Régimen Jurídico de la Administración Pública

UNIVERSIDAD NACIONAL DE LOJA

ÁREA JURIDICA, SOCIAL Y ADMINISTRATIVA
CARRERA DE DERECHO

LOJA - ECUADOR
2011-2012

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XI Módulo, “Régimen Jurídico de la Administración Pública”
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ÁREA JURÍCA, SOCIAL Y ADMINISTRATIVA
CARRERA DE DERECHO
MÓDULO 11
RÉGIMEN JURÍDICO DE LA ADMINSTRACIÓN PÚBLICA

1. PRESENTACIÓN.

Los fines fundamentales del Estado son procurar el bienestar común de la colectividad planificar y programar el desarrollo físico,
acrecentar el espíritu de nacionalidad, promover el desarrollo económico y social del país; y entre los medios a su alcance a fin
de cumplir sus aspiraciones tiene el ejercicio de la función pública a través de funcionarios, empleados y trabajadores, que
operativizan la administración pública y que ejecuta sus actividades para otorgar obras y servicios dentro de la normatividad
constitucional, legal y toda disposición que nace del ejercicio del poder público; y que, para lograr su eficiencia, se somete a los
principios de la supremacía constitucional, aplicabilidad directa e inmediata de la norma constitucional, legalidad, tutela,
responsabilidad, servicio a la comunidad, seguridad jurídica, obligatoriedad, cooperación, celeridad, y transparencia; mediante la
racionalización de los recursos humanos, económico, materiales, científicos y técnicos.

La función pública y la administración expresada por un conjunto de actos, hechos y contratos administrativos, acciones y
prácticas intervención en acciones administrativas y defendiendo en las acciones contenciosas que se orientan al desarrollo del
Estado, sus órganos e instituciones, así como llegar a las metas propuestas; su actividad se rige por la Constitución de la

Carrera de Derecho, Área Jurídica, Social y Administrativa

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República de Ecuador, las leyes secundarias que regulan los servicios y obras públicas y que conforman el Derecho
Administrativo; así como las otras normas que por su naturaleza se relacionan. La normativa a utilizarse establece con precisión
el campo de acción y las prácticas profesionales derivadas del Derecho Administrativo en su amplia proyección entre los que se
mencionan: el proceso administrativo donde se conjugan los actos, hechos y contratos administrativos de los que se derivan las
acciones de reclamaciones administrativas y demandas contenciosas administrativas; los recursos como forma de impugnar
decisiones, las consultas y la elaboración de los documentos y demás actos decisorios en general, con lo que se cumple la
función pública.

La búsqueda de la verdad de las nuevas corrientes del Derecho Administrativo y de la administración pública dentro de una
ideología que se encuadra en servir a los sectores menos favorecidos; y sobre todo sustentados en la planificación y
programación, buscando las mejores formas de gobierno y administración, utilizando la descentralización y desconcentración y el
ejercicio de las competencias a todas las ramas de la administración regional, provincial, cantonal, parroquial y de excepción. Las
teorías de recobrar el ejercicio público a través de las entidades públicas evitando las privatizaciones.

2. OBJETO DE TRANSFORMACIÓN

Las obras y servicios generan los conflictos individuales y sociales entre la administración pública y los administrados.


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3. OBJETIVOS:
3.1. OBJETIVO GENERAL

Conocer la potestad de la función pública en su estructura, evolución, principios y fines de la administración pública,
estudiando la normatividad administrativa constitucional y fundamental del Derecho Administrativo.

3.2. ESPECÍFICOS

- Analizar e interpretar con sentido reflexivo crítico a la función pública y la administración pública.
- Ejercer actividades y habilidades para llevar adelante los reclamos administrativos y las acciones
contenciosas administrativas.
- Preparar a los estudiantes y futuros profesionales para llevar adelante la auditoria en la administración
pública.

4. PROCESO DE INVESTIGACIÓN
4.1. Fase propedéutica y de comprensión del objeto de transformación, O.T.
- Encuadre
- Comprensión del Objeto de Transformación
- Selección de los problemas derivados del Objeto de Transformación (Matriz Problemática).


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4.2. Fase de problematización y planificación.

- Definición y delimitación de problemas objeto de estudio o de investigación.
- Planificación de las investigaciones modulares (equipos de investigación).
- Tema
- Problema
- Marco referencial
- Justificación
- Objetivos
- Hipótesis
- Metodología

4.3. Fase de ejecución

- Acopio de información teórica
- Ejecución de la investigación de campo
- Análisis de los resultados de la investigación
- Verificación de objetivos
- Contrastación de hipótesis.

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4.4. Fase de comunicación de resultados

Esquema del informe final:

- Introducción
- Presentación de resultados
- Análisis de resultados de la investigación
- Conclusiones y recomendaciones
- Propuesta
- Bibliografía
- Socialización de los informes finales.

5. EVALUACIÓN, ACREDITACIÓN, CALIFICACIÓN

5.1. Evaluación


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La evaluación será permanente a través de las estrategias didácticas, metodológicas que faciliten el análisis crítico del
proceso académico, desarrollado para orientar las actividades del aprendizaje modular; apoyar el proceso de investigación
y retroalimentar el proceso de enseñanza aprendizaje.

