Volume 8 Politicas Sociais

MINAS GERAIS DO SÉCULO XXI

INVESTINDO EM POLÍTICAS SOCIAIS

VOLUME VIII


VOLUME VIII


Banco de
Desenvolvimento de
Minas Gerais

BANCO DE DESENVOLVIMENTO DE MINAS GERAIS S.A. - BDMG

Conselho de Administração
José Augusto Trópia Reis - Presidente
Murilo Paulino Badaró - Vice-Presidente
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Elvira Fonseca Garcia
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Diretoria
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Francisco José de Oliveira - Vice-Presidente
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Ignácio Gabriel Prata Neto
Júlio Onofre Mendes de Oliveira

Coordenação do Projeto
Tadeu Barreto Guimarães - Coordenação Geral
Marco Antônio Rodrigues da Cunha - Coordenação Executiva
Marilena Chaves - Coordenação Técnica

Equipe Técnica do Departamento de Planejamento,
Programas e Estudos Econômicos – D.PE
Bernardo Tavares de Almeida
Frederico Mário Marques
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Juliana Rodrigues de Paula Chiari
Marco Antônio Rodrigues da Cunha
Marilena Chaves
Tadeu Barreto Guimarães - Gerente
Apoio Administrativo
Cristiane de Lima Caputo
Diully Soares Cândido Gonçalves
Henrique Naves Pinheiro
Hiram Silveira Assunção
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As idéias expostas nos textos assinados são de responsabilidade dos autores,
não refletindo necessariamente a opinião do BDMG.

BANCO DE DESENVOLVIMENTO DE MINAS GERAIS S.A. - BDMG

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Editoração de Textos
IDM / Técnica Composição e Arte

Criação da Capa
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Projeto e Produção Gráfica
Fernando Fiúza de Filgueiras
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Revisão e Normalização
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Vicente de Paula Assunção
Virgínia Novais da Mata Machado

Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais
Minas Gerais do Século XXI / Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais.
B213m
2002 Belo Horizonte: Rona Editora, 2002.
10 v. : il. -
Conteúdo: v.1 - O Ponto de Partida. v. 2 - Reinterpretando o Espaço Mineiro.
v. 3 - Infra-Estrutura: sustentando o desenvolvimento. v. 4 - Transformando o
Desenvolvimento na Agropecuária. v. 5 - Consolidando Posições na
Mineração. v. 6 - Integrando a Indústria para o Futuro. v. 7 - Desenvolvimento
Sustentável: apostando no futuro. v. 8 - Investindo em Políticas Sociais. v. 9 -
Transformando o Poder Público: a busca da eficácia. v. Especial – Uma Visão do Novo
Desenvolvimento
1. Condições econômicas – Minas Gerais. 2. Desenvolvimento econômico –
Minas Gerais. I. Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais. II. BDMG. III. Título

CDU: 338.92(815.1)

Catalogação na publicação: Biblioteca BDMG

4 Minas Gerais do Século XXI - Volume I - O ponto de partida

VOLUME 8


Coordenadores do Projeto
Tadeu Barreto Guimarães
Marco Antônio Rodrigues da Cunha
Marilena Chaves

Coordenadores Técnicos do Volume
Bernardo Tavares de Almeida
(D.PE/BDMG)
Luis Aureliano Gama de Andrade
(Cientista político, consultor e Professor da
Faculdade de Ciência Humanas de Pedro Leopoldo)

SUMÁRIO

PRÓLOGO – BREVES CONSIDERAÇÕES SOBRE POLÍTICAS ESTADUAIS NA ÁREA SOCIAL ...... 11

1. EDUCAÇÃO: QUALIDADE E EFICÁCIA DO GASTO PÚBLICO ............................................................... 13

2. POLÍTICAS PÚBLICAS NA ÁREA DE TRABALHO:
DESAFIOS E OPORTUNIDADES PARA O ESTADO DE MINAS GERAIS ............................................ 49

3. POLÍTICAS ESTADUAIS NA ÁREA DA SAÚDE ................................................................................................ 83

4. UMA AGENDA ESTADUAL PARA HABITAÇÃO ............................................................................................. 131

5. SUGESTÕES PARA UMA POLÍTICA ESTADUAL DE COMBATE À
POBREZA PERSISTENTE ........................................................................................................................................ 167

6. DIRETRIZES PARA UMA POLÍTICA DE SEGURANÇA PÚBLICA EM MINAS GERAIS .......... 197

VOLUME VIII


PRÓLOGO
BREVES CONSIDERAÇÕES SOBRE
POLÍTICAS ESTADUAIS NA
ÁREA SOCIAL

Mônica Viegas Andrade
(Cedeplar / UFMG)

BDMG
Breves considerações sobre políticas estaduais

40 anos
na área social
Este volume do Minas Gerais do século XXI, intitulado Investindo em políticas sociais, versa sobre os
conteúdos de educação, trabalho, segurança, habitação, pobreza e saúde. O volume tem um perfil mais
propositivo do que descritivo, com a intenção de apresentar propostas de política pública estadual que
privilegiem o desenvolvimento sustentável do Estado de Minas Gerais, na medida em que as áreas
aqui abordadas remetem a políticas sociais que têm como foco fundamental o capital humano.
A escolha dos temas que integram este volume não é absolutamente abrangente, uma vez
que existem muitas interfaces, no que concerne a políticas de desenvolvimento sustentável, entre
a estrutura produtiva, aqui pensada em termos de infra-estrutura de capital físico, e o capital
humano disponível. A justificativa principal para entender por que esses conteúdos estão dispostos
conjuntamente neste volume reside na questão distributiva. Ou seja, todos esses conteúdos remetem
a políticas de provimento de bens e serviços considerados meritórios, aos quais, portanto, deve
ser garantido o acesso a todos os cidadãos. Essa característica desses bens e serviços em si mesma
já justifica também a intervenção do Estado no seu provimento e financiamento. Cabe, entretanto,
indagar qual é o papel do Estado, enquanto unidade da Federação, no provimento e financiamento
desses bens. Dito de outra forma, que tipo de intervenção pública está mais associado ao ente
federado? É possível se pensar em alguma racionalidade econômica que justifique, pelo menos
parcialmente, parte dessas intervenções pela unidade da Federação?
A descentralização proposta a partir da Constituição de 88 inaugura uma nova etapa na gestão
estadual, sobretudo na área de políticas sociais. Os anos 90 se caracterizaram principalmente pela
consolidação desse novo desenho, com a criação de diversos mecanismos institucionais que transferiram
grande parte dos recursos financeiros para os municípios. Nesse sentido, o desenho de gestão proposto
para o Estado se caracteriza muito mais por um Estado regulador, planejador e coordenador de políticas
sociais do que um Estado responsável pelo provimento direto daqueles bens e serviços.
Existem pelo menos dois aspectos que remetem a uma política estadual. Em primeiro lugar,
há transbordamentos importantes na condução de políticas sociais que tornam a ação do Estado
mais eficiente do que uma ação municipalizada. A ação individualizada dos municípios, em grande
medida, no caso do provimento desses bens e serviços sociais, pode ser ineficiente, na medida em
que não incorpora todos os efeitos. Esse problema ocorre porque na maior parte desses bens e
serviços a decisão de política em um município pode alterar as escolhas dos indivíduos dos
municípios vizinhos. Isso ocorre porque os municípios são unidades geográficas, em geral bastante
pequenas, que admitem grande mobilidade dos agentes econômicos, além do fato de que esses
bens são em geral ofertados com preço zero no momento da utilização.
Um exemplo bastante explícito desse tipo de “efeito-transbordamento” ocorre na política
de segurança pública. A política de segurança de um município pode alterar os indicadores de
criminalidade dos municípios vizinhos. A decisão de intensificar a política de segurança de um
município pode resultar em aumento da criminalidade no município vizinho se os criminosos se
deslocarem para regiões com menor probabilidade de punição.1 Desse modo, a decisão de uma
política de segurança, se pensada apenas a partir da lógica individual de um município, não incorpora
esse efeito-transbordamento que irá ocorrer nos municípios vizinhos mais próximos.

Se o benefício esperado no município vizinho for maior ou igual ao do município que teve sua política de segurança intensificada,
1

os criminosos se deslocarão para os municípios vizinhos.

