Onderzoek PPS: Bouwen aan maatschappelijke waarden

Bouwen aan
maatschappelijke waarden
Publiek-private samenwerking
bij multifunctionele sportaccommodaties
Maikel Waardenburg
Sofie van den Hombergh
Maarten van Bottenburg
Departement Bestuurs- en Organisatiewetenschap
Universiteit Utrecht

Bouwen aan
maatschappelijke waarden
Publiek-private samenwerking
bij multifunctionele sportaccommodaties
Maikel Waardenburg
Sofie van den Hombergh
Maarten van Bottenburg
Departement Bestuurs- en Organisatiewetenschap
Universiteit Utrecht
Boom bestuurskunde
Den Haag
2019

Jubileumuitgave:
90 jaar innoveren voor duurzame
sportaccommodaties
In 2019 bestaat Vaessen 90 jaar. In die tijd is er veel veranderd. Gemeenten, sportbouwers en
sportaanbieders maken zich door de jaren hard om ervoor te zorgen dat iedereen, niemand
uitgezonderd, plezier kan beleven aan sport. Dat is echter nog niet zo eenvoudig. Het realiseren
en in stand houden van sportvoorzieningen die snel kunnen inspelen op maatschappelijke
veranderingen wordt steeds moeilijker. Economische crisis of bloei, het ontstaan van groei- of
krimpregio’s en de noodzaak tot verduurzaming stellen ons telkens voor nieuwe uitdagingen.
Inspelen op (lokale) sportdoelen en wensen vraagt om kennis, samenwerking en innovatie.
Samen met opdrachtgevers, gebruikers en stakeholders hebben wij de ambitie om duurzame
sportaccommodaties te ontwikkelen die zo goed als mogelijk aansluiten bij de veranderende
behoeften. Dit heeft ons aangezet om ons steeds meer te gaan verdiepen in de sportsector.
Niet alleen door als bouwer in termen van vastgoed te denken, maar vooral ook door als ge-
bruiker naar beleving te kijken. Onze focus op maatschappelijke waardecreatie staat vandaag
de dag aan de basis van de succesvolle positie die wij in de wereld van de ontwikkeling en
realisatie van duurzame sportaccommodaties mogen innemen.
Wij hebben ervaren dat, om deze duurzame sportaccommodaties te realiseren, het belangrijk
is om te investeren in kennisopbouw. Meten is weten. Met ons 90-jarig bestaan in het vizier
hebben wij daarom in 2015 samen met de Universiteit Utrecht het initiatief genomen om we-
tenschappelijk onderzoek te verrichten naar ‘innovaties op het gebied van publiek-private sa-
menwerkingen bij de totstandkoming van sportaccommodaties’.
Publiek-private samenwerkingen zijn in gemeenteland namelijk een veel toegepaste werkwijze
om sportinfrastructuur te realiseren. Middels die samenwerkingen kan het beste van twee we-
relden worden samengebracht. Echter blijkt dat zowel private als publieke partijen spanningen
ervaren bij het creëren van maatschappelijke meerwaarde. Het beter begrijpen van het ontstaan
van deze spanningen, het zo mogelijk voorkomen ervan en daar waar nodig het managen er-
van, was voor ons aanleiding om het initiatief te nemen voor dit onderzoek. Want als je elkaars
belangen beter begrijpt, kun je ook beter samenwerken

In samenspraak met prof. Maarten van Bottenburg is het idee opgevat om het onderzoek vorm
te geven in de vorm van een ‘triple helix model’; een samenspel van Publieke-, Private- en
Wetenschapspartners. Want als spanningen zich op macroniveau voordoen zouden die ook op
microniveau zichtbaar moeten zijn. Dit resulteerde naast deelname van de Universiteit en Vaes-
sen ook in die van de gemeenten Alkmaar, Amsterdam en Rotterdam, Sportfondsen Nederland
en Sportcirkels. NOC*NSF en VSG zijn aangehaakt als kennispartners.
Het eindresultaat van deze 3-jarige zoektocht naar de dynamiek van samenwerking tussen
publieke en private partners bieden wij hierbij graag aan als verjaardagsgeschenk. Als medeon-
dertekenaar van het Sportakkoord van minister Bruno Bruins van VWS, neemt Vaessen u mee
in de dagelijkse uitdagingen om samen met uiteenlopende partners zo duurzaam mogelijke
sportaccommodaties te bedenken en realiseren.
Tom Haagmans Hans Moors
Directeur Vaessen Groep B.V. Directeur Vaessen Algemeen Bouwbedrijf B.V.

Colofon
Omslagontwerp en opmaak binnenwerk: Abel Derks, Utrecht
© 2019 Maikel Waardenburg, Sofie van den Hombergh en Maarten van Bottenburg | Boom bestuurskunde
Behoudens de in of krachtens de Auteurswet gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd,
opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij
elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke
toestemming van de uitgever.
Voor zover het maken van reprografische verveelvoudigingen uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16h
Auteurswet dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht
(Postbus 3051, 2130 KB Hoofddorp, www.reprorecht.nl). Voor het overnemen van (een) gedeelte(n) uit deze uitgave
in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (art. 16 Auteurswet) kan men zich wenden tot de Stichting PRO
(Stichting Publicatie- en Reproductierechten Organisatie, Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, www.stichting-pro.nl).
No part of this book may be reproduced in any form, by print, photoprint, microfilm or any other means without written
permission from the publisher.
ISBN 978-94-6236-950-4
ISBN 978-94-6274-525-4 (e-book)
NUR 805
www.boombestuurskunde.nl

Inhoudsopgave
Voorwoord
Dankwoord
Hoofdstuk 1
Inleiding: Samen bouwen aan maatschappelijke meerwaarde
1.1 Waardenvol samenwerken
1.2 Waarden creëren door PPS
1.3 Onderzoek in context
1.4 Publiek-private samenwerking
1.4.1 Geïntegreerde concessie
1.4.2 Dimensies van publiek-private samenwerking
1.4.3 Waarde creëren door PPS
1.5 Verantwoording onderzoekskeuzes
1.5.1 Case selectie
1.5.2 Onderzoeksmethoden en analyse
1.6 Leeswijzer
Hoofdstuk 2
Een model voor maatschappelijke waardecreatie
2.1 De strategische driehoek
2.2 Maatschappelijke waardecreatie onder spanning
2.2.1 Prestatiespanning
2.2.2 Legitimatiespanning
2.2.3 Sturingsspanning
2.3 Samenvatting en vooruitblik
Hoofdstuk 3
Casus Icedome
3.1 Inleiding
3.2 Het proces van Icedome
3.2.1 Van sluiting naar aanbesteding
3.2.2 Teruggefloten
3.2.3 De oprichting van nieuwe teams
3.2.4 In de knel
3.3 Duiding
3.3.1 Maatschappelijke meerwaarde
3.3.2 Spanningen in het proces
7
11
13
19
19
20
21
23
23
24
26
29
30
30
31
35
35
38
41
42
43
45
49
50
50
50
51
53
55
56
56
56

Hoofdstuk 4
Casus De Kroon
4.1 Inleiding
4.2 Het proces van De Kroon
4.2.1 Driemaal is scheepsrecht?
4.2.2 Expertise van buiten
4.2.3 Draagvlak en steun
4.2.4 Samen naar een PvE
4.2.5 Realisatie en formalisatie
4.2.6 Mellaart BV aan zet
4.2.7 Exploitatiefase
4.3 Duiding
Hoofdstuk 5
Casus De Zwaal
5.1 Inleiding
5.2 Het proces van De Zwaal
5.2.1 Een haperende start
5.2.2 Aanbesteding
5.2.3 Wie doet het onderhoud?
5.2.4 Relaties onder druk
5.2.5 Beheersen van spanningen
5.2.6 Eindresultaat
5.3 Duiding
Hoofdstuk 6
Casus De Caesarhof
6.1 Inleiding
6.2 Het proces van De Caesarhof
6.2.1 Grote beloftes, voorzichtige stappen
6.2.2 Belofte maakt schuld
6.2.3 Zeggen is één en doen is twee
6.2.4 Risico wordt realiteit
6.2.5 Realisatie
6.3 Duiding
8
61
62
62
62
63
64
65
69
69
70
71
71
72
77
78
78
78
80
81
83
84
86
88
88
88
95
96
97
97
99
101
103
104
106
106
107

Hoofdstuk 7
Complexiteit van maatschappelijkewaardecreatie
7.1 Onheldere maatschappelijke waarden
7.2 De fundamentele aanwezigheid van spanningen
7.3 Spanningen als storende factor
7.4 Spanningen nader beschouwd
7.4.1 Spanningen door institutionele logica’s
7.4.2 Balanceren in waardecreatie
Hoofdstuk 8
Conclusies en aanbevelingen
8.1 Inleiding
8.2 Conclusies
8.3 Innoveren van waardengerichte PPS
Overzicht aanbevelingen
Bronnenlijst
Bijlagen
Samenvatting
Verantwoording en reflectie
9
113
113
115
117
120
120
122
127
127
127
129
134
137
145
153
155

Lijst van tabellen
1.1 Particulier geëxploiteerde sportaccommodaties
1.2 Schatting inkoopvolume Nederland
2.1 Opties voor inbedden van verschillende dimensies van waarde
3.1 Kenmerken casus Icedome
3.2 Maatschappelijke waarden en ervaren spanningen
4.1 Kenmerken casus De Kroon
5.1 Kenmerken casus De Zwaal
5.2 Tijdlijn De Zwaal
6.1 Kenmerken casus De Caesarhof
6.2 Tijdlijn ontwerpfase De Caesarhof
7.1 Waardenspanningen in PPS
8.1 Klassieke en waardengerichte PPS
Lijst van figuren
1.1 PPS-dimensies
2.1 Strategic Triangle
2.2 Maatschappelijke waardenspanningen
5.1 Governancestructuur
6.1 Oorspronkelijk ontwerp De Caesarhof
6.2 Beoogd ontwerp Voorzieningencluster sporthal De Caesarhof
6.3 Governance Voorzieningencluster, oude en nieuwe situatie
6.4 Het Voorzieningencluster
7.1 Maatschappelijke waardenspanningen
7.2 Logica’s in PPS
8.1 Dialoogtafel
10
21
23
39
49
57
61
73
77
80
90
95
98
109
116
129
25
36
40
85
96
98
100
105
116
121
131

Voorwoord
Op 29 juni 2018 hebben wij gezamenlijk het eerste Nationale Sportakkoord ‘Sport verenigt
Nederland’ ondertekend. Hiermee gaven wij samen met publieke en private partners uit de
sportwereld het startsignaal voor een nieuwe fase in sportontwikkeling. Een van de zes ambities
die wij hebben geformuleerd is erop gericht Nederland te voorzien van een functionele, goede
en duurzame sportinfrastructuur.
Nederland telt ruim 22.000 sportaccommodaties, variërend van sportzalen tot zwembaden en
van honkbalvelden tot ijsbanen. Van de 1,2 miljard euro die gemeenten jaarlijks uitgeven aan
sport, wordt 85 procent besteed aan sportaccommodaties. Via het aanbieden van sportaccom-
modaties streven gemeenten naar het creëren van een leefbare omgeving met toegankelijke
maatschappelijke voorzieningen, vitale sportaanbieders en een actieve en gezonde samenle-
ving. Wij maken ons nu sterk voor voor iedereen toegankelijke en duurzame sportaccommoda-
ties, waarin we de gebruiksexclusiviteit beperken en meer en alternatieve exploitatiemodellen
toepassen.
Publiek-private samenwerking zien wij als een waardevol instrument om die maatschappelijke
doelen via sportaccommodaties te realiseren. De publieke gerichtheid op maatschappelijke
doelen, gecombineerd met de expertise uit de markt, biedt kansen om onze visie voor de doe-
len uit het Sportakkoord te realiseren. Dit onderzoek toont aan dat innovatie van PPS mogelijk is
en dat het (tijdig) betrekken van toekomstige gebruikers (sportclubs), bouwers, exploitanten, en
publieke professionals met uiteenlopende expertises daar een belangrijke voorwaarde voor is.
Het slagen van een publiek-private samenwerking is niet vanzelfsprekend. Dit onderzoek draagt
in hoge mate bij aan onze kennis over werkbare mechanismes in publiek-private samenwer-
king en het creëren van maatschappelijke meerwaarde via het realiseren van multifunctionele
sportaccommodaties. Wij moedigen allen die betrokken zijn bij de besluitvorming, realisatie of
exploitatie van sportaccommodaties aan kennis te nemen van de bevindingen van dit onder-
zoek. De aanbevelingen verdienen brede navolging in het licht van de doelen van het Nationaal
Sportakkoord.
De heer Lucas Bolsius Mevrouw Anneke van Zanen-Nieberg
voorzitter Vereniging Sport en Gemeenten voorzitter NOC*NSF
Den Haag/Arnhem, april 2019
11

