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公文書管理法改正意見説明

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情報公開クリアリングハウスの公文書管理法改正に関する提案(意見)とその背景の説明

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公文書管理法改正意見説明

  1. 1. 公文書管理法を 改正しよう ご都合主義的な解釈・運用が まかり通りるのは法制度に原因がある 特定非営利活動法人情報公開クリアリングハウス (文責 三木 由希子)
  2. 2. 情報公開クリアリングハウスは、公文書管理法改正に ついての意見を発表し、改正を具体的に提案しました。 URL : http://clearing-house.org/?p=1537 今回の意見や提案は、南スーダンPKO日報問題や森 友学園問題がきっかけではありますが、以前から問題意 識をもって調査したり、情報収集していたことを踏まえた ものです。 意見の背景と、意見のポイントをまとめました。 少し長いですが、最後までご覧いただけると嬉しいです。
  3. 3.  南スーダンPKO派遣部隊の日報問題、森友学園との契 約経緯文書の廃棄問題が象徴しているもの。それは、非 公開や不存在は、行政にとっては自らを守ることにはならな いということ  森友学園は売却金額を非公開としたことが、今回の問題 まで発展。公開していても同じだったと思うが…  そして、契約経緯文書を廃棄したことに対しても、集中砲 火を浴びる日々  防衛省は、日報を短期保存にして原本を廃棄していたこ とで、逆に日報の所在が省内でも管理されていない状況 に陥っているよう  防衛省は、日報原本をきちんと残していれば、特別防衛 監察もこの先想定される処分もなかったはず… 不存在や非公開は何も守っていない
  4. 4. 南スーダンPKO日報問題 経緯を振り返ると 日報情報公 開請求に不 存在 よく探したら 中央幕僚監 部にデータ が! 実は陸上自衛 隊でも見つかっ ていたけど、み んなでよってた かってなかった こと工作 特別防衛 監察中
  5. 5. 南スーダンPKO日報問題はなぜ起こったのか? 仮説1:隠ぺいした ありがちな仮説。途中からは本当に隠ぺいに一部 走っていることは明らかなので、真実味はそれなりに ある。だけど、隠ぺいの問題にしてしまうとデッドエンド になってしまうかも 仮説2:公文書管理法の運用として起こるべくして起 こった 実は、防衛省内でのドタバタ感満載の状況は、公 文書管理法の仕組みからして、だいたいなぜこうなっ たのか予想することができる問題
  6. 6. 仮説2:起こるべくして起こったとは? 日報の流れをまとめると・・・ 南スーダン派遣部隊 陸上自衛隊 (中央即応集団?) 日報作成 送信 日報受信 原本は受信したもの?? 派遣部隊は持っていない? 陸自掲示板へ これが原本?? この掲示板は陸自、中 央幕僚監部からアクセス 可能 あちこちでダウン ロード 共用サーバ で保管 ここで保管されている のは原本のコピー (これが残っていたらしい) 原本は短期 間で廃棄 という…
  7. 7. なぜ起こるべくして起こったといえるのか?①  「行政文書」は原本とコピーを基本的に分けている • 原本に保存期間がつく。コピーは、職員個人の参考資料 として個人で保存していれば、「行政文書」に該当しない • ただし、日報は共用サーバに保存されていたので「行政文 書」に該当 • 原本のコピーを「行政文書」として保管する場合、原本より 短い保存期間でもOKとされている • 原本の日報が1年未満保存なので、ルール上は、コピーを1 年を超えて保存する必要性が本来がないはずという理屈に なる。1年以上保存する必要があるなら、原本を1年以上と すべきだから • 1年未満の文書は、行政文書ファイル管理簿という管理シ ステムに登録されない • 日報に関しては、そもそも共用サーバに保管されていたが、 組織的に管理するものと認識していたかが疑問
