行政不服審査・長野市弁明への反論書2023.08.28.
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2023年(令和5年)8月28日 審理員 桑原 武彦 様 審査請求人 審査請求代理人 小泉 一真 反論書 令和5年7月21日付け5公園第291号「弁明書」で処分庁(手続庁)から「青木島遊園地廃止手続きに係る審査請求」に対して行われた弁明について、行政不服審査法第30条第1項の規定により、下記により反論する。 記 1.前提 処分性について： 処分庁は弁明書(前提)において「本件遊園地は、条例により定められた施設ではなく、遊園地として議会手続き等による指定をしていないので、廃止にあたっての指定解除の手続きも不存在である。よって、本件遊園地廃止手続は行政処分にあたらず、行政不服審査請求の対象となり得ない」という。 しかし本件遊園地は、地方自治法の定める「公の施設」であることは、長野市監査委員が認めている(令和5年3月28日長野市監査委員告示第8号)。「住民監査請求の監査結果」の第7の2(1)イで、「本件遊園地は市の都市計画に基づいて設置された都市公園とは法的位置付 けが異なるが、公園緑地課は本件遊園地を公園台帳に記載し、公園として市 民の利用に供している実態があることから、公の施設に該当するものと判断される。」としている。監査委員は同ウでは「 公の施設のうち、無料で施設を開放し、利用時間など管理に関する事項を 定める必要がないような場合、例えば公衆トイレなどは必ずしも条例を制定 しなければならないものではなく、条例制定に関し市長に裁量の余地がある ものと判断される。」としているが、そのような判例・学説は存在しないので、これは誤りである。従って公の施設である本件遊園地を廃止する場合は、地方自治法第 244 条の 2「 普通地方公共団体は、法律又はこれに基づく政令に特別の定めがあるも のを除くほか、公の施設の設置及びその管理に関する事項は、条例でこれを定めなければならない。」のである。処分庁は「廃止にあたっての指定解除の手続きも不存在である。」等と、議会にかけずに本件遊園地廃止したことをことさらに矮小化するが、地方自治法上の公の施設である以上は、廃止手続きが不要でよいわけがない。従ってこれを理由に行政不服審査請求の対象とならないとする態度は誤りである。 土地賃貸借契約の満期解除でないことから、「貸借契約が合意解除により終了すると同時に、以後存続し得なくなるのであって、本件遊園地の廃止は行政処分によるものではない」とする主張も同様に事実に反しているが、これは後ほど詳述する。 ア.（開発許可） 平成元年に、青木島遊園地（以下「遊園地」という）に隣接する区域の開発許可が申請されている。この開発は、都市計画法33条で公園設置が必要とされたが、長野市開発許可審査基準第21で、近くに都市公園に準じる公園がある場合に、その公園管理者の同意によって開発区域内の公園設置を不要とする規定があり、市公園緑地課が、遊園地が都市公園に準拠する公園であるとの同意により、公園設置不要とする開発許可が出された。 【「同意」の意味について】 公共施設管理者の同意を必要とする理由について、平成７年最高裁判決（民集第49巻3号1006頁）052554_hanrei.pdf (courts.go.jp)は、「開発行為が、開発区域内に存する道路、下水道等の公共施設に影響を与えることはもとより、開発区域の周辺の公共施設についても、変更、廃止などが必要となるような影響を与えることが少なくないことにかんがみ、事前に、開発行為による影響を受けるこれらの公共施設の管理者の同意を得ることを開発許可申請の要件とすることによって、開発行為の円滑な施行と公共施設の適正な管理の実現を図ったもの」と述べている。公園管理者は、開発行為による影響が、管理上支障がないと判断した場合に同意できることになる。 【遊園地への影響－存続の担保】 都市計画法施行令第25条第６号ただし書について、国交省より「田畑は、一般的には公共空地としての役割を果たし得ず、民有地であることから開発行為完了後も周辺に存続し続けることが担保されていないことから、開発区域の周辺に単に田畑が存することをもって、ただし書を適用し公園等の設置を不要とすることは適当ではないこと」という見解が示されていることから、開発区域内の公園設置を不要とするには、遊園地が開発行為完了後も周辺に存続し続けることが担保されていなければならない。 開発区域内に設置される公園は、都市計画法40条2項により市の帰属となることで存続し続けることが担保される。ただし書が適用される周辺の公園は、開発区域内の公園の代わりとなるものなのだから、開発区域内に設置される公園同様に存続が担保されなければならない。 都市公園は、都市公園法16条で廃止が厳しく制限され、存続が担保されている。処分庁公園緑地課は遊園地を都市公園に準拠する公園として公園設置不要に同意し開発許可が出されたことから、遊園地廃止は、都市公園法に準拠して存続が担保されなければならない。 市が遊園地に隣接する開発に対し公園設置を不要とする開発許可を出すことにより、遊園地には、その存続が担保されなければならないという管理上の影響が生じることから、遊園地管理者の同意が必要となり、これに同意した管理者である市は、遊園地の存続を担保する義務を負うことになる。 遊園地の土地賃貸借契約では、地権者からは契約の解除ができないことになっており、地権者が契約の更新をしないことで契約が終了する場合を例外として、市が契約の解除をしない限り遊園地を存続させることができる。市が遊園地の借地契約を解除したことは、遊園地の存続を担保する義務に反し、裁量権の逸脱となる。 遊園地廃止により、その存続が担保されていないにも関わらず開発許可を出したことになり、市による公園設置不要とする開発許可は都市計画法違反となる。開発の完了によって開発許可の効力が失われていることから開発許可の取り消しはできないが、前の処分が違法となるか、前の処分と矛盾するような遊園地の廃止は、信頼保護の原則に反し不当・違法である。 遊園地は、都市計画法により開発区域内に設置される公園の替わりとして住民に供用されることから、近隣住民は、遊園地の存続が担保され長期に遊園地が利用できることの期待権を有している。この権利と近隣住民に非がないことへの配慮のないままに遊園地の廃止を決定したことは、配慮義務に違反し裁量権の濫用として、不当である 都市公園の廃止は、都市公園法十六条でみだりに廃止してはならないとされていることで存続が担保されている。開発許可の同意書では、遊園地を都市公園に準拠する公園としているが、遊園地と都市公園は、都市計画法により開発区域内に設置される公園の替わりであることにつき、その存続の必要性には差がないので、遊園地の廃止は都市公園に準拠し、廃止は都市公園法16条が準用され、遊園地の廃止は都市公園法16条に反し違法である。 市が、遊園地が開発許可の条件であったことを全く検討せずに、遊園地の廃止を決裁したことは、検討すべきことを検討しない不作為であることから裁量権の濫用として違法である 遊
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行政不服審査・長野市弁明への反論書2023.08.28.
