At the table, off the menu? Assessing the inclusiveness of global tax negotiations
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Since 2013, the formal structure of global corporate tax policymaking has changed. Decisions are no longer made by 37 OECD members, but by 137 countries from all regions and levels of development through the OECD/G20 ‘Inclusive Framework’ (IF) on Base Erosion and Profit-Shifting (BEPS). Official documentation emphasises that all countries participate on an ‘equal footing’, but some participants and observers have emphasised that developing countries in particular face practical obstacles that lead to unequal participation in practice. During the last year, the ICTD has been studying the experiences of lower-income countries in global tax negotiations. This event marks the launch of a working paper based on interviews with 48 stakeholders, most of them current or former participants in IF decision-making. The ICTD’s research explores lower-income countries’ achievements in negotiations since the BEPS process began, develops a typology of mechanisms of influence, and suggests recommendations for strengthening them. In this webinar, we learned more about the research findings and heard reflections from a panel of tax negotiators from lower-income countries.
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- 1. International Centre for Tax and Development www.ictd.ac International Centre for Tax and Development www.ictd.ac Rasmus Christensen, Martin Hearson and Tovony Randriamanalina At the Table, Off the Menu? Assessing the inclusiveness of global tax negotiations Une tablée plus grande, mais toujours le même menu ? Evaluer l’inclusion des pays en développement dans les négociations fiscales mondiales
- 2. International Centre for Tax and Development www.ictd.ac International Centre for Tax and Development www.ictd.ac Outline 1. Background and motivation Contextes et intérêts du sujet 2. Research design and cases Plan de recherche et études de cas 3. How decisions are taken in the IF Comment les decisions sont prises au sein de l’IF 4. Types of influence Types d’influence 5. Recommendations Recommandations
- 3. International Centre for Tax and Development www.ictd.ac International Centre for Tax and Development www.ictd.ac 1. Background and motivation Contextes et intérêt du sujet
- 4. International Centre for Tax and Development www.ictd.ac International Centre for Tax and Development www.ictd.ac 2012…
- 5. International Centre for Tax and Development www.ictd.ac International Centre for Tax and Development www.ictd.ac …2020
- 6. International Centre for Tax and Development www.ictd.ac International Centre for Tax and Development www.ictd.ac 2. Research design and cases Plan de recherche et études de cas
- 7. International Centre for Tax and Development www.ictd.ac International Centre for Tax and Development www.ictd.ac Research design / Plan de recherche Scoping interviews Attendance data Documents and media Entretiens de cadrage Données sur les présences Documentations diverses Literature review Revue de literature Policy cases (8) Interviews (48) Etude de cas (8) Entretiens (48) Comparison with other policy areas Comparaison avec d'autres domaines politiques Process-tracing Tracage de processus Overall findings Conclusions
- 8. International Centre for Tax and Development www.ictd.ac International Centre for Tax and Development www.ictd.ac Case studies / Etudes de cas Venue Dates Case OECD BEPS project Projet BEPS de l'OCDE 2013-5 ‘Sixth method’ of transfer pricing ‘Sixième méthode’ sur les prix de transfert Country-by-country reporting Déclaration pays-par-pays Mandatory binding arbitration Arbitrage obligatoire et contraignant Inclusive Framework Cadre Inclusif 2017-8 Attribution of profits Attribution des bénéfices Profit-split method example Exemple de la méthode de partage des bénéfices Hard to value intangibles Actifs incorporels difficiles à valoriser 2018-9 Significant economic presence Présence économique significative UN tax committee Comité fiscal de l’ONU 2012-5 Technical service fees Frais de services techniques
- 9. International Centre for Tax and Development www.ictd.ac International Centre for Tax and Development www.ictd.ac 3. Comment les décisions sont prises au sein du CI ? How are decisions taken in the IF?