Dankwoord
Als leden van de onderzoeksgroep Sport & Society bij het departement Bestuurs- en
Organisatiewetenschap houden wij ons bezig met de betekenis van sport(organisaties) voor
publieke en maatschappelijke vraagstukken. Publiek-private interacties vormen daarin een
centraal aandachtsgebied. Van oudsher ligt onze focus vooral op de soft- en orgware van de
sport. Sportaccommodaties, de hardware van de sport, waren tot dit project nog beperkt in
ons onderzoeksvizier. Het bijzondere is dat vele positieve bijdragen die aan de sport worden
toegeschreven niet zonder deze hardware kunnen worden gerealiseerd. Sportaccommodaties
vormen een belangrijke maatschappelijke voorziening waarmee lokale overheden, bouwers,
exploitanten en sportverenigingen maatschappelijke waarden creëren, zoals leefbaarheid,
toegankelijkheid, sociale ontmoeting en veiligheid. Dit boek onderschrijft dat nog eens.
Het sturen op maatschappelijke waarden is echter een lastige uitdaging in publiek-private
samenwerkingen. Het denken en handelen vanuit maatschappelijke waardecreatie is nog
een onderontwikkeld vermogen binnen PPS bij maatschappelijke voorzieningen. Met dit boek
hopen wij bestuurders, ambtenaren, bouwers, exploitanten, adviseurs, sportverenigingen en
andere eindgebruikers te inspireren om via PPS meer maatschappelijke waarde te creëren.
Dit boek had niet tot stand kunnen komen zonder de inzet van vele betrokkenen. Ten
eerste willen we de respondenten van dit onderzoek bedanken. Hun verhalen over de
samenwerkingen in de casestudies hebben in hoge mate bijgedragen aan onze inzichten in de
(on)mogelijkheden van maatschappelijke waardecreatie door PPS en de spanningen die zich
daarin voordoen. Ten tweede willen we diverse ervaringsdeskundigen bedanken die ons in de
focusgroepen hebben geholpen bij het toetsen van de eerste bevindingen en de haalbaarheid
van aanbevelingsrichtingen. Ten derde bedanken we diverse collega’s en studenten die een
bijdrage hebben geleverd aan dataverzameling en analyse van de casestudies en de organisatie
van dit onderzoek. Dit zijn Scott Douglas, Mark Ouendag, Jochem van den Berg, Tomas Rongen,
Marieke Reitsma, Duco Vermeer en Lotte van den Brink. Daarnaast bedanken we Joris Bekkers
van Boom Bestuurskunde en Abel Derks voor hun begeleiding bij de totstandkoming en
vormgeving van dit boek.
13

Veel dank gaat uit naar de opdrachtgevers en leden van de klankbordgroep van dit onderzoek.
Het betreft Tom Haagmans (Vaessen Groep), Bruno Giebels en Nancy Visser (Sportfondsen
Nederland), Adrie Jongenelen en Peter van Veen (gemeente Rotterdam), Olivie Pijnenburg en
Jelle Brouwer (gemeente Alkmaar), Henk Stokhof en Nelleke Penninx (gemeente Amsterdam),
André de Jeu en Ronald Huijser (VSG), Erik Lenselink (NOC*NSF) en Annemieke Deveer (Sport-
cirkels). Deze laatste bedanken we ook voor haar extra bijdrage aan dit project vanuit haar rol
als liaison officer tussen het onderzoeksteam en de klankbordgroep. De opbouwende kritiek
van de klankbordgroep heeft in hoge mate bijgedragen aan de kwaliteit van het onderzoek. We
hebben ons eigen PPS-proces ervaren als uitdagend, constructief en leerzaam en denken dat
dit belangrijke bronnen zijn voor het creëren van maatschappelijke waarde.
Maikel Waardenburg, Sofie van den Hombergh en Maarten van Bottenburg
Utrecht, april 2019
14

Hoofdstuk 1
Inleiding: Samen bouwen aan maatschappelijke
meerwaarde
1.1 Waardenvol samenwerken
Lokale overheden worstelen in toenemende mate met de vraag hoe zij sociaal-infrastructurele
voorzieningen, zoals onderwijsgebouwen, zorginstellingen, culturele voorzieningen of sportac-
commodaties, functioneel kunnen maken voor maatschappelijke ambities. Bij maatschappelijke
ambities valt te denken aan het bevorderen van de publieke gezondheid, of aan een meer inclu-
sief gebruik van de infrastructuur met als doel sociale integratie. Het in lijn brengen en houden
van sociale infrastructuur met kwaliteitswensen van gebruikers en het betaalbaar houden van
maatschappelijke voorzieningen is daarbij een uitdaging. De (her)ontwikkeling van maatschap-
pelijke voorzieningen is dan ook een belangrijk thema voor gemeenten.
Lokale overheden kiezen bij het realiseren van maatschappelijke voorzieningen steeds vaker
voor aanbestedingen in de vorm van publiek-private samenwerking (PPS) (o.a. Hebly &
Klijn, 2016; Van Pelt & Repetur, 2018). Onder PPS verstaan we een meerjarige (≥10 jaar)
samenwerkingsrelatie tussen een overheid enerzijds en private partijen, zoals bouwbedrijven en
exploitatiemaatschappijen anderzijds. In ons onderzoek betreft het partijen die samenwerken
ten behoeve van de realisatie en exploitatie van sportinfrastructuur op lokaal niveau. Vaak zien
overheden PPS als een ideale organisatievorm om maatschappelijke meerwaarde te creëren
bij de ontwikkeling van infrastructuur (Eversdijk & Korsten, 2015). Door PPS zouden gemeenten
resultaten kunnen boeken die zij in andere gevallen minder, moeizaam of helemaal niet zouden
realiseren. PPS, zo is de gangbare gedachte, heeft een positief effect op de kosten, duur
van realisatie, geleverde kwaliteit en het risico voor de publieke partij (Eversdijk & Korsten,
2015; Verweij, 2018). De verwachting is bijvoorbeeld dat een private partij bij de bouw van
een sportaccommodatie eerder gebruikmaakt van hoogwaardig en duurzaam materiaal,
wanneer die partij voor langere termijn eveneens verantwoordelijk is voor het onderhoud van
de accommodatie. Duurzaamheid als maatschappelijke meerwaarde vormt dan een belangrijk
argument voor de keuze voor PPS. Er bestaan geen eensluidende wetenschappelijke conclusies
of die maatschappelijke waardecreatie ook wordt gerealiseerd (Verweij, 2018). Toch bestaat er
onder beleidsmakers en politici de overtuiging dat PPS een organisatievorm is die meerwaarde
realiseert bij de ontwikkeling van infrastructuur.
Overheden en private partijen in een PPS zien zich geconfronteerd met complexe maatschap-
pelijke vraagstukken. Voor deze partijen is er de gezamenlijke opdracht om via samenwerking
een maatschappelijke bijdrage te leveren. Deze uitdaging kunnen we duiden in termen
van maatschappelijke waardecreatie. Maatschappelijk, in die zin dat lokale overheden het
19

publiek belang dienen, dat zij verschillende soorten publiek willen bereiken met de sociale
infrastructurele voorzieningen en dat deze verschillende soorten publiek – inclusief de private
partij – zelf eveneens waarde toekennen aan deze voorzieningen. Waardecreatie, in die zin
dat de sociale infrastructuur maatschappelijke meerwaarde representeert en realiseert.
Maatschappelijke voorzieningen dienen een wezenlijke bijdrage te leveren aan uitdagingen
waar lokale gemeenschappen zich voor gesteld zien.
Publieke en private partijen bezien die maatschappelijke uitdagingen ieder vanuit eigen logi-
ca’s. In het samen werken aan maatschappelijke meerwaarde zijn spanningen een wezenlijk
onderdeel. De wijze waarop partijen omgaan met die spanningen kan de potentiële waarde-
creatie bevorderen of ondermijnen. Dit onderzoek richt zich op dergelijke spanningsvelden en
de wijze waarop publieke en private actoren in een PPS daarop inspelen, daar (al dan niet) van
leren en verkent de mogelijkheden voor innovatie van PPS en het versterken van het professio-
neel vermogen van PPS-actoren.
1.2 Waarden creëren door PPS
Dit onderzoek richt zich op ervaringen met publiek-private samenwerking bij maatschappelijke
voorzieningen in de sportsector. In navolging van andere sectoren zien we PPS in de sport voor-
al opkomen in de realisatie en het beheer van multifunctionele sportaccommodaties (MFSA).
Gemeenten neigen er steeds vaker naar te werken in een PPS-constructie bij de realisatie
en exploitatie van een MFSA (De Heij, 2018). Zij kiezen in toenemende mate voor PPS in de
vorm van een zogeheten geïntegreerd concessiemodel. Bij een geïntegreerde concessie wordt
doorgaans één privaat consortium bij twee of meer fasen van het proces (ontwerp, bouw, finan-
ciering, beheer, exploitatie) betrokken. Deze geïntegreerde publiek-private samenwerkingsvorm
zien we in onder meer de wegenbouw en gebiedsontwikkeling al geruimere tijd terug, maar is
bij de bouw en exploitatie van MFSA’s relatief nieuw.
De meeste onderzoeken naar PPS richten zich op de ontwikkeling van transportinfrastructuur
(Hueskes, 2016). Maatschappelijke voorzieningen, waaronder sportfaciliteiten, zijn een
onderbelichte categorie in wetenschappelijke studies naar PPS (Van den Hurk & Verweij, 2017).
Tevens richt het bestaande onderzoek zich hoofdzakelijk op de eerste projectfasen van PPS
(ontwerp, aanbesteding) en op het projectniveau. Van den Hurk en Verweij (2017) stellen
op basis van deze constatering een horizontale uitbreiding van de reikwijdte van het PPS-
onderzoek voor, daarmee bedoelend dat nieuw onderzoek idealiter meerdere projectfases
zou moeten bestuderen. Wij voegen aan deze constateringen toe dat bestaand onderzoek
veelal een evaluerend en technisch karakter heeft, waarbij het toetsen van de doelmatigheid en
doeltreffendheid van PPS vooropstaat. Zo richt bijvoorbeeld de studie van Reynaers (2014) zich
op de condities die inwerken op publiekewaardencreatie bij PPS. Verweij (2015) onderzoekt op
basis van een vergelijkende casestudie welke managementstrategieën in projectimplementatie
(on)bevredigende uitkomsten opleveren. Hoewel dit evaluerend perspectief waardevolle kennis
oplevert over de werking en impact van PPS, stellen wij dat het presteren van een PPS in termen
20

van maatschappelijke waardecreatie verder doorgrond kan worden met behulp van sociaal-
constructionistisch onderzoek. In dit type onderzoek staan niet de feitelijke gebeurtenissen
tijdens en uitkomsten van de PPS centraal, maar hoe betrokkenen daar invulling en intersubjectief
betekenis aan geven (Gergen & Gergen, 2003). Juist omdat PPS in essentie bestaat uit sociale
interacties achten wij dit perspectief van wezenlijk belang voor de ontwikkeling van kennis over
maatschappelijke waardecreatie door middel van PPS.
Bekend is dat de wijze waarop een project gemanaged wordt, het aantal betrokken actoren
en politieke gevoeligheden invloed hebben op het samenwerkingsproces (Klijn et al., 2010;
Van den Hurk, 2015; Verweij, 2015). Hoe betrokken actoren die invloeden ervaren en daarop
inspelen is het centrale onderwerp van deze studie. Het doel van het onderzoek is inzicht geven
in de wijze waarop betrokken actoren vormgeven aan waardecreatie door PPS en hoe dat tot
versterking of neutralisatie van spanningen in de samenwerking leidt. Een hieraan gelieerde
praktische doelstelling is het professioneel vermogen van PPS-betrokkenen te versterken om
maatschappelijke waardecreatie door PPS te vergroten. Op basis van het verkregen inzicht for-
muleren we aanbevelingen voor het innoveren van publiek-private samenwerking.
1.3 Onderzoek in context
Sportaccommodaties vormen een essentiële pijler van de Nederlandse sport. Lokale overhe-
den zijn van oudsher de belangrijkste financiers van de sport, door hun investeringen in lokale
sportvoorzieningen (Waardenburg & van Bottenburg, 2013; De Heij, 2018). Het uitgebreide
netwerk van sportaccommodaties in Nederland is goeddeels te danken aan de gemeentelijke
overheden die jaarlijks netto meer dan één miljard euro investeren in de aanleg, inrichting en
exploitatie van sportaccommodaties. Aangezien dit het overgrote deel (ongeveer 85 procent,
Hoekman et al., 2013) van het gemeentelijke sportbudget betreft, vraagt de overheidsinveste-
ring in sportaccommodaties continu om verantwoording en staat deze bij herhaling onder druk,
zeker in tijden van teruglopende overheidsbudgetten. Mede hierom kiezen gemeenten bij het
beheer van multifunctionele sportaccommodaties in toenemende mate voor samenwerking
met private organisaties (zie tabel 1.1). Zo is het aantal publiek toegankelijke zwembaden dat
door een private organisatie wordt geëxploiteerd sinds 2000 met 9 procent toegenomen (De
Heij, 2018, p. 107). Het stijgingspercentage voor overige overdekte sportaccommodaties ligt
met 15 procent in een veel kortere periode (sinds 2012) nog hoger.
Particulier geëxploiteerde sportaccommodaties, naar type, 2000-2015
(in absolute aantallen)
2000 2003 2006 2009 2012 2015
totaal particuliere sportaccommodaties 2525 2540 2370 2680 2805 3170
totaal zwembaden 440 495 455 490 475 480
totaal overige accommodaties 2085 2045 1915 2190 2330 2690
totaal overdekte sportaccommodaties 1240 1165 1130 1250 1240 1440
totaal openluchtsportaccommodaties 850 880 785 940 1090 1250
Tabel 1.1 Particulier geëxploiteerde sportaccommodaties
Bron: CBS (SS 2000-2015)
21

