1. Eficacia de los incentivos para atraer inversión
hacia países en desarrollo
Evidencias y consecuencias en materia de políticas
Taller para El Salvador
Sebastian James
San Salvador
14 de enero de 2014

2. Agenda de la presentación
• El marco de incentivos
• La evidencia econométrica
– Literatura actual
– Estudios departamentales sobre el clima de inversión
• La evidencia surgida de las encuestas
– Encuestas anteriores
– Encuestas del Servicio de Asesoría sobre el clima de
inversión
• Incentivos para bienes públicos
• Costo de los incentivos
• Economía política
• Asesoramiento en materia de políticas
2

3. Incentivos y tributos: Alcance del proyecto
En este proyecto se estudian incentivos aplicados
en 32 países, en 4 continentes
3

4. Agenda de la presentación
• El marco de incentivos
• La evidencia econométrica
– Literatura actual
– Estudios departamentales sobre el clima de inversión
• La evidencia surgida de las encuestas
– Encuestas anteriores
– Encuestas del Servicio de Asesoría sobre el clima de
inversión
• Incentivos para bienes públicos
• Costo de los incentivos
• Economía política
• Asesoramiento en materia de políticas
4

5. Gasto fiscal en diversas partes del mundo
Tax Expenditure as % of GDP
10.0%
9.0%
8.0%
7.0%
6.0%
5.0%
4.0%
3.0%
2.0%
1.0%
0.0%
En muchos países el costo de los incentivos tributarios no es
insignificante.
5

6. Marco de incentivos
Los beneficios y costos de una política de incentivos
Aumento del
ingreso fiscal
provocado por el
aumento de la
inversión
+
Beneficios
sociales
resultantes del
aumento de la
inversión
>
Pérdida de ingreso
fiscal resultante de
inversiones que se
habrían realizado de
todos modos
+
Costo
indirecto de
los incentivos
Los beneficios
sociales incluyen un
medio ambiente más
limpio, mayores
conocimientos
especializados, salud,
etc.
6

7. Agenda de la presentación
• El marco de incentivos
• La evidencia econométrica
– Literatura actual
– Estudios departamentales sobre el clima de inversión
• La evidencia surgida de las encuestas
– Encuestas anteriores
– Encuestas del Servicio de Asesoría sobre el clima de
inversión
• Incentivos para bienes públicos
• Costo de los incentivos
• Economía política
• Asesoramiento en materia de políticas
7

8. Prevalencia de los incentivos tributarios en distintas partes del mundo
Número de
países
encuestados
Exoneración
temporal o
exención de
tributos
Tasa
tributaria
reducida
Asignación
para
inversiones/
Crédito
tributario
Exención/
reducción
del IVA
Incentivo
tributario para
investigación y
desarrollo
Super
deducciones
ZEE/Zonas de
libre
comercio
/ZPE/Zona
Franca
Proceso
discrecional
Asia oriental
y el Pacífico
12
92%
92%
75%
75%
83%
8%
83%
25%
Europa oriental
y Asia Central
17
71%
29%
18%
94%
29%
0%
94%
41%
América Latina
y el Caribe
24
75%
29%
46%
58%
13%
4%
75%
29%
Oriente Medio
y Norte
de África
15
73%
40%
13%
60%
0%
0%
80%
27%
OCDE
33
21%
30%
61%
79%
76%
18%
67%
27%
Asia oriental
7
100%
43%
71%
100%
29%
57%
71%
14%
África al sur
del Sahara
30
60%
63%
73%
73%
10%
23%
57%
47%
Los incentivos tributarios, en una u otra forma, son prevalentes
en todas las regiones del mundo
8

9. Gasto fiscal en diversas partes del mundo
Tax Expenditure as % of GDP
10.0%
9.0%
8.0%
7.0%
6.0%
5.0%
4.0%
3.0%
2.0%
1.0%
0.0%
En muchos países, el costo de los incentivos tributarios no es insignificante.
9