- 10. International Centre for Tax and Development www.ictd.ac International Centre for Tax and Development www.ictd.ac La prise de décision du CI Decision-making in the IF Assemblée plénière Plenary Groupe de pilotage Steering group Groupes de travail Working Parties
- 11. International Centre for Tax and Development www.ictd.ac International Centre for Tax and Development www.ictd.ac Participation élargie en théorie Expanding participation in theory Pays participant à la normalisation fiscale de l’OCDE/CI Countries participating in OECD/IF standard-setting Autres / Others Faible Revenue / Lower-income G20 non-OCDE / Non-OECD G20 OCDE / OECD
- 12. International Centre for Tax and Development www.ictd.ac International Centre for Tax and Development www.ictd.ac Participation élargie en pratique Expanding participation in practice Proportion des adhésions et des présences, 2019 Proportion of membership/attendance, 2019 Groupe Group Cadre Inclusif Inclusive Framework Groupe de Pilotage Steering Group Présence aux Groupes de Travail Work Party attendance OCDE OECD 27% 50% 77% G20 non-OCDE Non-OECD G20 5% 25% 10% Faible Revenue Lower-Income 21% 13% 4% Autres Others 45% 13% 7%
- 13. International Centre for Tax and Development www.ictd.ac International Centre for Tax and Development www.ictd.ac International Centre for Tax and Development www.ictd.ac Obstacles à l’implication / Obstacles to effective participation
- 14. International Centre for Tax and Development www.ictd.ac International Centre for Tax and Development www.ictd.ac Les retours d'experience Feedback from experience Je n’ai jamais eu le sentiment de ne pas être autorisé à exprimer mes avis. J’exprime librement mes opinions et j’ai le sentiment d’être entendu. Mais je ne m’attends pas à avoir de l’influence au bout du compte lors de la prise de décision. I’ve never experienced a feeling of not being allowed to express my views, I freely express my views and I get the feeling that they are heard. But I don’t expect to have any influence ultimately when decisions are made.
- 15. International Centre for Tax and Development www.ictd.ac International Centre for Tax and Development www.ictd.ac Nos constats / Our observations Une place sur la table ne garantit pas une influence réussie Having a place at a table does not guarantee that you have a voice De la possibilité d'une influence réussie pour les PFR Potential for successful influence for Lower-Income Countries
- 16. International Centre for Tax and Development www.ictd.ac International Centre for Tax and Development www.ictd.ac 4. Types of influence Types d’influence
- 17. International Centre for Tax and Development www.ictd.ac International Centre for Tax and Development www.ictd.ac Mécanismes d'influence Mechanisms of influence Moteur du changement Driver of change Pays à faible revenue Lower-income countries Autres Others Niveau d'analyse Level of analysis États States Collaboration Collaboration Association Association Individus Individuals Autorité individuelle Individual authority Anticipation Anticipation
- 18. International Centre for Tax and Development www.ictd.ac International Centre for Tax and Development www.ictd.ac International Centre for Tax and Development www.ictd.ac Association Lower-income countries can make the most of reforms pursued by more powerful states Les pays à faible revenu bénéficient des positions avancées ou influentes des grands pays
- 19. International Centre for Tax and Development www.ictd.ac International Centre for Tax and Development www.ictd.ac International Centre for Tax and Development www.ictd.ac Anticipation Influential individuals identify and promote lower-income countries’ interests Promotion de l'intérêt des pays à faible revenus par des acteurs plus influents
- 20. International Centre for Tax and Development www.ictd.ac International Centre for Tax and Development www.ictd.ac International Centre for Tax and Development www.ictd.ac Collaboration Lower-income countries work together, and with other countries with common interests Les pays à faible revenu travaillent ensemble et avec d'autres pays ayant des intérêts communs
- 21. International Centre for Tax and Development www.ictd.ac International Centre for Tax and Development www.ictd.ac International Centre for Tax and Development www.ictd.ac Individual authority / Autorité individuelle Lower-income countries’ representatives can be personally influential Les représentants des pays à faible revenu peuvent avoir une influence personnelle
- 22. International Centre for Tax and Development www.ictd.ac International Centre for Tax and Development www.ictd.ac 5. Recommandations Recommendations
- 23. International Centre for Tax and Development www.ictd.ac International Centre for Tax and Development www.ictd.ac Recommandations / Recommendations 1. Mettre l’accent sur la qualité plus que sur la quantité en terme de participation Focus on the quality more than the quantity of participation 2. Construire un écosystème de collaboration Sud-Sud Build an ecosystem of South-South collaboration 3. Améliorer le mode de fonctionnement du CI Changes to IF ways of working
Editor's Notes
- Here are some images that I use when explaining the Inclusive Framework to my students. Here you can see a meeting only of the OECD members themselves, as decision-making looked prior to 2013.
