом РФ личение выделенных государственных средств в
№ 216-ФЗ «О бюджете фонда социального страхо- абсолютном выражении сочетается с сокращением
вания РФ на 2009 год и на плановый период 2010 расходов на нужды образования и здравоохране-
и 2011 годов» от 25 ноября 2008 г. с 1 января ния в относительном выражении, а также стагна-
2009 г. максимальный размер пособия по бере- цией удельного веса социальных выплат детям и
менности и родам был увеличен до 25 390 руб. семьям с детьми.
4
Расчет пособия для граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию, носит индивидуальный характер.
Его средняя величина не публикуется.
5
Опрос проводился в 1118 семьях из 30 субъектов Российской Федерации, представляющих все федеральные округа.
Всего было опрошено 1999 человек, в т. ч. 1118 женщин и 881 мужчина. Опрашивались как супруги (881 супружеская пара),
так и незамужние матери (237 человек).
15
НИИ СП

18. 30%
25%
20% 2009
2008
2007
15% 2006
2005
10%
5% *
Расходы консолидированного бюджета на
социальную политику включают расходы на:
– пенсионное обеспечение
– социальное обслуживание населения
0 – социальное обеспечение населения
на образование на здравоохранение, на социальную – охрану семьи и детства
физическую культуру политику* – прикладные научные исследования
в области социальной политики
и спорт *
– другие вопросы в области социальной
Доля расходов в консолидированном бюджете РФ политики
Рис. 6 Социальные расходы в консолидированном бюджете России
1800 30
Расходы, млрд. рублей
1600
25 ФБ РФ*
1400 КБС РФ**
в % к расходам бюджета
1200 20
Удельный вес, %
млрд. рублей
1000 КБС РФ
15 ФБ РФ
800
Социальные расходы
600 10
консолидированного бюджета
в расчете на одного ребенка:
400 2007 г. – 49,9 тыс. рублей
5 2008 г. – 56,5 тыс. рублей
200 2009 г. – 64,6 тыс. рублей
* ФБ РФ – Федеральный бюджет РФ
0 0 ** КБС РФ – Консолидированный
2007 2008 2009 бюджет субъектов РФ
Рис. 7 Расходы бюджетов на детей
16

19. Схожие тенденции прослеживаются в динамике на усилия властей, совокупные бюджетные рас-
совокупных государственных расходов на детей. ходы на детей в 2009 г. возросли лишь в номи-
Экономический кризис 2008–2009 гг. внес нальном выражении. По отношению к общим рас-
свои негативные коррективы в перспективные ходам бюджетов различных уровней их доля
планы реализации долгосрочных стратегий и про- увеличилась только в сравнении с 2008 г., тогда
грамм, сказался на объеме финансирования со- как в 2007 г. на детей расходовалось относи-
циальной сферы, внедрении инновационных ме- тельно больше средств из консолидированного
тодик в практику социальной политики. Несмотря бюджета страны, чем в 2009 г.
17
НИИ СП