10. Eficacia de los incentivos tributarios en África occidental/central
10

11. Impacto del código de inversiones en la inversión extranjera directa
C AF
CIV
C OG
GAB
MLI
N ER
SEN
T CD
TGO
-500
0 .2 .4 .6 .8 1
500 1000
0
-500
0 .2 .4 .6 .8 1
500 1000
-500
0
FDI flow current USD
0
0 .2 .4 .6 .8 1
BFA
C MR
500 1000
BEN
1995
2000
2005
1995
2000
2005
1995
2000
2005
1995
2000
2005
year
FDI flow current USD
Graphs by country_code
Fuente: James y Van Parys, 2009
change inv climate
11

12. Hallazgo en el estudio de caso de UEMAO/CEECA
Exoneración temporal
general de tributos
Exoneración temporal
del impuesto a las
exportaciones
Incentivos por
complejidad
Garantías jurídicas
Inversión
Inversión
Inversión
Inversión
12

13. Eficacia de los incentivos tributarios para
el turismo en la región del Caribe
Organización de Estados del Caribe Oriental
13

14. Afluencia de inversiones extranjeras directas hacia el
Caribe
400
350
300
Anguilla
250
Antigua and Barbuda
Dominica
Saint Kitts and Nevis
200
Saint Lucia
Saint Vincent and the Grenadines
150
Grenada
Montserrat
100
50
0
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
14

15. 30
Fiscal Policy Effectiveness and the Investment Climate
HKG
HUN
FDI as % of GDP
10
20
BGR
BEL
0
0
20
METR
High IC countries
Trend High IC countries
Fuente: James y Van Parys, 2009
GEO
MDG
CHE
JOR
IRL
HRV VNMKAZ
EGY
CHL ZMB AUT CAN
TCD
LVA
LSO
FJI
JAM
CRI
GBR
UKR GHA
FRA
ROM POL
MUS CZE SLE
PER AUS
FIN
MYSTUN ESP
SVK UGA TZA
CHN
RUS
THA
DNK
MAR
PAK
NGA TUR
KEN
BRA
ARG
MEX SWE
RWA PRT
ZAF NZL
IND
ITAUSA
BOL IDN
DEU
UZB NOR
GRC BGDETH IRN
JPN
ECU
KOR
BWA
SRB
-20
SGP ISL
NLD
Almost no impact of
lowering Effective Tax
Rates on FDI in low IC
countries
40
60
Low IC Countries
Trend Low IC Countries
15

16. Slide 15
G3
TRANSLATE TITLE
Guillermo, 1/3/2014

17. Principales IED entrantes y salientes
Promedio de la IED
entrante (% del PIB)
(2003-2012)
Promedio de la IED
saliente (% del PIB)
(2003-2012)
Islas Vírgenes Británicas
3564,3
Islas Caimán
Islas Marshall
Liberia
Luxemburgo
412,3
113,5
38,8
28,1
Anguila
26,7
China, RAE de Hong Kong
Congo
Montenegro
Mongolia
Singapur
Santo Tomás y Príncipe
26,4
21,3
20,6
19,2
19,1
18,0
Islas Vírgenes
Británicas
Islas Caimán
Islas Cook
Liberia
Luxemburgo
China, RAE
de Hong Kong
Bélgica
Panamá
Islas Marshall
Singapur
Islandia
Suiza
Saint Kitts y Nevis
Bélgica
Antigua y Barbuda
17,9
15,6
15,3
Países Bajos
Irlanda
Suecia
3,613.5
266.7
137.1
51.2
321
27.7
13.4
11.3
10.3
10.2
10.0
9.6
7.9
7.2
6.,4
16

18. Agenda de la presentación
• El marco de incentivos
• La evidencia econométrica
– Literatura actual
– Estudios departamentales sobre el clima de
la inversión
• La evidencia surgida de las encuestas
– Encuestas anteriores
– Encuestas del Servicio de Asesoría sobre el clima
de inversión
• Incentivos para bienes públicos
• Costo de los incentivos
• Economía política
• Asesoramiento en materia de políticas
17

