5. Índice
Página
I.- Introducción.......................................................................................................................... 7
.
II.- Resumen ejecutivo............................................................................................................... 8
III.- Metodología y proceso de elaboración del informe........................................................... 16
IV.- Plan institucional (junio 2011 - mayo 2012)...................................................................... 17
V.- Gestión estratégica institucional......................................................................................... 19
A.- Protección a la competencia en beneficio del consumidor y de la
eficiencia económica........................................................................................................ 19
1.- Actuaciones previas...................................................................................................... 19
2.- Procedimientos administrativos sancionadores por prácticas anticompetitivas........ 19
3.- Procedimientos administrativos sancionadores por falta de colaboración................ 23
.
4.- Análisis previo de concentraciones económicas......................................................... 24
5.- Defensa de la constitucionalidad de los casos............................................................ 26
6.- Defensa de la legalidad de los casos........................................................................... 27
B.- Promoción de la competencia en beneficio del consumidor y de la
eficiencia económica........................................................................................................ 29
1.- Opiniones sobre normativa........................................................................................... 29
2.- Opiniones sobre procedimientos de adquisición y contratación públicos.................. 34
3.- Estudios sectoriales sobre condiciones de competencia. .......................................... 34
.
a.- Estudio sobre las condiciones de competencia en tarjetas de
crédito y débito en El Salvador. .............................................................................. 35
.
b.- Estudio sobre las condiciones de competencia del sector de
seguros en El Salvador........................................................................................... 35
.
c.- Estudios en procesos.............................................................................................. 37
4.- Recomendaciones de política pública......................................................................... 38
.
5.- Divulgación en materia de competencia...................................................................... 40
a.- Nueva imagen gráfica institucional......................................................................... 40
b.- Campaña de educación masiva sobre competencia............................................ 41
.
c.- Sitio web de la Superintendencia Competencia.................................................... 42
.
d.- Presentaciones informativas sobre competencia.................................................. 43
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6. e.- Actividades con medios de comunicación sobre el trabajo de la
Superintendencia Competencia.............................................................................. 43
f.- Semana de la Competencia. .................................................................................. 45
.
g.- Publicaciones institucionales.................................................................................. 45
.
6.- Capacitación continua en materia de competencia.................................................... 46
.
7.- Servicios prestados a la población............................................................................... 46
8.- Coordinación interinstitucional...................................................................................... 48
a.- Seguimiento interinstitucional a las recomendaciones de política pública
emitidas por la Superintendencia de Competencia como resultado
de los estudios sectoriales sobre condiciones de competencia............................ 48
b.- Convenios interinstitucionales. ............................................................................... 49
.
i.- Convenios nacionales......................................................................................... 49
ii.- Convenios internacionales................................................................................. 49
c.- Otras cooperaciones internacionales..................................................................... 49
.
d.- Programa de Pasantes........................................................................................... 50
.
e.- Programa COMPAL II............................................................................................. 51
f.- Proyecto con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). ................................. 52
.
9.- Mecanismos de participación ciudadana impulsados................................................. 52
a.- Participación en redes sociales.............................................................................. 52
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b.- Presencia en ferias y eventos de divulgación masiva........................................... 54
C.- Cumplimiento de la Ley de Acceso a la Información Pública. ....................................... 56
.
D.- Personal de la Superintendencia de Competencia. ....................................................... 58
.
E.- Contrataciones y adquisiciones celebradas.................................................................... 58
VI. Dificultades enfrentadas....................................................................................................... 70
VII. Gestión financiera y ejecución presupuestaria................................................................... 71
VIII. Examen especial a los recursos TIC de la SC realizado por la Corte de Cuentas
de la República. ................................................................................................................... 72
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IX. Estados financieros auditados............................................................................................... 72
X. Proyecciones para junio-2012 a mayo-2013........................................................................ 80
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7. I.- Introducción
La rendición de cuentas constituye un mecanismo propio de un Estado de Derecho que ofrece
la oportunidad para que los funcionarios públicos expliquen sus actuaciones y decisiones a la
población. Está íntimamente vinculada con la participación ciudadana, la transparencia y el
acceso a la información, los cuales considerados en conjunto contribuyen a elevar los niveles
de integridad en las instituciones públicas. Se trata de una comunicación en dos vías, ya que
frente a la explicación que da el funcionario pueden surgir cuestionamientos de la ciudadanía.
Esto permite la evaluación de lo realizado y la pertinencia de las proyecciones.
Es un instrumento que ayuda a desarrollar a las instituciones su gestión en forma eficiente, ya
que permite a los ciudadanos: enterarse de los avances y dificultades sobre las actividades
desarrolladas por las entidades públicas; manifestar sus inquietudes y necesidades; contar
con información de fuente oficial sobre las razones para la toma de decisión; y conocer los
resultados de tales decisiones.
De acuerdo a los artículos 85 y 86 de la Constitución, al plantear el carácter representativo
y limitado del poder ejercido por los servidores públicos y señalar al pueblo como originario
de ese poder, establecen una relación de delegación y control entre los ciudadanos y sus
funcionarios.
Asimismo, la Convención de la Organización de las Naciones Unidas contra la Corrupción, en
sus artículos 1 letra c), 5 # 1, 9 # 2, y la Convención Interamericana contra la Corrupción, en su
artículo III, resaltan el compromiso de los Estados en la lucha contra la corrupción, promoción
de la participación ciudadana y rendición de cuentas.
En este sentido, la Ley de Ética Gubernamental establece, en su artículo 4 letra n), como un
principio de ética pública la rendición de cuentas, señalando que la misma comprende el uso y
administración de los bienes públicos a cargo de una entidad pública.
En adición, la Ley de Acceso a la Información Pública establece, en su artículo 4 letra h), el
principio de la rendición de cuentas y en su artículo 10 # 21, la obligación de actualizar de oficio
la información relativa a los mecanismos de participación ciudadana y rendición de cuentas
existentes en el ámbito de competencia de cada institución, de las modalidades y resultados
del uso de dichos mecanismos.
En virtud de lo anterior la Superintendencia de Competencia decidió rendir cuentas para
explicar, razonar y justificar a la ciudadanía los actos realizados y las decisiones tomadas
durante el período comprendido del 01 de junio de 2011 al 31 de mayo de 2012, así como
informar a la población salvadoreña sobre los proyectos y actividades desarrolladas durante
el período mencionado, evaluando avances, obstáculos, logros y dificultades, con relación
al cumplimiento del plan institucional y su coherencia con el Plan de Desarrollo Quinquenal
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7
8. 2010-2014 y las expectativas ciudadanas; explicar y justificar a la ciudadanía las decisiones
o resoluciones tomadas por la entidad sobre aspectos relevantes de su gestión; y desarrollar
un diálogo con los ciudadanos que contribuya a fortalecer a las entidades del sector público y
mejorar las prácticas de participación ciudadana. En este sentido, la SC llevó a cabo su primer
ejercicio de rendición de cuentas a la población salvadoreña el 18 de julio de 2011.
II.- Resumen ejecutivo
Las acciones realizadas por la SC en cuanto a los componentes principales de su estrategia
institucional, se describen a continuación.
A. Protección a la competencia en beneficio del consumidor y
la eficiencia económica
A.1. Prácticas anticompetitivas: principales casos
Con relación a la detección y sanción de prácticas anticompetitivas se hicieron
cinco actuaciones previas (actividades para recopilar información para determinar la
concurrencia de posibles problemas de competencia o violaciones a la LC), se abrieron
diez procedimientos administrativos sancionadores para investigar posibles prácticas
anticompetitivas, y siete procedimientos sancionadores por falta de colaboración en
requerimientos de información solicitados en diversos procedimientos. Los casos de
prácticas anticompetitivas que se consideran de mayor impacto fueron:
• Abuso de posición dominante cometido por DIZUCAR.
La SC sancionó a la Sociedad Distribuidora de Azúcar y Derivados, S.A. de C.V.
(DIZUCAR) por haber implementado acciones para obstaculizar la entrada de nuevos
competidores o la expansión de los existentes en el mercado de la distribución de
azúcar blanca a nivel nacional. Como resultado del abuso de posición dominante por
parte de DIZUCAR, los hogares salvadoreños podrían estar pagando más de US$12
millones al año de sobreprecio. Si la resolución de la SC se cumple, los consumidores
podrían comprar a precios más bajos el azúcar blanca empacada, esto debido a
que el la azúcar blanca a granel se vendería sin restricciones ni discriminaciones a
cualquier distribuidor mayorista que adquiera el azúcar para empacarlo y venderlo a
supermercados o tiendas.
• Acuerdo entre competidores realizado por TELEMÓVIL, TELEFÓNICA,
DIGICEL E INTELFÓN.