- Here you see a meeting of the Inclusive Framework, in a room so large that, as one participant said to us, you can’t read the name card of the person facing us. The IF is portrayed in quite a polarised way: official statements typically emphasise that the IF is a ‘level playing field’ and that every decision is a consensus of its full membership; in contrast, messages from civil society organisations as well as, for example, ATAF, give the impression that lower-income countries are little more than passengers in a vehicle driven by the OECD and G20. Of course, issues of unequal participation are not unique either to the IF or to taxation. We also know that there’s a considerable effort to support lower-income countries to participate in the IF, led by the OECD secretariat itself. So we wanted to study the experiences of lower-income countries in practice from a independent viewpoint. Just a note about terminology. We are using the term “lower income countries” in a specific way here, to refer to countries that fall into the low and lower-middle income bracket, but excluding G20 members. Even within this group there are very different situations and experiences but we wanted to conclusions about this group rather than about large emerging markets such as China and India
- Let me say a few words about the way we approached the research. We were lucky to be able to speak to a broad cross-section of people with experience of IF negotiations, as well as observers and commentators from the outside. In addition to this, we benefited from data on meeting attendance provided to us by the OECD secretariat. We wanted our analysis to be based on specifics, so we started by identifying case studies of specific decisions that we could study. We identified them from published documents making claims about developing country influence, as well as from interviews. By cross-referencing the public timeline for these decisions with attendance data we were able to use interviews to ask people about specific decision points when we knew they had been in the room. We took a process-tracing approach, which is a high evidential bar: we were looking for positive evidence that outcomes were different because of the actions of lower-income countries.
- We were able to gain enough evidence to reach a view for 7 cases at the IF and one for comparison at the UN tax committee. The working paper only discusses five of them, because of space constraints, but I’m happy to discuss the others.
- Nous avons consacré une partie de notre étude sur la question : "comment les décisions sont prises au sein du CI".
- 2- (La prise de décision du CI) Ce qu’il faudrait avant tout savoir est que le CI a une structure à trois niveaux composé de : - L’assemblée plénière : c’est l’instance officielle de prise de décision au sein du CI. Les réunions plénières convient les hauts fonctionnaires fiscaux des 137 juridictions membres du CI ainsi que des observateurs d’organisations régionales et internationales. - Ensuite, le groupe de pilotage a pour mission d'orienter les travaux techniques nécessaires du groupe de travail. C’est l’endroit où les négociations les plus intenses ont lieu. Il rassemble 24 personnes de pays membres ou non du comité de l’OCDE sur les affaires fiscales. - Enfin, le groupe de travail accomplit les travaux techniques nécessaires sous la direction du Groupe de pilotage du Cadre inclusif. Ce sont des groupes techniques officiellement ouverts aux représentants de tous les pays du CI. Ils incluent généralement 40 à 60 experts et se réunissent deux à quatre fois par an. Cette composition du CI nous fait comprendre que l'assemblée plénière est le lieu où les décisions du CI sont prises. Cela n'est toutefois que théorie. Beaucoup de personnes interrogées décrivent les réunions plénières comme étant chorégraphiées : que c’est un espace de validation où tout le menu a été bien préparé et orchestré (…) la sauce est prête, le plat est servi. Si vous vous voulez ajouter un ingrédient (…) ils vous diront que le plat est prêt. En réalité, c’est au niveau du groupe de pilotage que le plat est préparé." Les membres du groupe de pilotage sont nommés par leurs États qui déposent leur candidature au niveau du CI. Puis, ils sont formellement élus par l’ensemble des membres du CI, mais participent en leur nom propre. L'élection des membres du GP est lourdement influencé par le Secrétariat de l’OCDE qui identifie les personnes capables et influentes tout en s’assurant de l’équilibre géographique. En établissant une brève comparaison du Groupe de Pilotage avec le comité des Nations-Unies sur les affaires fiscales, on observe quelques similarités. Il s’agit dans les deux cas de groupes de 25 membres environs, mélanges d’une moitié membre de l’OCDE et une autre moitié non-membre. Les experts participent en leurs noms propres. Mais il existe d'importants contrastes. Premièrement, le comité de pilotage du CI travaille officiellement sur la base du consensus alors que le comité de l’ONU sur les affaires fiscales statue sur la base du principe de majorité. Deuxièmement, le secrétariat de l’OCDE dispose de bien plus de ressources que le comité de l’ONU sur les affaires fiscales : le premier employant plus de 100 spécialistes dédiés à ses travaux sur la fiscalité (même si ces ressources humaines ne participent pas toutes directement au CI), tandis que le second n’emploie que quelques experts.
- Ce diagramme nous montre l’élargissement de la participation officielle du nombre de pays non-membres de l’OCDE dans le CI. Il a été décuplé entre 2013 et 2019. Les pays non-membres de l’OCDE sont maintenant plus nombreux que les pays membres de l’OCDE.