11
Prólogo - Breves considerações sobre políticas estaduais na área social

Esse exemplo poderia ser estendido a diversas outras decisões de política pública social na
BDMG
40 anos

área estadual. Pode ser estendido às demais áreas sociais: no caso de políticas de emprego, observa-
se uma grande mobilidade dos indivíduos, não apenas intra-estadual, mas até interestadual; todas
as políticas compensatórias de redução da pobreza estão sujeitas a esse tipo de efeito; da mesma
forma para políticas de habitação, saúde e educação. No caso da saúde, observa-se também a
presença de economias de escala, principalmente na produção de serviços hospitalares, o que
torna imprescindível o papel do Estado no planejamento estratégico de localização da oferta de
serviços médicos.
Desse modo, é fundamental o espaço de intervenção da política estadual, no sentido de
coordenar e planejar as políticas municipais. Em situações extremas, os municípios podem até ser
penalizados por terem definido uma política social muito generosa. Foi o caso, por exemplo, da
implantação preliminar do projeto bolsa-escola em Brasília, que acabou gerando um fluxo migratório
intenso.
Um segundo aspecto que remete a políticas sociais estaduais é a necessidade de integração
entre essas políticas. Mais uma vez, a decisão isolada, considerando apenas as necessidades de
uma área social específica, pode ser ineficiente, na medida em que existem muitas inter-relações
entre as áreas sociais. É o caso, por exemplo, de se pensar em uma política de habitação que
privilegie a construção de conjuntos habitacionais sem um planejamento mais orgânico do problema
da demanda de habitações com a de outros serviços sociais. A construção de um conjunto
habitacional, por suas características, pode trazer sérios problemas de segurança pública.
A mesma lógica se aplica a políticas de segurança desatreladas das políticas de educação e
trabalho ou a políticas de redução da pobreza que, para serem sustentáveis no longo prazo, não
podem prescindir de políticas nas áreas da educação, saúde e trabalho. Uma política social integrada
é capaz de otimizar os benefícios que podem ser alcançados com as intervenções públicas. Um
exemplo claro disso pode ser pensado a partir do modelo de gestão aplicado atualmente no Brasil
na área de saúde, que prioriza ações de promoção e prevenção da saúde.
Esse modelo é uma evidência da importância de políticas locais que permitem uma interação
grande com a comunidade, aumentando a eficácia dos programas sociais. No caso da saúde, a
intermediação com a comunidade é realizada através dos agentes comunitários da saúde e da
equipe do programa de saúde da família. Essa intermediação do Estado com a comunidade, que
permite um conhecimento melhor das necessidades reais da comunidade, poderia ser utilizada
para outros tipos de ação em outras áreas, por exemplo, obtendo também informações
socioeconômicas dos indivíduos para garantir maior eficácia nas políticas de emprego e educação.
Como dito anteriormente, o processo de descentralização enfatiza a ação local. De
fato, no caso de política social, a necessidade de garantia de acesso aos serviços sociais
torna a gestão local, em grande medida, mais eficiente. Entretanto, esse novo desenho
não pode prescindir da política estadual que estaria associada às atividades de
planejamento, coordenação e organização de infra-estrutura logística, permitindo políticas
sociais integradas.

12 Minas Gerais do Século XXI - Volume VIII - Investindo em políticas sociais

VOLUME VIII


CAPÍTULO 1
EDUCAÇÃO: QUALIDADE E EFICÁCIA
DO GASTO PÚBLICO

João Batista Araujo e Oliveira
(Consultor, Presidente da JM Associados)

SUMÁRIO

1. EDUCAÇÃO E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO ................................................................................. 17

2. EDUCAÇÃO NO BRASIL E EM MINAS GERAIS ............................................................................................. 20
2.1. Brasil ................................................................................................................................................................................ 20
2.2. Minas Gerais ................................................................................................................................................................... 21

3. PANORAMA DA EDUCAÇÃO EM MINAS GERAIS ....................................................................................... 23
3.1. Cobertura ........................................................................................................................................................................ 23
3.2. Os investimentos e os custos ....................................................................................................................................... 24
3.3. Desempenho ................................................................................................................................................................... 25

4. OS PRINCIPAIS PROBLEMAS .................................................................................................................................. 27
4.1. Qualidade ........................................................................................................................................................................ 27
4.2. Eficiência ........................................................................................................................................................................ 27
4.3. Eqüidade ......................................................................................................................................................................... 29

5. ALAVANCAGENS PARA MUDANÇAS ................................................................................................................... 31
5.1. Políticas de caráter geral .............................................................................................................................................. 32
5.2. Políticas referentes aos níveis de ensino ................................................................................................................... 34
5.3. Como implementar as mudanças ................................................................................................................................ 36
5.4. Uma agenda modesta .................................................................................................................................................... 38
5.5. Novos papéis do Governo Estadual .......................................................................................................................... 38

6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ........................................................................................................................ 40

7. QUADROS ............................................................................................................................................................................ 42

BDMG
1. Educação e desenvolvimento econômico

40 anos
Permanecem válidas as conclusões da teoria do capital humano: o nível de educação de
uma sociedade está diretamente relacionado com o nível de desenvolvimento econômico. A
correlação não sugere nem supõe uma causalidade. Comprovadamente, educação e treinamento
por si sós não geram crescimento econômico.
Estudos recentes realizados no âmbito dos países da OCDE (2000) sugerem dois importantes
refinamentos à teoria. De um lado, a educação tende a ser mais eficaz quando associada a outras
condições, tais como investimento massivo e sustentado em pesquisa e desenvolvimento, agregado
a uma taxa de progresso tecnológico relativamente rápida. De outro lado, tende a ser mais eficaz
quando a força de trabalho possui habilidades que facilitam a adoção de novas tecnologias, ou
seja, o tipo e qualidade do ensino são relevantes. As habilidades relevantes para a aquisição e o
desenvolvimento de tecnologias pelas empresas estão menos relacionadas a anos de estudo e mais
a competências de fatores de natureza cognitiva e não cognitiva (Autor, Levy e Murnane, 2001;
Carneiro, Heckman e Manoli, 2002; Krueger, 2002).
Dentre os fatores de natureza cognitiva ressaltam-se a flexibilidade e capacidade de resolver
problemas dentro de famílias ocupacionais, que são necessariamente específicas. Três confusões são
freqüentes. A primeira é supor que existem habilidades comuns – como a de resolver problemas –
que independem de uma sólida formação técnica ou profissional. A segunda confusão consiste em
supor que basta prática repetitiva, como era o caso das antigas metodologias de formação profissional.
A terceira, mais difundida, é a crença de que basta ensinar informática para todo mundo. A evidência
empírica (Autor et al., 2001) sugere, ao contrário, que o grande impacto da informática – além de
gerar desemprego – consiste em exigir de todos os trabalhadores maior capacidade de analisar dados
em suas áreas de trabalho – independentemente de operarem computadores (o que, de resto, afeta
uma minoria de empregados mesmo em indústrias altamente informatizadas).
Os fatores de natureza não cognitiva são igualmente importantes, e especialmente em
determinados níveis ocupacionais. Para as ocupações de menor complexidade, são fundamentais
e freqüentemente mais importantes do que variáveis cognitivas. Para muitas ocupações de nível
técnico (operário especializado, técnico de nível médio), habilidades como disciplina, auto-
organização, capacidade de compreender e seguir comandos, de trabalhar cooperativamente em
grupos vêm-se tornando cada vez mais essenciais – ao lado de requisitos cognitivos, manuais e
técnicos. E, em determinadas ocupações – particularmente gerenciais –, voltam a ser os maiores
determinantes do sucesso (Pfeffer e Fong, 2002).
Essas evidências colocam em xeque propostas de expansão linear da educação, que propõem
mais educação a qualquer custo, mais educação de qualquer qualidade e mais educação acadêmica,
sem levar em conta o custo dos investimentos, as taxas individuais e sociais de retorno e o impacto
dessas políticas sobre a eqüidade. Também sugerem a necessidade de se reavaliar as relações entre
educação, formação profissional e desenvolvimento econômico e social.
Estudos da Fundação SEADE sobre formação profissional e mercados de trabalho realizados
no Estado de Minas Gerais ilustram os benefícios oriundos de uma formação profissional de boa
qualidade adequada ao mercado de trabalho. O sistema Senai, de modo particular, parece constituir
importante fator de agregação de capital econômico (taxas de retorno) e cultural (compensa
deficiências do ambiente familiar), com efeitos sobre a redução do tempo para obter emprego, o
nível de remuneração e a taxa de mobilidade ocupacional (Fundação SEADE, 2000; Oliveira, 2000).

17
Capítulo 1 - Educação: qualidade e eficácia do gasto público

Os dados empíricos sobre PIB, massa salarial, renda e escolaridade apresentados nos QUADROS
BDMG
40 anos

1 a 3 corroboram as tendências apontadas acima. No caso de Minas Gerais, indicam que:
• a massa salarial permanece relativamente inalterada em termos proporcionais, em torno
de 38% a 40% do PIB;
• as estratégias de modernização da economia e da produção, implementadas vigorosamente
na década de 90, e que implicaram profundas mudanças nos processos de produção,
automação e aumento da eficiência – em linha com os desenvolvimentos internacionais,
que acompanharam a incorporação dos vários países ao fenômeno da globalização –,
ficaram associadas a um aumento expressivo do número e proporção de desempregados.
No início da década de 90, o desemprego era inferior a 5% e, no início da década de
2000, superior a 15%, conforme registrado no Censo Econômico do Estado de Minas
Gerais;
• ao mesmo tempo, essas mudanças não alteraram significativamente a distribuição do
nível de escolaridade da força de trabalho (QUADRO 1), apesar do sensível aumento do
nível médio de escolaridade da população no período;1
• o efeito dessas mudanças, na prática, concentrou-se na demanda de maior especialização
em algumas ocupações de nível médio e superior, que absorvem pouco mais de 20% do
total de trabalhadores. Para o restante da força de trabalho, o efeito mais sensível refere-
se à maior intensidade do trabalho e ao aumento de tarefas colaterais, sobretudo as que
requerem habilidades básicas como ler, escrever e comunicar-se. Aumenta o número de
pessoas que trabalham em ocupações que requerem pouca qualificação formal
(principalmente no setor de serviços não industriais), sobretudo do ponto de vista
cognitivo;
• a introdução da informática na produção, negócios e serviços constitui um exemplo
interessante. No setor industrial de Minas Gerais, por exemplo, menos de 30% dos
trabalhadores atuam diretamente com computadores, incluindo programadores, pessoal
de manutenção, serviços e vendas e um grande número de operadores ou digitadores
(Fundação SEADE, 2000). O maior impacto da informática, no entanto, refere-se ao
conjunto total de trabalhadores em funções administrativas e técnicas, que, com ou sem
acesso direto ao computador, necessitam utilizar habilidades cognitivas para identificar
informação e interpretar dados – o que, em última instância, requer competências
analíticas em áreas ocupacionais delimitadas que possam ser adequadas às características
das empresas;
• o aumento do nível de escolarização da força de trabalho e das exigências de maior
escolaridade para ingresso no mercado formal de trabalho resultou na perda relativa de
salários (QUADRO 1). Maior escolaridade permanece associada a maiores salários, mas
a elevação do nível médio de escolaridade trouxe como efeito salários relativamente
menores em relação ao salário médio entre 1993 e 2001. A renda relativa aumentou
apenas em algumas ocupações de nível superior.
Esse conjunto de evidências sobre educação e mercado de trabalho é suficiente para
extrair algumas conclusões preliminares. Sem desconhecer outros objetivos da educação e da
escolarização, do ponto de vista de mercado de trabalho, e conseqüentemente de emprego, renda