  8. 8.  情報公開請求を受けるとどうするか? • 通常は、情報公開請求窓口が、請求対象の文書の「原 本」を保有しているであろう担当を特定して、文書の特定 • 防衛省の運用では、担当課で文書が見つからない場合は、 他部署にも照会して念のため確認することになっている • 日報は原本もコピーも、「行政文書ファイル管理簿」に登録 されていないので、あるかないかは「知る人ぞ知る」状態の 可能性 • 省内で文書がないか照会しても、文書が保存されているこ とがわかる職員まで照会が回ってこないと、気づかない • 「ないよね」と照会に回答してしまう • 結局、「知る人ぞ知る」隠れキャラ状態の日報コピーはない ことになる →「不存在」 • 与党に厳しく指摘されて、ちょっとビビッて一生懸命? 探したら見つかった なぜ起こるべくして起こったといえるのか?②
  9. 9.  仮説2のような話が、文書が見つかった経緯として特別防衛 監察で説明されるのではないかと予想。これ以上の話が出て くれば、さらに公文書管理や組織の運営の問題としていろい ろ議論すべきポイントが出てくる  この仮説に実際が近いとすると、原因は、つまるところは「原 本」を早々に廃棄することにしていたこと  日報の原本が残されていれば、それを特定すればよかった。 防衛省内に散らばったコピーがあるかないかを探す必要もな かった  さらに、防衛省内各所は、日報を参照できるようにしておきた ければ、掲示板から削除される前にダウンロードするよね…  日報原本をアーカイブ化して参照できるようにしておかないと、 また同じこと起こるよね、と常識で考えてもわかる 原因は原本を早々に廃棄していたこと
  10. 10.  誰の必要性で日報の保存期間を設定していたのかが、 最大の問題  PKO派遣という任務の大きさを考えると、日報を受け取 る部署の必要性の範囲で1年未満としているのが、どう考 えてもそもそもの間違い  結局、短期間で捨ててしまうという状況が、自分の首を 絞めている結果に・・・  廃棄してしまえばセキュリティ上のリスクも、情報公開リス クもないということだとすると、短絡的というか浅はかという か・・・(それなら、秘密保護もセキュリティもいらないじゃ ないか、ということなのでは) 結論は、自業自得
  11. 11. 森友学園の契約経緯文書廃棄問題 経緯を振り返ると 2016年 6月20日 に国と森 友学園契 約締結 国有地の公 共随意売却 は公表原則な のに、売却金 額非公開で 情報公開訴 訟提起の動き を契機に問題 表面化 契約経緯を問 われて、財務省 理財局長が国 会で「売買契約 締結をもって事 案は終了してい るので、記録が 残っていない」と 答弁 財務了理 財局長が データは自 動消去と答 弁も、結局 復元可能 な可能性 も
  12. 12. なんで経緯文書が廃棄?①  そもそも契約経緯文書がないこと自体がおかしい、そ んなわけないだろう、個人文書としてどこかに残っている のではないか、という「疑念」が大前提だけど、こう法律 を解釈運用すると財務省の言い訳が成り立つ、という 「仮説」もある。ポイントは「行政文書ファイル」  行政文書は、「行政文書ファイル」として関連文書と 一緒に保存されるのが通常  この「行政文書ファイル」は「相互に密接な関連を有す る行政文書」をまとめることになっているので、契約文 書と経緯はそうなんじゃないの、と普通は思う  ただし、この行政文書ファイルでまとめるのは、「保存期 間を同じくすることが適当であるものに限る」とも
  13. 13.  ここで行政文書ファイルをまとめる時に二つの選択肢 1. イレギュラーな契約の内容に至る経緯が書かれて いるから、契約書類と一体のものとして管理 2. 契約文書は清書、経緯はその前段階だから同じ 保存期間にする必要がないと判断して、別ファイル で管理  同じ行政文書ファイルにとじられていると、ファイルの中の 文書で最も長い保存期間の文書に合わせて、ファイル に保存期間がつけられる  契約経緯文書を1年未満と主張する財務省は、2を 選択。経緯文書を別ファイルにすることで、契約書類と 分けて廃棄できる状況を作ることが可能 なんで経緯文書が廃棄?②
  14. 14.  財務省近畿財務局と本省の間でやり取りがあると、契 約経緯に関する記録は、メールでやり取りされていたら、 個人メモ状態で残っているものがある可能性がある  その他、職員個人が保有していて「行政文書」ではな いものがある可能性もある  当時の担当者からの聞き取りをして経緯を説明するよ う国会で求められて拒否する財務省理財局長の答弁 ぶりから、個人メモ類の徹底消去・廃棄のお達しが出て いる可能性も  1年未満保存文書とされると、消去・廃棄の追跡も困 難なので、ますますわからない 本当に残っていないのか?