- 1. 2023 年(令和 5 年)8 月 28 日 審理員 桑原 武彦 様 審査請求人 宮崎 宜義 櫻井 秀仁 審査請求代理人 小泉 一真 反論書 令和 5 年 7 月 21 日付け 5 公園第 291 号「弁明書」で処分庁(手続庁)から「青木島遊園地 廃止手続きに係る審査請求」に対して行われた弁明について、行政不服審査法第 30 条第 1 項の規定により、下記により反論する。 記 1.前提 処分性について： 処分庁は弁明書(前提)において「本件遊園地は、条例により定められた施設ではなく、遊園 地として議会手続き等による指定をしていないので、 廃止にあたっての指定解除の手続きも 不存在である。よって、本件遊園地廃止手続は行政処分にあたらず、行政不服審査請求の対 象となり得ない」という。 しかし本件遊園地は、地方自治法の定める「公の施設」であることは、長野市監査委員が認 めている(令和 5 年 3 月 28 日長野市監査委員告示第 8 号)。 「住民監査請求の監査結果」の第 7 の 2(1)イで、 「本件遊園地は市の都市計画に基づいて設置された都市公園とは法的位置付 けが異なるが、公園緑地課は本件遊園地を公園台帳に記載し、公園として市 民の利用に供 している実態があることから、公の施設に該当するものと判断される。 」としている。監査 委員は同ウでは「 公の施設のうち、無料で施設を開放し、利用時間など管理に関する事項 を 定める必要がないような場合、 例えば公衆トイレなどは必ずしも条例を制定 しなければ ならないものではなく、 条例制定に関し市長に裁量の余地がある ものと判断される。 」 とし ているが、そのような判例・学説は存在しないので、これは誤りである。従って公の施設で ある本件遊園地を廃止する場合は、地方自治法第 244 条の 2「 普通地方公共団体は、法律 又はこれに基づく政令に特別の定めがあるも のを除くほか、公の施設の設置及びその管理
- 2. に関する事項は、条例でこれを定めなければならない。 」のである。処分庁は「廃止にあた っての指定解除の手続きも不存在である。 」等と、議会にかけずに本件遊園地廃止したこと をことさらに矮小化するが、地方自治法上の公の施設である以上は、廃止手続きが不要でよ いわけがない。 従ってこれを理由に行政不服審査請求の対象とならないとする態度は誤りで ある。 土地賃貸借契約の満期解除でないことから、 「貸借契約が合意解除により終了すると同時に、 以後存続し得なくなるのであって、 本件遊園地の廃止は行政処分によるものではない」 とす る主張も同様に事実に反しているが、これは後ほど詳述する。 ア.（開発許可） 平成元年に、青木島遊園地（以下「遊園地」という）に隣接する区域の開発許可が申 請されている。この開発は、都市計画法 33 条で公園設置が必要とされたが、長野市開 発許可審査基準第 21 で、近くに都市公園に準じる公園がある場合に、その公園管理者 の同意によって開発区域内の公園設置を不要とする規定があり、市公園緑地課が、遊 園地が都市公園に準拠する公園であるとの同意により、公園設置不要とする開発許可 が出された。 【 「同意」の意味について】 公共施設管理者の同意を必要とする理由について、平成７年最高裁判決（民集第 49 巻 3 号 1006 頁）052554_hanrei.pdf (courts.go.jp)は、 「開発行為が、開発区域内に 存する道路、下水道等の公共施設に影響を与えることはもとより、開発区域の周辺の 公共施設についても、変更、廃止などが必要となるような影響を与えることが少なく ないことにかんがみ、事前に、開発行為による影響を受けるこれらの公共施設の管理 者の同意を得ることを開発許可申請の要件とすることによって、開発行為の円滑な施 行と公共施設の適正な管理の実現を図ったもの」と述べている。公園管理者は、開発 行為による影響が、管理上支障がないと判断した場合に同意できることになる。 【遊園地への影響－存続の担保】 都市計画法施行令第 25 条第６号ただし書について、国交省より「田畑は、一般的に は公共空地としての役割を果たし得ず、民有地であることから開発行為完了後も周辺 に存続し続けることが担保されていないことから、開発区域の周辺に単に田畑が存す ることをもって、ただし書を適用し公園等の設置を不要とすることは適当ではないこ と」という見解が示されていることから、開発区域内の公園設置を不要とするには、 遊園地が開発行為完了後も周辺に存続し続けることが担保されていなければならな い。 開発区域内に設置される公園は、都市計画法 40 条 2 項により市の帰属となることで 存続し続けることが担保される。ただし書が適用される周辺の公園は、開発区域内の 公園の代わりとなるものなのだから、開発区域内に設置される公園同様に存続が担保 されなければならない。 都市公園は、都市公園法 16 条で廃止が厳しく制限され、存続が担保されている。処 分庁公園緑地課は遊園地を都市公園に準拠する公園として公園設置不要に同意し開発 許可が出されたことから、遊園地廃止は、都市公園法に準拠して存続が担保されなけ ればならない。 市が遊園地に隣接する開発に対し公園設置を不要とする開発許可を出すことによ り、遊園地には、その存続が担保されなければならないという管理上の影響が生じる