Ou seja, houve um aumento de pessoas com mais anos de escolaridade, na sociedade e na PEA, mas esse aumento se deu dentro
1

de níveis de ensino (sobretudo fundamental), mais do que entre níveis de ensino.


e exercício da cidadania, a função da educação e da formação profissional consiste em fornecer à

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40 anos
sociedade e aos indivíduos habilidades que lhes permitam absorver tecnologias e contribuir para
o processo de aumento da eficiência do setor produtivo e participar contributivamente da sociedade.
Essas habilidades incluem competências cognitivas e não cognitivas – sendo as últimas
particularmente relevantes para as ocupações de nível básico, onde se encontra mais de 60% da
força de trabalho.
Torna-se imperioso, sob essa ótica, recolocar o papel estratégico de sólidas políticas
educacionais. Tais políticas só se caracterizam como efetivas se conseguirem assegurar um ensino
fundamental de qualidade para todos, já que:
• mais de 60% dos empregos oferecidos requerem no máximo oito anos de escolaridade;
• um ensino fundamental de qualidade é pré-requisito para uma boa formação profissional,
ainda que no nível básico; e
• um ensino fundamental de qualidade é essencial para os indivíduos que queiram continuar
a estudar.
Portanto, e apesar da retórica corrente sobre a necessidade de aumento da escolaridade a
qualquer custo, independentemente de sua qualificação, somente um ensino fundamental de
qualidade pode garantir a mais de 60% da população acesso ao mercado formal de trabalho e a
uma formação profissional (aprendizagem) adequada e, para os de melhor desempenho nesse
nível de ensino, assegurar condições de concluir adequadamente um curso médio e, eventualmente,
ingressar num curso superior.
Em síntese, qualquer política que não assegure ensino fundamental de qualidade para todos
fatalmente limitará as chances de mobilidade social da maioria da população, contribuirá para
aumentar, ainda mais, as diferenças de oportunidades e, conseqüentemente, de renda, e frustrará
qualquer possibilidade de qualificação da população trabalhadora que se situa na base da pirâmide
ocupacional.

19

BDMG
40 anos

2. Educação no Brasil e em Minas Gerais

2.1. Brasil
A história da educação no período da República pode ser dividida em duas épocas. A primeira
vai até 1960. A oferta era limitada e foi progredindo de forma lenta e gradual. Essa educação se
caracterizava pelo caráter fortemente elitista e excludente, instrumentalizado pela manipulação
de vagas escassas por critérios meritocráticos e clientelistas.
A partir de 1960 começa a fase, ainda vigente, de expansão, quase sempre caracterizada pela
pressa, improvisação e conseqüente despreocupação pela qualidade. Embora instrumentos mais
rigorosos e objetivos de avaliação da qualidade do ensino só tenham sido desenvolvidos a partir dos
anos 90, mesmo antes dessa época já se tornara notória a desqualificação do ensino e da escola. De
fato, nesse período aumentaram a dicotomia e o acesso entre ricos (escola particular) e pobres (escola
pública). O sistema público de ensino superior gratuito tornou-se um instrumento de aumento das
desigualdades decorrentes de diferenças de oportunidades educacionais – desvirtuando as políticas
de ensino médio – e um símbolo do caráter elitista das políticas educacionais.
Em 1975, apenas seis anos após a extensão do ensino primário de quatro para oito séries, já
havia vagas suficientes, no Brasil e em Minas Gerais, para todas as crianças de sete a 14 anos de
idade. No entanto, grande parte dessas vagas era, e continua sendo, ocupada por repetentes. Mesmo
diante da evidência de que as vagas superam a demanda efetiva (faixa etária adequada) no ensino
fundamental e médio, a palavra de ordem, no país, continua sendo expandir a oferta de vagas.
Inúmeras reformas foram tentadas desde 1961, a partir da Lei de Diretrizes e Bases da Educação.
Em comum, essas reformas se caracterizam pelo caráter isolado: ora a alteração apenas de nomenclaturas,
ora uma campanha de livros didáticos ou de alfabetização, ora um movimento para capacitar professores,
ora a mudança de currículos. Mais comumente limitam-se a trocar o nome dos cursos e programas.
Retomando os ideais do Movimento dos Intelectuais pela educação pública da década de 50,
em meados da década de 70 começam a surgir movimentos e iniciativas locais, regionais e nacionais
pela melhoria do ensino público – sobretudo o ensino fundamental. O centralismo e autoritarismo
do regime militar exacerbam o clamor por democratização, descentralização e desburocratização. A
abertura política enseja a implementação de diversas reformas, tanto de caráter gerencial quanto
pedagógico, acompanhada de uma crescente politização da educação e dos currículos. Passa-se a
falar em proposta político-pedagógica e a reivindicar e promover eleição direta de diretores de escola,
freqüentemente desvinculada de qualquer exigência de competência ou experiência.
Apenas no início da década de 90 o Governo Federal – em parte mobilizado pelo movimento
de Jontiem e ao mesmo tempo sensibilizado pela pressão popular e de alguns grupos de interesse
– começa a se interessar pelo ensino fundamental. O desafio externo da globalização também
poderá explicar, em parte, o súbito interesse de empresários e outras elites pela educação de base.
A criação de um sistema nacional de avaliação (o SAEB) em 1991 constitui o marco mais
importante dessa nova orientação. No primeiro ano da gestão do presidente Fernando Henrique
Cardoso, o ensino fundamental adquire foros de prioridade e é criado o Fundo de Desenvolvimento
do Ensino Fundamental e Valorização do Professor – Fundef. Mas o ensino básico logo deixa de
receber atenção preferencial, e já em 1997 o Ministério da Educação (MEC) sinaliza para que as
secretarias de Educação concentrem sua atuação no ensino médio, e, no ano seguinte, passa a


priorizar tudo, conforme consubstanciado no Plano Nacional de Educação. Esse plano constitui

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40 anos
epítome do imaginário brasileiro – de querer tudo priorizar e tudo resolver ao mesmo tempo – sem
os correspondentes investimentos e previsões financeiras. Os Estados, inclusive Minas Gerais,
vêm acompanhando essas (des)orientações das políticas federais sem exercitar sua autonomia
federativa ou espírito crítico a respeito de sua inadequação.
Em vez de políticas consistentes, integradas e economicamente viáveis, o instrumento
básico da política educacional nos diversos níveis da Federação continua sendo o de administrar
– através de projetos avulsos – as “inovações” e projetos educativos de curto fôlego e nulo impacto.
Permanece, sob o nome de regime de colaboração, a superposição de competências, iniciativas e
até mesmo competição entre os entes federados. Em 2002 o Ministério da Educação continuava
a administrar, diretamente, dezenas de programas junto a secretarias estaduais, municipais, escolas,
e até junto às famílias, sem qualquer vinculação entre as ações e o fortalecimento da racionalidade
do sistema e a indução de políticas permanentes. O mesmo ocorre nas demais instâncias federativas,
que atuam sem compromisso com prioridades ou resultados, e sem respeito ao princípio da
autonomia, quer dos entes federados, quer das escolas.
2.2. Minas Gerais
Minas Gerais sempre se vangloriou e foi reconhecido como um Estado em que a educação
pública se destacou. Expoentes de renome nacional como Helena Antipoff, Lúcia Casasanta e
Alaíde Lisboa de Oliveira e instituições como o PABAEE ilustram esse passado. Mas tudo isso
ocorreu num ambiente em que a oferta de educação pública era restrita a uma pequena parcela da
população – praticamente inexistia uma “rede” de ensino. As instituições eram únicas, conhecidas
pelo nome singular: “o” Ginásio Mineiro, “o” Colégio Estadual, ‘‘o” Colégio Municipal, “o’’ Instituto
de Educação.
Minas foi o primeiro Estado brasileiro a propor e implementar, na década de 90, uma reforma
educativa integrada e consistente. Trata-se da primeira reforma educativa, no país, com foco
gerencial – diferentemente da tradicional ênfase na ação pedagógica. Essa reforma se baseou no
princípio da autonomia escolar e da promoção e gerenciamento da qualidade. Foi acompanhada
de mudanças estruturais no relacionamento entre secretaria, escolas e comunidades e de
significativo aumento de recursos financeiros para o funcionamento das escolas e do salário de
professores e dirigentes (Oliveira, 1998).
Essa política logrou resultados significativos evidenciados pelo expressivo aumento das
médias do desempenho dos alunos nos testes do SAEB de 1995 e 1997. Em conseqüência, de
uma posição média no cenário nacional Minas passou a ocupar os primeiros lugares de forma
consistente.
A partir de 1995 a reforma inicial começou a sofrer alterações – alguns aprofundamentos,
algumas mudanças de rumo e alguns retrocessos. No todo, essas alterações parecem não ter sido
suficientes para fazer continuar a avançar os ganhos de qualidade obtidos inicialmente – conforme
revelam os resultados do SAEB de 1999 e 2001: Minas pára de melhorar e piora na mesma
proporção que os demais Estados.2