19. Motivación de los inversionistas para invertir
En la encuesta se preguntó sobre los tres factores más decisivos para las decisiones
sobre inversión* (Respuestas en porcentajes)
Mozambique – 60 encuestados en total**
Domestic market
Little competition
Political stability
38
14
Domestic market
Personal resons
37
33
18
31
25
23
Nicaragua – 71 encuestados
Serbia – 50 encuestados en total
Skilled and
competititvely…
Investment
climate***
Political stability
and security
16
Investment climate
Jordania – 61 encuestados
77
Investment climate
Labor cost
Attractiveness of
incentives
*: Pregunta no sujeta a restricciones; caben múltiples respuestas
**: Número de empresas encuestadas en los respectivos países
***: Incluye facilidad para importar/exportar, empleo de mano de obra, etc.
Fuente: Departamento de Análisis del Clima para la Inversión, 2009
35
32
18

20. Motivación de los inversionistas para invertir
en agricultura en Ghana
Personal Ties
Peaceful, safe
Availability of Raw Material
Political stability
Good Climate, Fertile Land
Land availability
Water availability
Existing Investments
Investor Friendly
Proximity to Export Markets
Support of Government
0%
5%
10%
15%
20%
25%

21. Inversionistas que NO habrían invertido con falta
de incentivos tributarios
100%
90%
80%
70%
60%
Non-Exporters
50%
40%
30%
Exporters
20%
10%
0%
Jordan
Mozambique
Serbia
Kenya
Nicaragua
20

22. IED estadounidense en el exterior y tasa marginal
tributaria efectiva en los países de destino
15
LUX
10
IRL
SGP
5
NLD
BEL
CAN
ISR
0
HKG
HKG
0
MEX
CHE
MYS
THA
CHL
TUR
TUR
CAN
CZE
SGP
10
CRI
MYS DNK
IDN
POL
SWE
HUN MEX
ZAF
CHN ECU
GRC
NLD FIN IDNPRT
DNK
THA CHNSWE SAU
BEL
GRC CZEZAF
ISR
FIN
20
METR
manufacturing as a % of GDP
Fitted values
NOR
PHL
NOR
DEU
DEU
PHL
VEN
AUS GBR
BRA
AUS
ESP
AUT
GBR
ITA
JPN
RUS
VEN JPN
RUS
ESP
AUT ITA
CRI
30
IND
ARG
ARG
FRA
COL
COL
FRA
40
mining as a % of GDP
Fitted values
21

23. Tipología de la IED y respuesta a incentivos tributarios
Tipo de
inversión
Factores que la impulsan
IED en recursos
naturales/búsUbicación de recursos naturales/especializaciones
queda de
especializaciones
Potencial del mercado
- Dimensiones del mercado
IED para
- Ingreso per cápita
búsqueda de
- Preferencias específicas del cliente
mercados
- Tipo de bienes y servicios que han
de proporcionarse
IED para
búsqueda
estratégica de
activos
IED para
búsqueda de
eficiencia
Adquisición estratégica de activos
- Posicionamiento de marcas y de
mercado
- Conocimientos técnicos
- Tecnología
- Redes de distribución
- Capital humano
Costos menores
- Mayormente orientada por la
exportación
- Disponibilidad de conocimientos
especiales a bajo costo de los
mismos
- Proximidad a los mercados
- Bajos costos de reubicación
Respuesta a incentivos
para la inversión
Escasa
respuesta.
IED
impulsada
principalmente por factores no tributarios.
Escasa respuesta. Es esencial la igualdad de
condiciones para todas las empresas (igual
sistema tributario para todos los
competidores).
Escasa respuesta. La IED es impulsada por
la ubicación del activo, pero la aplicación de
menores impuestos a las garancias de
capital reduce los costos de la transferencia
de esos activos.
Alta respuesta a los incentivos tributarios.
Se prevé que las empresas compitan a
escala mundial, lo que hace que cuanto
menores sean los costos tanto mayor será
la capacidad de las empresas de competir a
escala mundial.