- 3. ことから、遊園地管理者の同意が必要となり、これに同意した管理者である市は、遊 園地の存続を担保する義務を負うことになる。 遊園地の土地賃貸借契約では、地権者からは契約の解除ができないことになってお り、地権者が契約の更新をしないことで契約が終了する場合を例外として、市が契約 の解除をしない限り遊園地を存続させることができる。市が遊園地の借地契約を解除 したことは、遊園地の存続を担保する義務に反し、裁量権の逸脱となる。 遊園地廃止により、その存続が担保されていないにも関わらず開発許可を出したこ とになり、市による公園設置不要とする開発許可は都市計画法違反となる。開発の完 了によって開発許可の効力が失われていることから開発許可の取り消しはできない が、前の処分が違法となるか、前の処分と矛盾するような遊園地の廃止は、信頼保護 の原則に反し不当・違法である。 遊園地は、都市計画法により開発区域内に設置される公園の替わりとして住民に供 用されることから、近隣住民は、遊園地の存続が担保され長期に遊園地が利用できる ことの期待権を有している。この権利と近隣住民に非がないことへの配慮のないまま に遊園地の廃止を決定したことは、配慮義務に違反し裁量権の濫用として、不当であ る 都市公園の廃止は、都市公園法十六条でみだりに廃止してはならないとされている ことで存続が担保されている。開発許可の同意書では、遊園地を都市公園に準拠する 公園としているが、遊園地と都市公園は、都市計画法により開発区域内に設置される 公園の替わりであることにつき、その存続の必要性には差がないので、遊園地の廃止 は都市公園に準拠し、廃止は都市公園法 16 条が準用され、遊園地の廃止は都市公園法 16 条に反し違法である。 市が、遊園地が開発許可の条件であったことを全く検討せずに、遊園地の廃止を決裁 したことは、検討すべきことを検討しない不作為であることから裁量権の濫用として 違法である 遊園地は開発区域内に設置される公園の代替公園であることから、遊園地の廃止は都 市計画法の制約を受け、 その制約の範囲を超えるような廃止は許されない。都市公園法で存 続が担保されている遊園地の廃止は、都市開発法の制約を超えるもので違法である。 2 廃止手続きについて ア 処分庁は、弁明書に於いて次のように主張する。 A「令和４年２月上旬、公園緑地課が遊園地廃止の判断をした。」 B「本件遊園地は、条例により定められた施設ではなく、遊園地として議会手続き等によ る指定をしていないので、 廃止にあたっての指定解除の手続きも不存在である。 よって、 本件遊園地廃止手続は行政処分にあたらず、行政不服審査請求の対象となり得ない。な お、本件遊園地の廃止手続は、遊園地として使用するため借地していた土地を賃貸借契 約合意解除による土地の返還によって行なったものである。すなわち、土地の賃貸借契 約により成立していた本件遊園地は、賃貸借契約が合意解除により終了すると同時に、 以後存続し得なくなるのであって、 本件遊園地の廃止は行政処分によるものではない。 」 イ 反論 (1)遊園地廃止は市長の権限で、公園緑地課は専決できない。
- 4. 地方自治法 149 条第７項は、 「公の施設を設置し、管理し、及び廃止するこ と。」を市長が担任する事務と定めている。長野市事務決裁規程は、市長の 権限に属する事務の中で、市長に代わり副市長・部・課が決裁する事務の範囲を 定めているが、公の施設の廃止を副市長・部・課に専決させる規定は存在しない。 したがって、公の施設である遊園地の廃止は課で専決できず、市長の決裁が必要で ある。 遊園地の廃止を市長が決裁せず、公園緑地課が決裁したことは、地方自治法 149 条及び長野市事務決裁規定違反であり、遊園地の廃止手続きは違法、無効である。 (2) 長野市事務決裁規定違反 長野市事務決裁規定３条ただし書きでは、以下の５項目を副市長・部・課が専決できな い事項としている。 （１）市議会に関係があるもの （２）異例に属し、又は先例になると認められるもの （３）紛議若しくは論争があるもの又は将来その原因となるおそれがあると認めら れるもの （４）上司の指揮で起案したもの （５）その他特に重要と認められるもの 廃止される遊園地が借地であること、廃止・契約解除の原因が騒音苦情であること、 特殊な立地を理由とする廃止であること、開発許可で公園設置を不要とする条件であっ たことは、ただし書き「(2)異例に属し、又は先例になると認められるもの」に該当す る。区長会で疑問が出ていること、副市長レクで異論が出たこと、市長レク資料でも懸 念が書かれていることは、但し書き「(3)紛議若しくは論争があるもの又は将来その原因 となるおそれがあると認められるもの」に該当する。長野市事務決裁規定で課に委任さ れている事務は、副市長レク、市長レクを必要としないが、遊園地廃止では、副市長レ クを経て市長レクが実施されていることから、ただし書き「(5)その他特に重要と認めら れるもの」に該当する。したがって、市長の決裁を得ずに、公園緑地課が遊園地の廃止 を決定し、借地の貸借契約を解除するなどの廃止手続きを実施したことは、長野市事務 決裁規定３条違反し、遊園地の廃止手続きは違法である。 (3) 市環境基本条例は、騒音公害に対する調査と必要な措置を取ることを定めていて、騒 音に対する苦情処理の法的根拠となるものである。遊園地廃止の原因となった騒音苦情は 市環境基本条例を適用すべきところ、市は環境基本条例を適用せず自由裁量で遊園地廃止 を決めた。適用すべき条例を適用せず、自由裁量で遊園地廃止を決定したことは、裁量権 を逸脱し、社会通念上著しく妥当性を欠くことから違法である。 (4) 市がホームページで公開した「青木島遊園地の廃止を判断した経緯について」とい う文書では、廃止の判断を「40～50 人が遊ぶ声に我慢を強いることも大きな負担になり ます。」と説明しているが、「40～50 人が遊ぶ声」というのは、公園緑地課が令和 4 年 8 月 2 日に甲と協議した際に聞き取ったことである。公園緑地課が廃止を判断したとす る令和４年２月上旬に「「40～50 人が遊ぶ声に我慢を強いる」というような状況を把握 していないのに、「40～50 人が遊ぶ声に我慢を強いることも大きな負担になります。」 と判断したとするのは矛盾であり整合性を欠いている。 7 月 26 日の副市長レクで異義が出され、8 月 2 日に甲との協議があり、8 月 25 日の市 長レクが行われているが、これらの経過は、弁明書 2 の(3)遊園地廃止手続きの時系列に は記載がない。副市長レクで甲との再協議の指示があり、その結果を踏まえて市長レク が行われた経過から、市長レクで市長が遊園地廃止を承認も同意もせずに聞き置いただ