- Ce graphe montre en pratique une participation très inégale des pays non membres de l’OCDE et autres, notamment dans les groupes de travail, où on voit que tous ces pays non OCDE représentent moins de 25 pour cent des participants aux groupes de travail, malgré le fait qu’ils représentent près de 75 pour cent des membres du CI (d'après les chiffres de la théorie). Seulement 5,4 pour cent des participants aux groupes de travail représentaient des pays à faible revenu en 2019. En examinant de près les données sur les présences dans les réunions, on observe une participation très faible de ces pays. Parmi 100 pays non-OCDE membres du CI, 70 n’ont pas assisté à une seule réunion de groupe de travail en 2019. Parmi ceux qui y ont assisté, la participation était fortement dominée par les grandes économies émergentes d’Asie. Pour le groupe de pilotage, en début 2020, trois de ses 24 membres (soit 12,5 pour cent) venaient de pays à faible revenu. En ce qui concerne les retours d'expérience de nos répondants sur l'implication des PFR dans les négociations fiscales au sein du CI, les réponses sont variées.
- - Parmi les personnes interrogées, beaucoup ont fait des commentaires critiques sur l'efficacité des négociateurs. Certains étaient fréquemment cités comme étant des négociateurs productifs tandis que d’autres ne parvenaient pas à s’exprimer. - Trois raisons expliquent cette faible participation des pays à faible revenu. D’abord, des obstacles structurels bien connus dont notamment les contraintes de capacités techniques et de ressources diverses, non spécifiques au CI, mais qui se trouvent exacerbés par le mode de fonctionnement de l’OCDE comme par exemple les coûts inhérents aux réunions régulières à Paris, l’absence de traduction systématique et immédiate des documents et réunions. Tout cela peut faire de l’OCDE un environnement peu avenant, particulièrement pour les délégués des pays à faible revenu. De plus, nombreux sont ceux qui ont adhéré sans aucune intention d’influencer les normes, mais plutôt dans un esprit de recherche d’assistance technique ou de prestige, ou encore sous la pression de l’Union européenne.
- Par exemple, une répondante affirmait : " lire la citation" Cette citation nous amène aux constats suivants
- Avoir une place sur la table ne garantit pas une influence réussie dans les négociations fiscales. Autrement dit, le nombre de pays participant ou intervenant n'est pas un indicateur fiable de l'ampleur d'une influence réussie. Toutefois, nos études de cas donnent des raisons d'être optimistes. En effet, les intérêts des pays à faible revenu ont été pris en considération dans les négociations du CI malgré le faible nombre de participants actifs grâce à l'efficacité des négociateurs clés.
- Les types d'influence nous renseigne sur les mécanismes d’influence ayant servi les pays à faible revenu dans le projet BEPS et le CI.
- Ce tableau donne un aperçu des 4 mécanismes d'influence existant. Ces mécanismes peuvent être considérés comme le moteur d'une influence réussie ou d'un échec dans les négociations internationales. Avec les études de quelques cas de normes fiscales internationales, nous avons pu établir une analyse de leurs efficacités et de leurs limites dans le CI. Ces mécanismes peuvent être regroupés en deux grandes thématiques selon lequel les acteurs principaux moteurs du changement sont de deux sortes : soit les États, soit par les Individus (négociateurs). Ainsi, deux mécanismes à savoir (la collaboration et l'association) renvoient à la capacité des États entiers à former et bénéficier d’une coalition comme condition indispensable au succès. Deux autres mécanismes se concentrent sur les capacités des individus qui négocient. Ce qui sous-entend éventuellement de fortes capacités techniques et politiques, voire diplomatiques. Ce sont les cas de la collaboration et de l'association.
- C'est la dynamique dans laquelle les pays à faible revenu bénéficient des positions avancées ou influentes des grands et plus puissants pays plus grands, sans mobilisation active de leur part. L'association était particulièrement fréquente dans la période BEPS, quand les pays à faible revenu avaient peu d’implication formelle dans l’OCDE. Cette dynamique a été sollicitée dans le cas de la sixième méthode. La 6ème méthode est une méthode de détermination des prix de transfert pour les produits de base. Dans ce cas précis, les pays du G20 non-OCDE en l'espèce les pays de l'Amérique Latine ont été une force de proposition dans le CI. Grace à l'influence notable de ces derniers dans les négociations - mais aussi avec l'aide de l'ATAF (selon plusieurs personnes interviewées) - cette norme a été finalement inclue dans les principes directeurs en matière de prix de transfert. D'évidence, les pays à faible revenu partageant des similarités dans leurs structures économiques avec les pays d'Amérique Latine, dont la dépendance aux exportations de produits de première nécessités peuvent bénéficier de la sixième méthode. De cette manière, la 6ème méthode peut être vue comme une réussite des PFR. En Afrique, l'ATAF l'a inséré dans son modèle de législation en matière de prix de transfert. la Zambie a officiellement introduit dans sa législation nationale. Certains pays confirment leur utilisation en pratique interne au niveau de l'administration fiscale. On peut dire que l'association a été une réussite. Force est de cependant de constater que, elle n'a pas suscité de réels intérêts auprès de tous les PFR. Son efficacité est limitée car les économies émergentes n’ont pas toujours les mêmes intérêts que les pays à faible revenu.