20. 2
В Послании 2010 года Федеральному собранию Российской Федерации Президент
Д. А. Медведев заявил: «Считаю, что нам жизненно необходима эффективная государст-
венная политика в области детства. Политика современная, политика, которая отвечает
интересам национального развития»6. Данное заявление свидетельствует о неудовле-
творенности политикой, проводимой в интересах детей, и корреспондируется с рядом за-
явлений руководства страны о необходимости повышения эффективности использования
государственных средств и внедрения в практику управления социально-экономическим
развитием страны новых, ориентированных на качественный результат методов.
Государственная политика Российской Феде- дерации на среднесрочную перспективу (2006–
рации в области детства базируется на общепри- 2008 гг.), Концепцию долгосрочного развития Рос-
знанных международных нормах. Россия одной из сии до 2020 г., Концепцию демографического
первых ратифицировала Конвенцию о правах ре- развития страны на период до 2015 г., Послания
бенка, принятую резолюцией 44/25 Генеральной Президента страны Федеральному собранию в 2008,
Ассамблеи ООН 20 ноября 1989 г., декларировав 2009 и особенно в 2010 г., обозначены конкретные
приоритетность интересов детей, включая вопросы направления, цели и задачи государственной поли-
ресурсного обеспечения их нужд, перед интере- тики, ориентированной на улучшение положения
сами общества и государства. Важнейшими между- детей в Российской Федерации.
народными документами, формирующими политику Указанные направления включают охрану и
государства в области детства, определены: Дек- укрепление здоровья детей и подростков; профи-
ларация прав ребенка, утвержденная Ассамблеей лактику социального неблагополучия семей с
Организации Объединенных Наций и провозгла- детьми; повышение эффективности государствен-
сившая, что «человечество обязано давать ребенку ной системы поддержки детей, находящихся в
лучшее, что оно имеет»; Конвенции МОТ, включая особо сложных обстоятельствах: сирот и детей,
Конвенцию 1999 г. о наихудших формах детского оставшихся без попечения родителей. Поставлена
труда; а также подписанные Президентом Россий- задача создать условия для активного включения
ской Федерации в 2000 г. Цели развития тысячеле- подрастающего поколения в социально-экономи-
тия ООН (ЦРТ). Безусловным шагом на пути ческую, культурную жизнь общества.
дальнейшей гармонизации международного и на- Одно из приоритетных направлений – комплекс-
ционального законодательства в области защиты ное решение проблем детей-инвалидов, создание
социальных прав российских граждан, в том числе условий для их полноценной жизни и интеграции в
детей и молодежи, является ратификация в 2010 г. общество. В последние годы в России развивается
Европейской социальной хартии. инклюзивное образование. Действующее законода-
В определяющих государственные приоритеты тельство позволяет организовывать обучение детей
национальных документах, включая Программу со- с ограниченными возможностями здоровья в обра-
циально-экономического развития Российской Фе- зовательных учреждениях общего типа.
6
http://www.kremlin.ru.
18

21. 19
НИИ СП

22. Гарантом реализации указанных направле- ческого сектора, складывающегося в России. По
ний государственной политики в области детства данным Доклада о состоянии гражданского обще-
являются Федеральный закон от 24 июля 1998 г. ства в Российской Федерации, подготовленного
№124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Общественной палатой Российской Федерации в
Российской Федерации» и другие нормативные 2010 г., в сфере социальной работы, социальной за-
правовые акты. Для обеспечения органов госу- щиты задействовано 54% всех НКО, в образовании,
дарственной власти Российской Федерации объ- науке и научном обслуживании – 44%, культуре и
ективной систематизированной информацией о искусстве – 30%, здравоохранении и медицине –
положении детей с целью уточнения приоритетов 22%7. Таким образом, подавляющее большинство
и повышения эффективности деятельности гото- НКО, существующих в стране, ориентированы на
вится ежегодный Доклад о положении детей в социальные вопросы. Экспертные оценки свиде-
Российской Федерации. тельствуют о возрастании значимости их деятель-
Важную роль в повышении эффективности го- ности в рамках социальной политики государства.
сударственной политики в этом вопросе играет Еще одним перспективным направлением
уровень развития соответствующих институтов. В институционального развития социальной прак-
соответствии с Указом Президента Российской Фе- тики является активизация взаимодействия
дерации от 1 сентября 2009 г. № 986 «Об Уполно- между гражданским обществом, властью и биз-
моченном при Президенте Российской Федерации несом за счет укрепления влияния пока еще на-
по правам ребенка» в нашей стране была впервые ходящихся в стадии становления механизмов
учреждена такая должность. Институт уполномо- межсекторального партнерства, таких как моло-
ченного по правам ребенка федерального уровня дежные парламенты, социальный заказ, пуб-
является новой формой реализации Российской личные слушания, общественные советы и
Федерацией международных обязательств и по- эксперты и пр.
требует дальнейших законодательных, админи- Особенностью текущего этапа реализации госу-
стративных и других мер по укреплению и дарственной политики в интересах детей и семей с
созданию условий для эффективного функциони- детьми является не просто декларация ее приоритет-
рования. Что касается уполномоченных по правам ности со стороны властей, но и готовность иницииро-
ребенка на региональном уровне, то они работают вать преобразования, позволяющие реализовать
уже в 58 регионах страны. Приступил к реализации более эффективную, результативную, экономичную
широкого спектра программ и проектов в регионах политику, основанную на современных методах
России Фонд поддержки детей, находящихся в управления. Разумеется, даже самые эффективные
трудной жизненной ситуации. методы управления не снимают с повестки дня во-
Существенный потенциал участия в социаль- прос достаточности средств для достижения постав-
ной политике заложен в деятельности некоммер- ленных целей, поэтому обоснованность расходов
7
Сумма видов деятельности превышает 100%, поскольку каждая НКО, как правило, специализируется на нескольких направлениях.
Источник: doklad_red.doc, с. 84.
20