- 5. けとは考え難く、市長レクを受けて、市長の決裁が無いのは不自然である。 (5) 処分庁が証拠として提出した監査結果の、第７-２-(1)-(オ), 第７-２-(2), 第７-２- (6) は、遊園地廃止を市長の裁量によるとしている。第７-２-(7) では、市長が遊園地 の廃止を決定したとし、その時期について、区長会の要望を受けて最終判断をしたと述 べている。弁明書では、公園緑地課が区長会の要望前の 2 月中旬に廃止の判断をしたと し、土地の契約解除が遊園地の廃止であるとして、市長の裁量による廃止を否定してい る。市長の裁量を肯定する監査結果を証拠として提出しながら、証拠に反する弁明は許 されず、監査結果を覆すものである。市長の裁量について、監査結果と弁明は両立し得 ないものであるから、処分庁は、いずれが正しく、あるいは誤りなのかを説明すべきで ある。 3. 原告適格性に関する処分庁の理解の誤り ア．処分庁は、請求人主張内容について次のように否認する。 「また、他都市の都市公園廃止処分取消に関する裁判では、公園を利用することなどにつ いて、利用者の有する利益が、一般的公益に吸収解消されることなく、個別的利益として 保護されているとは認め難く、 廃止処分の取り消しを求めるについて法律上の利益を有し ないから、原告適格を有せず不適法であるとした判例（平成13 年9 月28 日東京地方裁判 所民事第3 部判決平成12 年（行ウ）292 号市立公園廃止処分取消請求事件、平成14 年3 月5 日東京高等裁判所第4 民事部判決平成13 年（行コ）220 号市立公園廃止処分取消請 求控訴事件）や公園を利用する利益が、法律上、個々人の個別的利益として保護されてい るものと解することは困難であるとした判例（平成14 年7月19 日東京地方裁判所判決平 成13 年（行ウ）89 号公園廃止処分取消請求事件）があり、都市公園ではない本件遊園地 の廃止には、なおさら同様の考え方を適用することができる。したがって、請求人による 行政処分にはあたらない本件遊園地廃止手続についての行政不服審査請求は不適法であ り、且つ、保護されるべき個別的利益を欠くため不適格であるから弁明する必要がないも のと思料する」 イ.反論 (1)平成16年に行政事件訴訟法が改正されている。改正前の訴えの利益は、法律の文言 のみにより判断されていた。改正後は、 「法令の規定の文言のみによることなく，当該 法令の趣旨 ・ 目的や処分において考慮されるべき利益の内容 ・ 性質などを考慮すべき」 とする9条2項が新設され、原告適格の範囲が拡大されている。弁明書が例示する３判 例は、いずれも法改正前のもので、9条2項による判断をしていないものだから、本件 遊園地廃止に3判例と同じ考えは適用できない。したがって、3判例は現行法で遊園地 廃止の原告適格を否定する根拠になり得えない。 (2)新潟高裁平成16年8月31日判決は、 都市計画法と開発区域内住民の利益の関係を 「法 において，公園の設置が要請されているのは，地方公共団体自身の利益のためではな く，もっぱら快適な都市生活を送るという開発計画区域内の居住者の利益のためであ る。 」と述べている。この判決は、住民の利益のために開発区域内公園(区域内公園と 記す)の設置を定めた都市計画法が、 開発区域内住民が区域内公園を利用することで得 られる利益を保護する趣旨を含むことを示唆したものである。区域内公園の代替施設 である遊園地の廃止によって失われる住民の利益は、区域内公園が廃止される場合に 失う利益と同じであるから、住民には訴えの利益がある。 注)新潟高裁判決https://www.courts.go.jp/app/hanrei_jp/detail2?id=15 (3)青木島周辺には、都市公園が整備されていない。避難場所は青木島小学校だけ。 市内では、都市公園、小学校、中学校・高等学校が避難所に指定されている。学校が
- 6. 近くにある都市公園も避難所として指定されている。都市公園である街区公園が2500 ㎡であるのに対し青木島遊園地は約1400㎡程度の広さである。市は、都市公園に準じ る広さがあるとして、開発区域内に公園設置不要の開発許可に同意している。 都市計画法33条1項2号及び同３項は、災害防止に配慮することを、都市計画法施行令 29条の二の2は、区域内公園の設置免除を防災上支障がない範囲で行うことを、開発許 可運用指針Ⅰ－５－３は、区域内公園が災害の防止を確保するために必要なものであ ることを、災害対策基本法8条7は、避難所以外の場所に滞在する被災者についての配 慮を定めている。 上記の法令は、開発区域内の住民が災害時に避難所等で区域内公園を利用する利益は 反射的利益ではなく、個別的利益として保護する趣旨を含むものである。区域内公園 の代替公園である遊園地の廃止により、区域内住民の防災上の利益が奪われることか ら、遊園地廃止は処分である。 遊園地は、平成16年から近隣住民に提供されてきた。平成31年に開発行為に伴って設 置される公園の代替公園として区域内住民にも提供され、近隣住民と区域内住民の共 用となった。遊園地を避難所として利用する防災上の利益は、身体や生命の安全に関 るので、法令が区域内住民の利益を保護しながら、区域内住民より15年前から遊園地 を利用している近隣住民の利益を保護しないというのは、社会通念に照らして合理性 を欠くものである。