In hun sportbeleid zijn gemeenten door de jaren heen selectiever geworden in het aantal loca-
ties waarin zij investeren. Het gemeentelijke zwembad, de schaatsbaan of een andere sport-
accommodatie is steeds vaker geïntegreerd in een sportcentrum dat diverse functionaliteiten
huisvest. Vaak gaat die keuze gepaard met een clustering van aangeboden sportdisciplines en
bijgevolg samenwerking tussen sportaanbieders op die locatie. Door deze beleidskeuzes ont-
staan zogenoemde ‘sportclusters’ of ‘harten voor sport’ (Vercoulen, 2010; Waardenburg, 2016a).
Sportaccommodaties krijgen hierdoor in toenemende mate een multifunctioneel karakter.
De ontwikkeling waarbij overheden meer in samenwerking met private partijen opereren om
infrastructurele voorzieningen te realiseren en exploiteren past in een bredere ontwikkeling,
waarin op meerdere niveaus en in verschillende sectoren langdurige partnerschappen ontstaan
(Klijn & Van Twist, 2007). Daaraan liggen enkele maatschappelijke en politiek-bestuurlijke ont-
wikkelingen ten grondslag. Een belangrijke ontwikkeling zien we in de hypergemoderniseerde
samenleving, zich kenmerkend in een ‘voortgaand proces van differentiatie, specialisatie en
professionalisering’ (Bekkers & Meijer, 2010, p. 9). De fragmentatie die het gevolg is van deze
modernisering leidt in de woorden van de socioloog Emile Durkheim op haar beurt tot een
‘organische solidariteit’ (Durkheim et al., 1997). Met andere woorden, door fragmentatie van
de samenleving ontstaat een interdependentie die partijen als vanzelf stuurt in de richting van
samenwerking.
Een politiek-bestuurlijke ontwikkeling die we zien, is de verschuiving van een verzorgende naar
eerst een bedrijfsmatige en nu een netwerkende overheid. Een oorzaak hiervan is volgens Klijn
en Van Twist (2007) een grotere gerichtheid op efficiëntie en value for money bij overheden
vanuit een perspectief van New Public Management. Dit resulteerde in de jaren tachtig en
negentig nog vooral in overheveling van publieke dienstverlening naar private partijen door pri-
vatisering. Hieraan gerelateerd is de intrede van uiteenlopende technieken uit de private sector,
zoals prestatiemetingen, het gebruik van contracten, competitive tendering en prestatiebekos-
tiging (Reynaers, 2014).
Door de weerbarstige ervaringen met het NPM heeft de overheid haar koers verlegd van een
marktgerichte naar een netwerkende overheid. Vanuit een netwerkende overheid vervullen be-
drijven en burgers een steeds grotere rol in het creëren van maatschappelijke waarden (Stoker,
2006). ‘De overheid heeft andere partijen nodig, zoekt actief de samenwerking op en wordt
tegelijkertijd ook steeds meer uitgedaagd door partijen of initiatieven die op eigen voorwaarden
willen werken’ (nsob.nl, 16 augustus 2018). Daaraan gelieerd zijn de toegenomen verwachtin-
gen van de kwaliteit van beleid en dienstverlening via netwerkarrangementen (Osborne, 2006).
De brede opkomst van PPS begrijpen we vanuit de hiervoor geschetste ontwikkelingen. Hoewel
het kabinet Paars II al in 1998 beleidsruimte creëert voor het werken in publiek-private partner-
schappen, duurt het nog ongeveer een decennium voordat PPS een breder toegepaste orga-
22

nisatievorm is (Klijn & Van Twist, 2007). Vooral Rijkswaterstaat neemt vanaf 2006 het voortouw
in het verspreiden van de PPS-praktijk bij het realiseren van transportinfrastructuur. Daarna kent
PPS een flinke opmars, ook in andere sectoren en bij lokale overheden. Lokale overheden zijn
een logische partij als het gaat om een onderzoek naar PPS. Gemeenten nemen gezamenlijk
namelijk zo’n 25 miljard van de totale 73 miljard euro (peiljaar 2015) van het publieke inkoop-
volume op zich (tabel 1.2, zie ook Significant, 2016). Een Europees onderzoek (EU, 2016) laat
zien dat het inkoopvolume in Nederland in 2013 136 miljard betrof, waarvan 44 procent voor
rekening van lokale overheden. Van die 136 miljard was ongeveer 8 procent via een openbare
aanbesteding. 90 procent van die aanbestedingen werd beoordeeld op basis van Economisch
Meest Voordelige Inschrijving (EMVI)-criteria en 10 procent op basis van prijscriteria (EU, 2016).
Type Totaal in Boven Onder
aanbestedende dienst miljard aanbestedingsdrempels aanbestedingsdrempels
Centrale overheid 22,3 8 14,3
Lokale overheid 41,5 14,9 26,5
Sociale zekerheidsfondsen 0,8 0,3 0,5
Aanvulling 8,6 3,1 5,5
Eindtotaal 73,3 26,4 46,9
Tabel 1.2 Schatting inkoopvolume Nederland
Bron: Significant, 2016
De hiervoor besproken ontwikkelingen plaatsen de onder gemeenten opkomende populariteit
van PPS bij het realiseren, beheren en exploiteren van sportaccommodaties in een breder
kader. En hoewel PPS steeds vaker wordt toegepast bij MFSA’s is er nog maar weinig weten-
schappelijk onderzoek gedaan naar de wijze waarop publieke en private partijen die samenwer-
king inrichten, hoe zij deze ervaren en wat daarvan de consequenties zijn voor het creëren van
de beoogde maatschappelijke meerwaarde. Daarover gaat dit onderzoeksrapport.
1.4 Publiek-private samenwerking
In de literatuur over infrastructurele ontwikkeling onderscheiden we twee vormen van PPS, de
concessievorm en de alliantievorm (Eversdijk & Korsten, 2015). De concessievorm heeft betrek-
king op (een combinatie van) verschillende onderdelen van het samenwerkingsproces (Evers-
dijk & Korsten, 2009; Straub et al., 2012). De alliantie-PPS is gestoeld op gelijkwaardig partner-
schap. Betrokken partijen zijn meer gericht op het gezamenlijk oprichten en uitvoeren van een
project (Eversdijk & Korsten 2015). In deze paragraaf gaan we verder in op de concessievorm,
aangezien deze vorm in opkomst is in de ontwikkeling van sociale infrastructuur in Nederland
en sportaccommodaties in het bijzonder.
23

1.4.1 Geïntegreerde concessie
Bij een geïntegreerde contractvorm, ook wel concessionele PPS genoemd, worden diverse on-
derdelen van de realisatie en exploitatie van een bouwproject door de opdrachtgever aan één
opdrachtnemer opgedragen (Koppenjan, 2005, p. 137). Dit is een vorm van gestructureerde
samenwerking tussen publieke en private partijen in het plannen, bouwen en/of exploiteren van
bouwprojecten waar risico’s, kosten, baten, verantwoordelijkheden en resources worden ge-
deeld. Volgens Koppenjan verschilt concessionele PPS van traditionele en innovatieve vormen
van publiek-private contracten doordat private partijen financieel bij dienen te dragen aan het
project (Koppenjan, 2005, p. 138).
In het concessiemodel zijn meerdere varianten te onderscheiden, waarbij verschillende fases
of componenten wel of niet tot het proces behoren. Het gaat om fases als ‘design’ (D), ‘build’
(B), ‘maintain’ (M), ‘operate’ (O), ‘finance’ (F) en ‘energy’ (E). Verschillende combinaties zijn
hierbij mogelijk, resulterend in verschillende varianten concessionele PPS. De meest gangbare
vormen zijn D&B, DBM, DBMO en DBFM (Klijn & Teisman, 2005; Koppenjan, 2005; Eversdijk &
Korsten, 2009; Roehrich et al., 2014). DBME komt minder vaak voor, maar steekt in recentere
literatuur en praktijk vaker de kop op (Straub, 2012). DBFM wordt het meest beschreven in de li-
teratuur en dekt het gehele proces van het ontwerp van het gebouw tot de verschijning van een
functionerend gebouw met alle aanwezige diensten (Straub, 2012) en het beheer daarvan. De
PPS-varianten verschillen van elkaar vanwege de verdeling van verantwoordelijkheden tussen
de publieke en private partij. Over het algemeen kan gesteld worden dat des te meer compo-
nenten het infrastructuurproject integreert, des te meer verantwoordelijkheden (en navenante
risico’s) er bij de private partij komen te liggen (vgl. Roehrich et al., 2014).
De opkomst van PPS resulteert in nieuwe werkwijzen en contractuele afspraken tussen de
publieke en private partij(en). In de aanbesteding en bouw van infrastructuur wordt dat alleen
al zichtbaar door het gebruik van een diversiteit aan jargon en acroniemen, zoals EMVI (Econo-
misch Meest Voordelige Inschrijving), BVP (Best Value Procurement), TCO (Total Cost of Owner-
ship) en een Turn key overeenkomst. Deze duidingen hebben betrekking op de wijze waarop
een publieke partij een aanbestedingsprocedure vormgeeft, de inschrijvingen van biedende
partijen beoordeelt of de wijze waarop het project na aanbesteding wordt gemanaged. Over het
geheel genomen hebben zij betrekking op de contractuele relatie tussen publieke en private
partij, welke met name van invloed is op de beweegruimte die de private partij geniet. Daar
waar relevant worden deze aanduidingen gebruikt bij de beschrijving en analyse van de diverse
casestudies (zie bijlage 1) voor een overzicht van afkortingen en aanduidingen). Die nieuwe
werkwijze creëert tevens verwachtingen ten aanzien van de prestaties van verregaande samen-
werking. PPS zou meerwaarde moeten realiseren. In paragraaf 1.4.3 gaan we daar verder op in.
1.4.2 Dimensies van publiek-private samenwerking
Onderzoek naar PPS vraagt om een meerdimensionaal perspectief, omdat een PPS actief is
op meerdere dimensies. We onderscheiden er in dit onderzoek vier: de projectdimensie, poli-
tiek-bestuurlijke dimensie, stakeholderdimensie en institutionele dimensie.
24

Figuur 1.1 PPS-dimensies
Projectdimensie
De projectdimensie is de meest zichtbare en eenvoudige dimensie van een PPS. Het betreft
de actoren die direct bij het project waarvoor een PPS is opgericht betrokken zijn. Vanuit deze
dimensie vormt het projectteam dat verantwoordelijk is voor de uitvoering van het project het
niveau van analyse. PPS wordt op deze dimensie begrepen als de interactie tussen uitvoerende
leden van het projectteam, de publieke en private projectleiders en -managers.
Politiek-bestuurlijke dimensie
Een PPS kent een zeer sterk aanwezige politiek-bestuurlijke dimensie. Publieke en private pro-
jectmedewerkers leggen immers verantwoording af aan een stuurgroep, of nog belangrijker,
aan hun respectievelijke bestuurders/directie. In het geval van een publieke partij legt die be-
stuurder ook weer verantwoording af aan de raad, en indirect aan de kiezer. Private partijen
hebben vaak te maken met aandeelhouders. De publieke en private eigenheid van interne ver-
antwoordingsmechanismen vraagt specifieke samenwerkingsvaardigheden, zoals de kunst van
het tijdig inspelen op politieke druk op bestuurders vanwege bijvoorbeeld lokale media-aan-
dacht voor het project.
Stakeholderdimensie
We onderscheiden tevens een stakeholderdimensie. Hiermee doelen we op anderen dan de
publieke en private vertegenwoordigers in het project, de bestuurlijk verantwoordelijken of lo-
institutioneel
project
politiek-bestuurlijk
stakeholder
25

kale politici. Het gaat om individuele eindgebruikers, samenwerkende (sport)verenigingen en
stichtingen die na realisatie gebruikmaken van de accommodatie, omwonenden en andere
belanghebbenden. Stakeholders zijn vanuit een projectmanagementperspectief een belangen-
groep die gemanaged dient te worden. Vanuit een meerdimensionaal perspectief op PPS vor-
men zij echter meer dan belanghebbenden; zij zijn onderdeel van de PPS. Stakeholders worden
hier niet gezien als externe partij, maar als partij en deelnemer in de samenwerking.
Institutionele dimensie
Als laatste onderscheiden we een institutionele dimensie van PPS. In een recent artikel van Ver-
hoest et al. (2015) rangschikken de auteurs twintig Europese landen naar hun steun voor PPS.
Publiek-private samenwerkingen kunnen als beleidsvoorkeur worden beschouwd in landen die
hoog scoren op deze index, zoals het Verenigd Koninkrijk, Duitsland en Nederland. Volgens
Hodge en Greve is zo’n beleidspreferentie ‘in wezen een beleidsverklaring dat de private sector
een geldige en zelfs een belangrijke rol te spelen heeft in de huidige gemengde economie’
(2016, p. 5). Een beleidspreferentie voor PPS gaat gepaard met institutionele arrangemen-
ten, zoals een weten regelgevend kader en PPS-ondersteunende eenheden (Verhoest et al.,
2015), zoals het expertisecentrum Pianoo en PPS Netwerk Nederland. Vanuit het oogpunt van
strategisch beheer houdt dit in dat publieke actoren steeds meer institutionele steun en legiti-
miteit vinden voor het gebruik van PPS bij de ontwikkeling van infrastructuur.
Als organisatievorm is PPS – via de transportinfrastructuur en PPS-ondersteunende instituten
– in betrekkelijk korte tijd ook in andere sectoren een legitieme praktijk geworden (Verhoest
et al., 2015; Van den Hurk & Verweij, 2017). Dat betekent dat publieke opdrachtgevers eerder
projecten realiseren via PPS, omdat PPS als een geaccepteerde en succesvolle organisatievorm
wordt beschouwd.
1.4.3 Waarde creëren door PPS
Het in beeld krijgen van de meerwaarde van PPS is een complexe taak. Waar dit in zijn alge-
meenheid al geldt voor publieke diensten (Moore, 1995) geldt dat zeker voor publiek-private
samenwerkingen (Verweij, 2018). Niet alleen speelt het multidimensionale karakter van PPS
hierin een rol, ook kunnen verschillende waardes nagestreefd worden met PPS of is diffuus wat
partijen onder meerwaarde verstaan.
Een dominante waarde in de praktijk en in de literatuur over PPS is value-for-money, dat zich
richt op het realiseren van meer kwaliteit, voor minder kosten en binnen een vooraf vastgestelde
tijdsperiode. We hebben het al eerder gesteld, maar het slechte imago van infrastructuurpro-
jecten met betrekking tot de kostenoverschrijding maakt dat value-for-money een belangrijke
waarde is waar opdrachtgevers en opdrachtnemers in een PPS naar streven (zie kader 1.1).
26