Os destinos da reforma educacional de Minas merecem investigação. Os efeitos positivos da melhoria do desempenho dos alunos nos
2

anos iniciais da reforma talvez possam ser atribuídos a um efeito Hawthorne ou à motivação advinda dos expressivos aumentos salariais
– sinal da prioridade política do governo. Por outro lado, é curioso observar que a rede municipal no interior do Estado também sofreu
melhorias e continuou acompanhando a qualidade da rede estadual, sugerindo um efeito que vai além da rede estadual. Isso dificulta a
atribuição de causalidade a uma ou outra característica da reforma. Mais de dez anos depois de seu início, as características básicas da
reforma continuam vigorando e tornaram-se itens padrão de reformas educativas no restante do país – embora poucos sistemas de ensino
tenham feito, mesmo depois de 1991, reformas que abrangeram simultaneamente as principais variáveis que afetam a gestão escolar.

21

Analistas ainda não se debruçaram sobre o impacto do projeto Pró-Qualidade, referente ao
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40 anos

financiamento do Banco Mundial para a reforma da educação em Minas Gerais. Na verdade, os
desembolsos efetivos de recursos externos só começaram na segunda metade do programa, a
partir de 1996, quando as grandes reformas já haviam sido executadas. Os recursos externos
foram utilizados em itens preferidos pelos bancos internacionais de desenvolvimento – instalações,
equipamentos e capacitação de pessoal. É possível que a maior contribuição do Pró-Qualidade
tenha sido de natureza política: credibilidade e visibilidade, que ajudaram a chamar a atenção e
granjear simpatia local, nacional e internacional para a reforma.
Merece destaque a questão da municipalização. Apesar do discurso oficial de todos os
governos da década de 90 e da introdução do Fundef como instrumento para viabilizar a
municipalização, os dados apresentados no QUADRO 4 mostram que essa iniciativa governamental
nunca chegou a constituir uma política consistente, continuada e efetiva. Houve um esforço inicial
de municipalização no período 92-95, mas essa ação não foi acompanhada pela desaceleração de
novas matrículas na rede estadual. Houve uma mudança significativa, mas pontual, entre o final
de 1997 e o início de 1998, com a transferência de mais de 400 mil alunos para a rede municipal.
Mas a rede estadual só perdeu, de fato, 220 mil alunos, enquanto a municipal foi acrescida de 800
vagas. O que ocorreu, efetivamente, foi o crescimento das duas redes ao longo da década até o
ano de 1999, tendo sido muito maior o crescimento da rede municipal – e é isso que explica a
mudança de sua participação relativa. Apenas a partir do ano 2000 a rede estadual começa a
diminuir de forma mais sistemática, mais em decorrência da falta de alunos do que de um processo
sistemático de municipalização. A falta de uma política consistente de municipalização explica
por que Minas Gerais é um dos três Estados em que a rede estadual ainda supera a rede municipal
de ensino fundamental em número de alunos.


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3. Panorama da educação em Minas Gerais

40 anos
Os dados apresentados nos QUADROS 4, 5 e 6 fornecem um panorama dos indicadores de
cobertura e desempenho do sistema de ensino em Minas Gerais e são brevemente discutidos a seguir.

3.1. Cobertura
A maioria dos indicadores educacionais de Minas Gerais revela um quadro muito semelhante
à média da situação educacional do Brasil. Embora seja a terceira economia do país, Minas parece
espelhar as contradições e desigualdades da realidade brasileira na educação.
Como no resto do Brasil, também em Minas Gerais há uma expressiva oferta de vagas – mais
de 30% da população mineira freqüenta algum tipo de curso formal (35% no Brasil) –, representando
um contingente equivalente a quase 16 coortes populacionais na escola. No Brasil há mais de 19
coortes freqüentando escolas. Mais do que qualidade, esses dados revelam as fortes ineficiências
que caracterizam o sistema de ensino, denunciando um represamento de alunos nas séries iniciais.
As atuais coortes populacionais em Minas Gerais se situam em torno de 350 mil crianças
em cada faixa etária (dos sete aos 17 anos). Segundo o Censo do IBGE de 2000, esse número cairá
para aproximadamente 300 mil nos próximos cinco anos. Isso representará uma demanda de 2,4
milhões de alunos para o ensino fundamental e de 900 mil para o ensino médio. Atualmente já
existem 3,5 milhões de vagas somente no ensino fundamental e quase um milhão de vagas no
ensino médio.
O acesso à escola é praticamente universal. De uma população recenseada de 2.801.758
crianças de sete a 14 anos (Censo 2000), havia 2.781.426 delas no ensino fundamental em março
de 2000. Do total de 1.102.578 jovens entre 15 e 17 anos, 931.179 (84,4%) encontravam-se entre
o ensino fundamental (506.829) e médio (525.350). Os jovens de 15 a 17 anos fora da escola
ainda podem estar no ensino supletivo ou simplesmente pararam de estudar, mas seu número é
bastante reduzido.
Segundo os dados do Censo Escolar de 2001, o número de matrículas na 8a série em março
de 2001 (368.891) já era superior a 100% da coorte de idade naquele ano, embora mais da metade
dos alunos já possuam 17 anos ou mais ao concluir o ensino fundamental.
A oferta de vagas na 1a série do ensino médio (404.810) supera tanto o número de graduados
da 8a série (251.583) quanto o de alunos de uma coorte de 15 anos (372.405). No conjunto do
ensino médio há quase um empate entre número de vagas e número de jovens de 15 a 17 anos.
Quase 60% das vagas são oferecidas no turno da noite, correspondendo à clientela com mais de
18 anos de idade. A matrícula de 404.810 na 1a série, 284.382 (70%) na 2a e 171.275 (42%) na
3ª série reflete o elevado índice de perdas no ensino médio.
Os dados existentes – em Minas e no Brasil – não confirmam o discurso político de que é
preciso expandir o ensino médio, pelo simples fato de não existirem pessoas entre 15 e 17 anos
para as quais não existam vagas nessas escolas.
Os dados do Censo Escolar de 2001 dão conta de que havia 239.456 universitários no
Estado de Minas Gerais e 34.944 concluintes, revelando perdas superiores a 55% entre o ingresso

23

e a saída dos alunos. Essas perdas estariam provavelmente associadas a problemas de qualidade
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40 anos

do ensino oferecido, a questões financeiras e, possivelmente, ao desajuste entre as aspirações e
expectativas dos alunos e a realidade do mercado de trabalho. O ensino superior ofereceu 81.238
vagas no primeiro ano, em 2000. Isso equivale a uma vaga para cada dois concluintes do ensino
médio e a quase 25% dos jovens de uma coorte – o que situa o Estado entre os países com maior
oferta de vagas em relação à população jovem.
A rede estadual é reduzida: a UEMG matriculou 16.165 em 2001 e a UNIMONTES, pouco
mais de 6.000 alunos de graduação – o que dá um total aproximado de 24 mil alunos, mais cerca
de 1.000 pós-graduados, representando cerca de 10% da oferta. Com raras exceções, a oferta se
concentra em cursos de pedagogia e licenciatura (QUADRO 6).
A cobertura na educação infantil – creches e pré-escolas – é bastante limitada, refletindo a
escassez de recursos próprios dos municípios. A educação de jovens e adultos oferece pouco mais
de 200 mil vagas – evidenciando a preferência da oferta por cursos “regulares” noturnos.

3.2. Os investimentos e os custos
Não existem dados disponíveis que permitam um dimensionamento preciso dos gastos
com educação em Minas Gerais.3 Há estatísticas sobre o Fundef, algumas informações financeiras
sobre a rede estadual e nenhum dado acessível de forma organizada sobre a rede municipal.
Se os dados sobre a rede estadual são precários, a inexistência de informações sobre a rede
municipal revela a ausência de uma política educacional em Minas Gerais. Existe política para a
rede estadual, mas não uma política mineira de educação.
O Governo Estadual, em 2001, gastou cerca de 3,2 bilhões de reais com educação,
representando aproximadamente 34% do orçamento estadual (impostos e transferências). O
QUADRO 7 apresenta a previsão orçamentária para 2002, o QUADRO 8 registra os dados da
Secretaria de Educação sobre pagamentos a pessoal, por nível de ensino, enquanto no QUADRO
9 é mostrada a evolução dos pagamentos a professores ativos e inativos. Cabe observar:
• as informações contidas nesses quadros são sujeitas a inconsistências e erros. Por
exemplo, os dados da Secretaria de Educação sobre custos de pessoal superam o valor
total de gastos com educação registrados pela Secretaria da Fazenda. Praticamente
inexistem recursos para investimento e custeio – o que deve revelar um erro de
informação;
• os gastos com professores do ensino médio devem estar subdimensionados: não é razoável
esperar que a média salarial de professores do ensino médio seja inferior à dos professores
do ensino fundamental. O ensino fundamental está subsidiando, de forma camuflada, os
gastos com o ensino médio;
• os gastos com inativos representam quase 1/3 do total de despesas educacionais, e
vêm apresentando crescimento, apesar da diminuição do número de alunos na rede
estadual.