近隣住民が避難所等で遊園地を利用することの利益は、区域内住 民同様に保護されるべきものであり、遊園地廃止は区域内住民と同様の利益を奪うこ とになるから、住民には訴えの利益がある。 注釈．公園近隣住民に防災上の利益があるとして原告適格を認めた判決例 水 族 館 施 設 設 置 許 可 取 消 請 求 事 件 https://www.courts.go.jp/app/hanrei_jp/detail5?id=82871 堺市田園公園売却 https://sencomi.com/localnews/news/saiban/ ４. 処分庁裁量の瑕疵 ア．処分庁は、請求人主張内容について次のように否認する。 Ａ．「処分庁（手続庁）は、本件遊園地廃止の判断をした令和4 年2 月までの間 に、地元関係者や近隣施設管理者、関係課と十分協議を行なった上で、①児童セン ター、保育園、小学校に囲まれた立地の特殊性から利用が集中する環境、②廃止の 判断をした時点で、遊園地がほとんど使われていない状況、③近隣施設管理者から の「これからも遊園地は使わない」というご意見、④設置を希望した地元区長会か らの廃止の要望、⑤愛護会活動の担い手がいないこと、⑥遊園地が借地であり、今 後も借地料が発生していくことなど、六つの理由から総合的に本件遊園地の廃止を 判断したもので、処分庁（手続庁）の裁量権を逸脱したものではなく、請求人の主 張には理由が無い。」 Ｂ．また、請求人の主張では「本件遊園地は、設置当初は地区住民が借地料の全部 またはその一部を負担してきた経緯があり」としているが、地区住民が設置当初借 地料の全部を負担した事実はない イ.反論 (１) 事実認定 ア 判断の基礎となる事実 ① 遊園地の利用実態 （令和 5 年 1 月 24 日信濃毎日新聞、令和 5 年 2 月 11 日説明会資料） 開設当初から遊園地を利用していた児童センターは、近所に住む甲から、遊園地で遊
- 7. ぶ子供の声に対する苦情を受けたことから、甲に配慮して、平成 21 年度以降は、平日 は週 2 回程度、気候の良い春と秋に 30～40 分程度の時間で、20～40 人程度で学年ごと に遊ばせていたが、令和 3 年 3 月までの間、遊園地の利用についての苦情を言われる ことは無かった。 （令和 4 年 8 月 25 日に公園緑地課の市長レク資料による保育園の利用実態） 「会話をしない 0～1 歳児の少人数で利用している。その他の園児を遊ばせる状況では ないため、小学校の校庭等を利用させてもらっている。 」 ② 苦情者甲の主張 （令和４年８月２日に公園緑地課が苦情者と再協議した時の記録） 「40 人～50 人も遊んで静かにできるわけがないと館長も言っている。 」 「毎日利用される環境は受忍しがたい。 」 「1 日 100 台の車がお迎えにくる児童館を作ったのは、想像性に不足していると思わざ るを得ない。 」 「18 年間同じことをくり返された。 」 「保育園からは逆に『保育園はなぜ使えないのか』と反論された。○○で定時的に何 十人も遊ばせるのは異常である。保育園の園庭利用を考えてほしい。 」 （令和 4 年(2022 年)8 月 25 日に公園緑地課の市長レク資料） 〈 甲の声 〉 「平成 16 年の遊園地開設当初から、○○は騒音に苦しんできた。児童館 の 40～50 人の児童が一斉に、指導者の拡声器の号令の下にあそぶ(開設当初)。1 日 100 台の車がお迎えに来る児童館を作ったのは、想像力のかけらもない。こんな思いを 18 年間もしてきた。 」 ③ 市長レクで児童センターの利用実態と異なる説明 （令和 4 年 8 月 25 日の市長レク資料） 〈 児童センターの声 〉として「５人以下で遊ばせて来たが、その後も苦情を言わ れ、R3.3 月からは一切遊ばせていない。 」と記述されているが、後に、事実に反する説 明と判明し、都市整備部長が議会で謝罪している。 ③ 甲の主張の信憑性 利用実態①と甲の主張②の比較表 利用実態① 甲の主張② 1 回の人数 20～40 人 40～50 人 利用頻度 週 2 回程度、春と秋に 30～40 分 程度の時間で学年ごと 毎日 期間 平成 21 年度から遊び方を変えた 18 年間同じ 保育園 0～1 歳児を少人数で 定時的に何十人も 利用実態①に比べて、甲の主張②は過大に誇張されており、児童センターの定員が 100 名であることから、お迎えの車が 100 台という甲の主張にも無理がある。甲の主張 ②は信憑性に欠ける。 イ 市の事実認定の瑕疵 公園緑地課は、遊園地の利用実態①を把握していなかったため、市長レクにおい て、甲の主張②と児童センターの声③を説明している。市は、「青木島遊園地の廃止 を判断した経緯について（令和4年12月28日）」という文書で、 「遊園地開設後、児童 センター、保育園、小学校に囲まれた立地の特殊性から集団で利用する環境となり、 昼間は保育園や小学校から子供たちが多数訪れ、夕方からは児童センターなどの子ど