Verschillende rapportages onderscheiden de volgende VfM-motieven bij PPS:
• vroege betrokkenheid en selectie van de contractpartij brengt het voordeel dat zij bereid is met nieuwe (innovatieve)
ideeën te komen zodat ze die zelf kan uitvoeren (TwynstraGudde, 2015);
• ‘efficiencywinst als gevolg van life-cycle optimalisaties (Ruding, 2008a, p. 33; Min. V&W, 2005, p. 28). Door integratie van
verschillende bouwdisciplines, te weten ontwerp, bouw, (project)financiering en onderhoud (en soms ook exploitatie) in
één contract, is de private opdrachtnemer beter in staat om door middel van eigen creativiteit en innovatief inzicht de
kosten voor investering, realisatie en meerjarig onderhoud optimaal op elkaar af te stemmen’ (Everdijk & Korsten, 2009,
p. 5; zie ook TwijnstraGudde, 2015);
• ‘een gebundelde inkoop van activiteiten. Als gevolg van deze integrale aanpak heeft de opdrachtgever niet meer het
risico van coördinatieraakvlakken tussen de separate contracten voor ontwerp, bouw en onderhoud’ (Eversdijk & Korsten,
2009, p. 6);
• ‘een [in theorie] meer optimale(re) risicoverdeling tussen opdrachtgever en opdrachtnemer, waarbij de risico’s bij die partij
wordt gelegd, die ze het best kan beheersen’ (Eversdijk & Korsten, 2009, p. 6).
Kader 1.1 Value-for-money motieven PPS
Flyvbjerg et al. (2003) toonden al eens op basis van een studie naar 258 infrastructuurprojecten
in twintig landen dat negen van de tien projecten met kostenoverschrijding te maken krijgen. Een
studie van Cantarelli (2011) laat zien dat voor transportinfrastructuur in Nederland het projectbud-
get met gemiddeld zo’n 20 procent wordt overschreden. Bij de introductie van PPS als organisa-
tievorm voor de ontwikkeling van infrastructurele projecten was de hoop dat kostenoverschrijding
zou worden teruggebracht én dat de kwaliteit van geleverde diensten omhoog zou gaan. PPS-lite-
ratuur biedt echter geen heldere inzichten of deze hoop ook wordt bevestigd (Eversdijk & Korsten,
2009; Verweij, 2018). Daarnaast stelt Verweij (2018) dat ‘er overeenstemming lijkt te bestaan dat
het succes van infrastructuurprojecten moet worden afgemeten aan meer dan alleen tijd geld en
kwaliteit’ (2018, p. 35). De vraag is dan welke waarden nog meer relevant zijn.
Een andere, abstractere waarde die publieke opdrachtgevers en private opdrachtnemers via
een PPS nastreven is legitimiteit. Projecten die value-for-money realiseren, waarbij innovatie
wordt nagestreefd en het risico zo min mogelijk bij het publiek ligt, lijken op het eerste oog een
hoge mate van legitimiteit te genieten. Ook voor private partijen behelst een PPS legitimiteits-
waarde. Het aanjagen van en deelnemen in deze organisatievorm, die zich na een aanloop in
de transportinfrastructuur versneld verspreidt in de ontwikkeling van sociale infrastructuur, geeft
private partijen legitimiteit, doordat het beantwoordt aan verwachtingen van ondernemerschap,
expertise en innovatie. Tevens dwingt de publieke partij via een geïntegreerde concessie af
dat de opdrachtnemer gedurende de realisatiefase en de exploitatiefase in interactie is met
stakeholders, wat bij zou moeten dragen aan de legitimiteit van zowel het project als de project-
partners. Daar komt bij dat vanuit de institutionele dimensie van PPS de omgeving stimulerend
werkt voor verspreiding en implementatie van de PPS als legitieme organisatievorm.
27

Diverse studies brengen echter naar voren dat die legitimiteit van PPS niet zonder meer wordt
waargemaakt. Zo beschrijven Van den Hurk & Verweij (2017) een trade-off tussen legitimi-
teit en democratische verantwoording. Op basis van een literatuurstudie van Hueskes et al.
(2016) stellen zij dat ‘PPS de effectiviteit van ruimtelijke ontwikkeling [kan] vergroten – denk
aan innovatieve oplossingen zoals gecombineerd ruimtegebruik – maar staat de politiek meer
op afstand doordat oplossingen door private consortia worden aangeboden’ (Van den Hurk &
Verweij, 2017, p. 136). Het blijkt dan ook ingewikkeld uitspraken te doen over de vraag of de
verwachtingen die aan PPS worden toegeschreven in de praktijk worden waargemaakt (Hodge
& Greve, 2007; Little, 2011; Verweij, 2018). Tegelijkertijd laten volgens Hueskes et al. (2016)
diverse recent verschenen proefschriften over PPS zien dat in een PPS publieke, private en
maatschappelijke controlemechanismen elkaar kunnen aanvullen, zodat zij gezamenlijk de le-
gitimiteit van het project borgen.
Reynaers (2014) gaat in haar proefschrift vooral in op de mate waarin PPS publieke waarden
waarborgt. Zij maakt onderscheid tussen verantwoording, transparantie, responsiviteit, verant-
woordelijkheid en kwaliteit als belangrijkste publieke waarden waar beide partijen in een PPS
naar zouden moeten streven. Aandacht voor deze waarden is van belang, omdat zij niet auto-
matisch tot het perspectief van private partijen toehoren en de legitimiteit van het project en de
projectactoren beïnvloeden.
Wij stellen dat een publiek-private samenwerking zich uiteindelijk richt (of zou moeten richten)
op het creëren van maatschappelijke waarden. Publieke waarden, legitimiteit en value-for-money
zijn daar ondersteunende waarden aan. Hoewel de ontwikkeling van PPS een meer neo- liberale
herkomst heeft en in de eerste fase van toepassing vooral gekozen werd vanuit value-for-
money afwegingen, zien we een groeiende bewustwording onder PPS-actoren dat de gekozen
samenwerkingsvorm niet enkel een functioneel-rationele of legitieme sturingsmethodiek is. Een
PPS stelt als organisatievorm partijen vooral in staat intensiever en langer met elkaar te werken
aan maatschappelijkewaardecreatie.
Via maatschappelijke voorzieningen proberen overheden meerwaarde te realiseren voor (lo-
kale) gemeenschappen. Deze voorzieningen, zoals onderwijsgebouwen, brandweerkazernes,
ziekenhuizen, culturele voorzieningen en sportaccommodaties, dragen bijvoorbeeld bij aan de
kwaliteit van de leefomgeving, de toegankelijkheid van activiteiten en de publieke gezondheid.
Overheden trachten via dit type infrastructuur menig beleidsdoel te realiseren, zoals een ‘open
samenleving’ door culturele ontmoeting of een gezonde samenleving door verhoging van de
sportparticipatie onder specifieke doelgroepen. De bibliotheek, de school, het theater en de
sportaccommodatie zijn alle voorbeelden van sociale infrastructuur waarmee lokale overheden
maatschappelijke waarden pogen te creëren.
Tegelijkertijd wegen overheden hun beslissingen niet louter af op basis van de maatschappelijke
waarde die deze sociale infrastructuur levert. Er is een groeiende druk op overheden zich zowel
28

intern als extern te verantwoorden voor (implementatie van) beleidskeuzes en de uitkomsten van
die keuzes. In dit licht stelt Noordegraaf (2015) dat het publieke domein is ingeklemd tussen
complexe publieke opdrachten enerzijds en een groeiende verantwoordingsdruk anderzijds.
Complexe opdrachten, zoals het creëren van een leefbare omgeving, vragen om maatwerk,
flexibiliteit en samenwerking met uiteenlopende partners. Een PPS is een organisatiearrangement
dat die kenmerken behelst. Publieke organisaties worden echter ook geacht zich te
verantwoorden over de besteding van publiek geld en de behaalde prestaties. De meeste
verantwoordingsinstrumenten binnen PPS zijn dan ook gericht op het controleren van cijfers, het
bewaken van de planning en de naleving van regelgeving. Deze instrumenten doen slechts ten
dele recht aan het inspelen op de complexiteit van maatschappelijke uitdagingen (Bevan & Hood,
2006). Dit roept de vraag op hoe de publieke sector op meer managerial wijze grip houdt op PPS-
projecten en tevens op een betekenisvolle manier kan sturen en interveniëren binnen complexe
maatschappelijke uitdagingen. Op deze vraag komen we in het volgende hoofdstuk terug.
1.5 Verantwoording onderzoekskeuzes
In de voorgaande twee paragrafen hebben we laten zien dat een PPS vanuit verschillende di-
mensies en op basis van verschillende waarden kan worden beoordeeld. De beoordeling van
het succes van een PPS is afhankelijk van het belang dat betrokken actoren toekennen aan
deze dimensies en waarden. Dit gegeven is een belangrijk uitgangspunt geweest voor de wijze
waarop we het onderzoek hebben vormgegeven.
Voor kennis over PPS levert het aanvullende en verdiepende inzichten op om meer in te
zoomen op de praktijk van PPS in de ontwikkeling van maatschappelijke voorzieningen. De
meeste wetenschappelijke literatuur over PPS is conceptueel van aard (Hodge & Greve,
2007, 2016; Bouvaird, 2004), richt zich op transportinfrastructuur (Verweij, 2015; Hueskes
et al., 2016), of heeft een (inter)nationaal perspectief. Dat betekent dat er behoefte is aan
studies die een lokaal empirisch perspectief hanteren en zich richten op andere typen
infrastructuur, zoals digitale infrastructuur of sociale infrastructuur. Dergelijke typen infrastructuur
verschillen zowel qua expertise als qua tijdsschaal en budgettering sterk van (inter)nationale
transportinfrastructuurprojecten. Tevens verwachten we specifiek bij maatschappelijke
voorzieningen als een vorm van sociale infrastructuur dat het lokale niveau een rol speelt bij de
ervaringen rondom en dynamiek van samenwerking.
Aanvullend zien we multifunctionele sportaccommodaties als een legitiem type maatschappe-
lijke infrastructuur voor verdiepend onderzoek, aangezien praktisch alle Nederlandse gemeen-
ten hierover beschikken en zich op dit moment een PPS-golf lijkt voor te doen als het gaat
om de ontwikkeling van dit type sportinfrastructuur (De Heij, 2018). Daarnaast is er nauwelijks
literatuur over PPS in relatie tot de ontwikkeling van sportaccommodaties beschikbaar. Enkele
uitzonderingen zijn Van den Hurk (2017), Van den Hurk en Verhoest (2015) en Yevstafyev en
Yevstafyev (2014) en een rapport van Tien organisatieadvies en Olco (2014) in opdracht van
het ministerie van VWS. Juist vanwege de centrale rol die lokaal accommodatiebeleid speelt
29