Estas cuatro empresas de telefonía móvil acordaron en conjunto fijar la tarifa de
US$0.21 más IVA por minuto para una llamada originada en la red fija y terminada
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9. en sus redes móviles. La SC sancionó este acuerdo y de cumplirse la resolución, los
precios tendrían que ser establecidos en situación de competencia, y no artificialmente
por medio del acuerdo ilegal. Esto podría producir beneficios al consumidor al obtener
el servicio de telefonía móvil más barato.
• Defensa de nuestros casos ante la CSJ.
Cuando la SC emite una resolución que sanciona a los agentes económicos por
prácticas anticompetitivas y ordena el cese de estas, en la mayoría de ocasiones, los
sancionados recurren a la Corte Suprema de Justicia para evitar que la resolución
se cumpla. La Superintendencia ha realizado diversas actuaciones para defender la
legalidad y constitucionalidad de esos casos. Durante el período reportado, la SC se
ampara ante la Sala de lo Constitucional por violación a principios constitucionales
cometida por la Sala de lo Contencioso Administrativo (SCA) cuando declara ilegal la
resolución que sancionó a MOLSA por la práctica anticompetitiva de acuerdo entre
competidores. En este juicio, la SC es la parte actora del proceso de amparo, en
contra de la resolución emitida por la SCA. Además, la SC defiende la legalidad de
diecisiete de sus resoluciones recurridas por los agentes económicos ante la Sala de
lo Contencioso Administrativo. Esta Sala ha resuelto cinco a favor y uno en contra
de la SC en este período. La Sala de lo constitucional ha resuelto 3 casos, todos a
favor de la SC en el período.
A.2. Protegiendo la competencia en las concentraciones económicas
Cuando agentes económicos pretenden efectuar una operación de concentración económica,
deben presentar una solicitud de autorización, siempre y cuando, estos agentes cumplan
con algunos requisitos establecidos en la Ley de Competencia. La solicitud permite a la SC
efectuar un análisis técnico, económico y legal que logre determinar los potenciales efectos de
la operación de concentración económica propuesta sobre la competencia. Si la SC concluye,
mediante el referido análisis, que la operación no producirá una limitación significativa de la
competencia en el mercado y que generará ganancias en eficiencia que resulten en beneficios
directos al consumidor, la operación será autorizada. Por otra parte, si concluye que la
operación sería potencialmente dañina a la competencia y que no generaría beneficios directos
al consumidor, la SC podrá sujetar la operación a ciertos condicionamientos o denegarla.
Para prevenir posibles condiciones que pudieran afectar la competencia a futuro, fueron
analizadas diez solicitudes de concentración económica, de las cuales fueron autorizadas dos,
una fue condicionada, cinco se declararon improcedentes y dos fueron inadmisibles. Además
otra solicitud fue desistida y cinco se encuentran aún en trámite. Las más relevantes fueron:
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10. • Concentración CLARO – DIGICEL.
CLARO solicitó autorización a la SC para adquirir a la empresa DIGICEL. La
SC condicionó la operación ya que de acuerdo con el análisis técnico, jurídico y
económico realizado se advirtió que la adquisición podría producir una limitación a la
competencia. La condición consistía en renunciar a parte del espectro radioeléctrico
que le ha sido concesionado para destinarse a nuevos competidores y así generar
mayor competencia y, por consiguiente, beneficios al consumidor. CLARO no aceptó
esta condición, desistió de su solicitud, y ha presentado una tercera solicitud.
• Concentración PUMA ENERGY – ESSO.
Puma solicitó autorización a la SC para adquirir a ESSO. Como condición para
aprobar la concentración, el Consejo Directivo (CD) de la SC solicitó a los agentes
económicos un documento en el cual se establecieran las eficiencias esperadas
producto de la concentración y su respectivo plan de traslado de las mismas en
forma de beneficios directos a los consumidores. La condición fue cumplida y la
concentración fue autorizada.
B. Promoción de la competencia en beneficio del consumidor y
la eficiencia económica
B.1. Incidencia en principales sectores económicos
Durante el período informado la SC ha realizado un fuerte trabajo en materia de
promoción de competencia. Así, ha emitido opiniones, cuatro sobre normativa y
cuatro sobre procedimientos de adquisición y contratación públicos; finalizó dos
estudios sobre condiciones de competencia y emitió un total de cuarenta y un
recomendaciones de política pública.
Gran parte del trabajo de la SC conlleva a las recomendaciones de política pública,
que son medidas propuestas por el CD con el fin de evaluar, crear y/o modificar
políticas públicas o normativas que inciden en las condiciones de competencia de
un sector de la economía, encaminadas a incrementar la eficiencia económica y el
bienestar del consumidor.
• Promoción de competencia en el sector de medicamentos.
La SC hizo pública su posición institucional en el tema de medicamentos, en la que
concluyó que gran parte del problema de la falta de acceso de la población a los
medicamentos, sea esta por elevados precios de comercialización o por deficiencias
de calidad, surge de circunstancias que limitan o restringen en forma directa y
significativa la libre competencia dentro del sector. Las recomendaciones de la SC
10
11. fueron trasladadas a la Asamblea Legislativa y seis de ellas fueron adoptadas en la
Ley de Medicamentos y Productos Sanitarios. Estas iban encaminadas a: eliminar
barreras a la entrada de nuevos competidores; implementar políticas proactivas
de sustitución por genéricos; eliminar las prácticas de laboratorios y droguerías
consistentes en conceder o entregar seminarios, prebendas u otras regalías a los
médicos y atribuir las competencias de control de medicamentos a una institución
diferente del Consejo Superior de Salud Pública.
• Estudio sectorial de tarjetas de crédito y de débito.
Este análisis fue elaborado en respuesta a la gran importancia que han tomado
las tarjetas de crédito y de débito en el país como medio de pago, y en el caso de
las de crédito, también como una de las fuentes más importantes de préstamos de
consumo. Según el estudio, las tasas de interés, de intercambio y de descuento
(comisiones) de las tarjetas de crédito y de débito podrían ser menores si existiera
mayor competencia en el mercado. La SC emitió importantes recomendaciones para
promover competencia en el sector.
• Estudio sectorial del sector de seguros.
Entre los principales hallazgos de este estudio figuran la reducida competencia
entre las sociedades de seguros, el condicionamiento del otorgamiento de créditos
bancarios a la adquisición de ciertos tipos de seguros, la integración vertical/
horizontal entre los mercados de seguros y los de fondos de pensiones y bancos, la
relación entre la alta rentabilidad del sector con las participaciones en el mercado; y la
existencia de un mercado gris “offshore”, es decir, de venta de pólizas de seguros de
aseguradoras extranjeras que no están registradas ni autorizadas para operar en el
país. La SC recomendó reformas legales y técnicas para promover competencia en
el sector y corregir condiciones que podrían afectar a la competencia evidenciadas
en los hallazgos del estudio.
• Estudios en proceso: Transporte aéreo de pasajeros (TAP) y aceites
y grasas comestibles.
El estudio de TAP busca realizar un diagnóstico del sector y emitir las recomendaciones
pertinentes encaminadas a incrementar la eficiencia económica y el bienestar del
consumidor. Los servicios de transporte aéreo de pasajeros tienen una incidencia
importante en diferentes sectores de la economía del país, tales como el turismo y los
viajes de negocios. Además, cobran especial relevancia social por la gran cantidad
de salvadoreños que viven en el exterior, demandantes de estos servicios.
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12. La SC también tiene en proceso un estudio para determinar las condiciones de competencia
en el sector de aceites y grasas comestibles en el país. La SC se motivó a realizarlo por el
consumo de estos productos por la población, el reducido número de participantes del mismo
y el incremento de precios en los últimos años.
• Próximos estudios:
Servicios marítimos portuarios, maíz blanco y frijol. Los próximos estudios a realizar
analizarán los mercados de servicios marítimo-portuarios y la agroindustria de
maíz blanco y frijol en El Salvador. Este último estudio es parte de un proyecto de
trabajo conjunto con la Defensoría del Consumidor en el que también se pondrá en
marcha una estrategia nacional para promover la transparencia, la competencia y la
protección al consumidor en el mercado de granos básicos.
B.2. Construyendo vínculos para promover competencia
Para que el trabajo de la SC trascienda e incida en la realidad nacional, la institución
realiza un fuerte trabajo interinstitucional. Para lograr que otras instituciones
gubernamentales relevantes para el trabajo de la SC conozcan y comprendan la
temática de competencia, y contribuyan a hacer cumplir las recomendaciones,
opiniones y resoluciones que la institución emite, la SC ha llevado a cabo las
siguientes actuaciones:
• Capacitación continua.
En este período se llevaron a cabo diplomados en Derecho de Competencia con
la Fiscalía General de la República y con la Escuela de Capacitación Judicial del
Consejo Nacional de la Judicatura.
• Participación en Sistema Nacional de Protección al
Consumidor (SNPC).