23. бюджета и повышение эффективности их использо-
вания остаются первоочередными задачами.
Анализ приоритетов государственной поли-
тики в области защиты детства, проведенный на
основе документов стратегического развития
страны, свидетельствует о необходимости укруп-
нения и систематизации заявленных в данной
сфере приоритетов. Во многих случаях при сопо-
ставлении документов очевидно отсутствие мето-
дологического и терминологического единства.
Многообразие понятий, в частности «направле-
ния», «цели», «приоритеты», «стратегические
цели», «принципы», «проблемные вопросы» и
т.д., затрудняет попытки систематизировать госу-
дарственные обязательства по отношению к
детям и семьям с детьми в единую программу
действий, имеющую четкие временные, количе-
ственные и качественные задачи.
Важной составляющей процесса систематиза-
ции целей и задач политики в интересах детства яв-
ляется определение четкой адресности заявленных
намерений в разрезе социальных групп, на которые
ориентирована государственная политика. Укруп-
нение и систематизация целей позволят повысить
не только эффективность бюджетных средств, на-
правляемых на помощь детству, но и результатив-
ность проводимых мероприятий. Кроме того, четкая
формулировка целей, средств их достижения и ад-
ресность позволят использовать наиболее дейст-
венные методы государственного и общественного
контроля. Важным условием успешности уточнения
и систематизации целей государственной политики
в интересах детей является включение в этот про-
цесс непосредственных адресатов.
21
НИИ СП

24. Отсутствие четкого понятийного аппарата социальной политики серьезно ослож-
няет анализ бюджетных расходов на детей. Действующие нормативные документы
не содержат ни взаимосвязанной системы понятий, ни конкретных определений,
например категории «государственные расходы на детей», что приводит к раз-
личным толкованиям как собственно социальных терминов, так и методов практи-
ческой реализации и оценки эффективности социальной политики.
Социальная политика – это сфера практического дельному количеству сверхурочных работ и т. п. Все
осуществления важнейшей функции государства по социальные обязательства можно структурировать
созданию условий, обеспечивающих каждому члену по нескольким признакам (см. рис. 8).
общества реализацию его потребностей с учетом По финансовому признаку (источнику финанси-
принятой в обществе системы ценностей. В центре рования) социальные обязательства государства
социальной политики должен находиться человек, разделяются на две группы. В первую входят обя-
который одновременно выступает как ее цель, пред- зательства, финансируемые на основе страховых
мет и субъект8. Меры по реализации социальной по- принципов из государственных внебюджетных
литики объединяются в систему социальной защиты. фондов (ГВФ). При этом возможным реципиентом
Социальные обязательства государства в дан- может являться сам страхователь или страховые
ном контексте следует рассматривать как услуги в выплаты в пользу возможного реципиента могут
денежной или натуральной форме, получаемые осуществляться иным страхователем. Сегодня в
гражданами страны и иными категориями физиче- России доминирует второй вид социальных обяза-
ских и юридических лиц за счет консолидирован- тельств государства – финансируемые на основе
ного бюджета в соответствии с Конституцией страхового принципа непосредственно из госу-
Российской Федерации и иными нормативными дарственного бюджета. В их состав входят, во-пер-
правовыми актами. Исходя из данного определе- вых, расходы федерального и местного бюджетов
ния, в состав социальных обязательств государства по укрупненной статье «социально-культурные ме-
не включаются гарантируемые законодательством роприятия» (включая финансирование образова-
обязательства социального характера, которые не ния, культуры, искусства и кинематографии,
требуют для своего исполнения прямого финанси- средств массовой информации, здравоохранения и
рования из средств консолидированного бюджета. физической культуры, социальной политики); во-
К ним относятся, например, обязательства по обес- вторых, заработная плата работников бюджетных
печению нормальной продолжительности рабочего предприятий и организаций, не проходящая по
времени на предприятиях, в учреждениях, органи- данной статье, а также некоторые другие виды со-
зациях, продолжительности рабочей недели, пре- циальных обязательств государства.
8
Горкин А. П., Карелова Г. Н., Катульский Е. Д. и др. «Социальная энциклопедия». М.: Научное издательство «Большая
Российская энциклопедия», 2000.
22
НИИ СП