in sportbeleid (Hoekman, 2018; Waardenburg, 2016b & Van Bottenburg, 2013), zowel in Ne-
derland als elders, achten wij het van belang dat er meer wetenschappelijke aandacht komt
voor nieuwe sturingsarrangementen bij sportaccommodaties. Het onderzoek kan daarmee
belangrijke inzichten opleveren voor toekomstige lokale PPS-trajecten in de ontwikkeling van
maatschappelijke voorzieningen.
1.5.1 Case selectie
Dit rapport is gebaseerd op vier diepgravende studies naar publiek-private samenwerking bij de
ontwikkeling, het beheer en de exploitatie van sportaccommodaties. De selectie van de cases
is tot stand gekomen op basis van desk research en gesprekken met experts. Selectiecriteria
vormden de verschillende fases van samenwerking (voorbereiding, realisatie, beheer/exploita-
tie), om de bandbreedte van PPS-spanningen in beeld te kunnen brengen. Daarnaast vormde
potentiële kennisontwikkeling in de vorm van diepe toegang tot of uniciteit van de casus een
selectiecriterium. Na inventarisatie van een long list met acht potentiële cases is een voorstel
voor de vier definitieve cases gedaan aan de leden van de klankbordgroep van het onderzoek.
Hun is gevraagd te reflecteren op de voorgelegde selectie en zij hebben instemmend gerea-
geerd op de caseselectie.
1.5.2 Onderzoeksmethoden en analyse
In de periode maart 2016 tot en met december 2018 zijn in totaal 45 interviews afgenomen
met publieke en private actoren betrokken bij de vier cases (zie bijlage 2). Het betrof narratieve
interviews, waarbij respondenten is gevraagd hun verhaal van het proces van samenwerking te
vertellen. Ter ondersteuning en voor verdere verdieping maakten we gebruik van een topiclijst
(zie bijlage 3) die is gebaseerd op een uitgebreide verkenning van PPS-literatuur. Per case is
tevens een diversiteit aan documentatie verzameld en geanalyseerd, waaronder formele con-
tracten en brieven, interne gemeentelijke notities, verslagen van raadsvergaderingen en berich-
ten in lokale media.
Als eerste analysestap zijn de verhalen van de afzonderlijke geïnterviewden binnen een case
open en axiaal gecodeerd (Boeije, 2014) en zijn deze narratieven met elkaar vergeleken. In
een tweede stap is op basis van de gecodeerde fragmenten een chronologisch case-narratief
opgesteld. In een volgende stap filterden we sleutelmomenten in de samenwerking uit het
case-narratief, die we verder hebben geanalyseerd. We keerden daartoe weer terug naar de
afzonderlijke interviews om deze sleutelmomenten te verdiepen en verrijken met aanvullende
data. Een laatste stap is dat we de sleutelmomenten hebben verbonden met het maatschap-
pelijke waardemodel van Moore (1995, 2013) om waardespanningen naar de voorgrond te
brengen en te duiden. Op deze wijze hebben we vier cases geanalyseerd en beschreven.
Vervolgens hebben we de inzichten per case met elkaar vergeleken en vanuit het conceptueel
raamwerk een cross-case analyse opgesteld. Deze is uitgewerkt in hoofdstuk 7. Ten slotte zijn
onze bevindingen getoetst bij relevante experts. Dit hebben we gedaan met een focusgroep
30

met betrokkenen bij het project Hart van Zuid, een relevante gebiedsontwikkeling in Rotterdam
die geen onderwerp van studie is in een van de cases, maar waar wel een multifunctionele
sportaccommodatie is gerealiseerd en waar ervaring met PPS is opgedaan. Aanvullend is een
focusgroep gehouden in de vorm van een duo-interview met twee vertegenwoordigers van
adviesbureaus die actief zijn bij het begeleiden van de aanbesteding en ontwikkeling van sport-
infrastructuur. Onze analyse op basis van het model van Moore (1995, 2013) is tevens getoetst
bij Scott Douglas, een wetenschappelijk expert op het gebied van publiek management en
maatschappelijke waardecreatie.
1.6 Leeswijzer
Het volgende hoofdstuk werkt het conceptueel model uit dat in dit onderzoek is gehanteerd.
We laten zien hoe maatschappelijke waardecreatie bij PPS vanuit een publiekmanagementper-
spectief benaderd kan worden. De vier hoofdstukken daarna bespreken de empirische bevin-
dingen van ons onderzoek aan de hand van uitgebreide caseanalyses. We starten in hoofdstuk
3 met een casus over publieke besluitvorming over PPS, waarin we de politieke gevoeligheid
van het realiseren van sportaccommodaties via PPS analyseren. Vervolgens presenteren we in
hoofdstuk 4 een casus waarin voor het eerst in Nederland een geïntegreerde concessie is toe-
gepast bij het realiseren van een multifunctionele sportaccommodatie. Hoofdstuk 5 bespreekt
een PPS waarbij lopende het proces de overeenkomst eenzijdig wordt aangepast. In hoofdstuk
6 analyseren we een casus die gekenmerkt wordt door een zeer lange realisatiefase. Hoofdstuk
7 betreft de overstijgende analyse van de cases. We zoeken naar overeenkomsten en verschil-
len tussen de vier voorgaande casebeschrijvingen en formuleren de belangrijkste inzichten uit
het onderzoek. Centraal in dit hoofdstuk staat de verklaring van optredende spanningen en de
complexiteit van maatschappelijke waardecreatie via PPS. Op basis van deze inzichten presen-
teert hoofdstuk 8 de belangrijkste conclusies en diverse aanbevelingsrichtingen voor innovatie
van de PPS-praktijk.
31

Hoofdstuk 2
Een model voor maatschappelijke waardecreatie
Maatschappelijke waardemanagement is een van de antwoorden op de vraag hoe de publieke
sector grip houdt op publiek-private samenwerking bij het inspelen op maatschappelijke
vraagstukken. Managen op basis van maatschappelijke waarden is een managementperspectief
dat steeds meer aandacht krijgt in zowel wetenschappelijke literatuur als onder publieke
managers (Hartley et al., 2017). Dit perspectief legt de focus niet uitsluitend op New Public
Management-aspecten van doelmatigheid en doeltreffendheid, maar beziet het presteren
van organisaties in de publieke sector veeleer vanuit het in gezamenlijkheid creëren van
maatschappelijke meerwaarde (Geuijen, 2013; Stoker, 2006). Het perspectief veronderstelt dat
diverse actoren samen bepalen wat maatschappelijke meerwaarde inhoudt, hoe dat het beste
te realiseren valt, welke kennis daarvoor nodig is en welke middelen daarvoor ingezet zouden
moeten worden. Wanneer in een gemeente bijvoorbeeld behoefte bestaat aan een gezondere
leefomgeving, dan kunnen bestuurders, politici, bewonersinitiatieven en andere betrokken
partijen kiezen tussen uiteenlopende alternatieven om die maatschappelijke meerwaarde van
een gezonde leefomgeving te realiseren. Zetten zij in op het aanleggen van fietssnelwegen?
Maken zij werk van meer groene (school)pleinen of investeren zij in beter bereikbare en
toegankelijke sportaccommodaties? Bij het managen op basis van maatschappelijke waarden
gaat het niet om het bewaken van de prestaties van afzonderlijke projecten, zoals de bouw
van een nieuwe sportaccommodatie, maar om het sturen op basis van de geformuleerde
maatschappelijke waarde waaraan het specifieke product of dienst een bijdrage levert.
In dit hoofdstuk gaan we dieper in op het maatschappelijke waardedenken. We bespreken eerst
het model dat centraal staat in dit denken en dat we in dit onderzoek toepassen. Vervolgens
tonen we dat spanningen inherent zijn aan maatschappelijke waardecreatie (par. 2.2). We be-
spreken er drie: prestatiespanning, legitimatiespanning en sturingsspanning.
2.1 De strategische driehoek
Oorspronkelijk werd het maatschappelijke waardemanagementperspectief in 1995 geformu-
leerd door de Amerikaanse bestuurskundige Mark H. Moore in zijn boek Creating Public Value.
Hoewel hij de term publieke waarde hanteert, heeft zijn model niet uitsluitend betrekking op na
te streven waarden van publieke partijen. Wij hanteren de term maatschappelijke waarden om
aan te geven dat het om organisatieoverstijgende waarden gaat waar zowel publieke als private
actoren een bijdrage aan leveren.
35

Figuur 2.1 Strategic Triangle (Moore, 2013)
Op basis van vijftien jaar onderzoek naar en onderwijs aan leidinggevenden en professionals
uit de publieke sector formuleert Moore een heuristisch model waarmee publieke managers de
prestaties van hun projecten en organisaties kunnen verbeteren. Deze zogenoemde ‘strategi-
sche driehoek’ bestaat uit de volgende punten:
- het waardeperspectief: de te creëren ‘maatschappelijke waarde’;
- het legitimiteitsperspectief: de te organiseren ‘legitimiteit en steun’;
- het operationeel perspectief: de benodigde en voorhanden zijnde ‘operationele capaciteiten’.
Het waardeperspectief focust op de definitie en realisatie van maatschappelijke waarde. Moore
(1995) definieert maatschappelijke waarde als het behalen van maatschappelijk gewenste uit-
komsten. Hierbij gaat het om waarden als gezondheid, vrijheid en veiligheid voor individuele
leden van de samenleving en om waarden als rechtvaardigheid en solidariteit voor de samen-
leving als geheel (Moore, 1995; zie ook Van de Noort et al., 2017). Waarde wordt gecreëerd in
termen van een missie en doelen (Moore, 2000). Het waardeperspectief gaat verder dan de
beleidsdoelstellingen van een enkele organisatie: het gaat altijd over de bredere maatschap-
pelijke meerwaarde die betrokkenen voor de samenleving als geheel willen bereiken (Van de
Noort et al., 2017). Volgens Geuijen (2013) gaat het bij het waardeperspectief in de kern om de
waartoe-vraag. Waartoe willen we nieuwe maatschappelijke voorzieningen ontwikkelen? Waar-
toe zetten we binnen een PPS-project financiële middelen en menskracht in? Waartoe leveren
stakeholders hun steun voor dit project?
publieke
waarde(n)
legitimerende
omgeving
operationele
capaciteiten
36

Het legitimiteitsperspectief betreft de focus op waar de steun voor het nastreven van de maat-
schappelijke waarde vandaan komt en aan wie verantwoording moet worden afgelegd. Be-
langrijk hierin is de ‘legitimerende omgeving’ (Moore, 1995, p. 71). Dit zijn niet alleen formele
en hiërarchische partijen zoals bestuurders en de raad, maar ook informele stakeholders zoals
ketenorganisaties, belangenbehartigers en de media (Page et al., 2015). We zien hierin dus
diverse dimensies van PPS samenkomen.
Het operationele perspectief betreft het kunnen opbouwen van slagkracht om de waardepro-
positie te kunnen realiseren. Dit perspectief legt de aandacht op de implementatie van maat-
schappelijke waarde, de aanwezige en ingezette kennis, kunde en middelen bij de betrokken
organisaties en de uitvoerende processen die nodig zijn om waarde daadwerkelijk te creëren.
Belangrijk is dat het operationele perspectief zich niet beperkt tot de processen van een enkele
organisatie, maar kijkt naar de bijdrage van verschillende publieke, private en maatschappelijke
partners, omdat alleen hun samenwerking brede waardecreatie mogelijk kan maken (Van de
Noort et al., 2017, p. 9).
De strategische driehoek werd door Moore ontwikkeld als aanpassing van managementmodel-
len voor de private sector, zodat publieke managers beter in konden spelen op de eigenheid
van uitdagingen waar organisaties in de publieke sector zich voor gesteld zien. Het ging hem
dan met name om het creëren van maatschappelijke meerwaarde en het belang van een ‘le-
gitimerende omgeving’. Nadat het model bredere bekendheid verkreeg en ook managers van
private organisaties ermee gingen werken, bleek het een universelere toepassingswaarde te
hebben. Zelf schrijft Moore hierover:
‘the concept of organizational strategy we developed for government agencies might actually
be a more general model than we first thought – one that would work as well or even better
than traditional business models when applied even to business organizations. At a minimum
we think this is true for private sector organizations that operate in intensely politicized en-
vironments, or that depend on maintaining a certain kind of social credibility and legitimacy in
order to be successful in consumer and investors markets’ (Moore & Khagram, 2004, p. 4).
In navolging van deze constatering achten wij het model zeer bruikbaar in een studie naar
publiek-private samenwerking, juist omdat hier zowel publieke als private partijen in gezamen-
lijkheid waarde creëren.
In deze studie naar de realisatie en exploitatie van multifunctionele sportaccommodaties kijken
we naar de wijze waarop publiek-private samenwerking inwerkt op maatschappelijke waardecre-
atie, op welke momenten in het samenwerkingsproces zich spanningen voordoen en waarom.
37

2.2 Maatschappelijke waardecreatie onder spanning
De uitdaging voor maatschappelijke waardecreatie zit in het combineren van de drie perspec-
tieven van de strategische driehoek. De balans kan te veel uitslaan naar een van de drie punten
van de strategische driehoek. Bij het managen van maatschappelijke waarden via een PPS
zijn publieke en private managers daarom bezig met het laveren tussen deze punten. Diverse
auteurs benadrukken de verschillen tussen het denken en handelen van publieke en private
actoren in een PPS en hoe deze verschillen tot spanningen kunnen leiden (bijv. Koops, 2017;
Smit & Van Thiel, 2002; Van Twist et al., 2006).
Vooral de institutionele logicabenadering (Thornton et al., 2012) biedt inzicht in institutionele
verschillen tussen vertegenwoordigers van publieke instanties en private organisaties. Het idee
achter deze benadering is dat betrokkenen uit elk domein eigen ideeën over de waarde en
de legitieme strategieën om die waarde te realiseren, oftewel een eigen logica, met zich mee-
brengen. Voor een overheidslogica geldt dat het dienen en vergroten van het publiek belang
als meest abstracte publieke waarde vooropstaat. Binnen een overheidslogica gelden poli-
tiek-bestuurlijke autoriteit, legitieme procedurele besluitvorming en democratische participatie
als belangrijke bronnen voor het handelen. In contrast daarmee plaatsen we de bedrijfslogica.
Vanuit institutioneel oogpunt is dan het overleven van de organisatie de belangrijkste sturende
waarde. Binnen die bedrijfslogica gelden de marktpositie van het bedrijf, de gewenste koers van
de directie, de groei van de organisatie en de intern geldende organisatiecultuur als belangrijke
ankerpunten voor het strategisch handelen. Een bijkomende logica vanuit een meerdimensio-
naal perspectief op PPS is de communitylogica. Stakeholders, zoals sportverenigingen, geven
betekenis aan de samenwerking vanuit de eigen gemeenschap, of in het geval van de raad, de
gemeenschap die zij vertegenwoordigen. Draagt de PPS bij aan bescherming van en verster-
king van de lokale (deel)gemeenschap?
Literatuur over organisatorische hybriditeit beschrijft enkele opties voor het samenbrengen van
verschillende logica’s. Douglas en Noordegraaf (2015) plaatsen deze opties in een continu-
üm van weinig tot veel onderlinge afhankelijkheid en zij onderscheiden vier handelingsopties:
scheiden, spreiden, contrasteren en integreren (zie tabel 2.1). Vanuit de literatuur over PPS
constateren we een relatief hoge mate van onderlinge afhankelijkheid tussen partijen. De ver-
wachting is dan ook dat contrasteren en integreren als belangrijkste opties te verwachten zijn
in PPS-arrangementen.
38