A falta de transparência dos dados econômico-financeiros é tônica da administração educacional no Brasil. É interessante
3

observar que num Estado como Minas Gerais, que gasta quase 73% de seu orçamento com pessoal, e no qual a folha de
pagamentos da educação representa parcela significativa dos gastos públicos, não exista um monitoramento rigoroso e sistemático
desses custos e gastos em nenhuma repartição pública.


Os QUADROS 10 e 11 apresentam algumas informações sobre o Fundef:

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40 anos
• os governos municipais teriam gasto no ano de 2001 cerca de 1,1 bilhão de reais, dos quais
837 milhões provenientes do fundo e o restante decorrente de 25% das receitas próprias;4
• a estrutura de gastos com educação fundamental foi profundamente afetada pelo advento
do Fundef. Embora não tenha alterado o total de recursos destinados à educação no
Brasil, ou em Minas, o Fundef mudou o volume de recursos destinados ao ensino
fundamental nas redes municipais;
• em 2001 o valor médio do Fundef em Minas Gerais foi de aproximadamente 600 reais
por aluno, mas o gasto médio por aluno ultrapassou 700 reais, tendo em vista a participação
de recursos próprios do Estado e dos municípios.

Os dados sobre despesas com o ensino superior não são disponíveis nem em documentos
oficiais do Estado de Minas Gerais, nem das respectivas instituições. As estimativas a respeito
desses gastos variam de 40 a 100 milhões de reais – o orçamento estadual de 2002 fez uma
previsão de 168 milhões de reais.
Os investimentos privados em educação podem ser estimados em 2.2 bilhões de reais.5 Os
investimentos federais em ensino superior são avaliados em 720 milhões de reais (60 mil alunos x
12 mil reais por aluno/ano). No total, os gastos educacionais em Minas Gerais podem ser estimados
em cerca de 7 bilhões de reais, equivalentes a pouco mais de 6% do PIB estadual, sendo 2/3
relativos a investimentos públicos.

3.3. Desempenho
O Estado de Minas Gerais instituiu instrumentos de avaliação de desempenho escolar
desde o início da década de 90 e vem submetendo os alunos das redes públicas às avaliações
estaduais e nacionais.
De modo geral, o desempenho dos alunos de Minas Gerais aumentou significativamente nos
anos de 1995 e 1997 tanto em termos absolutos quanto relativos, saltando de uma posição inicial
média para o topo da distribuição. A partir de 1999 não foram registrados avanços absolutos ou relativos.
O QUADRO 12 apresenta os resultados do desempenho dos alunos dos ensinos fundamental
e médio de Minas Gerais nos testes nacionais do SAEB:
• as médias em todas as disciplinas e níveis de ensino situam-se abaixo do ponto de
corte considerado como mínimo necessário. Isso significa que em Minas Gerais, como
no resto do Brasil, mais da metade dos alunos, em todos os níveis e disciplinas
examinados, não conseguem atingir o nível mínimo de desempenho estipulado para
esses testes;

Estimando-se que a receita própria dos municípios mineiros equivale a 10% da receita municipal no Brasil (20 bilhões de reais),
4

pode-se presumir que os municípios ainda destinam 500 milhões de reais à educação (25% de 2 bilhões de reais). Desse total, cerca
de 300 milhões seriam destinados ao ensino fundamental e a maioria do restante à educação infantil.
A estimativa supõe 315.381 mil alunos de ensino básico versus custo anual médio de 4 mil reais (1,26 bilhão) e 154.201 alunos de
5

ensino superior ao custo anual médio de 6 mil reais (925 milhões), num total aproximado de 2,2 bilhões de reais. Não estão
computados os custos da pré-escola nem as despesas individuais das pessoas com uniformes, livros e materiais didáticos e
transporte para chegar aos locais de ensino.

25

• o desempenho dos alunos das redes municipal urbana e estadual é praticamente
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40 anos

equivalente – apesar da diferença no custo dos dois sistemas. A diferença entre as duas
redes raramente ultrapassa cinco pontos – num teste cujo desvio-padrão é estimado
em 50 pontos. Já as escolas privadas apresentam um comportamento nitidamente
diferenciado – com um desempenho superior que varia de 20% a 30% de pontos,
equivalentes a pouco mais de um desvio-padrão, de acordo com a série. Os resultados
da zona rural são consistentemente mais baixos – o que suscita questões de eqüidade
na oferta de oportunidades educativas.

O QUADRO 13 apresenta uma síntese dos resultados do Simave – que é o sistema mineiro
de avaliação de ensino. Os dados desse sistema corroboram e ilustram as conclusões do SAEB –
indicando que parcela ínfima dos alunos, em cada série avaliada, possui competências suficientes
para prosseguir os seus estudos. Os resultados relativos à rede municipal revelam médias ligeiramente
superiores às das escolas estaduais.
Esses dados – associados aos demais mencionados – sugerem que a escola pública mineira
não constitui um mecanismo de mobilidade social para a população carente, nem para os pobres
mais talentosos e esforçados.
Os resultados das instituições estaduais de ensino superior no Exame Nacional de Cursos
(Provão), apresentados no QUADRO 6, revelam que sete de 40 cursos (17,5%) atingem notas A
e B. A oferta de cursos – a maioria concentrada em licenciatura e ciências sociais – também não
revela nenhuma resposta a estratégias de desenvolvimento humano, tecnológico ou regional.
Particularmente no caso do magistério, o problema de recrutar professores reside na qualidade da
oferta e não na quantidade de pessoas formadas. Na área de matemática, por exemplo, a média
nacional dos cursos de licenciatura, no Provão, é de 1,2 ponto sobre 10. Não há nenhuma razão
para suspeitar que esse tipo de oferta pelo poder público venha a trazer qualquer contribuição
para o desenvolvimento econômico, tecnológico, humano ou educacional no Estado de Minas
Gerais.


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4. Os principais problemas

40 anos
Educação é um processo em contínua mudança. Não existe um estado final desejável pronto
e acabado. Pelo mesmo raciocínio, não existem soluções definitivas, muito menos “a” solução.
Mas existem parâmetros – de eficiência, qualidade e eqüidade – que podem ser usados para medir
o desempenho de um sistema educacional. Utilizamos nesta análise três parâmetros:
• a qualidade, ou seja, o desempenho cognitivo dos alunos;
• a eqüidade, ou seja, o impacto diferencial das políticas públicas segundo a origem
socioeconômica da população; e
• a eficiência no sentido convencional de otimização de uso de recursos.

4.1. Qualidade
Além de recordista de matrículas e vagas, o Brasil também é recordista de má qualidade do
ensino. Minas Gerais situa-se no topo de uma distribuição, mas ainda assim a qualidade do ensino
fundamental e médio está longe de qualquer parâmetro razoável de qualidade. Mais de 50% dos
alunos não dominam os requisitos nacionais básicos, nos vários níveis de ensino – quanto mais
elevado o nível, menor o índice de pessoas qualificadas.
Pouco menos de 20% dos concluintes de ensino médio em escolas públicas da Região
Metropolitana de Belo Horizonte (89% no caso das escolas particulares) – que constituem a elite
dos que chegam a esse nível – postulam vagas em instituições como a UFMG (Soares, Castro e
César, 2002). Dados relativos aos vestibulares da UFMG permitem inferir que alunos com escores
inferiores a 400 pontos no SAEB não conseguem ingressar nos cursos competitivos daquela
instituição. Ora, os dados do SAEB mostram que menos de 1% dos alunos das redes públicas em
Minas alcançam esse padrão – o que não os qualifica para nenhum curso competitivo da UFMG.
A desvalorização relativa do valor pago por mais anos de escolaridade, apresentada no
QUADRO 1, pode refletir que o setor privado está ajustando os salários à baixa qualidade dos
diplomados. Em conseqüência, o trabalhador precisa estudar mais tempo para ganhar relativamente
menos do que no passado, com menos anos de estudo.