- Comme son nom l'indique, l'anticipation permet à des personnes influentes du CI comme le personnel du secrétariat de l'OCDE, des délégués de pays plus puissants, des organisations de la société civile – de promouvoir les intérêts et les besoins des PFR. Comme avec l'association, il y n'a aucune mobilisation active de la part des pays à faible revenu. Il est illustré à travers deux études de cas: les déclarations pays par pays promus par les Organisations de la société civile. Et l'article 12A au niveau du Comité fiscal des Nations Unies par les représentants des pays de l'OCDE. Concernant l’efficacité de ce mécanisme dans le CI, les réponses sont divisées. Dans le cas de la déclaration pays par pays, de nombreux répondants ont affirmé que celui-ci a été un échec. Très peu de PFR pour ne pas dire aucuns ne disposent aujourd’hui de ces rapports. A l’opposé, l'article 12A au niveau du Comité des Nations Unies sur les affaires fiscales est une réussite. L’article a suscité des adhésions des PFR. L'anticipation a une efficacité limitée dans le CI. Elle peut être fructueuse lorsqu'elle se fonde sur les intérêts des pays à faible revenu ou sur un modèle figurant déjà dans leur législation et leurs pratiques conventionnelles. Il est plus difficile de le faire dans un forum tel que le CI, qui nécessite un consensus plutôt qu'un soutien majoritaire. Ces différences peuvent expliquer l'adhésion des pays à faible revenu aux résultats de l'étude de cas sur les frais de services techniques par rapport aux déclarations pays par pays.
- Nos recommandations vont à l'endroit des parties prenantes qui sont notamment les donateurs, les organisations internationales et les pays en développement eux-même.
- Elles pourraient renforcer la collaboration entre les pays à faible revenu, résoudre les obstacles structuraux et améliorer l’efficacité des négociateurs experts. Pour ce faire, - il est plus important de développer la qualité de la participation que la quantité : Plus concrètement, les PFR devraient prendre conscience de l’importance de disposer de bons négociateurs, de mettre en place une politique de conservation de ces derniers au sein de l’administration le plus longtemps au même poste. Les donateurs pourraient soutenir la création d'un fonds financier - indépendant des organisations internationales pour cibler les ressources expertes et permettre la construction d'un vivier des négociateurs experts, tout en mettant l'accent sur les compétences diplomatiques et techniques de ces derniers. - Deuxièmement, les PFR et les organisations régionales devraient se concentrer davantage sur la collaboration afin de concevoir ensemble des réformes nationales/régionales fondées sur leurs propres expériences, plutôt que sur les programmes politiques de l'OCDE/G20. Cela pourrait déboucher sur des propositions susceptibles d'être examinées par le CI. En ce qui concerne les réformes sur l'imposition de l'économie numérique, par exemple, les pays à faible revenu pourraient tirer le plus grand profit de l'expérience des autres pays en matière de taxes sur les services numériques, de règles de présence économique, de règles de TVA pour le commerce électronique et de taxes minimales alternatives. La pratique de l'ATAF est en ce sens une meilleure illustration d'un bon modèle. Il y a d’autres exemples comme la collaboration sud-sud: au sein du G24, du G77… - Troisièmement, la dernière et non des moindres, l’OCDE devrait améliorer son mode de fonctionnement et créer un cadre plus inclusif afin d’instaurer la confiance des PFR dans le CI. Ainsi, par exemple, pour résoudre le problème de complexité des discussions, et de langage, le secrétariat devrait produire des synthèses et assurer la traduction des documents écrits et de toutes les réunions pertinentes. Pour le problème de rythme trop accéléré des discussions, un calendrier réaliste pour les contextes à ressources limitées devrait être adopté. Pour le problème de coûts et déplacements à Paris, un recours aux réunions virtuelles devrait être mis en place. Le groupe de pilotage devrait aider les PFR à cibler les domaines hautement prioritaires. Les interventions telles que les introductions et les pré-réunions devraient être organisées de manière à permettre aux PFR la formation préalable de positions au sein des alliances - et pas seulement pour mettre les délégués au courant à la veille de ces réunions.