Keuze Weinig onderlinge afhankelijkheid dimensies Veel onderlinge afhankelijkheid dimensies
Tabel 2.1 Opties voor inbedden van verschillende dimensies van waarde
Bron: Douglas & Noordegraaf, 2015, p. 4
Bovenal toont de literatuur dat hybride organisatievormen een ingewikkeld governancevraag-
stuk opleveren, doordat het zoeken is naar balans tussen verschillende handelingspatronen en
waardenkaders.
We onderkennen het belang van deze institutionele verschillen voor het ontstaan van span-
ningen in een PPS. Tegelijkertijd kunnen we stellen dat een overheid die besluit in een PPS
te stappen juist kiest voor het verschil tussen publieke en private actoren. De spanningen
die hieruit voortvloeien, dienen vanuit die keuze functioneel te zijn voor de prestaties van de
samenwerking. De politieke gerichtheid op het algemene belang van de publieke partij en
de bouwtechnische expertise en efficiëntie van de private partij moeten, althans in theorie, in
INTEGREREN
Alle onderdelen
richten zich op alle
dimensies en werken
samen aan brede
waardecreatie
Synthese
Alle onderdelen
streven naar brede
productie van waarde
39
Opties
Beoogde
structurering
Beoogde
dynamiek
SCHEIDEN
Aparte onderdelen
leggen nadruk op
aparte dimensies,
met eigen cliënten of
processen als focus
Living apart together
Onderdelen hebben
geen last van elkaar
en presteren goed op
hun eigen dimensies
SPREIDEN
Aparte onderdelen
werken aan hun eigen
dimensies, maar
leveren samen brede
waarde aan zelfde
cliënt of proces
Goede
verstandhouding
Door goede
afstemming onderling
wordt brede waarde
geproduceerd
CONTRASTEREN
Onderdelen hebben
verantwoordelijkheid
voor aparte
dimensies, maar
moeten samen
waardeaanbod
bepalen
Productief conflict
Botsing tussen
een verschillende
nadruk op dimensies
produceert brede
waarde

een PPS tot meerwaarde leiden (Van Twist et al., 2006). Dit is ook wel bekend onder de term
collaborative advantage (Huxham & Vangen, 2013; Verweij, 2018). Te grote verschillen tussen
vertegenwoordigers van publieke en private organisaties kunnen echter leiden tot conflicten.
Idealiter zijn die conflicten constructief, maar in realiteit blijken deze conflicten regelmatig voor
een disfunctionerende samenwerking te zorgen (Verweij, 2015, 2018). Wanneer dit het geval
is, spreken we over collaborative inertia (Huxham & Vangen, 2013), wat zoveel wil zeggen dat
de samenwerking vertraagt of zelfs inactief wordt en tot stilstand komt. Het is dan ook zinvol
in beeld te krijgen hoe verschillen tussen publieke en private partijen zich verhouden tot de
spanningen die zich voor kunnen doen bij maatschappelijkewaardecreatie. Deze spanningen
verbinden we hier aan literatuur over PPS.
Volgens de theorie van maatschappelijke waardecreatie kunnen publieke en private partijen in
een PPS te maken krijgen met drie verschillende spanningsvelden (Van de Noort et al., 2017).
Het kan gaan om prestatiespanning (tussen wat ze willen en wat ze operationeel kunnen), le-
gitimatiespanning (tussen wat ze operationeel kunnen en ze politiek-maatschappelijk mogen)
en sturingsspanning (tussen welke waarden ze willen realiseren en wat ze van stakeholders
mogen).
Figuur 2.2 Maatschappelijke waardenspanningen
Bron: Van de Noort et al., 2017, p. 7
publieke
waarde(n)
legitimerende
omgeving
operationele
capaciteiten
sturings-
spanning
prestatie-
spanning
legitimatie-
spanning
40

2.2.1 Prestatiespanning
Wanneer samenwerkende organisaties te veel nadruk leggen op de operationele capaciteiten
kan dit leiden tot starre professionaliteit of budgetmanagement. Als hier sprake van is dan staat
niet langer de gewenste maatschappelijke waarde voorop in het managen van een project.
Professionaliteit of bewaking van het budget verworden van middel tot doel op zichzelf.
Veel infrastructurele projecten kenmerken zich door budgetoverschrijding en uitloop in tijd (Min.
V&W, 2005; Eversdijk & Korsten, 2009; Flyvbjerg, 2003). Er bestaan hoge verwachtingen onder
publieke managers over de prestaties van PPS in termen van kosten en tijd. Het bedenkelijke
imago van met name grootschalige bouwprojecten brengt bij publieke partijen bijna als vanzelf
een verkrampte focus op de operationele capaciteiten, en dan vooral het beheersen van het
beschikbare budget. Publieke aandacht gaat dan uit naar adequate benutting van operationele
capaciteiten of naar het niet (verder) overschrijden van budgettaire afspraken. Het risico be-
staat dat de veronderstelde voordelen van kosten- en tijdsbesparing een doel op zichzelf gaan
vormen. Hoewel gericht op efficiëntie en effectiviteit, werkt deze sturingsvorm juist averechts.
Projectmanagementprocessen nemen dan een dominante plek in de samenwerking en het
realiseren van het infrastructurele object wordt een doel an sich. Wanneer de focus van sturing
te veel overhelt naar dergelijke operationele aspecten spreken we van prestatiespanning. Er is
dan sprake van een ‘verzakelijkte’ of ‘zielloze’ sturing.
Uit de literatuur blijkt dat met name in een prestatiespanning de contractuele onevenwichtigheid
tussen publieke en private partij pregnant wordt (Robinson & Scott, 2009; Verweij, 2015). Als
opdrachtgever beschikt de publieke partij over het algemeen over een financiële machtspositie
over de opdrachtnemer (het private consortium). Dit is vooral het gevolg van reeds gedane
investerings-, transactie- en projectkosten door de private partij. Dit versterkt de principaal-agent-
relatie tussen beide. Dat betekent echter ook dat er sprake is van informatieasymmetrie. Volgens
Robinson en Scott (2009) hebben private partijen meer kennis en informatie over de dagelijkse
activiteiten dan een publieke partij. De beschikbaarheid van relevante projectinformatie is
afhankelijk van de bereidheid van de private partij deze op transparante wijze te delen met de
principaal (publieke partij) én de vaardigheid van de publieke partij informatie onafhankelijk te
vergaren door middel van monitoring van het project. Wanneer de private partij de superieure
informatiepositie inzet – of misbruikt – bevordert dat de kans op wantrouwen en komt het nut
van de principaalrol onder druk te staan (Robinson & Scott, 2009).
Een andere oorzaak van prestatiespanning vinden we in de samenwerkingsketen. Het privaat
consortium speelt een essentiële rol in het bewaken van de balans tussen maatschappelijke
waarden en operationele capaciteiten. Er is vooral kans op prestatiespanning wanneer consor-
tiumpartners die verder in de keten zitten weinig zicht hebben op de bredere maatschappelijke
waarde van het te realiseren object. Dit kan zich voordoen wanneer de hoofdaannemer van
het project onderaannemers enkel betrekt vanuit een gebrek aan operationele capaciteit. Hun
betrokkenheid is dan functioneel en niet relationeel. Zij zouden geneigd kunnen zijn dichter bij
41

de contractafspraken met de hoofdaannemer te blijven, dan vanuit welwillendheid in de samen-
werking te opereren. Dat levert een potentiële spanning op voor de PPS die als organisatievorm
op de relatie is ingericht.
2.2.2 Legitimatiespanning
Een ander risico betreft een overmatige nadruk op en invloed van de legitimerende omgeving.
In dat geval worden sterke publieke waarden als verantwoording en transparantie een doel op
zichzelf. Dat is bijvoorbeeld het geval wanneer het mandaat van betrokkenen diffuus is en zij
hierdoor steeds opnieuw de interne verantwoordingslijn van de eigen organisatie opzoeken.
Deze focus op de legitimerende omgeving krijgt dan volgens Geuijen (2013) het karakter van
een rituele dans. Tevens kan een project zo politiek gevoelig zijn en kunnen externe belangen-
groepen of de gemeenteraad zich zo sterk met een bepaald project bemoeien, dat publieke en
private managers zich genoodzaakt voelen zich te voegen naar hun belangen.
Het project kan dan vastlopen in politisering of protocollering. We zien dan bijvoorbeeld dat
lokale media en een gemeenteraad de voortgang van een infrastructureel project nauwlettend
en in detail gaan controleren, door meerdere spoeddebatten te organiseren, zoals bijvoorbeeld
het geval bij de aanleg van de Utrechtse Uithoflijn. Zowel private als publieke actoren houden in
een dergelijke situatie risicoafwegingen extra tegen het licht; zij worden voorzichtiger en ratio-
neler in hun besluiten. Formaliteit krijgt de overhand in de relatie en het creëert een naar binnen
gerichte blik (Verweij, 2015). Dat verhoogt de kans dat meer op basis van contractafspraken
gestuurd gaat worden en een scherpe scheiding tussen private en publieke (verantwoordings)
systemen zichtbaar wordt. Wanneer de publieke partij geen verantwoordelijkheid meer neemt
over de projectimplementatie, en in plaats daarvan in een externe verantwoordingsrol schiet,
kan er niet meer gesproken worden van samenwerking en ondermijnt dit de potentiële waarde
van de PPS. In een van de vroege artikelen over PPS in Nederland wijzen Van Twist et al. (2006)
op deze zeer reële optie:
‘in een context van grote complexiteit en onzekerheid, snel op elkaar volgende gebeurtenissen
en groot gebrek aan tijd zou het wel eens kunnen zijn dat niet zo zeer sprake is van fundamen-
tele afweging van waarden of reflexieve afweging van opties die uiteenlopende doelen dienen’
(Van Twist et al., 2006, p. 40).
Een ander risico ligt in het intensieve stakeholdermanagement, dat gepaard gaat met een zich
opdringende legitimerende omgeving. Uitvoeringsprocessen worden ingewikkelder door meer-
voudige afstemming, wat ook hogere kosten met zich meebrengt. Volgens Verweij (2015) geldt
het omgekeerde eveneens; het op afstand houden van stakeholders zorgt
‘voor minder ingewikkelde (gepercipieerde) processen, maar mogelijk ook voor meer weerstand
uit de omgeving en een mindere kenbaarheid van de stakeholderbelangen. Dit kan zorgen voor
sociale onvoorziene en ongeplande gebeurtenissen in de projectimplementatie, met mogelijk
nog hogere kosten als gevolg’ (Verweij, 2015, p. 196).
42

Hoewel de ontwikkeling van sportinfrastructuur op zichzelf minder complex is in vergelijking met
transportinfrastructuur, is het wel degelijk een lokaal politiek sensitief thema. Het investeren in
een multifunctionele sportaccommodatie, zeker als het gaat om zwembaden of ijshallen, is een
besluit waarover de meeste publieke vertegenwoordigers in een gemeente zich maar eens of
enkele keren in hun loopbaan hoeven uit te spreken, terwijl vele lokale en regionale actoren er
op langere termijn belang bij hebben. Dat leidt ertoe dat naast bestuurders en operationeel ver-
antwoordelijken een brede groep ambtenaren, zoals beleidsexperts van verschillende domei-
nen (sport, gezondheid), bestuursadviseurs, juristen, inkopers en accountants een rol kunnen
opeisen bij het project. Die omgevingscomplexiteit is van invloed op de governance van PPS,
aangezien deze idealiter met elkaar in lijn worden gebracht (Van den Hurk, 2015, p. 31).
2.2.3 Sturingsspanning
Als derde identificeren we sturingsspanning. Er is dan sprake van spanning tussen welke waar-
den partijen willen realiseren en wat ze van stakeholders mogen. Deze spanning kan zich op
twee manieren manifesteren; bij te veel nadruk op maatschappelijke waarden en bij juist te
beperkte aandacht voor de te realiseren waarde.
In het eerste geval zijn partijen meer bezig met het formuleren van gewenste maatschappelij-
ke waarden dan het daadwerkelijk creëren ervan. Het zijn meer woorden dan daden. Te veel
nadruk op het waardeperspectief kan dan ook leiden tot holle frases en loze beloftes. Tevens
kan het een uiting van een verhulde boodschap zijn, bijvoorbeeld wanneer een overheidsbezui-
niging wordt verkocht onder het mom van zelfbeheer van sportaccommodaties als bevordering
van actief burgerschap.
In de tweede situatie is het onduidelijk wat partijen willen realiseren in termen van maatschap-
pelijke meerwaarde. Wanneer onduidelijkheid bestaat aan welke maatschappelijke issues een
bijdrage moet worden geleverd, of wanneer die te realiseren maatschappelijke waarde gedu-
rende het samenwerkingsproces naar de achtergrond verdwijnt vanwege een toegenomen
deelbelang van afzonderlijke stakeholders, spreken we over sturingsspanning. Voor betrokken
actoren is dan niet meer helder waartoe zij, in termen van maatschappelijke waardecreatie,
samenwerken. Sturing van de samenwerking verschuift dan van een holistisch perspectief naar
een gefragmenteerd perspectief. Bij gefragmenteerde sturing, als gevolg van onduidelijkheid
over de te creëren maatschappelijke waarde, focussen actoren op het verkrijgen en waarborgen
van legitimiteit. Verantwoordingsprocessen krijgen een dominante positie in de samenwerking.
Een belangrijke veroorzaker van sturingsspanning is (de interpretatie van) weten regelgeving.
Adviesbureau TwynstraGudde stelt dat het juridische element van PPS-projecten makkelijk
drempels opwerpt
‘voor een nauwere samenwerking. Vaak willen overheden bedrijven meer de ruimte geven,
maar staat het vasthouden aan oude verhoudingen (in de zin dat er een strikte scheiding is
tussen publieke opdrachtgever en private opdrachtnemer) het benutten van deze nodige ruimte
in de weg’ (TwynstraGudde.nl, 2015).
43