  15. 15.  電子データを自動消去するシステムがあるという財務 省理財局長の答弁に、ざわっとしたものの、結局2週 間で上書き機能だったよう  消去システムは公文書管理ではなく、情報セキュリティ 関係のことと思われるので、2015年に情報公開請求 で開示を受けていた財務省の「情報セキュリティ対策 基準」と「行政情報化LANシステム等に係る情報セ キュリティ確保のための実施規則」を改めて斜め読み。 そんな仕組みを入れる必要性の記述はない気がする  ちなみに、実施規則の電子メールの扱いでは「各利用 者のメールボックスに保存されている電子メールの保存 期間は■■、・・・」となぜか期間と思われる部分が不 開示 消去システム?
  16. 16.  財務省理財局長の国会での答弁に対する批判は あっても、政権与党筋で問題にされていないので、公 文書管理法上の違法か否かは解釈で言い逃れ、騒 動が収まるのを待つという感じなのかと思われる  ただし、今回の問題で、「財務省はそういう組織だ」と いうレッテルがこの先ついてまわるだろう。イレギュラーな 契約経緯は記録に残してもすぐに廃棄する、とか、そ れを容認する組織という呪縛からは、この先当分逃れ られない。失った基本的信頼はとても大きいはず  そして、行政文書の作成・取得、管理をほどほど適切 に行っている財務省内の部署や職員の皆さんは、本 当にお気の毒にと思う 結局は公文書管理より政治問題
  17. 17.  この二つの問題が示す抜け穴は主に2つ 1. 1年未満保存文書 2. 行政文書ファイルの作成方法  この2つを組み合わせると、かなりものが短期間で廃棄 できてしまう。公文書管理法で意思決定過程の経緯 を記録する仕組みにしたはずが、その記録が残らない ことに  この2つ以外にも、今回の問題が示唆する法制上の 問題がいくつもあるので、それを意見としてまとめました。 日報も森友学園問題も、法の抜け穴が問題
  18. 18. 公文書管理法の改正を 具体的に提案する
  19. 19.  実は、1年未満保存に何が該当するかは、公文書管理法、 政令、ガイドライン、規則のどこにも書かれていない  1年未満保存文書という区分があることは、複数の規定から わかる。そして、1年未満保存文書であっても、歴史文書に 該当するものは、1年以上の保存期間をつけることが政令 別表で定められているだけ  1年未満保存と1年以上保存の行政文書の違いは、行政 文書ファイル管理簿への登録の有無。前者はなし。後者は 登録が義務。登録されると廃棄の記録も残るが、1年未満 はそれもなし  だから、1年未満保存文書は実態不明、あるかないかも行 政次第というブラックボックス化しているので、原則なくすべき というのが意見 ①1年未満という保存期間の原則廃止
  20. 20.  「行政文書ファイル」は「相互に密接な関連を有する 行政文書」をまとめるが、「保存期間を同じくすることが 適当であるものに限る」という限定も。  結局、森友学園の契約経緯は、「保存期間を同じく しなくてよいよね」と判断すれば、別ファイルにすることが できてしまう  行政文書ファイル等は、中に含まれる文書の最も長い 保存期間に合わせて保存期間が設定される。短期 間保存文書だけ集めると、簡単に廃棄できる  だから、「保存期間を同じくすることが適当であるものに 限る」という規定は、拡大解釈されているので、意思 決定過程の経緯などが跡付けられるように構成するよ うにすべきというのが意見 ②行政文書ファイルの作成規定の見直し
  21. 21.  公文書管理法は文書の作成義務を規定していて、 経緯を含む意思決定に至る過程や事務事業の実績 を合理的に跡付け、検証できるように「文書」を作成 することを義務づけている  しかし、「行政文書」を作成することを義務づけている わけではない。「文書」≠「行政文書」なので、まずは 「行政文書の作成義務」とすべきというのが意見  そして行政文書を作成したら、意思決定過程の経緯 などを合理的に跡付け検証できるように、行政文書を 保存すべき、としないと、森友問題のように、文書を 作ったけど廃棄しました、なんてことがまかり通ってしまう ので、 ②の意見となる ③文書作成義務規定の見直し