La SC participa activamente en el SNPC, donde, dentro del Comité de Alimentos,
se retomaron recomendaciones de política pública de los estudios de competencia
realizados por la SC en los sectores de leche y quesos.
La SC también ha dado seguimiento interinstitucional a las recomendaciones de
política pública resultado de los estudios sobre condiciones de competencia en los
sectores de Telecomunicaciones, azúcar y arroz.
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13. • Competencia en adquisiciones y contrataciones públicas.
La Política Anual de Adquisiciones y Contrataciones 2012, emitida por el Consejo
de Ministros, recopila pronunciamientos contenidos en el Manual de competencia y
contratación pública que trabajó la SC conjuntamente con la Unidad Normativa de
Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública (UNAC) del Ministerio
de Hacienda.
• De la mano con las asociaciones de consumidores.
Otro público con el que también se ha trabajado en búsqueda de nuevos divulgadores
de la competencia es el de las asociaciones de consumidores de todo el país, con
quienes se han tenido las primeras capacitaciones sobre el tema y se espera a futuro
formalizar esta relación y establecer un esquema de trabajo conjunto.
• Convenios de cooperación y coordinación.
Se han suscrito con la Universidad Francisco Gavidia y el Ministerio de Salud; además,
se han ejecutado actividades de seguimiento a convenios vigentes a nivel nacional e
internacional. En el caso de los convenios con universidades se ha continuado con
el Programa de Pasantes, a través del cual estudiantes de diversas universidades
trabajaron en la SC, tanto remunerados como por asignación de horas sociales.
• Publicaciones para promover competencia.
La SC ha elaborado y actualizado sus publicaciones educativas, sus novedades son:
3 “Síntesis Jurisprudencial Superintendencia de Competencia: Prácticas
anticompetitivas, concentraciones económicas y otras actuaciones”;
3 “Competencia y compras públicas: promoviendo procesos competitivos para una
mayor eficiencia en el gasto público”.
Estas son las primeras publicaciones del proyecto de Ediciones SC, un conjunto de
publicaciones que estarán a disposición del público interesado en conocer más sobre la
temática de competencia, las cuales están próximas a ser lanzadas.
• Cooperantes internacionales.
En la labor internacional, se ha trabajado con la Organización para la Cooperación y
Desarrollo Económico, con la Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio
y el Desarrollo, así como con el Banco Interamericano de Desarrollo.
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14. • Estrechando lazos con autoridades homólogas.
Grupo de Trabajo de Política de Competencia de la Integración Económica
Centroamericana en el cual se participa activamente en la elaboración de una
normativa regional de competencia y en el diseño de una autoridad de competencia
regional. Además, se ha mantenido una comunicación constante y fluida con
autoridades homólogas, particularmente de América Latina y España. Como ejemplo
relevante se puede mencionar la creación del Centro Regional de Competencia
conformado y dirigido por autoridades de competencia de Latinoamérica.
• Semana de la Competencia.
Los eventos que la SC desarrolló en su Semana de la Competencia 2012, incluyeron
temas y actividades tales como: una jornada de trabajo con diferentes asociaciones de
consumidores, presentación de las resoluciones de la SC y de los pronunciamientos
de la CSJ sobre resoluciones de la SC en materia de prácticas anticompetitivas,
presentación de la posición de la SC en el tema de medicamentos y presentación
del “Estudio sobre condiciones de competencia en tarjetas de crédito y débito en El
Salvador”.
B.3. Acercamiento con la población
• Nueva imagen: más cercanos a la población.
La SC dio un giro en el posicionamiento de la imagen gráfica institucional, adoptando
un nuevo logotipo que usa en su comunicación. La renovación gráfica fue aplicada
en la primera campaña de educación masiva en temática de competencia que fue
lanzada en mayo de 2012. Esta campaña tiene el objeto de educar a la población
salvadoreña en la detección de prácticas que atentan contra la sana competencia
y concientizar sobre el beneficio de la competencia para los comerciantes y los
consumidores. La frase o lema de la campaña lo resume todo: “La competencia nos
beneficia a todos” y contará con exposición durante cuatro meses (hasta septiembre
de 2012) en medios masivos como: televisión, radio, prensa, vallas, cine y redes
sociales. Este acercamiento de la SC con sus públicos ha tenido sus primeros
frutos, traduciéndose en un mayor número de consultas y denuncias sobre prácticas
anticompetitivas. Además, la SC continuó divulgando la temática de competencia a
través de presentaciones informativas sobre competencia, actividades con medios
de comunicación, entre otras.
• Participación ciudadana, transparencia y acceso a la información.
Con el objeto de abrir su actuación a la población, la SC comunica su quehacer
institucional en las principales redes sociales, sitio Web y correos masivos. Además,
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14
15. mantiene presencia en ferias y eventos de divulgación masiva, con el objeto de
obtener retroalimentación de sus públicos. En cumplimiento de la Ley de Acceso
a la Información Pública (LAIP) se han realizado diversas acciones conforme a los
lineamientos establecidos por la Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción,
destinadas a la puesta en marcha de la LAIP. Por ejemplo, se cuenta con un Oficial
de Información encargado de atención de consultas y con el portal de transparencia
actualizado con la información requerida.
Además de estas actividades, la SC ofrece servicios totalmente gratuitos a la población entre
estos: consulta bibliográfica especializada sobre competencia, atención de consultas de
agentes económicos, presentaciones informativas sobre dicho tema, atención a denuncias
sobre prácticas anticompetitivas, atención a solicitudes de autorización de concentraciones
económicas y atención a solicitudes de opinión sobre normativa o procedimientos de
contratación y adquisición públicos.
C. Administración y finanzas de la SC
C.1. Personal de la SC
La SC cuenta con cuarenta empleados, quienes son capacitados permanentemente
en materia de competencia y áreas afines. De estos cuarenta, veintiuno son técnicos,
doce administrativos, cuatro de nivel ejecutivo y tres de servicio.
C.2. Contrataciones y adquisiciones
Estas totalizaron US$420,869.45: US$193,482.61, en compras por libre gestión;
US$127,389.88, en licitación pública; y US$99,996.96, en contratación directa. El
23% de las compras realizadas fueron hechas a medianas y pequeñas empresas.
C.3. Gestión financiera y ejecución presupuestaria
El presupuesto anual para 2011 de la SC fue de US$1,898,035.00, a este se sumó
un refuerzo presupuestario de $200,000.00. Con el cual, para el período de junio
de 2011 a mayo de 2012, el presupuesto ascendió a $2,216,793.00. La ejecución
presupuestaria fue de $2,190,559.87, lo que representa el 98.8%. Gracias al
mencionado refuerzo presupuestario se realizó la campaña de educación masiva
antes mencionada.
C.4. Auditorías superadas
Durante el segundo semestre de 2011, la Corte de Cuentas de la República
llevó a cabo un examen especial de los recursos de tecnología de información y
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16. comunicación de la SC, correspondiente al período 01 de enero de 2010 al 30 de
junio de 2011, en el que no encontró condiciones reportables que informar.
Todos los registros contables y estados financieros de la SC correspondientes al ejercicio fiscal
2011 fueron auditados por la firma HLB El Salvador S.A. de C.V. determinando la razonabilidad
de las cifras.
D. Dificultades enfrentadas y proyecciones a futuro
Las principales dificultades con las que se ha enfrentado la SC son: limitaciones presupuestarias,
poco personal técnico, retraso de la CSJ en la tramitación de casos, y las deficiencias legales
e institucionales en el Estado que favorecen el incumplimiento de las resoluciones o de las
recomendaciones de política pública emitidas por la SC.
Sus principales proyecciones a mayo de 2013 consisten en desarrollar y promover la cultura
de competencia, fortalecer las capacidades institucionales para incrementar la protección de la
sana competencia y fortalecer las capacidades de gestión institucional.
La Superintendencia está preparando algunas reformas a la Ley de Competencia que
propondrá próximamente al Ejecutivo para una mejor aplicación de la ley.
III.- Metodología y proceso de
elaboración del informe
El Superintendente de Competencia, el 02 y 14 de mayo de 2012, emitió los Acuerdos n.° SC-
18/2012 y SC-20/2012, por medio de los cuales acordó llevar a cabo la rendición de cuentas
(RC) de la Superintendencia de Competencia (SC) del período comprendido entre 01 de junio
de 2011 al 31 de mayo de 2012, así como la celebración del evento público de rendición de
cuentas de la SC, el jueves 26 de julio de 2012, a partir de las 9:00 a.m.
En los referidos acuerdos se nombró a la Comisión Institucional de Rendición de Cuentas
(CIRC) de la SC integrada por: la Secretaria General, la Intendente de Abogacía de la
Competencia, la Directora de la Unidad de Comunicaciones, el Auditor Interno, el Director
de la Unidad Financiera Institucional y la Coordinadora de Planificación. Dicha comisión fue
la encargada de la elaboración del Informe de Rendición de Cuentas de la SC del período en
comento, así como de la coordinación de los asuntos logísticos del evento público de rendición
de cuentas.