24. Resultados de las encuestas
Autor
Enfoque de la encuesta
Conclusión
Burundi (2011)
Guinea (2012)
Jordania(2009)
Kenya (2012)
Servicio de Asesoría sobre
Inversión Extranjera (FIAS):
Encuestas sobre motivación del
inversionista
FIAS
FIAS
Nathan Associates
Guisinger and Associates (1985)
Reuber (1973)
Nicaragua (2009)
Rwanda (2011)
Serbia (2009)
Tanzaníaí (2011)
Túnez (2012)
Uganda (2011)
Viet Nam (2004)
Tailandia (1999)
Mozambique (2009)
Incentivos para la inversión y requisitos
de desempeño para empresas
orientadas por la exportación
IED y orientación de mercado
Mckinsey: Inversión de
compañías imultinacionales en
economías en desarrollo (2003)
Contratación fuera de la empresa de
procesos de negocios y sectores de
automóviles en India (2003)
Fortune/Deloitte and Touche
(1997)
Estudio sobre ubicación de negocios
Coeficiente de
repetición para
incentivos (se
habría invertido
aun cuando no se
hubieran
proporcionado
incentivos)
77%
92%
70%
61%
15% (51% para
empresas no
exportadoras fuera de
zonas francas)
98%
71%
91%
58%
93%
85%
81%
78%
¿Los incentivos
influyeron sobre el nivel
de la inversión?
(proporción de quienes
contestaron
afirmativamente)
30%
6%
28%
11%
17%
21%
6%
8%
25%
13%
13%
33%
52% para empresas
orientadas por la
exportación
Los incentivos no figuran entre los tres
factores que impulsan las decisiones sobre
ubicación.
Los tributos figuraron en 13º lugar entre 26
factores de importancia para las
inversiones.
23

25. Agenda de la presentación
• El marco de incentivos
• La evidencia econométrica
– Literatura actual
– Estudios departamentales sobre el clima de inversión
• La evidencia surgida de las encuestas
– Encuestas anteriores
– Encuestas de la Asesoría sobre el clima de inversión
• Incentivos y bienes públicos
• Costo de los incentivos
• Economía política
• Asesoramiento sobre políticas
24

26. Incentivos y bienes públicos
• Se recomienda ofrecer incentivos para la inversión
cuando:
– Existen activos de inversión disponibles para el público en
general
• Constituye simplemente un medio adicional para el pago de bienes
públicos
– Las inversiones generan externalidades positivas
• Alentando la utilización de tecnologías verdes
• Mejorando los conocimientos especializados de los trabajadores
• Fijan inversiones (pero es preciso justificarlas)
*: Lo preferible es comenzar por abordar el tema de la competencia tributaria
25

27. Competencia tributaria
• Carrera hacia la sima
– La evidencia muestra que los países compiten:
• Reduciendo las tasas
• Proporcionando exenciones temporales de tributos más atractivas
(Klemm y Van Parys, 2009)
– Aunque ello no puede extenderse a otros tipos de incentivos
tributarios
– Neutralizar un país con el otro forma parte de una estrategia
aplicada por parte del sector privado
• No obstante, en muchos casos la selección final ya ha sido efectuada
– En muchos casos, los países “ganadores” padecen la “maldición de los
ganadores”/el “remordimiento de los compradores”, por haber cedido
en demasía
– Solo una respuesta coordinada podría evitar esa carrera hacia la sima (p.
ej., acordar criterios mínimos comunes)
• ¡También hay evidencias de una carrera hacia la cima!
26

28. Agenda de la presentación
• El marco de incentivos
• La evidencia econométrica
– Literatura actual
– Estudios departamentales sobre el clima de inversión
• La evidencia surgida de las encuestas
– Encuestas anteriores
– Encuestas del Servicio de Asesoría sobre el clima de
inversión
• Incentivos y bienes públicos
• Costo de los incentivos
• Economía política
• Asesoramiento sobre políticas
27

29. Costo de los incentivos
Costos de las
distorsiones
Tiempo y dinero dedicados
por las empresas a
promover la adopción de
incentivos por parte del
Gobierno
Tiempo y dinero dedicados
por las empresas a cumplir
los requisitos necesarios
para obtener incentivos
tributarios y recibirlos
Pérdida de ingreso fiscal
causada por actividades
ilegales
Costos adicionales en que
incurren las autoridades
tributarias encargadas de
administrar los incentivos
tributarios
28