  22. 22.  公文書管理法や情報公開法の対象となる「行政文書」 には定義がある。ポイントは2つ。「組織的に用いる」と「行 政機関として保有」という要件  「組織的に用いる」で個人メモや個人管理の文書を除外 しているが、割と幅広く使われている。例えば、発言者名な しの議事概要のもとになっている、発言者名入りの会議メ モとか、日報のコピーも個人貸与のPCに保存されていれば 個人管理文書。個人メモ=組織的に管理されていない 文書なので非公開情報であっても個人管理。この要件は 廃止という意見  「行政機関として保有」は物理的支配が要件。外部委託 業務は委託先から取得しないと行政文書にならない。だ から、行政機関の指揮監督が及ぶものを行政文書とする ように改正するという意見 ④「行政文書」の定義の見直し
  23. 23. ⑤標準文書保存期間基準の審査の導入 公文書管理法施行令 行政文書管理ガイドライン 各行政機関行政文書管理規則 [行政文書管理規則] 標準文書保存期間基準 公文書 管理委 員会への 諮問 文書管理者ごとに策定(課室レベルなど) 廃棄・移 管基準 保存期間、廃棄・移管の基準の決め方
  24. 24.  施行令で各行政機関に共通する事務事業を想定した大 枠の類型で保存期間を設定 → ガイドラインがその類型 の事務事業の内容を類型化し、保存期間+移管・廃棄 を基準化 → ガイドラインに基づき各行政機関の固有の 事情も反映して規則を策定し、保存期間と移管・廃棄を 基準化する。ここまでは、策定するのに公文書管理委員 会への諮問が必要  行政機関ごとの共通の類型だけでなく、実際に業務を行 う単位で発生する事務事業も加味して課室レベルなどで つくられるのが、標準文書保存期間基準。これが実際の 業務時に文書の保存期間、移管・廃棄の設定で用いら れる最も具体化したもの  この基準が適当か審査する仕組みがないので、審査制度 を導入すべきというのが意見 ⑤標準文書保存期間基準の審査の導入
  25. 25.  情報公開請求で不存在となる案件もあり、不服申立て (審査請求)で争われているものもある  審査請求は情報公開・個人情報保護審査会に諮問さ れて審査。審査の結果は答申として公表される  情報公開クリアリングハウスで調べたところでは、情報公開 法に関する2001~2016年度の約1万3千件の答申のうち、 約260件が1年未満保存文書が争いになっていた  すべての答申で、不存在妥当の判断。理由は、規則で1 年未満で、探索した範囲が適切でそれでもないなら、それ を覆す理由がないというもの。中には本当に1年未満でよ いの?というものもあった  審査会は、保存期間の設定が適切かどうかを審査する権 限がないので、不存在か否かのみ判断。これを公文書管 理法の観点から評価検討して活用すべきという意見 ⑥情報公開・個人情報保護審査会の答申の活用
  26. 26.  改正をするなら見直すべきという点が、行政文書ファイル管 理簿。現在の仕組みだと、特定秘密やそのほかの秘密指 定がされた文書が含まれていても、それは管理簿からはわか らない  行政文書を廃棄するときの審査は、実は文書を見てでは なく管理簿で行っている。だから、管理簿に秘密指定文書 が含まれているか否かがわかれば、それを重点審査をするこ とができる  しかし、一方で管理簿は一般に公表するものとされている。 行政的には、どのファイルに秘密指定文書が含まれている かを公表することは、NG。そこで、公表の例外とすること、 内部での該当部分の情報共有については留保することも 併せて提案 ⑦行政文書ファイル管理簿の見直し
  27. 27.  行政文書の廃棄には、内閣総理大臣の同意が必要。意味す るところは、各行政機関の判断だけでは廃棄できないということ。 実際には、内閣府が審査を行っている  法施行当初は廃棄不同意案件があったが、徐々に減り2014 年度は4件のみ。法施行当初は、基準からして明らかに廃棄で きないものが、各行政機関が間違って廃棄対象としていた案件 が不同意になっていた。しかし、徐々に各行政機関が慣れてき て、明らかな間違いが減ってきたためと思われる  審査は行政文書ファイル管理簿で行われている。現状からして、 廃棄審査の質は確保されているとは言い難い  管理簿に秘密指定文書の有無を登録、標準文書保存期間 基準の審査などの提案は、この質の確保という側面もある  加えて、廃棄対象の行政文書ファイル一覧を公表して、パブ リックコメントの実施を提案。集合知で廃棄審査の質を確保 ⑧廃棄審査の仕組みの改善