Bij infrastructurele ontwikkeling gelden bijvoorbeeld Nederlandse en Europese aanbestedings-
richtlijnen.
Aanbestedingsrichtlijn 2014/23/EU, artikel 68
Concessieovereenkomsten zijn gewoonlijk complexe langetermijnregelingen waarbij de con-
cessiehouder verant-woordelijkheden en risico’s op zich neemt die traditioneel door de aan-
bestedende diensten en de aanbestedende instanties worden gedragen en gewoonlijk binnen
hun overeenkomst vallen. Om deze reden, en behoudens de nale-ving van deze richtlijn
en de beginselen transparantie en gelijke behandeling, moet aanbestedende diensten en
aan-bestedende instanties een grote vrijheid worden gelaten bij het bepalen en organiseren
van de procedure die tot de keuze van de concessiehouder leidt. Om gelijke behandeling en
transparantie gedurende de gehele gunningsproce-dure zeker te stellen, dient evenwel te
worden voorzien in elementaire waarborgen betreffende het gunningsproces, met inbegrip
van informatie over de aard en de reikwijdte van de concessie, beperking van het aantal
gegadigden, de verspreiding van informatie aan gegadigden en inschrijvers en de beschik-
baarheid van juiste bescheiden. Het is te-vens noodzakelijk te bepalen dat er van de oor-
spronkelijke voorwaarden van de concessieaankondiging niet mag worden afgeweken, om
oneerlijke behandeling van potentiële kandidaten te voorkomen.
Overheidsaanbestedingen worden door de EU beschouwd als:
‘een van de te gebruiken marktgebaseerde instrumenten om slimme, duurzame en inclusieve
groei te bereiken en voor het meest doelmatige gebruik van overheidsmiddelen te zorgen. In
deze context zijn concessieovereenkomsten een belangrijk instrument voor de structurele ont-
wikkeling op lange termijn van infrastructuur en strategische diensten, doordat zij bijdragen
tot een betere mededinging op de interne markt, het mogelijk maken om de deskundigheid
van de privésector te benutten en helpen om doelmatigheid en innovatie te verwezenlijken.’
(2014/23/EU, p. 94/1).
De EU beschouwt de richtlijn dus als een ruimte scheppend instrument, wat nogmaals blijkt
uit artikel 68 (zie kader). Sterker; maatschappelijke waardecreatie is een wettelijke verplichting
opgenomen in de Nederlandse Aanbestedingswet 2012 onder artikel 1.4, lid 2:
‘De aanbestedende dienst of het speciale-sectorbedrijf draagt zorg voor het leveren van zo
veel mogelijk maatschappelijke waarde voor de publieke middelen bij het aangaan van een
schriftelijke overeenkomst.’
Hoewel bedoeld voor duidelijkheid en houvast, zorgt de meervoudige interpretatie van de richt-
lijnen door publieke professionals en aanbestedingsadviseurs voor terughoudendheid in het
44

organiseren van contact tussen de aanbestedende dienst en private partijen en voor protocol-
lisering in het besluitvormingsproces.
2.3 Samenvatting en vooruitblik
PPS wordt beschouwd als een adequate organisatievorm voor het realiseren van publieke dien-
sten en het werken aan maatschappelijke vraagstukken. In dit hoofdstuk stelden we vast dat
maatschappelijke waardecreatie altijd onder spanning plaatsvindt. Te veel focus op een van
de punten in de strategische driehoek leidt tot verhoogde spanning in de samenwerking. Een
overmatige nadruk op de operationele capaciteit of de legitimerende omgeving leidt af van de
waartoe-vraag (Geuijen, 2013), terwijl een dominante focus op de waartoe-vraag af kan leiden
van de haalbaarheid en uitvoerbaarheid van het project en de samenwerking.
In het vervolg van dit rapport hanteren we dit model in de interpretatie en duiding van de
PPS-processen in de vier onderzochte cases. In hoofdstuk 7 analyseren we casusoverstijgend
welke spanningen zich voordoen bij de ontwikkeling van sportinfrastructuur en proberen we die
spanningen te begrijpen aan de hand van de in dit en voorgaand hoofdstuk geïntroduceerde
literatuur en concepten.
45

Hoofdstuk 3
Casus Icedome
Object Icedome
Gemeente Vensberg (grote gemeente)
Aanbesteding Operate (O)
Onderzoeksfocus Voorbereidingsfase
Marktfactoren Einde economische crisis, begin economische groei (2014-2016)
Politieke constellatie College (2014-2018):
PvdA, D66, SP en GroenLinks
Ambtelijke constellatie Betrokken afdelingen:
Sport, maatschappelijk vastgoed, inkoop
Direct betrokken Gemeente Vensberg, raad, ijssportverenigingen
Governancestructuur
Expertpanel
Regieteam
Aanbestedingsteam
Tijdlijn April 2015 Voorstel sluiting Icedome
Mei IJsverenigingen in verweer
Juni Motie aangenomen
Start expertpanel
Start regieteam
2016 Start aanbestedingsteam
Aanbesteding

Tabel 3.1 Kenmerken casus Icedome
49

3.1 Inleiding
In de gemeente Vensberg staat het ijssportcentrum Icedome, dat een jaarlijks begrotingstekort
heeft. In 2015 stelt het college van B en W voor Icedome te sluiten. Een politiek beladen proces
volgt. Deze casus beschrijft hoe het besluitvormingsproces uitmondt in de verzelfstandiging
van de exploitatie. De procesbeschrijving in paragraaf 3.2 laat zien hoe diverse stakeholders in
opstand komen tegen het voorgenomen besluit Icedome te sluiten. Via diverse projectteams
ontstaat een alternatieve koers, die uiteindelijk leidt tot de aanbesteding van de exploitatie aan
een private partij. In de afsluitende paragraaf tonen we de geobserveerde spanningen in maat-
schappelijke waardecreatie.
3.2 Het proces van Icedome
3.2.1 Van sluiting naar aanbesteding
De basis van het sportbeleid van de gemeente Vensberg bestaat, net als bij andere Neder-
landse gemeenten, uit het faciliteren van sportaccommodaties. De achterliggende gedachte
is dat het op deze wijze faciliteren van aanbod voor recreatieve en prestatieve sport leidt tot
een hoge mate van sportparticipatie. De gemeente Vensberg heeft meerdere multifunctione-
le sportaccommodaties onder haar beheer, waaronder een multifunctioneel zwembad en het
ijssportcentrum Icedome. Tot 2016 beheert en exploiteert de gemeente Vensberg deze sport-
accommodaties zelf.
Tijdens de coalitieonderhandelingen in 2014 besluiten de partijen PvdA, D66, SP en Groen-
Links dat de Vensbergse sport, mede vanwege de financiële crisis, structureel drie miljoen
moet bezuinigen. Net als voor de meeste andere Nederlandse gemeenten (Van den Dool
& Hoekman, 2017), geldt dat Vensberg ongeveer 90 procent van haar sportbudget aan
sportaccommodaties besteedt. Via het sportaccommodatiebeleid verwacht het nieuwe college
de bezuinigingstaakstelling voor sport te realiseren. Het negatief exploitatiesaldo van zowel
Icedome als het zwembad onderstreept volgens het college de legitimiteit van die koers.
Zo stelt de gemeente in de Jaarrekening 2014 dat ‘de nog steeds teruglopende aantallen
recreatiebezoekers in het Golfslagbad en Icedome een fors negatief exploitatieresultaat op
beide voorzieningen tot gevolg hebben’ (p. 31). Bij een doorlichting bleek dat Icedome in
2014 een negatief exploitatiesaldo van 1,2 miljoen euro had (Analyse concerncontrol, 2014).1
Sluiting van Icedome per 1 juli 2016 zou betekenen dat de gemeente een groot deel van de
bezuinigingstaakstelling voor sport realiseert. Dit voorstel legt het college van B&W door middel
van de commissienotitie Sportvisie 2015-2019 in april 2015 voor aan ‘de raadscommissie
Maatschappelijke Ontwikkeling en de stad’ en vraagt om een reactie op de gekozen richting ‘en
de daaruit voortvloeiende acties en maatregelen’ (gemeentelijke notitie, 2015, p. 19).
‘Sluiten Icedome als ijssportvoorziening.’
Icedome is een verouderde en zeer kostenintensieve accommodatie, onder meer door de dure
1
Intern document
50

installaties om ijs te maken. De bezoekersaantallen voor zowel gebruik door verenigingen als
recreatief lopen al jaren terug. Dit geldt niet alleen voor Vensberg, maar blijkt een bredere trend
in Nederland. Daarnaast zijn de ijssporten als schaatsen en ijshockey geen kernsporten. Met
het sluiten worden begrote grootschalige vervangingsinvesteringen vermeden en kan op de
exploitatie van het gebouw worden bezuinigd, omdat de ijsfunctie daar verdwijnt. Consequentie
is dat het ijs als voorziening in Vensberg verdwijnt. Voor de ijsverenigingen is dan geen plaats
meer in het Vensbergse sportlandschap. Zij kunnen bijvoorbeeld op andere ijsbanen [in de
provincie] of in de omringende provincies hun ijsactiviteiten voortzetten. Op basis van de visie
en de taakstelling voelen wij ons genoodzaakt Icedome per 1 juli 2016 te sluiten.
Voor het college is het geen optie om Icedome leeg te laten staan. We willen dan ook actief
op zoek gaan naar een herbestemming, bijvoorbeeld vanuit nieuwe, kern- of andersoortige
sporten of een bestemming buiten de sport. Hiervoor geldt evenwel dat dit dan wel moet
leiden tot een fors verbeterde exploitatie. Mocht er geen goede en in de exploitatie haalbare
herbestemming worden gevonden, wordt Icedome gesloopt’
(Bron: Commissienotitie Sportvisie 2015-2019, p. 14).
3.2.2 Teruggefloten
Nadat het nieuws naar buiten komt dat Icedome zal sluiten, bezoekt een grote groep stakehol-
ders diverse raadsvergaderingen. De stakeholders variëren van onder meer vertegenwoordigers
van twintig ijssportverenigingen uit de regio, de technisch directeur van de Nederlandse IJshoc-
keybond, bestuurders van de Vensbergse Sportraad en stichting TOP IJshockey Vensberg (STIJV),
een landelijk bekende sportambassadeur en een hoogleraar van een technische universiteit.
De ijssportverenigingen Vensberg uiten op diverse wijzen hun onvrede over de voorgenomen
sluiting; zij richten een Facebookpagina op, die uiteindelijk door meer dan 6.600 mensen wordt
gevolgd en op 19 mei 2015 7.671 likes telt; IJsclub Vensberg start een petitie die door 9.524
personen wordt ondertekend en jeugdleden bundelen berichten en tekeningen die ze aan de
raad aanbieden in een map met de op Annie M.G. Schmidt geïnspireerde titel ‘Wij eisen ijs’.
Voornamelijk echter weten de verenigingen invloed uit te oefenen door in vele getalen diverse
Vensbergse raadsvergaderingen te bezoeken. De vergadering van 19 mei 2015 springt er wat
dat betreft uit. Belanghebbenden hebben hun achterban gemobiliseerd, waardoor vele ver-
enigingsleden de vergadering bijwonen. Een bomvolle raadszaal is het gevolg, waar mensen
overal zitten en staan, tot zelfs achter de voorzitter aan toe. Een deel van de bezoekers draagt
de verenigingskleding, sommigen dragen borden met leuzen, zoals bijvoorbeeld ‘Vensberg is
een ijsbaan onontbeerlijk’. Over de raadsvergadering van 19 mei 2015 stelt het lokale dagblad
dat deze met honderden aanwezigen en tientallen sprekers ‘de drukstbezochte politieke verga-
dering ooit’ is in de gemeente (Dagblad Vensberg, 20 mei 2015).
Deze ijssportliefhebbers leveren, zoals het bericht in het dagblad stelt, ‘snoeiharde kritiek’ op
de gepresenteerde sportvisie en bovenal het plan de voorgestelde bezuiniging te realiseren
via sluiting van Icedome. Insprekers maken tijdens de vergadering gedurende twee uur en
51