4.2. Eficiência
Os indicadores de ineficiência da educação em Minas Gerais, já apresentados anteriormente,
são resumidos a seguir:
• excesso de alunos – há 800 mil alunos a mais do que deveria no ensino fundamental,
comprometendo recursos que poderiam ser usados em outros níveis de ensino;
• defasagem idade-série. Além dos 800 mil alunos com mais de 15 anos no ensino
fundamental, entre 30% e 50% dos alunos de todas as séries se apresentam com forte
defasagem – revelando problemas de qualidade do ensino sinalizados pelos índices de
reprovação;

27

• duplicidade de redes – a duplicidade gera excesso de escolas e salas de aula, com baixo
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40 anos

aproveitamento. O QUADRO 14 informa, entre outras coisas, que existem 116 mil salas
de aula para cerca de 150 mil turmas – embora a maioria das escolas seja utilizada em
dois ou três turnos;
• a ineficiência também se revela pelo número de docentes (QUADROS 15 e 16). Na rede
estadual, por exemplo, são pagas 92.566 funções docentes para 55.351 turmas do ensino
fundamental – o que dá uma proporção de 1,7 professor por turma – sem contar quase
4,5 mil professores afastados. Vale observar que cada turma tem, em média, 32,9 alunos
– o que sugere que milhares de professores não regem turmas. Esse “excesso” de
professores não parece beneficiar os alunos com ensino de melhor qualidade, mas
certamente contribui para onerar o sistema e diminuir os salários dos professores que
efetivamente lecionam, conforme se pode detectar dos níveis de remuneração
apresentados no QUADRO 15;
• no ensino superior, são as perdas (desistências) que caracterizam a maior parte da
ineficiência – e se refletem, entre outras, na baixa relação professor/aluno nas séries
mais avançadas dos cursos, com a conseqüente elevação de custos. No caso da UEMG,
para a qual existem dados disponíveis, o número de conclusões foi de 2.653 alunos em
2001 – cerca de 17% do total de alunos e correspondente a 50% do total de vagas
oferecidas na 1a série;
• outra forma de medir a eficiência seria estimar as perdas anuais e totais do sistema. Os
dados do boletim do MEC/INEP – Números da educação no Brasil 1994-2000 – para Minas
Gerais apresentam uma perda anual total de 20,7% entre repetência e abandono, no
ensino fundamental, e de 22,6% no ensino médio – um desperdício anual próximo a
meio bilhão de reais;
• medidas como a promoção automática – de forte caráter populista, mas polêmicas –
tornaram-se populares no Brasil e no Estado de Minas Gerais nos últimos anos. Embora
alterem as estatísticas, essas políticas podem contribuir para esconder outras ineficiências
– como maquiar a já combalida qualidade do ensino. Há sólidas razões teóricas, práticas
e robustas evidências empíricas de que a promoção automática é prejudicial para os
alunos que não se alfabetizaram (Chall, 2000). Nos demais níveis, a evidência é, na
melhor das hipóteses, controvertida. Por outro lado, há fortes contra-indicações para
esse tipo de procedimento quando desacompanhado de mudanças estruturais nos
programas de ensino, materiais e mecanismos de avaliação. A literatura científica sobre o
tema também sugere que esse tipo de procedimento pode contribuir para que o aluno
não estabeleça relação entre seu esforço e resultado – o que acaba resultando em
diminuição do esforço;
• no Brasil, e em Minas Gerais, a decisão sobre a adoção desse tipo de medida é
desacompanhada da análise da literatura e dos resultados – não existe qualquer estudo,
no país, que permita acompanhar e tirar conclusões a respeito dos custos, benefícios,
ganhadores e perdedores desse tipo de decisão – que, normalmente, costuma afetar
negativamente os menos favorecidos;
• finalmente, cabe considerar ineficiências decorrentes de políticas de pagamento de pessoal.
Conforme observado nos QUADROS 9 e 15, os inativos representam 24% do total da
folha de pagamentos. Seu salário médio é 35% superior à média dos ativos. Na rede
estadual, o salário mais alto de um professor é 3,2 vezes maior do que o de um professor
no início de carreira. Entre 1998 e 2001 houve uma diminuição de 340 mil alunos na


rede de ensino e um aumento superior a 30% no valor total da folha de pagamentos. Esse

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40 anos
tipo de política de pessoal inviabiliza oferecer salários mais atrativos aos jovens e
compromete o orçamento do Estado com o pagamento de inativos. A diminuição das
coortes populacionais e a inevitável municipalização constituem fatores adicionais para
sugerir a necessidade de repensar as políticas de pessoal ativo e inativo.

4.3. Eqüidade
A baixa qualidade da educação pública, associada à baixa eficiência do sistema educativo,
penaliza de maneira mais acentuada os alunos provenientes das camadas menos favorecidas
da população: os alunos mais pobres repetem mais anos, abandonam a escola mais cedo,
acabam estudando em cursos noturnos de pior qualidade e nem sempre concluem o ensino
fundamental ou médio. Apenas para citar um exemplo dos efeitos desses fatores: um ano de
atraso na escolaridade representa uma perda de 20% de um desvio-padrão nos testes do
SAEB.
O atraso para concluir o ensino fundamental limita as oportunidades de cursar o ensino
médio no curso diurno: 57% de jovens de 15 a 20 anos já integram a PEA e, dentre esses, os que
alcançam o ensino médio acabam estudando em cursos noturnos.
Essa situação é agravada pela política de ensino médio que vem sendo praticada em todo o
país. Em primeiro lugar, a oferta de cursos de aprendizagem é praticamente nula – apesar de 60%
das vagas oferecidas no mercado de trabalho exigirem oito anos de escolarização no máximo. Em
segundo lugar, o atrelamento da formação profissional à conclusão do ensino médio contribui
para excluir os mais pobres de oportunidades educacionais relevantes e tornar o ensino cada vez
mais elitista. Os dados apresentados anteriormente mostram que pouco mais de 40% dos jovens
que iniciam o ensino médio – a maioria já com mais de 17 anos – o concluem. Somente na 1a série
a perda é superior a 40%.
Assim como as políticas que incentivam a promoção automática, as políticas de ensino
médio adotadas no Brasil e em Minas Gerais não se fazem acompanhar de estudos da literatura
internacional e do impacto sobre os alunos e sobre o mercado. Dados empíricos como a idade
elevada dos concluintes da 8a série, as perdas na 1a série do ensino médio, a inadequação da oferta
às características e demandas do mercado de trabalho são simplesmente ignorados – com a
conseqüente elitização do ensino.
A elitização e o caráter excludente das políticas de ensino médio repercutem na elitização
do ensino superior, cuja composição social permanece estável, apesar do expressivo aumento da
oferta de vagas (Schwartzman, 2002).
Finalmente, cabe registrar que a maior iniqüidade do sistema educativo no Brasil e em
Minas Gerais reside na possibilidade dos mais afluentes matricularem seus filhos em escolas
privadas, maximizando seus ganhos tanto no sentido cognitivo quanto em outros aspectos (capital
cultural). Na medida em que a escola pública não consegue atenuar desigualdades de oportunidade
e exclui quase 50% dos sobreviventes da escola pública na 1a série do ensino médio, a possibilidade
da classe média de matricular seus filhos num sistema de ensino que agrega mais valor aumenta
exponencialmente suas vantagens.
O estudo já citado de Soares et al. (op. cit.) parece sugerir que, no máximo, 20% dentre os
alunos de escola pública que chegam ao final do ensino médio teriam algum ganho significativo
por estudarem em escolas públicas. Esse dualismo, que reforça as vantagens das pessoas de nível

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socioeconômico mais elevado, coloca pesados encargos sobre os ombros dos responsáveis pelas
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40 anos

políticas públicas em educação: se as políticas educacionais vigentes não contribuem para atenuar
as desigualdades sociais ou pelo menos para assegurar um mínimo de competências para todos e
aumentar as chances dos mais talentosos e esforçados dentre os mais pobres, qual a razão de ser
da intervenção do poder público?
Não fossem tantas as coincidências, seria possível alegar despreparo, desinformação ou
inexperiência para justificar por que as políticas públicas de educação, no Brasil e em Minas Gerais,
têm como efeito sistemático prejudicar os mais pobres e aumentar, cada vez mais, o fosso entre os
incluídos e os excluídos. Desconhecer ou minimizar essa estranha coincidência inibe a análise
objetiva de quaisquer propostas de mudança. A educação, no Brasil, tem um elevado grau de
funcionalidade – assegura aos filhos da classe média o acesso às poucas vagas de qualidade nas
instituições de nível médio e superior e ilude os demais com a idéia de que mais anos de escolaridade
lhes darão melhores condições de competitividade. Os dados empíricos apresentados anteriormente
confirmam que expandir ensino sem qualidade é vender ilusão.


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5. Alavancagens para mudanças

40 anos
O que faz diferença em educação? Com o risco de supersimplificar uma complexa realidade,
pode-se afirmar com segurança:
• o maior determinante do desempenho escolar está fora da escola e relaciona-se com o
nível socioeconômico e cultural dos alunos. Trata-se de uma correlação, não de um
determinismo ou fatalidade;
• quanto mais pobre o nível das famílias, maior o espaço para a escola reverter as deficiências
socioeconômicas;
• escolas e sistemas escolares eficazes – os que conseguem reverter de maneira duradoura
esses efeitos – possuem características conhecidas:
• forte dose de autonomia para as escolas;
• professores com elevado grau de preparo;
• programas de ensino rigorosos;
• materiais de ensino adequados aos professores e programas;
• uso eficaz do tempo dentro e fora da sala de aula;
• liderança pelo diretor, que acompanha o trabalho dos professores e avalia o ensino;
• participação dos pais na escolarização dos filhos; e
• nível de recursos adequado para atrair e manter professores bem formados e assegurar a
provisão mínima de materiais de ensino.

No caso brasileiro, e também no de Minas Gerais, além da descontinuidade administrativa,
os principais desafios à criação de um sistema de ensino eficaz parecem residir num complexo de
circunstâncias que incluem:
• falta de professores qualificados (em grande parte porque ganham mal, e ganham mal por
conta das ineficiências do sistema);
• falta de autonomia da escola para escolher professores, métodos e materiais de ensino –
acompanhada de falta de responsabilização pelos resultados – que, por sua vez, gera
falta de acompanhamento dos resultados;
• mecanismos inadequados de participação dos pais.

Esta análise, ainda que superficial, sugere que mudanças de vetor exigem reformas
semelhantes às iniciadas na década de 90, que se concentrem inicialmente na fixação de
prioridades de política compatíveis com os principais problemas e nos aspectos gerenciais, de
forma a liberar recursos e criar condições para a operação de escolas eficazes minimamente
financiadas.