30. Costos de obtención de incentivos
Porcentaje
Mozambique
(60 encuestados)
Jordania
(61 encuestados)
Serbia
(50 encuestados)
¿La obtención de incentivos retrasó la ejecución de los proyecto
10% en 1–3 meses
8% en 3–6 meses
8% en 3–6 meses
2% en 18 meses o más
22%
18
2
27
78
82
98
72
Response
Response
Response
Response
¿La obtención de incentivos aumentó el costo de los proyectos
28%
5
20
13
72
98
80
87
Response
Response
Response
Response
¿Cuáles fueron los principales costos adicionales?
Tiempo adicional de la
administración superior: 18%
Pérdida de negocios: 15%
No representaron un
problema
Tiempo adicional de la
administración superior: 6%
Honorarios de consultoría
adicionales: 12%
29

31. Costo de la discrecionalidad en el otorgamiento de
incentivos tributarios
Promedio de la demora, en días, para el otorgamiento
de incentivos
País
encuestado
¿Discrecionalidad
en la asignación del
incentivo tributario?
Serbia
Rwanda
Tanzanía
Uganda
Respuesta a la pregunta: “¿Aproximadamente cuántos
dias/semanas/meses requirió la obtención de los
incentivos, además del tiempo necesario para el
registro y los procedimientos de iniciación
estándares?”
6
10
15
18
Jordania
21
Sí
Nicaragua
Burundi
Kenya
Guinea
Túnez
42
47
63
80
95
No
Sí
Sí
Sí
Sí
No
No
No
No
30

32. Costo versus beneficios de los incentivos tributarios:
puestos de trabajo
País encuestado
Puestos de trabajo creados
Inversionistas marginales
por los inversionistas
como porcentaje del total
marginales como
de los inversionistas
porcentaje del total de los
puestos de trabajo creados
(Porcentaje de) puestos de
trabajo creados por los
inversionistas marginales –
(Porcentaje de) los
inversionistas marginales
Burundi
23%
19%
-4%
Guinea
8%
13%
5%
Jordania
30%
21%
-9%
Kenya
39%
42%
3%
Mozambique
Rwanda
22%
15%
-7%
2%
1%
-1%
Serbia
29%
31%
2%
Tanzanía
9%
16%
7%
Tailandia
Túnez
19%
-
-
42%
35%
-7%
Uganda
7%
7%
0%
-
-
Viet Nam
31

33. Agenda de la presentación
• El marco de incentivos
• La evidencia econométrica
– Literatura actual
– Estudios departamentales sobre el clima de
inversión
• La evidencia surgida de las encuestas
– Encuestas anteriores
– Encuestas del Servicio de Asesoría sobre el clima
de inversión
• Incentivos y bienes públicos
• Costo de los incentivos
• Economía política
• Asesoramiento sobre políticas
32

34. Economía política de los incentivos
Los políticos son
afectos a aplicar
incentivos
discrecionales
Los incentivos
entrañan costos no
transparentes
Papel de la gestión
pública
Negociación en
procura de incentivos
33

35. Cómo abordar la economía política de los incentivos tributarios
• Aumentar la transparencia
– Permite medir el costo de los incentivos (estados de gastos tributarios)
– Lo cual hace posible un examen público de los costos
– Permite presupuestar los incentivos tributarios
• Reducir la discrecionalidad
– Sustituir los incentivos discrecionales por los emanados del Código
Tributario
– Se garantiza así el cumplimiento de la función del Parlamento
– Aunque hayan de concederse incentivos tributarios para un ‘gran’
negocio, no debe omitirse la definición de criterios
• Una administración más rigurosa
– Reduce las pérdidas innecesarias en el uso de incentivos tributarios
(presentación de declaraciones de tributos)
• Evaluar periódicamente la eficacia
– Hace posible una verificación pública directa de la eficacia de los
34
incentivos