Los acuerdos en comento se hicieron del conocimiento de las jefaturas de la SC, para que en
el curso del trabajo asignado brindasen toda la colaboración e información necesaria a la CIRC
para la elaboración del informe y la realización del evento de rendición de cuentas.
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17. Para dar una inducción a las jefaturas de la SC sobre el proceso de rendición de cuentas, se
llevó a cabo una reunión de socialización del proceso en la cual la CIRC hizo una presentación
sobre la delimitación conceptual de la RC, sus principios y características, las tres direcciones
en las que debe evolucionar la RC, sus objetivos, marco legal, los pasos a poner en marcha
para el ejercicio de rendición de cuentas, estructura del informe y cronograma, con el objeto
de garantizar el apoyo y disposición de tiempo de los involucrados. En esta misma jornada, se
solicitó a todos los jefes de la SC enviar la información correspondiente a cada una de sus áreas
de acuerdo al “Manual para la Rendición de Cuentas del Órgano Ejecutivo”, preparado por la
Sub Secretaría de Transparencia y Anticorrupción de la Secretaría para Asuntos Estratégicos
de la Presidencia de la República, en cumplimiento al plan para la recolección de información
preparada por la CIRC.
La Directora de Comunicaciones, por su parte, elaboró el presupuesto del evento sometiéndolo
a la consideración y aprobación del señor Superintendente.
Una vez obtenida y revisada la información recibida de todas las unidades organizativas de
la SC, la CIRC inició la preparación del informe de rendición de cuentas preciso y sustancial,
centrado principalmente en la explicación concreta de las decisiones tomadas y los resultados
obtenidos. Terminado este informe, se presentó al señor Superintendente para su consideración
y posterior aprobación.
IV.- Plan institucional (junio 2011- mayo 2012)
Este plan consideró las nuevas políticas del Gobierno Central en materia de transparencia
institucional y rendición de cuentas. En ese sentido, los funcionarios y empleados que trabajan
en esta institución tienen como exigencia elemental de su propio desarrollo, cumplir con el reto
que significa avanzar y no retroceder. Este es el modo de servir mejor a la sociedad y de estar
a la altura de las expectativas esperadas de la SC.
Los aspectos fundamentales que sirvieron de base para el diseño y elaboración de este plan
comprenden: el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014 del Gobierno de El Salvador; la
naturaleza jurídica, estructura organizativa y logros de la SC; la situación regional e internacional
de la competencia; así como los resultados del examen inter-pares , al cual se sometió
voluntariamente la SC en el año 2008.
17
18. El plan de la SC se basa en tres objetivos estratégicos que se detallan a continuación:
Objetivo Acción estratégica Acción específica
A.e.1.1.2 Desarrollar e implementar una estrategia
de capacitación, asesoría e identificación de patrones
anticompetitivos en las instituciones públicas para
A.E.1.1 Impulsar y promover la promover la competencia en sus procesos de adquisiciones
incorporación de los principio y contrataciones.
de competencia en el diseño e
implementación de las políticas A.e.1.1.3 Promover dentro del Sistema Nacional de
públicas Protección al Consumidor (SNPC) la incorporación de las
recomendaciones de política pública y opiniones emitidas
por el CD, para contribuir a la remoción de distorsiones a la
competencia.
A.e.1.2.1 Desarrollar, producir y publicar información para
promover una cultura de competencia.
A.e.1.2.2 Promover el desarrollo de pasantías de
estudiantes universitarios (pasantes), para contribuir a la
generación del conocimiento en el tema de competencia y
para fortalecer la capacidad instalada.
A.E.1.2 Impulsar programas de
O.E.1 Desarrollar y educación y sensibilización sobre
promover la cultura de la importancia y beneficios de la A.e.1.2.4 Poner a disposición del público y promover la
competencia competencia. consulta de información en materia de competencia y de la
gestión de la SC, a través del sistema de documentación
institucional.
A.e.1.2.5 Desarrollar eventos y actividades de participación
ciudadana y divulgación para incrementar el conocimiento
de la cultura de competencia en la población.
A.e.2.1.4 Implementar la función de seguimiento a las
resoluciones y a las autorizaciones condicionadas.
O.E.2 Fortalecer las A.E.2.1 Promover la incorporación
capacidades institucio- de los principios de competencia en
nales para incrementar el diseño e implementación de las
la protección de la libre políticas públicas. A.e.2.1.6 Desarrollar un sistema de recopilación/generación
competencia de información estadística de la gestión de la SC.
A.E.3.1 Desarrollar el talento A.e.3.1.1 Fortalecer el recurso humano en sus habilidades
humano y competencias.
O.E.3 Fortalecer
las capacidades de
gestión institucional A.E.3.2 Fortalecer la capacidad y A.e.3.2.2 Fortalecer las tecnologías de la información y
sostenibilidad financiera, técnica y las comunicaciones para contribuir a la eficiencia de los
administrativa institucional procesos de la cadena de valor.
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19. V.- Gestión estratégica institucional
A continuación se describen las acciones realizadas por la SC en cuanto a los componentes
principales de su estrategia institucional:
�A.- Protección a la competencia en beneficio del consumidor
Esta protección se realiza a través del desarrollo de: actuaciones previas,
investigación de prácticas anticompetitivas y de falta de colaboración, defensa de
la constitucionalidad y de legalidad de casos y análisis previo de concentraciones
económicas.
1.- Actuaciones previas
Las actuaciones previas son el conjunto de actividades por parte de funcionarios de la
SC encaminadas a recopilar información para determinar la concurrencia de posibles
problemas de competencia o violaciones a la LC. Como resultado de las mismas,
puede, entre otras cosas, ordenarse oficiosamente el inicio de un procedimiento
sancionador o derivar en importantes recomendaciones que coadyuven a fomentar
o incrementar la competencia en el mercado objeto de las mismas1.
En el periodo informado se han llevado a cabo cinco actuaciones previas en los
mercados siguientes: sacos de henequén, gas licuado de petróleo, servicio de alquiler
de grúas, medicamentos y de servicio de mantenimiento de limpieza de parques.
Dos actuaciones previas finalizaron en el periodo informado, de las cuales sólo
la del servicio de alquiler de grúas dio lugar a una investigación formal al revelar
indicio de prácticas anticompetitivas. Mientras tanto, las que están en trámite son
tres: la del sector de gas licuado de petróleo, la de medicamentos y la de servicio de
mantenimiento de limpieza de parques.
Cuadro n.° 1
Casos de actuaciones
Casos En trámite Concluidas Total
Actuaciones previas 3 2 5
2.- Procedimientos administrativos sancionadores por prácticas anticompetitivas
La SC tramitó diez procedimientos administrativos sancionadores por la posible
existencia de prácticas anticompetitivas: tres iniciados de oficio [en los mercados
1 Glosario de Términos de Competencia, Superintendencia de Competencia, pág. 2
19
20. siguientes: telefonía móvil y distribución del azúcar, así como en una contratación
pública promovida por la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados
(ANDA)] y siete por denuncia (en los mercados siguientes: medicamentos, gas licuado
de petróleo, dos en telecomunicaciones, y tres en procedimientos de adquisición y
contratación públicos).
De los tres procedimientos iniciados de oficio, uno se encuentra actualmente en
trámite y en dos se han pronunciado resoluciones finales.
De los siete procedimientos iniciados por denuncia, uno, referente al mercado de
telecomunicaciones, se encuentra aún en trámite; dos de ellos, relacionados con
un proceso de adquisición y contratación público en el mantenimiento y servicio de
limpieza y con el mercado de gas licuado de petróleo, se declararon improcedentes;
y en los restantes cuatro se han emitido resoluciones finales (absolutorias o
condenatorias) en medicamentos, en telecomunicaciones y dos en compras
gubernamentales.
Cuadro n.° 2
Procedimientos administrativos por prácticas anticompetitivas
Casos Resueltos En trámite Total
Procedimientos administrativos por
8 2 10
prácticas anticompetitivas
A continuación se muestra el detalle de los casos por prácticas anticompetitivas (por
denuncia o de oficio) que han finalizado o, bien, que se declararon improcedentes.
Cuadro n.° 3
Casos por prácticas anticompetitivas iniciados por denuncia con resolución final
Tipo de Actividad
Referencia Denunciantes Denunciados Resolución
sector económica
C. Imberton, S. A. de C. V.; Drogueria
Americana, S. A. de C. V.; Comercial
Farmacias
SC-009-D/ Suiza, S. A. de C. V.; Drogueria Nueva
Europeas,S. A. de Regulado Medicamentos Absolutoria
PS/R-2010 San Carlos, S. A. de C. V.; Montreal, S.
C. V.
A. de C. V. y Corporación CEFA, S. A.
de C. V.