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O caráter gerencial das reformas, no entanto, não exclui a importância de escolher políticas
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adequadas – conforme examinadas nos itens a seguir. Para facilitar a discussão, abordamos
inicialmente as políticas de caráter geral, em segundo lugar os níveis de ensino e, finalmente, as
estratégias de reforma.

5.1. Políticas de caráter geral
5.1.1. Professores
A evidência sugere que a melhor política para atrair e manter professores de qualidade
inclui dois ingredientes: salários iniciais atraentes e clima de trabalho adequado sob a liderança de
um bom diretor. Por outro lado, as pesquisas são unânimes em afirmar a total inutilidade de
programas de capacitação, sobretudo nos seguintes casos:
• quando os professores não tiveram formação básica adequada;
• quando são desvinculados dos problemas concretos do professor; e
• quando são desvinculados dos currículos, programas e materiais que o professor deve utilizar.
Portanto, a adoção de políticas eficazes requer um radical reordenamento das políticas atuais
do Governo Estadual e dos governos municipais, já que praticamente todas marcham na direção
contrária ao que pode dar certo. Os caminhos para a eficácia, no entanto, são bem conhecidos.

5.1.2. Currículos e programas de ensino
Os currículos e programas de ensino requerem discussões separadas conforme o nível de ensino.
No caso do ensino fundamental, os objetivos e conteúdos dos currículos são praticamente
universais – o que varia entre diferentes países são basicamente duas dimensões.
A primeira dimensão é: o currículo deve se prender a conteúdos ou a processos? O ensino
brasileiro pecaria por excesso de conteúdo? A evidência científica (Chall, 2000) mostra que essa
é uma falsa discussão. Não existe processo sem conteúdo. Currículos precisam ser estruturados
para aproveitar o pouco tempo de escolarização e equipar os alunos com conhecimentos e
habilidades básicas para a vida e para prosseguir os estudos. No caso brasileiro – apesar do uso de
uma linguagem por vezes pouco objetiva –, o que se propõe em geral para o ensino fundamental
é bastante adequado. A grande falha reside na falta de currículos robustos de alfabetização.
A segunda dimensão é a mais importante: se os currículos são ou não efetivamente ensinados.
É nessa dimensão que o Brasil perde, de longe, do resto do mundo.
Quanto ao ensino médio há dois grandes problemas. O primeiro deles é a diversificação
institucional, ou seja, diferentes tipos de instituições, programas e currículos para diferentes alunos.
O segundo é a natureza dos currículos dentro de cada programa.
No passado, o Brasil seguiu a tendência universal de diversificar o ensino médio –
inicialmente com os cursos de magistério, contabilidade, técnico e acadêmico – dividido entre
humanidades e ciências. De uma forma ou de outra, todos os países industrializados mantêm
elevado grau de diversificação. Atualmente o Brasil é o único país do mundo que oferece um
currículo unificado no ensino médio – para alunos que em 70% dos casos possuem um nível de
leitura de 4a série do ensino fundamental. Trata-se, portanto, de algo que necessita ser revisto.


O segundo problema refere-se aos currículos dentro de cada programa. Como o ensino

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40 anos
médio é voltado para o vestibular das universidades competitivas, o currículo que de fato
vige é aquele que é cobrado no vestibular – independentemente de qualquer outro ordenamento
legal. Decidir se esse currículo é mais ou menos adequado para selecionar alunos para essas
instituições é importante, mas essa é uma decisão que afeta menos de 5% dos alunos de
ensino médio. O importante é que claramente unificar o currículo do ensino médio e atrelá-lo
(via Enem, por exemplo) ao ensino superior não beneficia o desenvolvimento educacional do
país ou da maioria dos alunos.
No caso do ensino superior, também a discussão se desdobra em três aspectos. O
primeiro aspecto refere-se à inversão feita no Brasil: o ensino médio é acadêmico, o ensino
superior é profissionalizante – e voltado para profissões e empregos que não existem. O
segundo aspecto é a excessiva regulamentação dos currículos e programas, que finalmente
começa a ser atenuada com recente legislação do Conselho Nacional de Educação. O terceiro
refere-se aos requisitos de titulação de professores, freqüentemente inadequados para os cursos
profissionais.
O problema central dos currículos, no Brasil, não é excesso ou quantidade. No caso do
ensino fundamental, trata-se simplesmente de um currículo que não é ensinado e que precisa
sê-lo. Ensinar o currículo é mais importante do que reformá-lo. Quanto ao ensino médio, a
distorção não começa no currículo, mas na vinculação do ensino médio ao ensino superior.
Não adianta mudar o nome de disciplinas ou aliviar a carga horária de uma ou outra matéria
se não se alteram a lógica do curso médio e sua função. No caso do ensino superior, a distorção
curricular se situa na excessiva profissionalização e regulamentação do que e como oferecer
aos alunos.

5.1.3. Avaliação e responsabilização
A maioria dos países industrializados possui programas nacionais ou regionais de
avaliação. Notadamente nos países europeus e em inúmeros Estados norte-americanos a
avaliação vem servindo para provocar mudanças e melhorias na educação. O Brasil já acumula
uma modesta tradição de mais de dez anos com avaliação educacional, mas essa tradição é
desacompanhada de melhorias de qualidade. Diferentemente de outros países, onde as
avaliações negativas freqüentemente levam a revisões em políticas públicas, no Brasil elas
tendem a ser usadas como concursos, competições ou instrumentos de transferência de culpa
ou de responsabilidade.
A cultura da avaliação, para ser eficaz, precisa de:
• clareza para associar resultados a currículo formal e currículo efetivamente ensinado,
sem subterfúgios ou mascaramentos: ou o currículo é realista, e portanto pode ser
assimilado, ou não é realista, e precisa ser mudado;
• evidenciar fatores escolares que afetam o desempenho – e não para buscar bodes
expiatórios (como, por exemplo, dizer que o aluno não aprende porque é pobre);
• gerar conseqüências, isto é, associar-se a mecanismos de sanções (sobretudo estímulos)
para os diretores e escolas que não alcancem resultados – o que pressupõe efetiva
autonomia escolar, inclusive para gerenciar professores.

33

5.2. Políticas referentes aos níveis de ensino
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5.2.1. Ensino fundamental
Políticas para lograr um ensino fundamental de qualidade para todos devem incluir:
• municipalizar o ensino – além de exigência legal, essa decisão constitui pré-requisito
para o uso eficiente dos recursos. No caso de Minas Gerais, isso liberaria recursos para
investir no ensino médio – hoje o Estado gasta mais de 300 milhões de reais, fora o
Fundef, com o ensino fundamental, além de quase 1 bilhão de reais com inativos, a
maioria desse nível de ensino;
• corrigir o fluxo escolar – a correção do fluxo escolar, associada à municipalização, permitiria
extinguir a rede estadual de ensino sem que faltasse uma vaga para qualquer criança de
sete a 14 anos. Além disso, tornaria possível aumentar significativamente o valor per
capita do Fundef;
• qualidade – focalizar políticas de qualidade em resultados efetivos. Uma prioridade óbvia
deveria ser a de assegurar que os alunos da 1a série atinjam um nível de desempenho
mínimo que lhes permita cursar, com sucesso, a 2a série. Progressivamente outras metas
podem ser estabelecidas;
• avaliação – assegurar às escolas e aos pais, através de avaliação externa, informações
claras e objetivas sobre o efetivo grau de ensino do currículo pelo aluno. Continuar a
avaliar regularmente as escolas em que entre 60% e 80% dos alunos continuam a ter
resultados insatisfatórios – sem promover mudanças eficazes, essa avaliação torna-se
mero ritual.

5.2.2. Ensino médio
• diversificar os currículos, a exemplo do que é feito em todos os países industrializados do
mundo, com maior articulação entre educação, formação profissional e inserção no mercado
de trabalho;
• implementar efetivamente o caráter de terminalidade do ensino médio, conforme preceito
legal, desvinculando-o do vestibular e do ensino superior;
• articular a oferta em escolas de médio e grande porte, municipalizando o ensino nos
municípios com mais de 150 mil habitantes e consolidando escolas, através de consórcios
intermunicipais, no caso de pequenos municípios, extinguindo-se a provisão direta pela
rede estadual, que continuaria responsável pelo seu financiamento, até uma adequada
reforma fiscal.

5.2.3. Ensino superior
• redirecionar a ação do Estado na provisão de recursos para alunos carentes, através de
mecanismos de crédito educativo;
• redirecionar o atual mecanismo de financiamento das instituições estaduais,
primeiramente via financiamento ao aluno, e posterior mente através do
autofinanciamento;


• quando necessário, criar incentivos – sobretudo através de bolsas para alunos – para a

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40 anos
criação de cursos em áreas de conhecimento ou áreas geográficas onde haja falhas de
mercado.

5.2.4. Ensino de jovens e adultos
• a rigor, a demanda para cursos supletivos no Brasil é superior a 100 milhões de alunos. A
demanda para cursos de alfabetização (quatro primeiras séries) seria superior a 20 milhões
de alunos;
• a experiência brasileira sugere que a modalidade de cursos supletivos informais (tipo
Telecurso), associada a concursos públicos (exames supletivos), é uma das formas mais
viáveis para atender à demanda reprimida. O atendimento mais eficaz costuma se dar
através de ONGs, porquanto a ação dos governos nessa área tende a ser ineficiente e
onerosa, haja vista as regras que a regem;
• a alfabetização de adultos configura-se como uma batalha perdida – a melhor lição a tirar
dela é evitar que os atuais egressos do ensino se tornem analfabetos, lição ainda não
aprendida;
• a maior contribuição que os governos estaduais poderiam dar na área de ensino supletivo
inclui:
• regulamentar o acesso de pessoas na faixa de 15 e 17 anos para esses cursos, desviando-
as da pressão que exercem sobre o ensino regular;
• oferecer recursos ociosos (prédios ou pessoal) para que ONGs e outras instituições
operem a oferta, inclusive de cursos para alfabetizar adultos;
• havendo recursos, financiar parte da aquisição de materiais de alta qualidade para
esses cursos.