  28. 28.  なお、行政文書の廃棄審査を管理簿で行っているので、 管理簿に登録されていない1年未満保存文書は各行政 機関の判断で廃棄できるとされている  しかし、法令等は、「行政文書ファイル等」の廃棄に内閣 総理大臣の同意が必要と規定している。1年未満であって も行政文書ファイル等に該当するので、そもそも管理簿に 登録されていないことをもって、審査の例外とすることは、 法的に疑義がある  標準文書保存期間基準でも1年未満については個別の 業務類型で保存期間を示していないので、やはり1年未 満保存文書を残すと、法規定としても不整合な状態が続 くことになるのではないか ⑧廃棄審査の仕組みの改善
  29. 29.  各行政機関の行政文書管理規則は年1回以上の点検・ 監査を義務付けている。行政文書管理ガイドラインには、 点検項目等についての参考情報がある  この点検・監査項目は実は、行政機関ごとにばらばらであ ることが、情報公開クリアリングハウスの調査で分かっている 各行政機関の行政文書管理の点検・監査項目調査 http://clearing-house.org/?p=1095  点検・監査をしても適切に行われていなければ意味がない ので、その方法論の確立のための調査研究をすべきという 意見 ⑨点検・監査の仕組みの見直し
  30. 30.  公文書管理委員会の仕事は、政令・ガイドライン・記録の 制定、改廃の諮問、その他諮問があったもの、歴史文書 の非公開案件の不服審査  ここに、標準文書保存期間基準の審査や廃棄審査、点 検・監査などについて一定の役割を担うように、権限を追 加  公文書管理委員会は非常勤であるので、これらの実質審 査は無理。だから、これらについての計画や実施、審査等 を総括する役割を担うことで、役割を責任を明確化。要は、 こういうことの審査計画などを審査し作れるような人選をす るように、という意味でもある ⑩公文書管理委員会の権限の見直し
  31. 31.  公文書管理法には、個別の法令で公文書管理を規 定している場合は、適用しないという規定がある  この規定で公文書管理法の適用を受けていなかった のが、自衛隊法に基づく防衛秘密。今は特定秘密保 護法に吸収され、法の適用を受けている  適用除外とする場合があることは否定しないが、問題 は透明性の低さ。何が法の適用を受けていないのかが わからない  そこで、例外とするものについては施行令別表で定め るべきという意見 ⑪公文書管理法の適用を受けない場合を明確化
  32. 32.  実は、特定秘密として指定された情報を含む行政文書は、 秘密指定が解除されるまで国立公文書館などに移管でき ない仕組みになっている  行政文書の保存期間は満了したが、秘密指定が解除さ れないと、そのまま保存期間を延長して、不要でもずっと行 政機関が持ち続けることになる。行政文書の保存期間が 満了した時点で、少なくとも国立公文書館等に移送でき るようにすべき  ちなみに「移送」は、文書の管理権限は各行政機関に基 本的に残るが、身柄は国立公文書館等に送るという意味 で使っている。「移管」は管理権限も国立公文書館等へ 移るという意味 ⑫秘密指定文書の国立公文書館等への移送
  33. 33.  情報公開法の時もそうだが「知る権利」論争は入り口論と して盛り上がる。それだけ核心的な権利だから  しかし、ここが議論の中心になってしまうと実質議論に入る までに時間がかかってしまうので、あえて最後で意見  政府の行っていることを人々がよく知ることのできることが、 民主制の根幹。そのためには、「知る権利」を基本的権利 として保障すること、それを具体化する情報公開法と公文 書管理法が民主制の基礎であることは、論を待たない  特定秘密保護法は「知る権利」を尊重するものとして規 定。そろそろ法律で「知る権利」を権利として保障すること もしましょう ⑬目的に「知る権利」を明記すべき

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