2019_12_09_Висновок-ВК-Закон-193-IX

1. Неофіційний переклад
Страсбург, 9 грудня 2019 року
Висновок № 969 / 2019
CDL-AD(2019)027
Ор. англ.
ЄВРОПЕЙСЬКА КОМІСІЯ ЗА ДЕМОКРАТІЮ ЧЕРЕЗ ПРАВО
(ВЕНЕЦІЙСЬКА КОМІСІЯ)
УКРАЇНА
ВИСНОВОК
ЩОДО
ЗМІН ДО ПРАВОВИХ РАМОК, ЯКІ РЕГУЛЮЮТЬ
ДІЯЛЬНІСТЬ ВЕРХОВНОГО СУДУ
І ОРГАНІВ СУДДІВСЬКОГО ВРЯДУВАННЯ
Прийнятий Венеційською комісією
на її 121-му пленарному засіданні
(м. Венеція, 6-7 грудня 2019 року)
на основі коментарів
пана Ніколае Ешану (заступника члена, Республіка Молдова)
пана Ейріка Гольмойвіка (заступника члена, Норвегія)
пані Ганни Сухоцької (Почесної Голови)
пана Каарло Туорі (члена, Фінляндія)
пана Герхарда Райсснера (експерта Генерального директорату з прав
людини і верховенства права Ради Європи,
колишнього Голови Консультативної ради європейських суддів)
Цей документ не буде розповсюджений на зустрічі. Просимо принести цю копію.
www.venice.coe.int
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua

2. CDL-AD(2019)027 - 2 -
Зміст
I. Вступ ...................................................................................................................................... 3
II. Закон № 193-ІХ ..................................................................................................................... 3
A. Сфера дії Закону...................................................................................................................... 3
B. Законодавчий процес .............................................................................................................. 4
C. Сталість правових рамок для судової системи..................................................................... 5
III. Реформа ВРП і ВККС ........................................................................................................... 7
A. Відносини між ВРП і ВККС / склад органів судового врядування.................................... 7
B. Структура ВККС / Комісія з відбору..................................................................................... 8
C. Комісія з питань доброчесності та етики.............................................................................. 9
D. Інші питання ............................................................................................................................ 9
IV. Зменшення кількості суддів Верховного Суду і відбір суддів цього суду...……………10
A. Обсяг законодавчих змін……………………………………………………………………10
B. Незмінність суддів .................................................................................................................. 11
C. "Реформа" Верховного Суду / Касаційного суду................................................................. 12
D. Процедура відбору суддів Верховного Суду...................................................................... 14
V. Дисциплінарні провадження.............................................................................................. 16
E. Дисциплінарна відповідальність суддів.............................................................................. 16
F. Дисциплінарна відповідальність членів ВРП і ВККС ....................................................... 17
VI. Інші питання – суддівська винагорода................................................................................ 18
VII. Висновки ................................................................................................................................ 19
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua

3. - 3 - CDL-AD(2019)027
I. Вступ
1. У своєму листі від 4 жовтня 2019 року Голова Моніторингового комітету
Парламентської асамблеї Ради Європи сер Роджер Гейл просив
Венеційську комісію надати висновок стосовно змін до правових рамок,
які регулюють діяльність Верховного Суду і органів суддівського
врядування в Україні. Головною темою запиту є проект Закону № 1008
«Про внесення змін до деяких законів України щодо діяльності органів
суддівського врядування», який було прийнято Верховною Радою України
16 жовтня 2019 року як Закон № 193-IX (CDL-REF(2019)039). Даний закон
вносить зміни до низки ключових моментів Закону «Про судоустрій і статус
суддів» 2016 року і Закону «Про Вищу раду правосуддя» 2017 року (далі –
«Закон про ВРП»).
2. Пан Ешану, пан Гольмойвік, пан Райсснер, пані Сухоцька і пан Туорі
виступали в якості доповідачів стосовно цього висновку.
3. 11-12 листопада 2019 року делегація Комісії у складі пана Ешану, пана
Райсснера, пані Сухоцької і пана Туорі у супроводі пана Маркерта і пана
Дюрра від Секретаріату відвідали Київ і зустрілись із представниками
Конституційного суду, Комітету ВРУ з питань правової політики, народними
депутатами від більшості та опозиції, з представниками Верховного Суду,
Міністерства юстиції, Комісії з питань правової реформи при Президентові
України, (попереднього складу) Вищої кваліфікаційної комісії суддів,
Асоціації правників, міжнародних організацій, дипломатичної спільноти і
громадянського суспільства. Комісія дякує Офісу Ради Європи в м. Києві за
відмінну організацію даного візиту. 2 грудня 2019 року уряд України
направив свої зауваження стосовно проекту висновку.
4. Цей висновок розроблено на основі коментарів доповідачів і результатів
візиту до Києва. В продовження обговорення у складі Під-комісії з питань
діяльності судової влади 5 грудня 2019 року і обміну міркуваннями
з паном Іваном Ліщиною, заступником Міністра юстиції України,
Урядовим уповноваженим у справах Європейського суду з прав людини,
висновок був прийнятий Венеційською комісією на її 121-му пленарному
засіданні (м. Венеція, 6-7 грудня 2019 року).
II. Закон № 193-ІХ
A. Сфера дії Закону
5.Новий Закон № 193-ІХ запроваджує значні зміни до трьох головних
сфер, які будуть описані нижче:
a) нові правила щодо структури і ролі Вищої ради правосуддя (надалі –
ВРП) та складу і статусу Вищої кваліфікаційної комісії суддів
(надалі – ВККС);
b) правила щодо зменшення кількості суддів Верховного Суду;
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua

4. CDL-AD(2019)027 - 4 -
c) правила щодо дисциплінарних заходів.
6. Перша версія проекту Закону № 1008, прийнятого як Закон № 193-ІХ,
також включала положення, які розширювали сферу дії Закону «Про
очищення влади» (люстрація) на осіб, які впродовж періоду з 21 листопада
2013 року по 19 травня 2019 року займали посади Голови Вищої
кваліфікаційної комісії суддів або Голови Державної судової адміністрації
України і їх заступників. Це положення було видалено під час процедури
прийняття Закону № 193-ІХ.
7.Люстрація повинна обмежуватись вжиттям відповідних заходів по
відношенню до наслідків тоталітарних режимів і не може застосовуватись
з метою усунення небажаних посадовців від попереднього уряду після
проведення демократичних змін у владі. З огляду на суворі стандарти
люстрації1
Венеційська комісія вітає видалення цих положень з проекту
Закону2
.
8.Перед переходом до суті змін в цьому висновку увага буде приділена
законодавчій процедурі під час прийняття Закону № 193-ІХ.
B. Законодавчий процес
9. Реформування основних державних інститутів, таких як судова влада,
повинно відбуватись лише після здійснення належного аналізу поточної
ситуації і можливого впливу нового законодавства, який би довів
необхідність запропонованих змін. Вони мають бути прийняті після
проведення консультацій з головними учасниками відповідно до
принципів прозорості та всеосяжності; їх внесок повинен бути важливим
для створення збалансованого і ефективного законодавства в цих сферах3
.
Хоча зауваження учасників в цьому процесі не повинні зобов’язувати
Парламент вчиняти ті чи інші дії, тим не менш він повинен приділяти
достатньо уваги наведеним аргументам сторін. Щоб успішно провести
широкомасштабну реформу, недостатньо «зробити все правильно» по суті.
Процедура прийняття має таке ж значення, як і сама суть. Консультації,
проведені належним чином з усіма учасниками, мають важливе значення
для успішного проведення реформи і забезпечення її прийняття навіть
тими, хто її не підтримує, таким чином, щоб вона пережила зміну
керівництва держави, яка відбудеться з часом.
10.Делегація Венеційської комісії зауважила, що головні представники
1
Див. Резолюцію 1096 (1996) Парламентської асамблеї Ради Європи і рішення ЄСПЛ «Matyjek v. Poland», №
38184/03, § 62; «Turkek v. Slovakia», № 57986/00, § 115. Також див. Висновок CDL-AD(2015)012, п. 19 стосовно
огляду справ. Також див. нещодавно розглянуту справу «Полях та інші проти України» від 17 жовтня 2019 року
(звернення № 58812/15 та ін.)
2
Див. CDL-AD(2015)012, Остаточний висновок стосовно Закону про очищення влади (Закон про люстрацію)
України, сформований за результатами змін, поданих до Верховної Ради 21 квітня 2015 р.
3
Див. CDL-AD(2019)014, Румунія – Висновок щодо Надзвичайних розпоряджень уряду № 7 і № 12,
доповнених Законами про правосуддя, п.п. 9-21.
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua

5. - 5 - CDL-AD(2019)027
судової влади, такі як Верховний Суд, Вища рада правосуддя, Вища
кваліфікаційна комісія суддів, поскаржились, що з ними не були проведені
консультації при підготовці проекту Закону № 1008, а також що
підготовлені ними за власної ініціативи коментарі щодо доступного
проекту Закону не були детально обговорені під час дебатів у Парламенті.
Перед прийняттям всеохопного законодавства щодо судової влади
необхідно здійснити ретельний аналіз4
його можливих результатів.
Попередні реформи судової влади в Україні не були закінчені, тому
результати цих реформ поки що не можна побачити на практиці.
11.Делегація Венеційської комісії не дізналась про виключні обставини, які
б виправдали пришвидшений законодавчий процес. Органи державної
влади, а також неурядові організації стверджували, що склад нового
Верховного Суду був безпідставно обмовлений, оскільки у 44 випадках
негативні висновки Громадської ради доброчесності були відхилені
Вищою кваліфікаційною комісією суддів. Відповідно до встановленої
процедури ВККС не була зобов’язана дотримуватись рекомендацій ГРД і
мала повноваження відхиляти такі рекомендації кваліфікованою
більшістю.
12. Підготовка і прийняття проекту Закону № 1008 повинні вважатись
частиною широкої законодавчої програми новообраного Президента
України, який подав на розгляд більше ніж 100 законопроектів за один
день. Представляється неминучою ситуація, за якої в такій широкій
законодавчій програмі деякі проекти законів можуть містити певні
недоліки або невідповідності. Венеційська комісія вітає той факт, що
органи влади, здається, готові розглянути подальші зміни та роз'яснення
існуючих положень як частину нових проектів законів, які готуються.
C. Сталість правових рамок для судової системи
13.Протягом останніх років судова система України була реформована
багато разів, що підтверджується великою кількістю висновків
Венеційської комісії5
і звітів Ради Європи. Принцип сталості і
послідовності законодавства як ключова складова верховенства права
вимагає сталості судової системи.6
У своєму нещодавньому висновку щодо
Румунії Венеційська комісія зазначила наступне: «Венеційська комісія
4
«Оцінка судової реформи 2014-2016 років в Україні» авторства Бахмайєр-Вінтер, Коватчевої, Енгстада і
Райсснера може слугувати відправною точкою для такого аналізу (https://www.coe.int/en/web/human-rights-rule-
of-law/-/assessment-of-the-2014-2018-judicial-reform- in-ukraine).
5
CDL-AD(2015)027 – Висновок щодо запропонованих змін до Конституції України стосовно судової влади,
затверджений Конституційною комісією 4 вересня 2015 року; CDL-AD(2015)043 – Меморандум Секретаріату
щодо відповідності проекту Закону України про зміни до Конституції України в частині правосуддя, поданому
Президентом України до Верховної Ради 25 листопада 2015 року (CDL-REF(2015)047) разом з Висновком
Венеційської комісії щодо запропонованих змін до Конституції України в частині правосуддя, затверджених
Конституційною комісією 4 вересня 2015 року (CDL-AD(2015)027); CDL-AD(2017)020, Україна – Висновок
щодо проекту Закону про антикорупційні суди і щодо проекту Закону про доповнення до Закону про
судоустрій і статус суддів (стосовно запровадження обов’язкової спеціалізації суддів, які розглядають
корупційні і пов’язані з корупцією правопорушення).
6
CDL-AD(2016)007, Контрольний список критеріїв верховенства права, II.B.4.i.
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua

6. CDL-AD(2019)027 - 6 -
нагадує, що відповідно до Контрольного списку критеріїв верховенства
права ясність, передбачуваність, послідовність і узгодженість
законодавчих рамок, а також стабільність законодавства є основними
цілями для будь-якого правового порядку, заснованого на принципах
верховенства права».7
Існує чіткий зв'язок між сталістю судової системи і
її незалежністю. Рівень довіри до судової влади може зростати лише в
рамках сталої системи. Проведення судових реформ в Україні вважалося
необхідним для підвищення рівня довіри громадян до судової системи.
Тим не менш стійка інституційна нестабільність, за якої після зміни в
політичному керівництві проводяться нові реформи, також може
зашкодити підвищенню довіри громадян до судової влади як до
незалежного і неупередженого інституту.8
14.Принцип сталості і послідовності законодавства важливий для
передбачуваності законодавства для громадян, в тому числі для суддів та
інших осіб, які працюють у вищезгаданих установах. Часті зміни правил
стосовно судових установ і призначень можуть призвести до різноманітних
тлумачень, в тому числі навіть до приписування недобросовісних намірів,
яким можуть слугувати дані зміни.
15.Кілька років тому Україна розпочала широкомасштабні судові
реформи9
, і впровадження деяких з них ще не завершено. Реформування
процесу відбору суддів і новий склад Верховного Суду, який розпочав
свою роботу в січні 2018 року, – одні з основних показників покращення
системи, що існувала раніше. За таких умов необхідно представити
переконливе обґрунтування для проведення нової реформи. Пояснювальна
записка і, власне, пояснення, надані делегації Венеційської комісії, не
відповідають цій вимозі.
16.Інвестори також вважають, що стала і передбачувана судова система
надзвичайно важлива для економіки і залучення іноземних інвестицій10
.
III. Реформа ВРП і ВККС
7
CDL-AD(2019)014, Румунія – Висновок щодо Надзвичайних розпоряджень уряду № 7 і № 12, доповнених
Законами про правосуддя, п. 14
8
КРЄС- BU(2017)11, Бюро Консультативної ради європейських суддів (КРЄС), Звіт про незалежність і
неупередженість судів держав-членів Ради Європи за 2017 рік, п. 7. «Довіра громадян до суддів може бути
підірвана не лише у випадках реальних, існуючих і задокументованих порушень, але також у тих випадках,
коли є достатні підстави, щоб поставити під сумнів незалежність і неупередженість суддів».
9
У своєму Висновку CDL-AD(2017)020 Венеційська комісія визнала, що «Україна запустила комплексну реформу
судової влади, яка включає суттєві конституційні та законодавчі зміни, – серед іншого, стосовно призначення
суддів – реформу Вищої ради правосуддя (ВРП) і Вищої кваліфікаційної комісії суддів (ВККС) (…) Мета цієї
реформи чітко представлена перебудовою української системи правосуддя у відповідності до стандартів Ради
Європи для забезпечення верховенства права в Україні».
10
У спільній заяві Американської торговельної палати в Україні, Європейської бізнес асоціації і Спілки
українських підприємців стосовно верховенства права, відбору суддів і складу Верховного Суду
від 15 жовтня 2019 року зазначено наступне: «Критичною передумовою довіри інвесторів до значного
капіталовкладення в Україну є стабільність, передбачуваність та дотримання верховенства права. Важливо
створити середовище, в якому інвестори та підприємства відчувають себе захищеними від несподіваних змін
встановлених правил, матимуть рівний захист прав власності незалежною судовою системою без втручання
виконавчої влади.»
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua

7. - 7 - CDL-AD(2019)027
A. Відносини між ВРП і ВККС / склад органів судового
врядування
17. Усі органи, наділені відповідними повноваженнями судового
врядування, повинні бути засновані і функціонувати у відповідності до
існуючих міжнародних стандартів, створених для судових рад. У своїх
чисельних висновках Венеційська комісія наполягала на тому, що система
судового врядування повинна бути зрозумілою, і рекомендувала
спрощувати структуру органів судового адміністрування в Україні11
;
зокрема дана рекомендація стосувалась паралельного існування ВРП, яка є
конституційним органом, і ВККС, існування якої передбачено лише в
законі.12
ВККС – це історичний релікт, який зберігся з часів, коли через
обмеження, зазначені в Конституції, реформування ВРП визнавалось
достатньо складним процесом.
18.Суттєва частина Закону № 193-ІХ присвячена регулюванню діяльності
ВККС (змінені статті 92-98 Закону «Про судоустрій і статус суддів») і,
зокрема, впроваджує нову процедуру формування ВККС. Закон № 193-ІХ
наближує ВККС до ВРП шляхом підпорядкування першої організації –
останній. У статті 94 (1) Закону «Про судоустрій і статус суддів» йдеться
про те, що ВККС складається з 12 членів, які призначаються терміном на
чотири роки ВРП на основі результатів конкурсного відбору. Це в певній
мірі уточнює позицію ВККС по відношенню до ВРП, яка повинна бути
підтримана.
19.У статті 92 (1) Закону «Про судоустрій і статус суддів» ВККС
визначається як «державний колегіальний орган суддівського врядування,
який на постійній основі діє у системі правосуддя України». Було б
бажаним, щоб ця стаття вже визначила чітку позицію ВККС по
відношенню до ВРП, зокрема її підпорядкованість ВРП.
20. Одразу після вступу в дію Закону № 193-ІХ від 7 листопада 2019 року
всі члени ВККС були звільнені. Ця подія перервала поточну діяльність з
оцінювання, в тому числі і невідкладне оцінювання суддів першої і другої
інстанцій. Дане переривання затягне вирішення проблеми доступу до
правосуддя в цих інстанціях, діяльність яких безпосередньо пов’язана із
взаємодією з громадянами.
21.Відповідно до Закону № 193-ІХ створюються дві нові комісії: Комісія з
11
CDL-AD(2013)034, Висновок стосовно пропозицій щодо змін у проекті Закону про зміни в Конституції з
метою зміцнення незалежності суддів в Україні, п.п. 33-35; CDL-AD(2013)014, Висновок стосовно проекту
Закону про зміни до Конституції, зміцнення незалежності суддів і змін до Конституції, запропонованих
Конституційною асамблеєю України, п. 40.
12
GRECO (Група держав проти корупції) також рекомендувала «переглянути потребу в зменшенні кількості
органів, залучених до призначення суддів GrecoEval4Rep(2016)9 (https://rm.coe.int/grecoeval4rep-2016-9-fourth-
evaluation- round-corruption-prevention-in-/1680737207)
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua

8. CDL-AD(2019)027 - 8 -
відбору членів ВККС, а також Комісія з питань доброчесності та етики.
Ключовим завдання Комісії з відбору членів ВККС є повторне створення
ВККС. Головним завданням Комісії з питань доброчесності та етики є
нагляд за поведінкою членів ВРП і ВККС.
22.Склад Комісії з відбору членів ВККС і Комісії з питань доброчесності
та етики буде представлено трьома міжнародними і трьома національними
експертами. Беручи до уваги успішну модель антикорупційного
законодавства,13
такий склад підвищить рівень довіри громадян і зможе
допомогти подолати проблеми корпоративізму.
B. Структура ВККС / Комісія з відбору
23.На практиці, роль ВРП у структуруванні ВККС є досить обмеженою, тому
що нова стаття 95-1 Закону «Про судоустрій та статус суддів» визначає, що
призначення нових членів ВККС буде здійснено Комісією з відбору, яка
проводитиме конкурс. Новий орган складатиметься з трьох осіб, обраних
Радою суддів України з-поміж її членів, та трьох міжнародних експертів,
запропонованих міжнародними організаціями, з якими співпрацює Україна у
сфері попередження та боротьби з корупцією.
24.Таким чином, структура Комісії з відбору будуватиметься відповідно до
попередніх висновків Венеційської комісії, особливо тих, що стосуються участі
міжнародних експертів у процесі відбору. У своєму висновку щодо
Антикорупційного суду України14
Комісія зазначила, що «міжнародні
організації та донори, які активно підтримують антикорупційні програми в
України, повинні тимчасово отримати головну роль в органі, який має
компетенцію обирати спеціалізованих антикорупційних суддів…». Важливо
зазначити, що такі органи мають бути призначені лише в період реорганізації
до досягнення передбачених результатів. Постійно діюча система може
порушити принцип конституційного суверенітету.
25.Головною проблемою цих змін є те, що вони відбуваються занадто рано,
посеред періоду першого оцінювання всіх суддів першої та другої інстанцій.
Крім того, що індивідуальні повноваження членів ВРП були припинені ex
lege без жодного перехідного положення, прикрим є те, що розпуск ВККС
7 листопада 2019 року призвів до повної зупинки процедури призначення
суддів першої та другої інстанцій. В цих судах є більш ніж 2000 вакансій, які
потрібно терміново заповнити, бо деякі суди не здійснюють правосуддя через
відсутність суддів. Закон № 193-ІХ втручається в критичний момент
виконання реформи. Члени ВККС мали б принаймні отримати можливість
13
CDL-AD(2017)020, Україна – Висновок щодо проекту Закону про антикорупційні суди і щодо проекту Закону
про доповнення до Закону про судоустрій і статус суддів (стосовно запровадження обов’язкової спеціалізації
суддів, які розглядають корупційні і пов’язані з корупцією правопорушення).
14
CDL-AD (2017) 020, Україна - висновок щодо проекту Закону про антикорупційні суди та щодо
законопроекту про внесення змін до Закону про судоустрій та статус суддів (щодо запровадження обов'язкової
спеціалізації суддів щодо розгляду корупційних та пов’язаних з корупцією правопорушень).
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua

9. - 9 - CDL-AD(2019)027
продовжувати виконувати свої обов’язки до моменту їх заміни.
C. Комісія з питань доброчесності та етики
26.Закон також передбачає створення Комісії з питань доброчесності та
етики, яка функціонуватиме у ВРП для забезпечення відкритості та
відповідальності членів ВРП та ВККС. Комісія з питань доброчесності та
етики виступить органом нагляду за обома установами, який буде оцінювати
відповідність їх членів «принципам доброчесності та етичним стандартам
судді як невід'ємним компонентам професійної етики…».
27. На відміну від Комісії з відбору, Комісія з питань доброчесності та етики,
здається, має більш постійний характер. Створення цього додаткового
спеціалізованого органу в подальшому ускладнить систему органів судової
влади.
28.Окрім свого основного завдання – нагляду за членами ВРП та ВККС –
нещодавньою поправкою до проекту Закону № 1008 була додана нова
компетенція – «моніторинг інформації про суддів Верховного Суду з метою
виявлення порушення, грубого систематичного нехтування суддею [його/її]
обов'язків несумісного зі статусом судді, або його/її невідповідністю до вимог
посади, порушення обов'язку підтверджувати законність джерела власності.»
(стаття 28-1 (7) (6).
D. Інші питання
29. Члени ВККС України мають беззаперечно поважати антикорупційне
законодавство, а порушення його вимог може призвести до звільнення. Стаття
126 Конституції зі змінами 2016 року прямо передбачає, що порушення
обов'язку обґрунтовувати законність походження майна є підставою для
звільнення судді. Однак зробити «порушення законодавчих вимог, пов’язаних
із запобіганням корупції» (стаття 96 (4) Закону «Про судоустрій та статус
суддів») підставою для звільнення є проблематичним, оскільки не ясно, якою
була б така «законодавча вимога, пов’язана із запобіганням корупції». Крім
того, якщо навіть невелике порушення цих правил може послужити
підставою для звільнення, тоді не дотримуватиметься принцип
пропорційності. Тип порушень, які можуть призвести до звільнення, повинен
бути визначений у законі.
30.У статті 95-1(8) Закону «Про судоустрій та статус суддів» зазначається, що
члени ВККС можуть бути призначені в разі підписання протоколу усіма
членами Комісії з відбору. Це означає, що протокол має бути підписаний навіть
членами, які голосували проти рішення. Це положення може бути небезпечним,
через те, що члени, які не згодні з рішенням Комісії з відбору, можуть
заблокувати процес призначення, просто відмовившись від підписання
протоколу. Для уникнення таких проблем, його повинні підписувати тільки
Голова Комісії та секретар.
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua

10. CDL-AD(2019)027 - 10 -
IV. Зменшення кількості суддів Верховного Суду та відбір суддів цього
суду
A. Обсяг законодавчих змін
31.Відповідно до змін у статті 37(1) Закону «Про судоустрій та статус суддів»
Закон № 193 зменшує максимальну кількість суддів Верховного Суду з 200
до 100. Пояснювальний меморандум до законопроекту не посилається на цю
норму, і членам делегації Венеційської комісії не було надано жодних оцінок
впливу та переконливих обґрунтувань щодо того, чому дана кількість
повинна бути скорочена до 100 за короткий проміжок часу.
32.Після впровадження конституційної реформи 2016 року, кількість суддів
Верховного Суду досягла майже 200. Після проведення двох конкурсів на
зайняття посад суддів Верховного Суду колишньою Вищою кваліфікаційною
комісією у 2017 році та у травні 2019 року наразі у Верховному Суді працює
193-ІХ судді. Тому зміни призведуть до того, що майже 100 суддів ВС втратять
свої посади.
33.У Розділі 5 Прикінцевих положень Закону № 193-ІХ зазначається, що
новостворена ВККС проводить відбір суддів до касаційних судів у складі
Верховного Суду із числа суддів відповідних касаційних судів Верховного
Суду, «за критеріями професійної компетентності, етики та доброчесності».
Однак, у Законі № 193-ІХ не передбачено жодних критеріїв або процедур цього
відбору, хіба що «порядок проведення відбору суддів до касаційних судів у
складі Верховного Суду затверджується Вищою кваліфікаційною комісією
суддів України за погодженням із Вищою радою правосуддя.»
34.У Розділі 7 Прикінцевих положень Закону №193-ІХ зазначається, що «cудді
Верховного Суду, які не пройшли процедуру відбору, передбачену пунктом 5
цього розділу, можуть бути переведені до відповідних апеляційних судів з
урахуванням рейтингу, сформованого за результатами відбору.» Це означає, що
судді, чий рейтинг буде нижчий за рейтинг 100 суддів, які набрали найвищі
бали, будуть або переведені до судів апеляційної інстанції, що означає
пониження на посаді, або – скоріше за все, це стосуватиметься тих, хто має
найнижчий рейтинг – навіть можуть бути звільнені, адже Розділ 7 Перехідних
положень передбачає лише, що судді з нижчим рейтингом «можуть» бути
переведені в апеляційні суди.
35.Таке зменшення кількості суддів Верховного Суду піднімає велику кількість
питань, в тому числі питання критеріїв та процедури оцінювання суддів, які
наразі займають посади, переведення суддів з меншим рейтингом до
апеляційних судів проти їх волі та звільнення суддів.
B. Незмінність суддів
36. Незмінність суддів та захищеність їхнього перебування на посаді лежить в
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua

11. - 11 CDL-AD(2019)027
основі суддівської незалежності. Судді мають призначатись безстроково до
досягнення ними пенсійного віку. Зокрема, треба уникати будь-якого зв’язку
між терміном перебування судді на посаді та строками виборів Президента
або Парламенту. Для суддівської незалежності небезпечним є отримання
суддями та суспільством враження, що відбір суддів знаходиться під впливом
нових політичних органів держави, не зважаючи на те, чи залишаються судді
на своїх посадах, чи ні.
37.Що стосується переведень, основним принципом є те, що суддів не можна
переводити без їх згоди. Цей загальний принцип відображений у п. 52
Рекомендації Комітету Міністрів (2010)12: «Суддя не повинен приймати нове
призначення або бути переведений на іншу посаду судді без своєї згоди на це,
за винятком випадків дисциплінарного стягнення або реформування
організації судової системи». 15
38.Венеційська комісія незмінно зазначала, що переведення проти волі судді
має бути дозволено лише у виняткових випадках.16
Незмінність суддів
гарантується також статтею 126 Конституції України, яка дозволяє
переведення лише у разі реорганізації чи розпуску суду. Винятком із цього
принципу може бути лише «реформа організації судової системи».17
Судді
можуть бути переведені проти своєї волі після реорганізації суду, в якому
вони працюють. 18
Таким чином постає питання, чи можуть тлумачитись
зміни, передбачені Законом № 193-ІХ – і, можливо додаткові проекти законів,
які наразі готуються, – як "реформа організації", що є концепцією, яка
потребує вузького тлумачення. Зрозуміло, що ні реорганізація в суді, ні
просте скорочення кількості суддів не охоплюються цим винятком, який
потребує вузького тлумачення.
39.У цьому випадку, українські органи влади стверджують, що зменшення
кількості суддів Верховного Суду та їх переведення будуть частиною
основної реформи для трансформації Верховного Суду в касаційний суд.
Хоча у пояснювальній записці до законопроекту мова не йде про загальну
реформу, яка потребує скорочення суддів. Натомість у пояснювальній
записці19
законопроект представлено в якості засобу виправлення недоліків в
органах судової адміністрації, а Верховний Суд в записці не згадується
взагалі.
C. "Реформа" Верховного Суду / Касаційного суду
40. Кількість суддів у верховному суді значною мірою залежить від країни,
15
Див. також Висновок КРЄС №: 1 (2001), п. 60 (а).
16
Див. CDL-AD(2010)004, Висновок щодо незалежності судової системи частина 1: Незалежність суддів, п. 43.
17
Рекомендація CM/Rec(2010)12 Комітету міністрів державам-членам щодо суддів: незалежність, ефективність
та відповідальність, п. 52.
18
CDL-PI (2015) 016, Попередня думка щодо запропонованих змін до Конституції щодо судової влади України,
п. 24.
19
CDL-REF(2019)039.
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua

12. CDL-AD(2019)027 - 12 -
ідеального числа не існує. Для кожної країни відповідна кількість залежить
від процесуальних законів, правової культури, якості роботи в нижчих
інстанціях та загальної довіри людей до системи правосуддя. Низька довіра
до судової системи може призвести до збільшення кількості апеляцій.
41. Діючий Верховний Суд розпочав роботу лише в грудні 2017 року після
проведення конкурсного відбору. Судді, призначені на посади у Верховному
Суді, взяли участь у процесі, який відповідав європейськими стандартами
відбору суддів, що стало позитивним результатом попередніх реформ.
42. Як вказувалося раніше, у пояснювальному меморандумі до Закону № 193-
ІХ не зазначено ніякого обґрунтування різкого скорочення кількості суддів. Ці
поправки не передбачають змін у ролі Верховного Суду в рамках судової
організації, які могли б кваліфікуватися як реформа Верховного Суду. Не було
надано також ніякого обґрунтування самої кількості – 100 суддів Верховного
Суду – числа, яке, схоже, було обрано довільно.
43. Скорочення кількості суддів призведе до ще більшого відставання у
процесі розгляду справ і поставить під загрозу функціонування Верховного
Суду. Зважаючи на велику кількість справ (близько 70 000), Верховний Суд
не зможе винести належним чином обґрунтовані судові рішення протягом
розумного строку, що суперечить статті 6 ЄКПЛ.
44.Делегації Венеційської комісії повідомили, що єдиною причиною
скорочення числа суддів є єдність судової практики, якої було б легше
досягти зі 100 суддями, аніж з 200. Касаційні суди у складі Верховного Суду
та, навіть, Велика Палата, функцією якої є врегулювання протиріч, виносять
суперечливі рішення.
45.Під час обговорення з делегацією Венеційської комісії Верховний Суд
визнав, що в деяких справах були прийняті суперечливі рішення, але
наполягав на тому, що Велика Палата наразі активно працює над вирішенням
цієї проблеми. Комісія також дізналася, що в пріоритеті у Верховного Суду
стоїть розгляд зразкових справ, який забезпечив би вирішення правових
питань у багатьох справах, які перебувають на розгляді суду (було визначено
14 таких зразкових справ).
46. Зменшення кількості суддів не гарантуватиме відсутність суперечливих
рішень. Існують набагато менші верховні суди, в яких рішення виносяться
палатами, але дана проблема теж існує. В суді необхідно створити механізм
реагування, можливого виправлення та зменшення кількості таких
суперечностей. Це питання процесуальних положень, знання суддів та
вільного доступу до судової практики (індексація, ефективний пошук у базі
даних).
47.Делегація Венеційської комісії дізналась про підготовку іншого
законопроекту, за яким будуть вводитись процесуальні фільтри, які обмежать
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua

13. - 13 CDL-AD(2019)027
доступ до Верховного Суду з метою перетворення Верховного Суду на
«справжній» касаційний суд, який розглядатиме лише питання права.
Насправді, Верховний Суд забезпечує так званий «всебічний перегляд».
Залишок справ Верховного Суду становить приблизно 70 000 справ (в тому
числі справ, які залишились від вищих спеціалізованих судів), при цьому ще
приблизно 360 нових справ надходять кожен день.
48. Більшість співрозмовників делегації погоджувались з тим, що джерелом
проблеми залишку справ є не сам Верховний Суд, а суди першої та другої
інстанцій, які ще не були реформовані. Близько 1500 суддів склали
повноваження через проведення процедури оцінювання, або до її проведення.
Через недовіру громадян до суддів багато рішень були оскаржені у
Верховному Суді через недосконалість роботи судів нижчих інстанцій. Тому
спершу треба реформувати та заповнити вільні вакансії у судах нижчих
рівнів, а потім перетворювати Верховний Суд у суд касаційний. В іншому
випадку доступ до суду відповідно до статті 6 ЄКПЛ буде дуже ускладнений.
49. В принципі, така мета як обмеження доступу до Верховного Суду та
звуження його функцій у вирішенні правових питань на противагу
здійсненню всебічного перегляду є справжньою метою реформи. Однак
послідовність такої реформи не дотримується Законом № 193-ІХ. Спочатку
необхідно впровадити фільтри, а Верховний Суд саме у своєму нинішньому
складі повинен вирішити питання накопичення справ, оскільки фільтри
застосовуватимуться лише щодо майбутніх справ (ретроактивне застосування
з вилученням справ, які вже перебувають на розгляді, підніме серйозне
питання щодо права на доступ до судів, передбаченого статтею 6 ЄКПЛ).
Коли залишок справ буде розглянуто і надходження нових справ зменшиться
за допомогою застосування фільтрів, стане можливим поступове скорочення
кількості суддів. Це буде залежати від кількості справ, що надходять на
розгляд до суду, після з’ясування ефективності накладених фільтрів, також
буде врахована кількість часу, необхідного суддям для ретельного розгляду
справ стосовно важливих питань. Таке зменшення кількості суддів може бути
досягнуто природнім скороченням (при досягненні суддею пенсійного віку)
або добровільним переведенням.
50. Отже, зміни, передбачені Законом № 193-ІХ, не можуть розглядатися як
проведення загальної реформи, яка могла б виправдати переведення чи навіть
звільнення суддів проти їхньої волі.
D. Процедура відбору суддів Верховного Суду
51. Венеційська комісія і Консультативна рада європейських суддів (КРЄС)
стверджують, що для того, щоб не створювати загрозу незалежності суддів,
проведення оцінки та дисциплінарні заходи і процеси повинні бути чітко
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua

14. CDL-AD(2019)027 - 14 -
розмежовані.20
У Висновку КРЄС № 17 зазначається: "Необхідно уникати
певних дій, таких як звільнення через негативну оцінку, стосовно усіх
призначених на посаду суддів, окрім як за виключних обставин".21
52. Важливо зазначити, що всі судді Верховного Суду нещодавно вже
пройшли широкий процес оцінки ефективності роботи та оцінки їхньої
доброчесності перед призначенням. Судді цього Верховного Суду вже
призначалися не Верховною Радою, а в порядку, визначеному Венеційською
комісією, відповідно до європейських стандартів.
53. Що стосується процесуальних норм і гарантій, то вони не передбачені
даним законопроектом. Відповідно до статті 5 Прикінцевих положень,
процедура відбору суддів до касаційних судів у складі Верховного Суду
повинна бути затверджена новоствореною ВККС за погодженням із ВРП. За
відсутності відповідних положень у Законі новостворені ВККС і ВРП мають
повну свободу у її проведенні.
54. У зв’язку з цим виникають важливі питання щодо дотримання
верховенства права (відсутність правової визначеності) та поділу державної
влади, враховуючи той факт, що орган, який ухвалює і критерії, і процедуру,
застосовує їх в індивідуальному порядку. Це може призвести до прийняття
спеціальних процедурних правил оцінювання суддів і довільності в їх
застосуванні.
55. Процедура оцінювання суддів у даному випадку, як і завжди, повинна
відповідати чинним стандартам. Більше того, оскільки процедура оцінювання
призводить до переведення суддів до судів нижчих інстанцій і навіть до їх
звільнення, оцінка повинна відповідати процесуальним гарантіям, що
випливають із судової практики Європейського суду з прав людини, та
викладених, зокрема, у справах "Бака проти Угорщини" і "Олександр Волков
проти України".22
Процедура має опиратися на об'єктивні критерії та
"повинна дати можливість суддям висловити свою думку щодо власної
діяльності та надати їй оцінку, а також оскаржити проведену оцінку перед
незалежним органом чи судом".23
Замість того, щоб надавати повну свободу
дій ВККС і ВРП, існуючі правила мають застосовуватися до суддів, які
підпадають під дію реформи.
56. Процесуальні гарантії для суддів особливо необхідні в цьому випадку.
Згідно зі статтею 7 Прикінцевих положень ВККС зможе на свій розсуд
вирішувати питання, чи будуть судді, які не були обрані до Верховного Суду,
переведені до апеляційних судів, чи ні. Оскільки даний законопроект не
передбачає альтернативи, то можна зробити висновок, що ВРП буде мати
20
Див. CDL-AD (2014) 007, Спільний висновок щодо проєкту закону про внесення змін ц доповнень до
судового кодексу (система оцінювання суддів) Вірменії, пп. 28, 102 та 108; Консультативна рада європейських
суддів, Висновок № 17, п. 29
21
Консультативна рада європейських суддів, Висновок № 17, п. 41
22
Бака проти Угорщини, № 20261/12, пп. 100-106; Олександр Волков проти України, №. 21722/11, пп. 87-91.
23
Див. Рекомендацію РЄ (2010) 12, п. 58; Консультативна рада європейських суддів, Висновок № 17, п. 41.
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua

15. - 15 CDL-AD(2019)027
можливість вирішувати питання звільнення цих суддів. Однак критерії, якими
ВККС повинна керуватися при прийнятті рішення про переведення, не
передбачені законом. Це створює загрозу незалежності судової влади.
57. Єдині критерії відбору, передбачені Законом № 193-ІХ, "професійна
компетентність, етика та доброчесність", недостатньо деталізовані для їх
застосування на практиці. Надаючи ВККС (під контролем ВРП) компетенцію
визначати критерії (як частину процедури) в межах системи, а потім
застосовувати їх, стаття 7 Прикінцевих положень,таким чином надає ВККС
дуже широкі повноваження, не сумісні з принципом незалежності та
незмінюваності суддів. Якщо переатестація деяких суддів Верховного Суду
все-таки буде проведена, принаймні предметні критерії оцінювання повинні
бути такими ж, як і ті, що вже існують відповідно до діючого законодавства
для уникнення свавілля.24
58. Делегація Венеційської комісії дізналася про скарги органів влади щодо
призначення суддів, які не відповідали критеріям в процесі оцінки. У 44
випадках рекомендації Громадської ради доброчесності25
були відхилені
кваліфікованою більшістю ВККС, а в деяких випадках Громадська рада
доброчесності надала "додаткову інформацію" без негативних рекомендацій,
висловлюючи сподівання, що розслідування ВККС цієї інформації призведе
до відхилення кандидатур.
59. Учасники зустрічей з Венеційською комісією представили свої скарги
стосовно застосуванням цієї процедури ВККС лише у зазначених вище
випадках. Тим не менш, Прикінцеві положення передбачають абсолютно
новий порядок відбору для всіх суддів Верховного Суду.
60. Оцінка суддів, як правило, використовується як засіб покращення роботи
судді та як засіб підвищення суддів на посаді. У випадку вирішення питання
про підвищення негативний результат оцінки означає застосування статусу-
кво (збереження судді на посаді). В даному випадку оцінювання
використовується для того, щоб визначитися між збереженням судді на
посаді і тим, що фактично є переведенням судді до суду нижчої інстанції і
може спричинити переведення до іншої частини країни або навіть звільнення
з посади. Хоча формально такі дії не можна назвати дисциплінарними
заходами, незадовільний результат оцінювання тягне за собою негативні
наслідки для незмінюваності судді і його гарантій перебування на посаді,
отже вони за своїм принципом нагадують дію дисциплінарних санкцій. Більш
того, на відміну від дисциплінарних заходів, які застосовуються до
конкретних порушень, оцінювання має загальний характер і залишає багато
24
Див. CDL-AD (2019) 020, Республіка Молдова, Тимчасовий спільний висновок Венеційської комісії та
Директорату з прав людини та верховенства права Ради Європи щодо проекту закону про реформу Верховного
Суду та прокуратури, п. 50.
25
Громадська рада доброчесності складається з представників неурядових організацій з прав людини, юристів-
вчених, адвокатів і журналістів; вона була створена для допомоги ВККС у визначенні відповідності кандидатів
на посаду судді критеріям професійної етики та доброчесності. Її рекомендації можуть бути відхилені
кваліфікованою більшістю ВККС.
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua

16. CDL-AD(2019)027 - 16 -
на розсуд органу, який його проводить. Процес, передбачений Законом
№ 193-ІХ, натомість, зводиться до повторної переатестації суддів Верховного
Суду. Велика кількість суддів Верховного Суду була призначена лише цього
року. Тому здається, що проводити оцінку їх роботи передчасно.
61. Крім того, це призводить до виникнення серйозного конституційного
питання, оскільки переведення та звільнення суддів входить до компетенції
ВРП відповідно до статті 131 Конституції. Хоча Розділ 5 Прикінцевих
положень Закону № 193-ІХ передбачає затвердження процедури відбору
Вищою радою правосуддя, переведення – та можливе звільнення – суддів з
більш низькою оцінкою здійснюється лише ВККС. Затвердження процедури
Вищою радою правосуддя не може замінити її компетенцію щодо прийняття
рішень про переведення та звільнення з посади у кожному конкретному
випадку. Конституційний Суд може перевірити дане положення щодо його
відповідності Конституції України.
62. Підсумовуючи, Венеційська комісія вважає, що залучення всіх суддів
Верховного Суду до участі у новій процедурі відбору за умови існування
скарг стосовно призначення лише деяких суддів, фактично призводить до
повторної переатестації суддів, а такі дії є невиправданими та
непропорційними. Якщо в минулому дійсно існували проблеми в
застосуванні процедури призначення суддів, то зараз рекомендації
Громадської ради доброчесності повинні містити достатнє обґрунтування
щодо того, які справи необхідно розглянути в індивідуальному порядку.
V. Дисциплінарні провадження
E. Дисциплінарна відповідальність суддів
63. Відповідно до Закону "Про судоустрій і статус суддів" 2016 року
дисциплінарне провадження стосовно суддів належить до компетенції ВРП і
здійснюється дисциплінарними палатами, значна частина членів кожної
дисциплінарної палати повинна бути суддями. Загалом, закріплена
законодавством процедура притягнення суддів до відповідальності може
вважатися такою, що відповідає стандартам, і при правильному застосуванні
повинна забезпечити баланс між незалежністю та відповідальністю суддів.
64. Закон № 193-ІХ передбачає радикальне скорочення строків
дисциплінарного провадження (статті 50 і 51 Закону "Про судоустрій і статус
суддів"), можливість розгляду дисциплінарної справи за відсутності судді,
навіть коли суддя може виправдати свою відсутність (п. 3 ст. 47), і те, що
дисциплінарне провадження може бути відкрите на підставі анонімної скарги
(п.1 ст. 42).
65. Нові скорочені строки дисциплінарного провадження не видаються
реалістичними. Зокрема, очевидно, що залишати суддям лише три дні для
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua

17. - 17 CDL-AD(2019)027
підготовки відповіді на звинувачення недостатньо. Такі скорочені строки
можуть легко призвести до необґрунтованих рішень через брак часу у суддів
на підготовку відповіді, а також у ВРП, щоб розглянути скаргу належним
чином.
66. Виключення можливості перенести слухання справи щодо
дисциплінарної відповідальності, навіть якщо відсутність судді є
виправданою, а потім – розгляд дисциплінарної справи за його відсутності,
суперечить праву на справедливий суд, передбаченому статтею 6 ЄКПЛ.
Прикро, що законодавець виключив п. 4, який передбачав, що у разі
неможливості з поважних причин взяти участь у засіданні дисциплінарної
палати суддя один раз може заявити клопотання про відкладення розгляду
дисциплінарної справи. Це положення було надійною основою для
забезпечення, з одного боку, поваги до прав суддів, а з іншого –
забезпечувало оперативність процедури.
67. Прискорення дисциплінарного провадження, безумовно, є достатнім
обґрунтуванням для внесення змін. Однак необхідно поважати право судді
належним чином підготувати відповідь на звинувачення. Натомість,
процедуру можна пришвидшити, зменшивши надмірну кількість засобів
правового захисту: на дисциплінарні рішення ВРП апеляція повинна
подаватись безпосередньо до Верховного Суду, а не до Київського окружного
адміністративного суду, який ще не був реформований.
F. Дисциплінарна відповідальність членів ВРП та ВККС
68. Стаття 24 (3) Закону "Про судоустрій і статус суддів" зазначає, що
рішення звільнити члена ВРП приймається протягом 5 днів з дня подання
запиту Комісією з питань доброчесності та етики. У тій самій статті
зазначається, що рішення звільнити особу вважається прийнятим, якщо його
не відхилять на спільних зборах ВРП і Комісії з питань доброчесності та
етики: "Рішення про звільнення члена ВРП вважається прийнятим, якщо
подання не буде відхилене на спільному засіданні ВРП та комісії більшістю
голосів учасників засідання за умови, що за це проголосувало принаймні два
міжнародні експерти".
69. Така ж процедура застосовується щодо членів ВККС. Вони можуть бути
звільнені більшістю голосів ВРП за пропозицією Комісії з питань
доброчесності та етики.
70. Конституцією України не передбачено, який орган та на яких підставах
має право звільняти члена ВРП. Якщо таку компетенцію взагалі можна
встановити нормами загального права. Схвально сприймається те, що ВРП
відповідає за звільнення своїх членів, але все ж тут існують певні процедурні
недоліки.
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua

18. CDL-AD(2019)027 - 18 -
71. П’ятиденний строк прийняття рішення щодо звільнення очевидно є
занадто коротким. Така система тягне за собою ризик підриву повноважень
ВРП як конституційного органу. Ці зміни можуть вплинути на рівновагу між
органами.
72. Ще більш проблематичною є позиція закріплення презумпції звільнення
членів Вищої ради правосуддя. Проста пропозиція щодо звільнення,
висловлена Комісією з питань доброчесності та етики призводить до
звільнення, якщо більшість від складу ВРП не проголосує проти. Це
положення надає надмірну владу Комісії з питань доброчесності та етики і
може бути неконституційним.
73. Крім того, виникають сумніви щодо можливого подвійного голосування
членів Комісії з питань доброчесності та етики (в якості членів цієї Комісії, а
потім – як членів ВРП). Чітке законодавче врегулювання відсутнє. Слід
виключити можливість голосування членів ВРП за власні пропозиції.
Аналогічну проблему визначив Європейський суд з прав людини у справі
«Олександр Волков проти України».26
74. Новий порядок звільнення члена ВРП послаблює межі (поріг) для
звільнення таким чином, що може призвести до шкоди незалежності цього
конституційного органу. Чи є ці зміни неконституційними, повинен
визначити Конституційний Суд.
VI. Інші питання – суддівська винагорода
75. Зміни до статті 135 передбачають зменшення заробітної плати судді
Верховного Суду з 75 до 55 прожиткових мінімумів. Таке зменшення
становить 27 відсотків. Заробітна плата суддів інших судів зберігається на
раніше встановленому рівні. Делегація Венеційської комісії встановила, що,
залежно від досвіду суддів Верховного Суду, їхні зарплати становлять
приблизно від 8000 євро і можуть легко перевищувати 10 000 євро. Середня
зарплата в Україні становить близько 250 євро. Заробітна плата суддів була
встановлена свідомо високою, щоб зменшити корупційні ризики.
76. Зменшення заробітної плати судді та незалежність судів, так чи інакше,
залежать від кількох факторів. Одним із таких факторів є фактично
мінімальний рівень заробітної плати. У п. 57 Рекомендації Комітету міністрів
(2010)12 зазначається, що "адекватний рівень оплати праці є ключовим
елементом у боротьбі з корупцією суддів і має на меті захистити їх від будь-
яких подібних ризиків"27
. Незалежно від розміру зменшення зарплати, її рівень
не повинен бути нижче того, що в Україні може вважатися належним рівнем
оплати праці для судді найвищої судової інстанції.
77. Другий фактор стосовно зменшення зарплати суддів полягає у відповіді
26
Справа № 21722/11.
27
Див. також Європейська хартія про статус суддів, п. 6.1; Висновок КРЄС №1, п.61; Висновок КРЄС № 21.
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua

19. - 19 CDL-AD(2019)027
на питання: чи є таке зменшення частиною загальної реформи, чи воно
спрямоване проти суддів загалом або проти конкретних суддів? Оплата
роботи суддів на належному рівні тісно пов'язана із безпекою роботи та
незмінністю суддів, що має важливе значення для захисту незалежності
суддів. Однак зниження зарплат суддів само по собі не є сумісним із
незалежністю суддів. У п. 57 Рекомендації Комітету міністрів (2010)12
зазначається: "Державна політика, спрямована на загальне зниження оплати
праці державних службовців, не суперечить вимозі уникнення зниження
винагород суддів". Зниження винагороди лише для певної групи суддів легко
порушить незалежність суддів.28
У цьому випадку зниження заробітних плат
стосується лише суддів Верховного Суду.
78. Зарплата суддів – це не лише елемент незалежності суддів. Зниження
оплати праці суддів може призвести до ризику корупції, а це зменшить
привабливість займаної посади, оскільки може вплинути на готовність
кандидатів на посаду судді подавати заявки для зайняття посад, та мати вплив
на діючих суддів стосовно їх бажання залишитись у професії.
79. Нарешті, виключаючи розділи 22 та 23 Прикінцевих та перехідних
положень Закону «Про судоустрій і статус суддів», Закон № 193-ІХ
передбачає однакову зарплату всім суддям, а не лише тим, хто пройшов
процедуру «перепризначення» відповідно до змін 2016 року. Різниця в
зарплаті між повторно призначеними суддями та іншими справді є
проблемою. Однак, вона має бути вирішена шляхом доопрацювання
процедури оцінювання, а не шляхом надання такої ж зарплати
"нереформованим" суддям, особливо тим, хто відмовився брати участь у
процедурі, та термін перебування на посаді яких повинен бути припинений.
VII. Висновки
80. Стабільність та незалежність судової системи тісно взаємопов'язані.
Довіра громадян до судової влади може зростати лише за умови стабільної
конституційної та законодавчої бази. Після попередньої конституційної
реформи та ретельного процесу перевірки Закон № 193-ІХ вносить низку
додаткових радикальних змін до судової системи України. Він передбачає
нові правила щодо структури та ролі ВРП, а також щодо складу та статусу
ВККС (яка вже була розформована з набранням чинності Законом), скорочує
вдвічі кількість суддів Верховного Суду та запроваджує суворі правила щодо
дисциплінарних заходів для суддів та членів ВРП та ВККС.
81. Комісія схвалює відмову від наміру про застосування Закону «Про
очищення влади» (люстрацію) до керівників ВККС та Державної судової
адміністрації, які займали свої посади в період з 2013 по 2019 роки.
28
Див. також CDL-AD (2010)038, короткий виклад Amicus Curiae для Конституційного суду «Колишньої
Югославської Республіки Македонія» про внесення змін до деяких законів, що стосуються системи заробітної
плати та оплати праці обраних та призначених посадових осіб, пункти 16-20.
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua
S
U
D
.ua