Academia Nacional
SC-021-D/ Alimentos Globales, S. A. de C. V. y Compras
de Seguridad No regulado Condenatoria
PS/NR-2010 Maya Cleaning, S. A. de C. V. gubernamentales
Pública
Servicios Portuarios Salvadoreños,
SC-031-D/ Trabajadores del Compras
S. A. de C. V. y Empresa Portuaria Regulado Condenatoria
PS/R-2010 Puerto de Acajutla gubernamentales
Salvadoreña, S. A. de C. V.
Comercialización y
SC-006-D/
Tecnología, S.A. de DIGICEL, S. A. de C. V. Regulado Telecomunicaciones
PS/R-2011
C.V.
20
21. Cuadro n.° 4
Casos por prácticas anticompetitivas iniciados por denuncia
declarados improcedentes
Referencia Denunciante
SC-010-D/PS/R-2011 William Medrano Flores y Marco Antonio Aguirre
SC-006-D/PS/R-2012 O&M Mantenimiento y Servicios, S. A. de C. V.
Cuadro n.° 5
Casos por prácticas anticompetitivas iniciados de oficio con resolución final
Tipo de Actividad
Referencia Denunciados Resolución Beneficios probables del consumidor
sector económica
Si la resolución de la SC se cumple,
los consumidores podrían comprar a
precios más bajos el azúcar blanco
empacado. Esto debido a que el
azúcar blanco a granel se vendería
sin restricciones ni discriminaciones
a cualquier distribuidor mayorista que
SC-010-O/ Dizucar, S. A.
Regulado Azúcar Condenatoria adquiera el azúcar para empacarlo y
PS/R-2010 de C. V.
venderlo a supermercados o tiendas.
Como resultado del abuso de posición
dominante por parte de DIZUCAR, los
hogares salvadoreños están pagando
más de US$12 millones al año de
sobreprecio.
Telemóvil, Telefónica, Digicel e
Intelfón acordaron en conjunto fijar la
Telefónica tarifa de US$0.21 más IVA por minuto
Móviles de para una llamada originada en la red fija
El Salvador, y terminada en sus redes móviles
S.A. de C.V.;
SC-017-O/ Telemovil El La SC sancionó este acuerdo y de
Regulado Telefonía Condenatoria
PS/R-2010 Salvador S.A.; cumplirse la resolución, los precios
Intelfon S.A. tendrían que ser establecidos en
de C.V. ; y situación de competencia, y no
DIGICEL, S. A. artificialmente por medio del acuerdo
de C. V. ilegal. Esto podría producir beneficios
al consumidor al obtener el servicio de
telefonía móvil más barato. .
Seguidamente se muestran datos sobre prácticas anticompetitivas según forma de
inicio (gráfico 1); según el sector relacionado (gráfico 2) y según el tipo de actividad
económica (gráfico 3).
21
22. Gráfico n.° 1
Casos por prácticas anticompetitivas atendidos según su forma de inicio
70%
Denuncia
30%
Oficio
Gráfico n.° 2
Casos por prácticas anticompetitivas atendidos según sector
(regulado o no regulado)
80%
Regulados
20%
No regulados
Gráfico n.° 3
Casos por prácticas anticompetitivas distribuidos por actividad económica
10%
Agroindustria
40%
Compras
30% públicas
Telecomunicaciones
10% 20%
Medicamentos Gas licuado
22 de petróleo
23. 3.-Procedimientos administrativos sancionadores por falta de colaboración
La SC inició en el período comprendido siete procedimientos sancionadores por
falta de colaboración en requerimientos de información solicitados dentro de
procedimientos sancionadores o dentro de estudios de competencia relacionados
con los siguientes mercados: telecomunicaciones, combustibles, gas licuado de
petróleo, dos en azúcar y dos en transporte aéreo de pasajeros. De estos, uno de
ellos está en trámite, mientras seis se resolvieron dentro del período comprendió.
Todos los procedimientos resueltos finalizaron en una condena por multa a los
distintos agentes económicos, al comprobarse la falta administrativa tipificada en el
artículo 38 inciso 6° de la Ley de Competencia. Las multas pagadas por tres de los
seis agentes sancionados ingresaron al Fondo General de la Nación.
El efecto disuasivo de las multas impuestas por falta de colaboración es importante,
porque así los agentes económicos estarán prestos a cumplir los requerimientos
de información sin dilaciones o inexactitudes. La información que se requiere a
los agentes económicos es clave para la investigación y sanción de prácticas que
atentan contra la competencia, así como para la caracterización de los mercados
que se estudian. Debe existir colaboración de parte de los involucrados para corregir
las posibles fallas de mercado en beneficio de los consumidores.
Cuadro n.° 6
Detalle de los casos sancionados por falta de colaboración
Forma de Tipo de
Inicio Fin Referencia Denunciado Sector Multa
inicio sector
SC-017-
14/06/2011 05/07/2011 Intelfon, S. A. de C. V. Oficio Regulado Telecomunicaciones US$7,896.60
O/M/R-2011
SC-022-
24/08/2011 20/09/2011 Injiboa, S. A. Oficio Regulado Azúcar US$6,799.85
O/M/R-2011
Asociación
SC-007- Salvadoreña de
15/03/2012 09/05/2012 Oficio Regulado Transporte aéreo US 2,127.70
O/M/R-2012 Representantes de
Líneas Aéreas
SC-008- Total El Salvador, Gas licuado de
13/03/2012 18/04/2012 Oficio Regulado US$69,314.60
O/M/R-2012 S. A. de C. V. petróleo
SC-010-
19/03/2012 Dizucar, S. A. de C. V. Oficio Regulado Azúcar de caña US$101,997.75
22/02/2012 O/M/R-2012
Observación:
La resolución de
6 de junio, quedó SC-018-
09/05/2012 Delta Airlines Inc. Oficio Regulado Transporte aéreo US$18,425.40
firme en sede O/M/R-2012
administrativa el 13
de junio de 2012.
Total US$206,561.90
23
24. 4.- Análisis previo de concentraciones económicas
Las operaciones de concentración económica deberán ser analizadas por la SC
siempre que los agentes involucrados sean independientes entre sí y superen los
umbrales siguientes: combinación de activos totales que excedan a 50,000 salarios
mínimos anuales en la industria o ingresos totales de los mismos superen a 60,000
salarios mínimos anuales en la industria.
La solicitud permite a la SC efectuar un análisis técnico, económico y legal que
logre determinar los potenciales efectos de la operación de concentración
económica propuesta sobre la competencia. Si la SC concluye que la operación
no producirá una limitación significativa de la competencia en el mercado y que
generará ganancias en eficiencia que resulten en beneficios directos al consumidor,
la operación será autorizada; si concluye que la operación sería potencialmente
dañina a la competencia y que no generaría beneficios directos al consumidor, la SC
podrá sujetar la operación a ciertos condicionamientos o denegarla.
Durante el período considerado, la SC ha recibido dieciséis solicitudes de autorización
de concentraciones económicas de empresas que se dedican a las siguientes
actividades económicas: cinco en el comercio, cuatro en el sistema financiero, cuatro
en servicios generales y tres en telecomunicaciones.
Cuadro n.° 7
Solicitudes de autorización de concentraciones económicas
por actividad económica
Actividad económica Resueltos En trámite Total
Comercio 4 1 5
Financiera 1 3 4
Servicios generales 4 4
Telecomunicaciones 2 1 3
Total solicitudes 11 5 16
Tales solicitudes fueron resueltas así: una condicionada, dos autorizadas, cinco
declaradas improcedentes, dos declaradas inadmisibles, una desistida y cinco de
ellas se encuentran en trámite.
24
25. Gráfico n.° 4
Consolidado de las solicitudes de concentraciones económicas
por tipo de decisión final
5 2
En trámites Inadmisibles
1
Condicionada 5
Improcedente
1
Desistida
2
Autorizada
El CD de la SC condicionó dos solicitudes de autorización de concentración
económica estableciendo obligaciones (remedios) previas de las cuales dependía la
autorización de las mismas.
La SC condicionó la operación de adquisición de Digicel por parte de la empresa
Claro, ya que de acuerdo con el análisis técnico, jurídico y económico realizado se
advirtió que la adquisición podría producir una limitación a la competencia. Por lo
tanto, el CD de la SC decidió imponer un remedio como condición previa y una serie
de obligaciones posteriores con el fin de compensar dicha limitación. El cumplimiento
de la condición previa impuesta por la SC era necesario para que la concentración
fuese autorizada por esta institución y no afectara negativamente la competencia en
el sector.
La condición previa que CLARO debía cumplir para que la concentración fuese
autorizada, consistía en renunciar a parte del espectro radioeléctrico que le ha sido
concesionado. Dicha porción del espectro debía destinarse a nuevos competidores
y así generar mayor competencia y, por consiguiente, beneficios al consumidor.