- 8. もたちが毎日40～50人で一斉に遊ぶという状況になり、大きな声や音が発生していた ようです。」…中略…「近隣の方には、40～50人が遊ぶ声に我慢を強いることも大き な負担になります。 」と説明している。 事実①を知らなかった市が、信憑性に欠ける甲の主張②を事実と推定して、遊園地 を廃止する判断をしたことは、事実誤認であり、判断の基礎となる事実に欠けること から、裁量権の逸脱として、遊園地廃止の決定は取り消されるべきである。 また、甲の主張②と児童センターの声③が大きく異なるのにもかかわらず、いずれ が事実かを確かめず、甲の主張②をそのまま事実と認定したことは、確認すべきこと の確認を怠った不当な事実認定である。 ウ 公物の設置・管理の瑕疵 －理由①への反論 市は、令和4年12月28日付「青木島遊園地の廃止を判断した経緯について」と題する 文書で、遊園地を廃止する第一の理由を、「児童センター、保育園、小学校に囲まれ た立地の特殊性から利用が集中する環境」とし、立地の特殊性が原因となって甲に騒 音被害が生じており、「解決に至らなかったのは、この特殊な立地条件に問題がある と考えております。」と説明している。この考えは、公物の設置・瑕疵により被害が 発生した場合は賠償責任を負うとしている国家賠償法二条一項に沿ったものである が、利用実態①から、現況において特殊な立地のために利用が集中するような状況に ないことは明らかであり、立地の特殊性と遊園地での遊び声に対する甲の苦情には因 果関係がない。したがって、廃止理由「①児童センター、保育園、小学校に囲まれた 立地の特殊性から利用が集中する環境」は遊園地開設当初の状況を現状と誤認した結 果であり、公物設置・管理に瑕疵がないので、遊園地を廃止する理由にならない。 エ 騒音値 騒音苦情に対する対応は、公害等調整委員会事務局編 騒音に関わる苦情とその解決方 法 第 1 回〈騒音に関わる苦情とその解決方法〉に、 「 ① 申立者からの聞き取り ② 騒 音発生者からの聞き取り ③ 現地調査（必要と判断した場合） ④ 関係者への働きか け” の基本的４段階が示され、被害の認定については、 “申立者が受けている騒音被害 の程度の認定、言い換えれば騒音苦情の妥当性の判定に おいては、①騒音暴露、②規制 基準、③先住・後住、④地域の騒音環境、⑤単独・集団、⑥申立者の属性、⑦発生源の 公共性、⑧人間関係など多くの要因を考慮する必要があります。ここで、①の騒音暴露 は、申立者が受ける騒音レベル、発生時間、頻度等を総合するものです。 」と述べられて いる。 騒音の環境基準と受忍限度については、神戸市保育園の騒音裁判(平成 26 年(ワ)第 1195 号)判決文で「これらの基準は、騒音が生活環境や人の健康に与える影響に係る科 学的知見に基づき、周囲の環境等の地域特性をも考慮して定められたものであることを 踏まえると、環境基準や騒音基準は、私人間の騒音の受忍限度の程度を措定する上でも 有益な指標ということができる。 」としている。 環境基準と適法・違法の関係は、ちょうせい第 55 号（H20.11）で、「環境基準を下回 る場合は、原則として適法といえますが、これを上回る場合でも、直ちに違法であると はいえない。」とされている。以上のように、騒音は、騒音値と環境基準を重要な要素 として措定された受忍限度により評価されることを通例とし、受忍限度以下は適法、受 忍限度を超える場合は不法責任が生じるとされている。 市は、遊園地と甲の住居を含む地域に、騒音の環境基準値を昼 55dB、夜 45dB と設定 し、後町ホールの騒音裁判で、 「バスケ利用時の音漏れは環境基準値以下であり、重大な 損害が発生する恐れはない」と主張しており、豊野町の残土処理場の騒音苦情では、環
- 9. 境部が騒音値を測定し、市長は現場に赴いて耳で騒音を確認している。 市は、遊園地を利用するこどもの遊び声を、「40～50 人が遊ぶ声に我慢を強いること も大きな負担になります。」と判断したとしている。この判断の基礎とした事実につい て、騒音値を測定しておらず、子供の遊び声が騒音の環境基準を超えていたことの事実 認定がなされていない。 令和 4 年 8 月 2 日、甲は公園緑地課に、「40～50 人も遊んで静かにできるわけがない と館長も言っている」、「日常的に集団で利用されている実態がある。」、「毎日利用 される環境は受忍しがたい」、「18 年間同じことをくり返された」などと述べている。 市は、甲の述べたことが事実であることの確認をしておらず、「40～50 人が遊ぶ声」、 「日常的に利用される」、「毎日利用される」、「18 年間くり返された」、についての 事実認定がなされていない。 事実認定を怠り、判断の基礎とする事実が無いにもかかわらず、騒音の程度が、「40 ～50 人が遊ぶ声に我慢を強いることも大きな負担になります。」と判断したことは、社 会通念上著しく合理性を欠くものであり、裁量権の濫用にあたり違法である。 (２)平等原則違反 （ア）騒音苦情の対応で、苦情者によって騒音値を用いたり用いなかったりすれば、騒 音の大きさや影響の程度の評価が不公平になることを避けられない。共通の基準を用い ずに苦情を容認すれば、それを前例として、他の苦情者から同じ対応を要求されること になり、施設の運営に支障が生じる。 市は、後町ホールの騒音裁判や豊野町の残土処理場の騒音苦情では騒音値を測定し、 その値から騒音の程度を評価している。本件では、遊園地での遊び声を「我慢を強いる ことも大きな負担になります。」と評価したが、これは、甲の意向に沿ったものとなっ ている。本件で、騒音値を測定せずに、騒音被害の程度、権利侵害の程度について、騒 音の環境基準を上回るのと同じ評価をしているのは甲を優遇するものである。 ※追加/（イ）騒音は公害の一類型で、長野市環境基本条例 9 条で規制を、11 条で調査 を定めている。 第９条 市は、公害の原因となる行為及び自然環境の適正な保全に支障を及ぼすおそれ がある行為に関し、必要な規制の措置を講ずるものとする。 ２ 前項に定めるもののほか、市は、環境の保全上の支障を防止するために必要な規制 の措置を講ずるよう努めるものとする。 （調査の実施及び監視体制等の整備） 第 11 条 市は、環境の状況の把握その他環境施策の策定に必要な調査を実施するものと する。 ２ 市は、環境の状況を把握し、及び環境施策を推進するために必要な監視、調査等の 体制を整備するよう努めるものとする。 遊園地廃止の原因が騒音苦情であることから、遊園地の廃止は市環境基本条例 9 条に よる規制措置に該当し、条例を適用せず裁量で廃止したのは裁量権の逸脱で違法であ る。市の騒音苦情の窓口は環境部であり、豊野町の騒音は環境部が騒音測定している。 騒音を担当していない公園緑地課は、騒音計を保有しておらず、市環境基本条例 11 条の 調査（騒音値の測定）を行っていないため、騒音の程度・違法性が不確定であり、甲に 法的に保護すべき利益があるかも不確定である。市環境基本条例を適用すれば、騒音値 を測定し、騒音の程度・違法性の有無・甲の法的利益の有無を確定することができる。 市環境基本条例を適用せず、遊園地を廃止したことは、法的保護に値する利益が不確定