25. Социальные
обязательства государства
(государственное финансирование)
Социальная защита (поддержка) –
система мер по реализации Правовые меры
не требуют для своего
социальной политики исполнения прямого
реализующих социальную политику и обеспечивающих
финансирования
совокупность отраслей, предприятий, организаций,
из средств бюджета –
обязательства
по обеспечению
выполнение социальных обязательств
нормальной
Экономические меры продолжительности
Социальная сфера –
рабочего времени,
предельному количеству
Социальные меры сверхурочных работ
и т. п.
Медицинские меры
Организационно-
технические меры
Социальные услуги (обслуживание) –
действия по выполнению социальных
обязательств
Социально-бытовые Социально-медицинские Социально-правовые
услуги услуги услуги
Оказание материальной Социальная адаптация
Экономические меры
помощи и реабилитация
Рис. 8 Система социальных понятий

26. В свою очередь, обязательства, входящие в со- обстоятельствах. В то же время в составе расход-
став второй группы, по источникам бюджетного фи- ной части бюджетов ГВФ условные социальные
нансирования также могут быть разделены на два обязательства представляют собой затраты, по-
вида: финансируемые из федерального бюджета и рядок расчета которых в отличие от расчета ве-
финансируемые из региональных бюджетов. Кроме личины социального трансферта, назначаемого
того, как из федерального, так и из региональных конкретному физическому лицу, не формализован
бюджетов финансируются некоторые социальные (типичными примерами являются затраты Фонда
расходы предприятий и организаций. социального страхования на санаторно-курортное
По необходимости исполнения все социальные обслуживание работников и членов их семей).
обязательства государства могут быть разделены на Возможна также группировка социальных
безусловные и условные. К безусловным относятся обязательств государства по отраслевому при-
обязательства перед физическими лицами по вы- знаку. В этом случае целесообразно разделить их
плате в соответствии с установленными действую- на социальные обязательства в областях:
щим законодательством механизмами социальных n трудовые отношения и оплата труда;
трансфертов (например, государственных пенсий, n условия и охрана труда;
пособий по безработице, возмещения вреда, полу- n занятость;
ченного работником в связи с осуществлением им n пенсионное и другие виды социального обес-
своих трудовых обязанностей и т. д.), заработной печения;
платы занятых на бюджетных предприятиях и орга- n государственное социальное страхование;
низациях. Особым видом безусловных социальных n поддержка семей с детьми;
обязательств государства являются выплаты юри- n поддержка учащихся различных категорий (от уча-
дическим лицам, деятельность которых направлена щихся государственных и муниципальных образо-
на социальное обустройство физических лиц в слу- вательных учреждений среднего и начального
чае чрезвычайных ситуаций. профессионального образования до аспирантов и
В состав условных социальных обязательств докторантов);
государства целесообразно включить непосред- n поддержка других категорий населения;
ственные обязательства перед юридическими ли- n здравоохранение, образование, культура.
цами и косвенные перед физическими лицами. По своему назначению социальные обяза-
Такие обязательства утверждаются федеральным тельства государства разделяются на прямые и
бюджетом Российской Федерации, а также бюд- инфраструктурные. В свою очередь, в составе
жетами ГВФ на очередной календарный год и не прямых социальных обязательств государства
носят систематического характера. Это, например, можно выделить обязательства перед физиче-
расходы на социально-культурные мероприятия. скими лицами (различные виды социальных
Очевидно, что затраты по соответствующей статье трансфертов) и юридическими лицами (финанси-
федерального бюджета могут быть секвестро- рование объектов социальной сферы и государст-
ваны, в то время как размер государственной пен- венных программ социального характера).
сии или единого ежемесячного пособия на Особенностью социальных обязательств госу-
ребенка не подлежит уменьшению ни при каких дарства перед физическими лицами в России в
24

27. 25
НИИ СП

28. 26