La condición y obligaciones impuestas a CLARO, así como las recomendaciones
y solicitudes dirigidas a la Superintendencia General de Electricidad y
Telecomunicaciones (SIGET) y a la Defensoría del Consumidor (DC), tuvieron
como objetivo incentivar el uso eficiente del espectro radioeléctrico de telefonía
móvil, reducir el impacto negativo en la competencia y que la concentración genere
beneficios directos al consumidor.
25
26. Con su decisión, el CD de la SC buscó facilitar la entrada de nuevos competidores,
que se mantengan los beneficios al consumidor y que los niveles de rivalidad en
el mercado no se vean reducidos con la salida de DIGICEL (un impulsor de la
competencia en el mercado de servicios de telecomunicaciones).
No obstante la decisión final del CD con relación a esta concentración económica,
CLARO no renunció a la porción del espectro radioeléctrico según lo establecido
por el CD de la SC, si no que presentó una tercera solicitud de autorización de
concentración económica para análisis de la citada autoridad.
Por otra parte, con relación a la solicitud de autorización de concentración económica
presentada por Puma Energy para comprar Esso, el CD de la SC resolvió establecer
una condición previa a Puma Energy consistente en la presentación de un documento
en el cual se precisasen las eficiencias esperadas producto de la concentración y
su respectivo plan de traslado de las mismas en forma de beneficios directos a los
consumidores. Este plan debía contener una cuantificación de los ahorros en costos
producto de las eficiencias proyectadas y un listado de las estrategias comerciales
destinadas al traslado de dichos ahorros en costos a beneficios directos a los
consumidores.
El 7 de febrero de 2012, el CD de la SC dio por cumplida la condición previa
establecida y autorizó la concentración económica solicitada.
5.- Defensa de la constitucionalidad de los casos
La labor de la SC, en este caso, es comprobar a la Sala de lo Constitucional de
la Corte Suprema de Justicia (CSJ) que en la tramitación de los procedimientos
por prácticas anticompetitivas no se ha violado ningún derecho establecido en la
Constitución. Durante el período en análisis, la SC defiende la constitucionalidad de
un caso en esta Sala de la CSJ. Es necesario aclarar que, en este juicio, la SC es la
parte actora del proceso de amparo, en contra de resolución emitida por la Sala de
lo Contencioso Administrativo.
• Síntesis sobre el amparo presentado por el Consejo Directivo ante la
Sala de lo Constitucional
El veintiocho de febrero de dos mil doce, el CD de la SC promovió proceso de amparo
constitucional contra la Sala de lo Contencioso Administrativo de la CSJ.
El acto contra el que se reclama es la sentencia emitida por la citada Sala el uno
de diciembre de dos mil once, por medio del cual la autoridad demandada declaró
la ilegalidad de la resolución emitida por el CD de la SC, mediante la cual le ordena
26
27. a MOL, S. A. (MOLSA) el cese de la prácticas anticompetitivas comprobada y
el pago de la multa de US$1,971,015.16. Además, en dicho acto se ordenó a la
Superintendencia reponer el procedimiento sancionatorio en contra de MOLSA,
desde el último acto válido realizado.
El CD de la SC consideró que se infringió el derecho a la seguridad jurídica en sus
manifestaciones concretas de interdicción a la arbitrariedad del poder público, y de la
obligación de motivar las resoluciones judiciales, derecho consagrado en el artículo
2 de la Constitución de la República. Así también se solicitó la suspensión de los
efectos de la sentencia contra la que se reclama.
6.- Defensa de la legalidad de los casos
La labor de la SC en este caso es comprobar a la Sala de lo Contencioso Administrativo
de la CSJ que en la tramitación de los procedimientos por prácticas anticompetitivas
o por otras infracciones a la LC ha actuado conforme a las leyes aplicables a cada
procedimiento. En el período en análisis, la SC defiende la legalidad de diecisiete
casos en esta Sala.
Los cuadros que a continuación se presentan reflejan, por un lado, los procesos
a favor y en contra de la SC y, por otro, el estado de cada uno de los juicios
contencioso administrativos, en trámite, iniciados contra el CD de la SC por los
agentes económicos sancionados.
Cuadro n.° 8
Procesos contenciosos administrativos y constitucionales resueltos por la CSJ
Ref.: Sala de lo Contencioso
Fecha de
Administrativo/Sala de lo Agente economic Resultado
sentencia
Constitucional
259-2007 FERSON, S. A. de C.V. 22/07/2011 A favor
288-2007 QUIMEX, S. A. de C. V. 22/07/2011 A favor
447-2007 NEAGRO, S. A. de C. V. 17/10/2011 A favor
464-2007 SBS, S. A. de C. V. 22/07/2011 A favor
334-2008 MOL, S. A. 01/12/2011 En contra
19-2009 CTE-PERSONAL 25/07/2011 A favor
27
28. Cuadro n.° 9
Procesos contra el CD de la SC que se encuentran en trámite en la Sala de lo
Contencioso Administrativo de la CSJ, último movimiento y su fecha
Fecha de
No. Referencia Demandante Último movimiento último
movimiento
Consejo Directivo evacuó traslado final [Art.
CAESS, S. A. de C.V. y AES-
1 423-2007 28 de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa 01/06/2011
CLESA y CÍA. S. en C. de C.V.
Administrativa (LJCA)]
Consejo Directivo evacuó traslado final (Art.
2 424-2007 CAESS, S. A. de C. V. 01/06/2011
28 LJCA)
Consejo Directivo presentó informe
3 437-2007 SHELL EL SALVADOR, S. A. 16/03/2010
justificativo (Art. 24 LJCA)
ESSO STANDARD OIL, S. A. Consejo Directivo evacuó traslado final (Art.
4 438-2007 26/05/2011
LIMITED 28 LJCA)
Audiencia final concedida al Fiscalía General
5 450-2007 DELSUR, S. A. de C. V. de la República (FGR) (el proceso se declaró 13/10/2010
de mero derecho)
6 451-2007 DELSUR, S. A. de C. V. FGR evacuó traslado (art. 28 LJCA) 07/09/2010
Consejo Directivo evacuó traslado final (Art.
7 5-2009 HARISA,S. A. de C. V. 22/03/2012
28 LJCA)
Sala de lo Contencioso recibió los alegatos
8 15-2009 DIGICEL, S. A. de C. V. 30/11/2011
del Fiscal
TELEFÓNICA MOVILES, S. A.
9 21-2009 Apertura a pruebas (Art. 26 LJCA) 27/01/2012
de C. V.
10 17-2009 TELEMOVIL, S. A. de C. V. Se tiene por cumplido el traslado al Fiscal 04/10/2011
Notificación por tablero: a) se tiene por
cumplido el traslado final realizado a la SC, b)
TELEFÓNICA MOVILES, S. A.
11 63-2009 se realiza traslado al Fiscal y c) se tienen por 29/07/2011
de C. V.
subsanadas las prevenciones realizadas a la
parte actora.
AMATE TRAVEL, S. A. de C.
12 252-2009 Traslado a la parte actora (Art. 28 LJCA) 06/09/2011
V.
Consejo Directivo evacuó traslado final (Art.
13 254-2009 U-TRAVEL, S. A. de C. V. 12/10/2011
28 LJCA)
Se solicitó 2º informe al Consejo Directivo
14 408-2011 SERPORSAL, S. A. de C. V. 22/05/2012
(Art. 24 LJCA)
Se solicitó 2º informe al Consejo Directivo
15 416-2011 ESPAC, S. A. de C. V. 22/05/2012
(Art. 24 LJCA)
Se solicitó 2º informe al Consejo Directivo
16 308-2011 INTELFON, S. A. de C. V. 21/05/2012
(Art. 24 LJCA)
Sala Contenciosa mandó a oír por 3 días
hábiles a parte actora, para manifestarse
INVERSIONES PETROLERAS,
17 392-2011 acerca de dar por terminado el juicio por 29/03/2012
S. A. de C. V.
conformidad expresa con el acto reclamado,
art. 40 letra c) LJCA
28
29. B.- Promoción de la competencia en beneficio del consumidor
La promoción de la competencia comprende todas aquellas “actividades de las
autoridades de competencia relacionadas con la promoción de un entorno competitivo
para las actividades económicas por medio de mecanismos distintos de los de la
aplicación de las normas de competencia, principalmente a través de sus relaciones
con otras entidades estatales y sensibilizando a la opinión pública de los beneficios
de la competencia”2.
La promoción de la competencia se logra a través de la emisión de opiniones
sobre proyectos de leyes, ordenanzas o reglamentos; emisión de opiniones sobre
procedimientos de contratación y adquisición públicos; elaboración de estudios sobre
condiciones de competencia; emisión de recomendaciones de política pública; entre
otras actividades para la formación y consolidación de una cultura de competencia
en El Salvador.