5.2.1. Educação infantil
Os recursos previstos constitucionalmente para a educação infantil são aqueles próprios
dos municípios, que em Minas Gerais não chegariam a 200 milhões de reais (se todos os recursos
da educação municipal fossem destinados à educação infantil).
O Brasil possui uma incapacidade histórica para focalizar programas sociais, daí nossa
dificuldade de lidar com os problemas de pobreza. Se não priorizar o atendimento a esses programas
sociais quando os recursos são escassos, a tendência será sempre a de provocar a elitização da
clientela atendida.
Caberia aos governos estaduais iniciativas como:
• regulamentar e estimular a oferta de cursos de formação de magistério de nível médio
relevantes e atrativos para grande parcela de jovens;
• desregulamentar a oferta da educação infantil, incentivando formas alternativas e não
escolarizadas para sua provisão;
• estabelecer parcerias com municípios para desenvolver formas alternativas e incentivo
para atendimento não institucionalizado, entre outras.

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O mais importante seria assegurar que todo aluno, com ou sem pré-escola, seja
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adequadamente alfabetizado até o final da 1a série escolar.

5.3. Como implementar as mudanças
A viabilidade de um programa de reforma educativa capaz de colocar o Estado de Minas
Gerais num patamar compatível com seu nível de desenvolvimento econômico exigiria um
gigantesco esforço e compromisso político e gerencial, bem como um elevado grau de participação
e cobrança da sociedade. Historicamente, a população brasileira cobra no máximo vagas em escolas,
ainda não possui instrumentos para reivindicar outros atendimentos e muito menos exigir qualidade.
Isso faz com que parte da missão dos responsáveis pelas políticas públicas inclua o próprio
fortalecimento da capacidade de demanda e cobrança da sociedade.
Por outro lado, a viabilidade também depende do escopo – o que fazer, que prioridades e
em que tempo. Historicamente o Brasil sempre tentou fazer tudo ao mesmo tempo, sem criar as
condições necessárias e suficientes para a consolidação de uma reforma. A palavra de ordem
sempre foi e continua sendo a de expandir vagas a qualquer custo e para qualquer tipo de demanda
– sem cortar nada e sem enfrentar nenhum grupo de interesse. O resultado é conhecido: recursos
pulverizados, alta ineficiência, qualidade deplorável e taxas de retorno cada vez menores.
As reações a qualquer tipo de reforma são conhecidas e não precisam ser elaboradas. Os
principais focos de reação incluem:
• políticos que preferem manter sob controle estadual o comando de escolas;
• a burocracia estadual, que mantém seu prestígio e poder controlando nomeações,
transferências e recursos;
• os sindicatos de professores, que preferem unificar sua atuação a pulverizá-la nos municípios;
• os professores, que temem perder direitos, vantagens e status associados ao emprego
estadual.

5.3.1. Reforma do ensino fundamental
Há importantes fatores que poderiam tornar viável a municipalização do ensino
fundamental:
• há interesse da maioria dos prefeitos;
• os municípios receberiam mais recursos do Fundef;
• aumentariam os recursos per capita, com a racionalização das redes e a correção do fluxo
escolar;
• Estado possui instrumentos como a Lei ‘‘Robin Hood”, que poderia ser alterada para
incentivar a municipalização;
• Estado possui grande contingente de professores contratados, vínculo esse que não
precisaria ser renovado (50% dos professores das quatro primeiras séries e 85% dos de 5a
à 8a série não são efetivos);
• parte significativa dos professores efetivos das oito primeiras séries está relativamente
próxima à aposentadoria;


• uma parcela dos professores de 5a/8a séries poderia ser deslocada para o ensino médio ou

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para cursos de educação de jovens e adultos em que o Estado preferisse operar;
• parte dos professores poderia se sensibilizar com incentivos para mudar de rede,
aposentadoria proporcional ou outras iniciativas;
• Estado hoje gasta mais de 300 milhões de reais além do Fundef. Esses recursos poderiam
ser destinados a financiar o período de transição para pagar os professores que ainda
permanecerem na rede estadual ou no quadro da secretaria estadual. Quando essa transição
se encerrar, os recursos iriam todos para o ensino médio. Além disso, a partir do ano de
2010 os recursos ora destinados a pagamentos de inativos começarão a ser reduzidos de
forma acelerada – e pelo menos parte deles poderia ser aplicada em educação.

5.3.2. Reforma do ensino médio
O desafio para a reforma do ensino médio é triplo:
• primeiro, é preciso assegurar que os candidatos ao ensino médio possuam as competências
mínimas para cursar esse nível de ensino. Como mostram os dados do Simave, menos de
10% dos concluintes da 8a série possuem competências mínimas em matemática, por
exemplo;
• segundo, necessário se faz evitar a explosão injustificada da oferta de ensino médio para
uma clientela que melhor se beneficiaria de cursos supletivos acoplados a cursos de
formação profissional;
• terceiro, buscar diversificar o ensino médio para ajustá-lo ao interesse e condição das
pessoas e dos mercados de trabalho.

A diversificação de currículos do ensino médio parece mais fácil através de um mero retorno
às escolas técnicas – cujo modelo é conhecido e goza de grande aceitação na sociedade e junto aos
docentes das mesmas – do que com um avanço para formas mais interessantes de diversificação
curricular. É mais fácil explicar para a sociedade que vai ser reimplantada a escola técnica do que
propor uma nova forma de escola que prepare as pessoas, de forma mais genérica e abrangente,
para o mercado de trabalho. Essa, porém, não é a melhor solução.
A permanência dos cursos normal e técnico-agrícola e outras brechas na legislação
permitiriam iniciativas como:
• uma nova modalidade de escola normal de alta qualidade, incluindo um currículo voltado
não apenas para a educação infantil e alfabetização, mas para a área de cuidados, saúde, etc.;
• revisão e expansão dos cursos técnico-agrícolas, com saídas tanto para a produção quanto
para a área de serviços;
• novas modalidades de curso médio, com ênfase na área de escritório, administração,
gestão e informática.

Esses três tipos de curso situam-se nas áreas onde são oferecidos 80% dos empregos
existentes para pessoas entre oito e 11 anos de escolaridade, sobretudo, mas não exclusivamente
no interior do Estado.

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Os potenciais aliados para a implementação desses cursos seriam as entidades de classe patronal
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e de empregados, as instituições do sistema “S” e os próprios provedores de ensino profissionalizante.

5.3.3. Reforma do ensino superior
O investimento do Estado de Minas Gerais em ensino superior é relativamente modesto e
não justifica grandes embates. Parece viável avançar nas seguintes direções:
• resolver o modelo institucional da Unimontes e da UEMG, dando-lhes condições de
flexibilidade sem transformá-las em órgãos públicos;
• avançar no sistema de financiamento – com ênfase no financiamento ao aluno carente,
esteja ele em instituições públicas ou não;
• utilizar instrumentos de financiamento e outros incentivos para sinalizar a provisão de
cursos superiores onde houver falhas de mercado, sem necessidade de provisão direta
pelo poder público.

5.4. Uma agenda modesta
Uma modesta revolução na qualidade da educação de Minas Gerais poderia contemplar:
• municipalização do ensino, associada a um programa de correção de fluxo escolar, a ser
concluído num prazo de quatro anos;
• compromisso público de implementar em todas as escolas públicas um programa de ensino
que alfabetize pelo menos 95% dos alunos ao final da 1a série, dando a todos condições
de cursar com êxito a 2a série;
• estímulo à atração e manutenção de professores bem formados, por meio de combinação
de mecanismos de certificação e incentivos financeiros;
• oferta de cursos de formação profissional associados a supletivos do ensino fundamental
para maiores de 15 anos já inseridos no mercado de trabalho;
• oferta de cursos supletivos associados à formação profissional a concluintes do ensino
fundamental com mais de 16 anos;
• municipalização do ensino médio em municípios com mais de 200 mil habitantes;
• criação de consórcios intermunicipais para operar ensino médio nos municípios de menor
porte; e
• diversificação de cursos e programas de ensino médio.

5.5. Novos papéis do Governo Estadual
A presente análise sugere que o Estado deixaria de operar escolas e passaria a desempenhar
novos papéis, a saber:
• papéis de regulação: estabelecimento de padrões e normas para funcionamento de escolas,
certificação de profissionais e desempenho de alunos;


• articulação com municípios, sistema “S”, setor produtivo e organizações da sociedade

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civil, para compatibilizar políticas de atendimento à infância, juventude, formação
profissional e educação;
• informação e estatísticas educacionais;
• avaliação, certificação e controle de qualidade;
• financiamento dos diversos níveis de ensino;
• estímulos para a transição, inovação e controle de qualidade – por exemplo, incentivos
acoplados a novas políticas para promover a qualidade (professores alfabetizadores ou
professores que se certificarem).

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