- 10. な甲を優遇する措置であり、著しく妥当性を欠くものである。 （ウ）環境基本条例に依らず、市長または公園緑地課の裁量で、騒音値の測定を怠り、 あたかも受忍限度を超える騒音が発生していたかの如き判断をしたことは、騒音が基準 値を超えていないにもかかわらず利用者の権利が制限される恐れがあり、遊園地を利用 する者を冷遇し、甲を不当に優遇するものである。騒音値を用いずになされた騒音の評 価や判断は、行政の平等原則に反し、社会観念上著しく合理性を欠くものである。 (３) 区長会決定権の侵害－理由④への反論 説明義務違反 令和３年 10 月 12 日の区長会で、こども政策課が、 「工場などの特定施設であれば、騒 音等の環境基準が設定されているが、このケースでは、お互いの受忍限度の話になっ てしまうので、(訴訟を起こす)法的根拠はない。行きつくところ、双方の妥協点を探 るだけになってしまう。 」と述べているが、環境基本法によって市が定めた騒音の環境 基準が存在し、市のホームページで公表されている。 https://www.city.nagano.nagano.jp/uploaded/attachment/758340.pdf 令和 3 年 12 月 9 日 区長報告会に向けての事前調整で、公園緑地課は、弁護士相談 で、甲の苦情が妨害に当たるという弁護士の見解を説明していない。そのため、令和 3 年 12 月 14 日の区長会で、こども政策課が「苦情者から具体的な妨害行為を受けてい るわけではないので、市として訴訟する根拠はない」と述べている。 甲の苦情が妨害に当たるという弁護士の見解を伝えなかったことで、法的措置を取れ なければ苦情を止めることはできず、かといって、苦情を受けながら利用することも できないことから、廃止やむなしという結論が誘導されている。甲の苦情は妨害に当 たるという見解を隠さずに報告していれば、こども政策課の発言は「具体的な妨害行 為を受けているので、市として訴訟する根拠がある」に変わっていたことになり、区 長会は、廃止届ではなく法的対応の要望という手段を選ぶこともできた。 市が区長会に誤った情報を伝えたことと、決定に影響する重要な情報を伝えなかった ことは、説明義務に違反し裁量権の逸脱。 市が、重要な情報を隠して伝えないために、区長会の選択肢が限定されたことは、区 長会の決定権を侵害し、社会通念上著しく妥当性を欠くものである。 また、説明義務違反、決定権の侵害の下になされた決定を、違反や侵害をした市が、 廃止の理由とすることは、信義に反する。 (４) 考慮すべきでないこと－⑤への反論 市は、区長会で愛護会があれば遊園地を廃止しないと言っている(廃止は市長の権限なの で越権)が、愛護会が存在したとしても、使われていない遊園地の賃料を払い続けること が税金の無駄であることは変わりがないから、愛護会の担い手がいないことは、遊園地 廃止の理由にならない。また、市には愛護会のない遊園地が複数存在するが、青木島遊 園地以外の遊園地は廃止されていないから、愛護会の担い手がいないことは、遊園地廃 止の理由にならない。 愛護会の担い手を区長会と３施設だけで探しているが、後に市民が名乗り出ているか ら、時間をかけて住民に呼びかければ愛護会を引き受ける住民がいたのに、それをして いなかった。 愛護会という考慮すべきでないことを考慮し、愛護会の担い手を探す手段を尽くさず に、遊園地廃止を決めたのは、裁量権の濫用である。
- 11. (５) 比例原則違反 ア 児童センターが遊園地を利用できるようにする手段として以下が考えられる。 ① 甲の同意のもとで騒音測定をして、騒音が環境基準以下であることを示す。 ② 甲の苦情対応を弁護士に依頼する。 ③ 甲の住居の窓を二重サッシにする。 （二重サッシで騒音を 20dB は下げられる。県 の補助金制度がある） ④ 弁護士会の調停、裁判所の調停、 ⑤ 債務不存在確認の訴え、妨害行為差し止め仮処分などの法的措置 騒音値を測定していないため、市に不法行為責任があるかは不明である。このような 状況で、騒音問題を解決する手段が尽くされていない。遊園地廃止が避けられないと まではいえない。 イ 騒音被害を訴えているのは一人の住民甲のみで、その苦情は児童センターを対象と し、一般の利用者への苦情はない。遊園地廃止で、苦情の対象でないにもかかわらず、 近隣住民は遊園地を利用できなくなる不利益を強いられる。 ウ 騒音問題を解決する手段が尽くされておらず、遊園地の廃止は騒音問題解決の最小の 手段とはいえない。騒音の程度・違法性が不確定であり、遊園地の廃止で甲の得る利 益は、主観的な利益で法的利益ではない。遊園地の廃止による近隣住民の不利益は甲 の得る利益を上回る。遊園地廃止は、目的達成の最小手段とはいえず、目的達成と手 段の間の均衡を欠くもので、比例原則に反し、社会通念上著しく妥当を欠いている。 (６) 公物（公の営造物）管理の不作為による公園利用の侵害容認－理由②と③への反論 地方自治法 149 条の七で、公の施設の管理は市長の事務とされている。