1.- Opiniones sobre normativa
La emisión de opiniones sobre proyectos de leyes, ordenanzas o reglamentos es un
procedimiento que realiza el CD de la SC, de oficio o por requerimiento de parte, por
medio del cual esta autoridad colegiada analiza técnica y legalmente un proyecto de
normativa con el objeto de promover, proteger y garantizar la competencia, en pro
de la eficiencia económica y el bienestar del consumidor, en cumplimiento al artículo
14 letra l) de la LC.
Esta es una actividad preventiva y proactiva que realiza la SC para que los cuerpos
legales sometidos a un proceso de aprobación contengan disposiciones pro-
competitivas, evitando así que la competencia se vea dañada con la entrada en
vigencia de los mismos.
Durante el período informado se emitieron cuatro opiniones sobre normativa. Tres
de ellas fueron a solicitud de cada una de las siguientes instituciones: Ministerio de
Relaciones Exteriores, Ministerio de Economía y Superintendencia de Obligaciones
Mercantiles. Por otra parte, la SC emitió una opinión de oficio sobre una norma de la
Superintendencia del Sistema Financiero.
Las opiniones sobre normativa se emitieron respecto de los siguientes sectores y/o
sub sectores:
3 Transporte aéreo de pasajeros
3 Fertilizantes y
3 Tarjetas de crédito.
2 International Competition Network (ICN), “Advocacy and Competition Policy”, Report prepared by the Advocacy Working Group, ICN Conference, Naples,
Italy, 2002, pág. 6 (Traducción libre al castellano); http://www.internationalcompetitionnetwork.org/advocacyfinal.pdf. 29
30. Los proyectos con relación a los cuales se emitió opinión se detallan a continuación:
3 Acuerdo Multilateral de Cielos Abiertos para los Estados Miembros de la Comisión
Latinoamericana de Aviación Civil;
3 Reglamento Técnico Centroamericano de Fertilizantes;
3 Normas Técnicas del Sistema de Tarjetas de Crédito (entidades no financieras); y
3 Normas Técnicas del Sistema de Tarjetas de Crédito (entidades financieras).
La opinión emitida por el CD de la SC al Acuerdo Multilateral de Cielos Abiertos en
Latinoamérica, destacó la necesidad que este acuerdo promueva la adopción de
todas las libertades del aire para el transporte aéreo de pasajeros (libertades del
aire equivale a libre comercio). Por otro lado, el CD de la SC formuló observaciones
al régimen de cooperación que se establece entre las autoridades de competencia
regionales.
La opinión emitida al Reglamento Centroamericano de Fertilizantes está orientada
a promover la transparencia en la información que debe llevar el etiquetado de
los productos como medio para reducir las posibles asimetrías de información del
consumidor.
En cuanto a la opinión emitida por el CD de la SC a las “Normas del sistema de
tarjetas de crédito” (entidades no financieras y financieras), estas tienen por objetivo
promover una mayor transparencia en el mercado. Lo anterior a través de la
publicación de tasas de interés máximas y efectivas promedio de cada emisor.
• Promoción de competencia en el sector de medicamentos
La SC presentó su posición institucional en el tema de medicamentos a los diferentes
sectores de la sociedad civil durante la Semana de la Competencia en noviembre
de 2011. Esta posición se fundamentó técnicamente en el conjunto de estudios
realizados, y las recomendaciones y opiniones relativos al sector de medicamentos
emitidos por la misma, y tomó como referencia información relevante, documentada
y vertida en los estudios realizados por otras entidades.
A partir de esta posición, la SC confirmó la existencia de barreras a la entrada3 y
problemas de regulación que incrementan los precios de los medicamentos. Además
se determinó que si la fijación de franjas de precios, de precios de referencia o de
precios máximos a los medicamentos, son necesarias para garantizar el acceso a
ellos de la población, tales medidas pueden y deben aplicarse.
3 Barreras a la entrada: factores que impiden, limitan o dificultan el ingreso de nuevos agentes económicos a un sector o rama de
30 actividad económica.
31. La SC concluyó que gran parte del problema de la falta de acceso de la población
a los medicamentos, sea esta por elevados precios de comercialización o por
deficiencias de calidad, surge de circunstancias que limitan o restringen en forma
directa y significativa la libre competencia dentro del sector, o que limitan el acceso
de nuevos agentes económicos al mismo.
Muchas de las recomendaciones contenidas en la posición antes relacionada fueron
adoptadas por la Asamblea Legislativa al aprobar en febrero del corriente año, la
Ley de Medicamentos y Productos Sanitarios. Los siguientes cuadros reflejan las
recomendaciones aceptadas y las que no fueron tomadas en cuenta.
Cuadro n.° 10
Recomendaciones de la SC incorporadas en la
Ley de Medicamentos y Productos Sanitarios
Impacto esperado según la posición de la SC en
N.° Recomendación de la SC
beneficio de la población salvadoreña
Reformar el Reglamento de Especialidades
Farmacéuticas eliminando las facultades
de control de las importaciones del La facilitación de las importaciones podría bajar los precios
1
profesional responsable del medicamento de los medicamentos y con ello beneficiar al consumidor.
en los registros del Consejo Superior de
Salud Pública (CSSP).
Evitar la introducción de nuevas e
innecesarias barreras a la entrada de
nuevos competidores, como impedir Permite expresamente que las farmacias importen
2 a los titulares de las farmacias y medicamentos. (Artículo 64).
otros establecimientos sanitarios
debidamente autorizados que importen
directamente medicamentos.
Promover la competencia mediante la La ley impone la obligación de los médicos de colocar
implementación de políticas proactivas en sus recetas el nombre genérico del principio activo.
de sustitución por genéricos, tales como (Artículo 21).
la adopción de reglas que promuevan
la prescripción y uso de genéricos; la Los medicamentos genéricos son sustitutos de los productos
3 implementación de mecanismos de originales, cuya venta se apoya en el suministro del mismo
vigilancia que aseguren la eficacia principio activo a menores precios.
y seguridad de los medicamentos
genéricos; y la realización de campañas Con la introducción de esta obligación, se estimula la
de información a los profesionales y al competencia, presionando a una baja en los precios de los
público. medicamentos.
31
32. La ley tipifica como una infracción muy grave la realización
de esta práctica. (Artículo 79 letra h).
La existencia de prácticas comerciales contrarias a la ética
médica, lleva a que el consumidor tenga la percepción
que el producto indicado es el único idóneo para mejorar
Eliminar las prácticas de laboratorios y su padecimiento, de forma que su decisión de adquirir un
droguerías consistentes en financiar, medicamento se orienta hacia un determinado producto o
conceder o entregar seminarios, marca, descartando otros productos aunque contengan el
4
prebendas u otras regalías a los mismo principio activo.
médicos, bajo cualquier forma que se
presenten. De tal forma, cuando los laboratorios y droguerías otorgan
dádivas o premios a los médicos por prescribir o recetar a
pacientes los medicamentos específicamente distribuidos por
aquellos, logran configurar obstáculos para la competencia
de otros productos o marcas. Dichas prácticas menoscaban
o impiden el proceso de competencia y el acceso libre al
mercado de medicamentos en beneficio del consumidor.
Como medio para promover la reconversión del sector,
la ley establece el Laboratorio de Control de Calidad,
el cual vigilará y sancionará los incumplimientos de los
Implementar políticas públicas
estándares regulados.
fundamentadas en los estándares
5 (Artículos 38 – 48).
internacionales de calidad en el sector
de medicamentos.
Con la creación de este laboratorio, se promueven incentivos
para mejorar el estándar de calidad en la producción de
medicamentos.
La ley atribuye a la Dirección Nacional de Medicamentos,
institución autónoma, las competencias que ejercía el CSSP
hasta el momento, en materia de medicamentos.
Reformar el estatuto del CSSP, Esta ley otorga las competencias de vigilancia del sector
inhabilitando la participación en él a los medicamentos a una nueva institución autónoma, la
profesionales que tengan vínculos con cual tiene como inhabilidad para sus integrantes las
6 empresas del sector de medicamentos, relaciones con industrias farmacéuticas.
o atribuir las competencias de control (Artículos 5 y 6)
de medicamentos a una institución
diferente. Con lo dispuesto en esta ley, se eliminó el riesgo que
instituciones encargadas de la vigilancia del sector sean
arbitrarias en la toma de sus decisiones y puedan restringir
la entrada de otros agentes económicos debido a la
influencia de las empresas del sector.
32
33. Cuadro n.° 11
Recomendaciones de la SC que no fueron tomadas en cuenta en la
Ley de Medicamentos y Productos Sanitarios
Impacto esperado según la posición de la SC en
N.° Recomendación de la SC
beneficio de la población salvadoreña
En El Salvador no están permitidas las importaciones paralelas,
en tanto el titular de un derecho de propiedad intelectual tiene
la prerrogativa exclusiva de la explotación de los productos
amparados por la patente, lo cual conlleva el privilegio de ser el
único autorizado para la importación de los mismos.