37 minuten gebruik van hun inspreekrecht. Ze maken twee punten. Inhoudelijk zijn ze het niet
eens met de conclusie dat sluiting van Icedome de beste optie is. Daarnaast zijn de betrokken
actoren verbolgen over het besluitvormingsproces:
‘Het voorgenomen besluit van gemeente Vensberg om Icedome te sluiten voelt als een dood-
steek voor de schaatssport inclusief ijshockey in stad en regio. STIJV hekelt dit besluit en vooral
de manier, de timing en de snelheid waarop het gemeentebestuur het er doorheen wil drukken’
(open brief STIJV, 1 mei 2015).
Stakeholders verwijten de gemeente, en de wethouder in het bijzonder, vooral dat zij zich niet
sterker heeft gemaakt voor de ontwikkeling van een actieplan waartoe eerder in 2012 is beslo-
ten. In een pleitnota stelt een van de ijssportverenigingen:

‘Echter, gaandeweg is gebleken dat de gemeente de gemaakte afspraken niet of onvolledig heeft
uitgevoerd waardoor het afgesproken toekomstperspectief is geknakt en waardoor [Icedome]
hoe langer hoe meer de allure van een sterfhuis kreeg’ (IJsclub Vensberg, 18 mei 2015, p. 2).
En verder in het document:
‘Hierdoor is [Icedome] sedert 2012 in een neergaande ontwikkeling gekomen. Dit impliceert
dat het van grote onzorgvuldigheid en bestuurlijke en zakelijke passiviteit zou getuigen als de
gemeente zonder deze acties op te pakken tot sluiten zou besluiten. Dat de verantwoordelijke
wethouder tijdens een informatiebijeenkomst op 29 april jl. niet op de hoogte bleek te zijn van
de afspraken die in 2012 zijn gemaakt, illustreert het onbehoorlijk handelen van de gemeente’
(IJsclub Vensberg, 18 mei 2015, p. 3).
Uiteindelijk besluiten de fracties PVDA, GroenLinks, SP, D66, Cu, LPF en CDA om gezamenlijk
een motie in te dienen. Deze motie neemt de gemeenteraad in juni 2015 aan. In deze motie
wordt geconstateerd dat:
- het protest tegen de sluiting vanuit de stad groot is;
- er naar aanleiding van de commissienotitie sportvisie ‘beweeg mee 2015-2019’ veel initiatie-
ven vanuit de stad zijn gekomen;
- met name ook de ijssportverenigingen de handen ineen hebben geslagen;
- deze initiatieven en ideeën vanuit verschillende organisaties, verenigingen en het bedrijfsleven
komen;
- er onduidelijkheid is over de toerekening van kosten bij de exploitatie van Icedome (Gemeen-
teraad, 2015, p. 1).
De indieners stellen dat zij van mening zijn dat Icedome belangrijk is voor de regio Vensberg en
dat daarom maximaal moet worden ingezet op het voortbestaan van deze sportaccommodatie.
Initiatieven en ideeën over voortzetting van Icedome dienen serieus bekeken te worden. Dit
52

moet samen met ‘de stad’ een zorgvuldig en transparant proces zijn. De motie vermeldt tevens
dat er de wens is om een publiek-private samenwerking uit te voeren: ‘Van mening zijnde dat
het in deze tijd mooi zou zijn als door middel van PPS het ijssportcentrum open kan blijven’
(Gemeenteraad, 2015, p. 1).
De motie dwingt de wethouder actief alternatieven te verkennen. De wethouder stelt hierover
zelf:
‘Zoals eerder aangegeven willen we de ideeën die uit de stad komen graag meenemen. En het
is van belang dat er gekeken wordt naar de haalbaarheid, dat ze een kwalitatieve verbetering
zijn van de doelstelling van de commissienotitie. Denk hierbij aan sportparticipatie, het inves-
teren in het vestigingsklimaat, innovatie, maatschappelijke deelname, etcetera. En daarnaast,
dat ze voldoen aan de financiële kaders‘ (Wethouder Claudius, raadsvergadering, 2 juni 2015).
3.2.3 De oprichting van nieuwe teams
Om de stakeholders tegemoet te komen stelt de wethouder voor met betrokkenen in gesprek
te gaan via een zogenoemd expertpanel, onder voorzitterschap van een extern deskundige. Dit
panel heeft als doel de wensen van diverse stakeholders in kaart te brengen en een gewogen
advies te geven over de toekomst van Icedome. Uitgangspunten voor dit advies zijn een lange
termijn en een financieel rendabele oplossing. Een meer onbenoemd doel van het expertpanel
is het herstellen van ‘rust’ en het creëren van draagvlak onder stakeholders in de gemeente. Zo
licht Huizenga, een van de leden van het expertpanel, toe:
‘Er wordt een politiek besluit genomen en dat valt niet goed. Dan gaat de politiek zich ermee
bemoeien. Dan schiet het alle kanten op. En dan krijg je hele spannende avonden met belang-
hebbenden en verenigingen en dat is ook een normaal proces. Dan komt de emotie erbij en dan
zoekt de raad een uitweg voor de emoties en die is gevonden in de vorm van het expertpanel’
Het expertpanel bestaat op aandringen van de raad uit een divers samengestelde groep, omdat
het in de woorden van raadslid Giesen erom gaat ‘dat het proces naar buiten toe op gang komt’.
De wethouder stelt voor een extern consultant als voorzitter te benoemen. Het expertpanel gaat
in de eerste helft van juni 2015 met circa veertig personen van uiteenlopende initiatieven in
gesprek over hun wensen voor en ideeën over de toekomst van Icedome. De gespreksarena
verplaatst zich van de raadszaal naar de panelsessies. Volgens een respondent symboliseert
de legere publieke tribune de rust die is teruggekeerd in het proces.
Op basis van diverse overwegingen geeft het expertpanel een advies mee aan het college,
waarin het een commerciële exploitant als geschiktste optie noemt. Beslissend daarin zijn de
overtuiging bij alle partijen dat het exploiteren van een dergelijk sportcentrum geen corebusi-
ness van een gemeente is, en een commerciële exploitant meer weerstandsvermogen en ex-
pertise in huis heeft dan een non-profitstichting om Icedome adequaat en voor langere termijn
te exploiteren.
53

Maar het beroep op de expertwaarde verhult enigszins de meer dominante drijfveer van het
inperken van financieel risico. De zoektocht naar alternatieven is vooral bedoeld om grip te
krijgen op de exploitatiekosten en een reële inschatting te maken van de potentiële bezuiniging.
Dat is in deze casus een meer stuwende kracht achter de keuze voor PPS, dan innovatie,
kwaliteit of klantgerichtheid. De bezuinigingsdoelstelling is de belangrijkste drijfveer om Ice-
dome in eerste instantie te sluiten. Om de totale bezuinigingsopgave voor sport te realiseren is,
na het herroepen van het besluit Icedome te sluiten, het doel van een financieel voordeligere
exploitatie nog altijd leidend in de verdere verkenning van alternatieven. De ambtelijke en
externe experts die betrokken zijn in de verkenning van mogelijkheden en het formuleren
van een advies aan de raad nemen dit doel als belangrijkste leidraad in hun overleggen en
afwegingen. De verzelfstandiging van Icedome moet leiden tot een kostenbesparing en het
ontlasten van de gemeentelijke begroting. Of, zoals een van de respondenten het eufemistisch
stelt, er moet ‘geld verdiend’ worden.
3.2.4 In de knel
In twee etappes volgt een onderbouwd advies voor verzelfstandiging van de exploitatie van
het ijssportcentrum. De schatting is dat met een commerciële exploitant een bezuiniging van
500.000 euro behaald kan worden door de gemeentelijke bijdrage te verlagen van 1,1 miljoen
naar 650.000 euro. Tijdens de presentatie van de bevindingen aan de raad stelt de voorzitter
van het expertpanel dat er slechts sprake kan zijn van ‘verliesminimalisatie’, niet van ‘winst-
maximalisatie’; de exploitatie van Icedome zal nooit winstgevend zijn en voor de gemeente zal
er altijd een publieke financiering aan ten grondslag liggen. De keuze betreft – in de woorden
van de voorzitter van het panel – het vinden van een evenwicht tussen bedrijfseconomisch en
sociaal-maatschappelijk rendement.
Het advies van het expertpanel is nog te breed om een aanbesteding te starten. De taak voor
de gemeente is een programma van wensen en eisen op te stellen om tot de aanbesteding
over te kunnen gaan. Daartoe stelt de gemeente een regieteam samen, dat dit programma
uitwerkt. Daarna gaat een laatste groep, het aanbestedingsteam, aan de slag met het uitzetten
van de aanbesteding. Uit de interviews met respondenten van deze groepen komt naar voren
dat er door de sterke invloed vanuit de stakeholders- en politiek-bestuurlijke dimensie een
trade-off ontstaat tussen het maatschappelijk en economisch rendement van het project.
De raad ziet erop toe dat de aanbesteding enkele inhoudelijk-maatschappelijke thema’s borgt,
zoals het vaststellen van openingstijden, een maximering van tarieven en een garantie voor be-
houd van het gemeentelijk personeel. De raad heeft bijvoorbeeld de gebruikersuren van de ver-
enigingen geborgd, om te voorkomen dat een commerciële partij de verenigingen roostert op
onrendabele uren. Ook bewaakt de raad de huurtarieven voor verenigingen en de hoogte van
entreebewijzen, zodat deze niet meer dan twee procent per jaar kunnen stijgen. Stakeholders
vrezen namelijk dat een commerciële partij huurtarieven en entreebewijzen flink verhoogt. Ter-
wijl de raad zich normaliter meer richt op het sturen en controleren op hoofdlijnen, eist de raad
54

nu inhoudelijke openheid en zeggenschap over de inhoud van het Programma van Eisen (PvE).
De respondenten die betrokken zijn bij het opstellen van het PvE en de aanbesteding stellen
dat de raad zich gedurende het proces te nadrukkelijk met de inhoud van de aanbesteding
mengt: ‘Daar hebben we discussies over gehad met de raad, dat weet ik nog. Die uiteindelijk
heel ver gingen, kaders van binnen de tarieven, op het ridicule af. Dat had te maken met een
soort van gebrek van vertrouwen’ (lid PvE 1). Verheijen, lid van het aanbestedingsteam, illus-
treert de spanning tussen de politieke gevoeligheid en de inhoudelijke aanbesteding als volgt:
‘Omdat het een bestuurlijk gevoelig thema is, wilde de raad bepalen dat de betaalbaarheid
niet onder druk zou komen te staan, dat het gebouw fatsoenlijk terug zou komen. Financiële
risico’s, dat alle partijen mee mochten doen, ook stichtingen die totaal geen ervaring hebben
met ijs. Ja, dat stond er allemaal in en daar hebben we mee moeten dealen. Het was eigenlijk
een drama set van eisen om tot een aanbesteding te komen.’
De betrokken ambtenaren uit het regieteam willen veel zaken liever open laten voor de
toekomstige exploitant. Een eerste overweging hiervoor is dat de commerciële exploitant
voor een flink deel afhankelijk is van de verenigingen, omdat deze gebruikersgroep zorgt voor
dertig tot veertig procent van de inkomsten. Dat is volgens het regieteam genoeg reden om
zorgvuldig met de verenigingen om te gaan. Een tegenovergestelde gedachte leeft echter
onder afgevaardigden van verenigingen en leden van de raad. Een tweede overweging van de
bij het proces betrokken externe experts en ambtenaren voor de keuze van een commerciële
exploitant is dat het exploiteren van een dergelijke accommodatie geen corebusiness van
de gemeente is. Respondenten geven aan dat de gemeente de expertise mist om Icedome
(en andere multifunctionele sportaccommodaties) te exploiteren. Schoonenburg, lid van het
expertpanel, zegt hierover: ‘We hebben heel veel gesprekken gehad met veel verschillende
figuren. Veel gehoord maar een rode draad daarin was wel, ja ik zeg het in mijn woorden, “jullie
als gemeente kunnen dat helemaal niet. Zo’n ding exploiteren”.’
De ondernemende instelling van een commerciële partij zien respondenten als een belangrijk
argument om voor PPS te kiezen. De exploitatie van Icedome vraagt volgens leden van het expert-
panel om specifieke expertise. Nederland is slechts enkele vergelijkbare (sport)accommodaties
rijk waardoor de beschikbare expertise in het land specialistisch en dus beperkt is. Een commer-
ciële partij die meerdere accommodaties exploiteert, heeft bijgevolg meer kennis en expertise in
huis. Wel vragen respondenten zich af of de uiteindelijk geformuleerde set van eisen de com-
merciële exploitant genoeg ondernemersruimte biedt om de bezuinigingstaakstelling te behalen.
De opstellers van het PvE pleiten in meerdere gesprekken met het college en de raad voor meer
mogelijkheden voor ondernemerschap zodat de bezuinigingstaakstelling niet in het geding komt.
De bezuinigingstaakstelling blijft richtinggevend gedurende het ambtelijke proces. De betrokken
ambtenaren en wethouder besluiten in de laatste fase voor aanbesteding om slechts enkele
55

Onderzoek PPS: Bouwen aan maatschappelijke waarden

Onderzoek PPS: Bouwen aan maatschappelijke waarden

Recommended

Recommended

More Related Content

Similar to Onderzoek PPS: Bouwen aan maatschappelijke waarden

Similar to Onderzoek PPS: Bouwen aan maatschappelijke waarden (20)

Onderzoek PPS: Bouwen aan maatschappelijke waarden