36. Agenda de la presentación
• El marco de incentivos
• La evidencia econométrica
– Literatura actual
– Estudios departamentales sobre el clima de inversión
• La evidencia surgida de las encuestas
– Encuestas anteriores
– Encuestas del Servicio de Asesoría sobre el clima de
inversión
• Incentivos y bienes públicos
• Costo de los incentivos
• Economía política
• Asesoramiento sobre políticas
35

37. Preguntas de políticas que han de formularse sobre los nuevos
incentivos
•
•
•
•
•
•
•
¿La inversión se realizaría de todos modos?
¿El incentivo tributario pondría a las empresas existentes en situación desventajosa?
¿La inversión generaría ingresos tributarios después de agotados los incentivos tributarios?
¿La inversión genera externalidades positivas?
– Puestos de trabajo directos
– Nueva tecnología/mejores aptitudes especializadas
– Sustitución de importaciones
– Infraestructura/Bienes públicos
– Nuevo sector económico
– Estímulos para sectores adicionales
¿El incentivo tributario genera oportunidades de evasión fiscal?
¿La inversión genera externalidades negativas, tales como contaminación?
¿Ello daría lugar a una mayor demanda de incentivos por parte de otros inversionistas?
En general son pocas las inversiones que cumplen la mayoría o la totalidad de esos
criterios. La meta del Gobierno debería consistir en mejorar el clima para la inversión y
hacerlo conducente para que las empresas inviertan y reduzcan sus costos y hagan
rentable el retorno obtenido. Puede ser necesario que el Gobierno examine la
competitividad del sistema tributario en conjunto, en lugar de utilizar incentivos tributarios
en casos específicos para lograr ese mismo fin.
36

38. Utilizar instrumentos más eficaces
• Utilizar incentivos tributarios vinculados con la
inversión, en lugar de exenciones temporales de
tributos.
• Si se utilizan exenciones temporales de tributos,
estas por lo menos deben ser parciales.
• Los incentivos relacionados con el IVA son
redundantes si el sistema funciona bien.
• Rediseñar los incentivos aduaneros por productos, y
no por utilización.
• Utilizar tributos mínimos.
37

39. Principios de transparencia de los incentivos tributarios
•
Hacer público un enunciado de los objetivos de la política fiscal en que se
expongan las políticas del Gobierno de mediano y de corto plazo relativas a
tributación, gasto, obtención de préstamos en el mercado y otros pasivos,
préstamos e inversiones, y las medidas fiscales clave.
•
Consolidar todos los incentivos tributarios que se proporcionan a través de la
legislación tributaria o por otras vías.
•
Calcular el monto de las pérdidas de ingreso fiscal atribuibles a incentivos
tributarios en un estado anual del gasto fiscal.
•
En el estado del gasto fiscal deberán figurar los mayores beneficiarios de los
incentivos tributarios, por contribuyente, sector, disposición tributaria específica y
otros criterios que sean necesarios.
•
El Gobierno deberá otorgar incentivos tributarios conforme a una política general
sobre los mismos, en que se enuncien principios y políticas de introducción o
mantenimiento de un incentivo de ese género.
38

40. Principios de transparencia de los incentivos tributarios
(cont…)
•
El Gobierno deberá revisar periódicamente el mantenimiento de los incentivos
tributarios existentes evaluando en qué medida podrían cumplir los objetivos
enunciados.
•
Los incentivos tributarios sólo pueden proporcionarse mediante leyes ratificadas a
través del órgano encargado de la sanción de las mismas, o Parlamento.
•
Es necesario que los incentivos tributarios, una vez establecidos, sean
administrados en forma transparente.
•
El Gobierno deberá establecer un mecanismo de recopilación periódica de datos,
que deberá utilizarse para preparar el Estado del Gasto Fiscal.
•
Los incentivos tributarios, una vez establecidos, deberán administrarse en forma
transparente.
•
El Gobierno deberá asumir compromisos a través de acuerdos regionales para
evitar una competencia tributaria perjudicial.
39

41. Preguntas
40

42. Gracias.
Sjames2@ifc.org