Esta situación constituye una importante barrera a la
entrada que elimina la posibilidad de competencia de
1 Autorizar importaciones paralelas. terceros importadores del mismo producto de marca
originado en otro país donde se comercializa legítimamente.
Para mejorar la competencia intra-marca, deben reformarse
las leyes de propiedad intelectual, limitando las facultades
del titular de la patente para controlar el ingreso del mismo
producto desde otro país, y autorizando las importaciones
paralelas, con lo que podrían bajar los precios de los
medicamentos.
A fin de flexibilizar el ejercicio de los derechos de protección
intelectual, deben reformarse también sobre este aspecto las
Regular las licencias obligatorias para
2 leyes de propiedad intelectual, con el propósito de regular
favorecer la competencia.
las licencias obligatorias en condiciones más favorables
para la competencia.
Contrario a lo recomendado por la SC, la ley aprobada
prohíbe expresamente esta práctica. (Artículos 23 y 79
letra b).
No prohibir prescribir medicamentos,
realizar consultas o tomar muestras
3 En función de mejorar el acceso a los medicamentos y la
de laboratorio al interior de
competencia en el sector, se considera apropiado autorizar
establecimientos farmacéuticos.
que en farmacias o en locales anexos a las mismas, se
pueda contar con profesionales de la salud, pues generaría
eficiencias que beneficien al consumidor.
La ley aprobada no incluye ninguna disposición al respecto.
Incluir en las leyes una prohibición La SC recomendó1 que se incluyese una prohibición sobre la
sobre la fijación vertical de precios fijación vertical de precios y otras condiciones de suministro
4 y otras condiciones de suministro y y descuentos por parte de laboratorios y droguerías hacia las
descuentos por parte de laboratorios farmacias y otros minoristas, de forma que los últimos puedan
y droguerías hacia los distribuidores operar en un régimen de libertad de precios y competir de
minoristas. forma efectiva, lo que potencialmente repercutiría en la
reducción de precios al consumidor final.
1 Opinión de la SC, referencia SC-011-OP/PN/R-2010, del 6 de abril de 2010.
33
34. 2.- Opiniones sobre procedimientos de adquisición y contratación
públicos
La emisión de opiniones sobre procedimientos de adquisición y contratación públicos
es una del CD de la SC, de oficio o a solicitud, por medio del cual esta autoridad
colegiada analiza técnica y legalmente las bases de licitaciones y concursos públicos,
que puedan significativamente limitar, restringir o impedir la competencia, con el
objeto de promoverla, protegerla y garantizarla , en pro de la eficiencia económica y
el bienestar del consumidor, en cumplimiento al artículo 14 letra m) de la LC.
Esta también es una actividad preventiva y proactiva que realiza la SC para que
los procedimientos de adquisición y contratación públicos que llevan a cabo las
unidades de contrataciones de las entidades que conforman la Administración
Pública sean pro-competitivas, abiertos al mayor acceso de participantes, evitando
prácticas anticompetitivas entre los futuros ofertantes, tales como acuerdos entre
competidores al elaborar y presentar sus ofertas respectivas.
El CD de la SC emitió cuatro opiniones sobre procedimientos de adquisición
y contratación públicos: dos a solicitud del Ministerio de Salud y dos de la
Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones, en contratos de
suministro de medicamentos y de electricidad de largo plazo. Estos procedimientos
se detallan a continuación:
3 Licitación pública internacional n.° CAESS- CLP- 001- 2011 para el suministro de
100 MW de potencia y su energía asociada;
3 Bases de licitación CAESS-CLP-001-2012 para el suministro de 82.00 MW y su
energía asociada y
3 Especificaciones técnicas para la contratación directa denominada suministro de
medicamentos de mayo de 2012.
Asimismo, la SC prestó asistencia técnica en la elaboración de las especificaciones
técnicas en seis procesos de contratación directa iniciados por la Unidad de
Adquisiciones y Contrataciones Institucional del Ministerio de Salud en diciembre de
2011.
3.- Estudios sectoriales sobre condiciones de competencia
Durante este período y en virtud de la complejidad y envergadura de estos sectores,
la SC finalizó dos estudios sobre condiciones de competencia en el sector financiero
en los mercados de tarjetas de crédito y débito y en el de seguros.
34
35. a.- Estudio sobre las condiciones de competencia en tarjetas de crédito
y débito en El Salvador
Este estudio finalizó en agosto de 2011. Este análisis fue elaborado en respuesta a la
gran importancia que han tomado las tarjetas de crédito y de débito en el país como
medio de pago, y en el caso de las de crédito, también como una de las fuentes más
importantes de préstamos de consumo.
Según el estudio, las tasas de interés, de intercambio y de descuento (comisiones) de
las tarjetas de crédito y de débito podrían ser menores si existiera mayor competencia
en el mercado. Contempló un período de análisis de cinco años (2005 a 2010) y se
limitó a analizar las tarjetas de crédito de uso universal, es decir las que pueden ser
utilizadas en cualquier comercio, excluyendo las que solo se utilizan en la cadena
comercial que las emite (por ejemplo las que emiten almacenes por departamentos).
Dentro de los hallazgos del estudio figuran los siguientes:
3 Alta concentración en los mercados de tarjetas de crédito;
3 Alta rentabilidad;
3 No hay diferencia de precio entre el pago con tarjeta y efectivo;
3 Comisiones altas y no diferenciadas; y
3 Altas barreras de entrada al mercado.
Principales recomendaciones del estudio
3 Diferenciación de precios entre el pago con tarjeta y efectivo;
3 Nueva estructura para comisiones por aceptación de tarjetas (tasas de intercambio
y de descuento);
3 Reducción de costos de cambio de banco emisor como barreras a la entrada y
3 La búsqueda del bienestar social general por sobre los intereses sectoriales.
Si existiera mayor competencia en este mercado, es decir, menores tasas de interés,
de intercambio y de descuento (comisiones) de las tarjetas de crédito y de débito, los
consumidores se podrían ver beneficiados en el uso de las tarjetas de crédito y de
débito en el país como medio de pago, y en el caso de las de crédito, también como
una de las fuentes más importantes de préstamos de consumo.
b.- Estudio de condiciones de competencia del sector de seguros en El
Salvador
Por otra parte, la SC inició el estudio de condiciones de competencia del sector
de seguros en El Salvador, finalizado en noviembre de 2011. El objetivo general
35
36. de este estudio consistía en determinar sus condiciones de competencia a través
de un análisis de la normativa, estrategias de comercialización y administración,
costos asociados, prácticas comerciales, márgenes de ganancia y licencias
otorgadas para la explotación de los servicios, políticas de precios, cálculo de
índices internacionalmente aceptados para medir la competencia de los mercados y
estimación del grado de contestabilidad, incluyendo la identificación de condiciones
que puedan posibilitar prácticas anticompetitivas por parte de agentes económicos
del mercado.
Entre los hallazgos de este estudio, figuran los siguientes:
3 La reducida competencia entre las sociedades de seguros;
3 El condicionamiento del otorgamiento de créditos bancarios a la adquisición de
ciertos tipos de seguros;
3 La integración vertical/horizontal entre los mercados de seguros y los de fondos
de pensiones y bancos;
3 Existe evidencia econométrica que relaciona significativa y positivamente la alta
rentabilidad del sector con las participaciones en el mercado; y
3 La existencia de un mercado gris (“offshore”: formado por sociedades de seguros
extranjeras, que, no obstante, no contar con autorización para operar en el país,
sí venden pólizas de seguros en El Salvador).
Como resultado de los anteriores hallazgos, el CD de la SC emitió importantes
recomendaciones al Banco Central de Reserva de El Salvador, a la Superintendencia
del Sistema Financiero, al Ministerio de Hacienda, al Ministerio de Economía y a la
Defensoría del Consumidor, que incluyen:
Reformas legales con los siguientes propósitos:
3 Eliminar la competencia ilegal del mercado gris (offshore);
3 Evitar conflictos en materia de promoción, protección y defensa de la competencia;
3 Permitir que todas las sociedades de seguros autorizadas para operar en el
país puedan ofrecer contratos de seguro de invalidez y sobrevivencia a las
administradoras de fondos de pensiones (AFP);
3 Disminuir gradualmente el techo a las tasas de seguros que las AFP´s cobran
a cuenta de sus afiliados en concepto del contrato del seguro, con el objeto
de trasladar los ahorros así obtenidos a la cuenta individual de ahorro para
pensiones de cada afiliado;
3 Fraccionar las licitaciones para la adquisición de seguros de invalidez y
sobrevivencia en varios bloques, a fin que:
Todas las sociedades de seguros debidamente autorizadas para operar en el
país puedan ofertar libremente y
Ningún agente económico pueda directa o indirectamente abarcar todos los
bloques de una misma AFP.
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