公物管理 は、公物の使用関係の秩序維持し社会公共の秩序に対する障害を除去すること、例え ば、公園の不法占有のような公園の利用を妨害する行為を排除することも公物管理事 務である。市は遊園地でのイベントの開催に対し不許可処分をしている（小泉議員の 餅つきイベント） 。市都市公園条例の許可制度を準用しているのだから、都市公園でな い遊園地も公物管理権による利用妨害排除の措置を講じることができる。 (ア)「5 人以下で遊ばせろ。 」の不当・不法性 ① 令和 3 年 3 月 25 日 遊園地に近い一住民から青木島児童センターに、 「うるさいか ら静かに遊ぶ方法を考えて」という苦情があり、とりあえず遊ぶのを控えた。8 月 11 日に苦情者との話し合いのなかで、 「子供を順番に 5 人ずつ出して、ボール遊びをした り、走り回ったりせず、静かに遊ばせる」という要求がなされた。この要求は、一人 の遊ぶ時間が短くなること、学年を分けるために指導員が必要になること、少人数だ とできない遊びがあること、走ったりせず静か遊ぶことは子供の特性上困難であるこ と、 「5 人以下で走ったりせず静かに遊ばせろ。 」という要求は、遊園地の利用が実質困 難となる不当な要求である。 ② 騒音の環境基準は、環境基本法で、人の健康を保護し生活環境を保全する上で 維持されることが望ましい基準として定められている。青木島児童センターは、平 成 21 年度以降、平日は週 2 回程度、気候の良い春と秋に 30～40 分程度の時間で、 20～40 人程度で学年ごとに遊ばせていた。遊園地の面積、子供の人数、利用時間と 頻度から、騒音の環境基準値等価騒音レベルで 55dB を超える可能性は極めて低いと いえる。また、子供を 5 人以下で遊ばせることは、子供の声を騒音の環境基準以下 に抑える人数としては、明らかに厳しすぎる。健康被害が生じているなど特段の事 情がない限り、騒音の環境基準が守られているにも関わらず、音の大きさを制限す るために「5 人以下で走ったりせず静かに遊ばせろ。 」という要求には理由がない。
- 12. ③ 平成 20 年に市公園緑地課に近隣の一住民から苦情があり、植栽、入口の位置変 更、ボール遊びを禁止する措置をとった。児童センターは、平日は週 2 回程度、気 候の良い春と秋に 30～40 分程度の時間で、20～40 人程度で学年ごとに遊ばせること にし、拡声器使用をやめた。この結果、平成 21 年から令和 3 年 3 月 24 日までの 間、児童センターに対する苦情はなかった。このことから、児童センターの遊園地 使用については、甲を含む近隣住民による黙示の承諾があったとみなすことができ る。平成 9 年 7 月 1 日の最高裁判決では、事情変更の原則を適用するためには、 『契 約締結後の事情の変更が、当事者にとって予見することができず、 』かつ、 『当事者 の責めに帰することのできない事由によって生じたものであること』が必要である と判示されていることから、黙示の承諾を変更するには、事情変更が予見不可能 で、甲に帰責事由がないことが必要となる。令和 3 年 3 月 25 日は、小学１、２年生 計５５人が遊園地脇の児童センターを利用し、学年ごとに時間をずらして遊んでい た(令和 5 年 1 月 25 日信毎声のチカラ)ことから、それまでの騒音と比べて音が大き くなったという事情変更は認められない。甲が、週刊新潮 2022 年 12 月 22 日号で 「大学を退職後、去年の春から自宅でリモートの仕事を始めて、こんなにうるさい んだと気付いたんです」で述べていることから、事情変更は甲に帰責するものであ り、事情変更の原則を適用して黙示の承諾の変更をすることは信義衡平の原則に反 し不当となる。 (イ) 保育園に対する営業妨害 保育園が少人数の未満児の利用することに対して拒否すると言っている。保育園が利 用する前に事前に電話で知らせることをも約束させられている。公の施設は住民の福 祉増進のためであり、保育園が業務で公園を利用することも公共の福祉に反しない限 りにおいて制限されない。全国的にお出かけ保育で公園が利用されている。お喋りを しない少人数の未満児の遊び声で騒音が生じる蓋然性が著しく低いことは経験則上明 らかであるから、これを制限せよとの苦情は保育園の業務に対する妨害である。ま た、管理者でない甲が保育園の遊園地利用を制約するのは、市の遊園地管理権の侵害 である。 (ウ) 不当な要求は公物管理の対象 令和 4 年 2 月 16 日、公園緑地課と地権者の協議において、公園緑地課は「遊園地が開 設して間もなく、■■から遊園地の遊び方に対する苦情が児童センターに寄せられて いる。苦情はどんどんエスカレートしていき、子供たちに危険が及ぶ恐れもあること から、令和 3 年 3 月から児童センターは使っていないとのこと。しかし、■■、その せいで児童センターだけでなく、保育園や小学校の子どもたちも使っていないという のが現状である。それが他にも波及したのか、あの遊園地で遊ぶ人は誰もいない現 状。児童センターだけでなく、保育園や小学校にも苦情を多々入れているらしい。保 育園は苦情を言われないように 2 才以下の小さい子しか遊ばせないらしい。小学校 は、たまたま新しく赴任した先生が、事情を知らないために、当該遊園地で子供を遊 ばせた際、即小学校に苦情の電話が来たらしい。 」と述べている。 苦情によって遊園地の利用が妨害され、利用者がいなくなったという状況は、公物の 使用関係の秩序を維持し社会公共の秩序に対する障害を除去するという公物管理の対 象である。遊園地で遊ぶ権利を侵害している蓋然性が高い甲の要求を止めて、再び遊 べるようにする方策を講じなかったことは、地方自治 244 条の「住民福祉の増進」に 反し、著しく妥当性を欠くものである。 (７) 長野市放課後子ども総合プラン事業の実施に関する条例違反