5.2. Acreditación

Para acreditar el módulo se tomará en cuenta los siguientes elementos:

1. Desarrollo y resultados de investigación (30%).
2. Pruebas de conocimiento (10%)
3. Participación grupal (10%)
4. Actitud individual (10%)
5. Expresión oral y escrita (10%)
6. Asistencia, puntualidad y disciplina (10%)
7. Ejercicio de práctica (20%)

5.3. Calificación

La calificación constituye la sumatoria de las actividades efectuadas en los procesos de enseñanza aprendizaje e
investigación en una escala de 0 a 10 de conformidad con la normatividad vigente. Para la aprobación o reprobación del

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módulo se requiere una calificación mínima de 7 puntos equivalente a buena.

6. PRÁCTICAS PROFESIONALES PARA LAS QUE HABILITA ESTE MÓDULO
Al terminar el desarrollo del módulo denominado Régimen Jurídico de la Administración Pública, el estudiante podrá intervenir y
evidenciar las siguientes prácticas profesionales:

6.1. Manejo de los procedimientos administrativos (justicia administrativa).
6.2. Manejo de procedimientos contencioso administrativos.
6.3. Destreza y manejo de los procedimientos precontractuales y contractuales; elaboración de actos decisorios
(contratos públicos, ordenanzas, acuerdos y resoluciones).
6.4. Ejercicio de auditoria jurídica: control y asesoramiento jurídico.

7. PERFIL PROFESIONAL QUE CUBRE EL MÓDULO.
Asesoría legal en las instituciones del sector público.
Patrocinio de controversias en la vía administrativa y judicial del sector público
Defensa jurídica de los intereses de la administración pública


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MATRIZ DEL PROCESO DIDÁCTICO DEL MÓDULO
MÓDULO 11: RÉGIMEN JURÍDICO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
FASE PROPEDEUTICA Y DE COMPRENSIÓN DEL OBJETO DE TRANSFOMACIÓN O.T.
DURACIÓN 25 DÍAS

PROCESO DE ESTRATEGIAS EVALUACIÓN Y
CONTENIDOS TEÓRICOS
INVESTIGACION METODOLÓGICAS ACREDITACIÓN
Encuadre Aplicación reglamentaria con Análisis del módulo Intervención en el trabajo
acuerdos y compromisos para modular.
la actividad académica modular.

Organización del grupo Socialización del plan modular Estudio de los lineamientos Integración al trabajo en equipo.
académico. metodológicos, para la
Acuerdos y compromisos del comprensión del objeto de
trabajo académico. Transformación del módulo.

Comprensión del Objeto de Apoyo con lectura dirigida de Conceptos y definiciones de los Análisis de documentos.
Transformación. los documentos teóricos. principios y evolución histórica
de la administración.

Marco teórico del objeto de Organización de grupos y La Administración Pública en la Recopilación de información
transformación. eventos académicos para el Constitución. bibliográfica.
O.T.

Sondeos de la problemática del Tareas individuales y redacción Fuentes del Derecho Reporte grupal.
O.T. sobre los contenidos teóricos. Administrativo.


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FASE DE PROBLEMATIZACIÓN Y PLANIFICACIÓN.
DURACIÓN 25 DÍAS
PROCESO DE CONTENIDOS EVALUACIÓN Y
ESTRATEGIAS METODOLÓGICAS
INVESTIGACION TEÓRICOS ACREDITACIÓN
Construcción de la matriz Consulta de textos en el aula y Instituciones de la Concreción del problema de
problemática derivada del explicación del docente. Administración Pública y investigación.
Objeto de Transformación. Análisis psicopedagógico para el trabajo sus clases.
intelectual El Estatuto Jurídico de
la Función Ejecutiva.
Elaboración del plan de Lineamientos metodológicos para la Actos, hechos,
investigación modular. fase de desarrollo de la Planificación. contratos, reclamos y Puntualidad y asistencia en el
recursos aula. Disciplina en el trabajo
Explicaciones didácticas por el administrativos. académico.
Planteamiento del coordinador docente.
problema. La Administración Intervención en los grupos de
Pública en relación a los investigación.
Planificación de la Investigación derechos de protección.
Modular.
Elaboración del marco Los bienes públicos, la Trabajos individuales con sus
referencial. regulación y control reportes y comunicación
Propuesta de un Plan de Investigación administrativo grupal.
Modular con intervención de los
Fijación de los objetivos e alumnos. La función pública y las
hipótesis. normas que los Presentación de los
Elaboración de reportes sobre el amparan. componentes del Plan de
contenido del Plan de Investigación. investigación.
Determinación de la Presentación de los borradores del plan

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Metodología. de investigación. Controversias Presentación de los planes de
Socialización de los planes de administrativas y investigación.
Cronograma de trabajo. investigación elaborados por los contenciosas de la
alumnos. función pública. Puntualidad, participación y
reportes grupales.


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FASE DE EJECUCIÓN DE LA INVESTIGACIÓN
DURACIÓN 25 DÍAS
Elaboración del plan de Participación del docente. Lineamientos metodológicos Puntualidad, disciplina,
ejecución de la investigación Ejercicios prácticos de la para la fase de ejecución de la participación en las
modular. planificación. investigación. actividades.

Recolección de información Debate para desarrollar las La descentralización y
bibliográfica y documental. técnicas del plan de desconcentración en la Participación de los grupos de
investigación. administración regional, investigación y trabajos
provincial, cantonal y individuales.
parroquial.
Selección y aplicación de los Aplicación de fichas
instrumentos de investigación bibliográficas en el acopio La función pública en la Ley Percepción de los trabajos
de campo. teórico. Orgánica de Servicio Público. prácticos de los grupos de
investigación.
Procesamiento y tabulación de Correcciones de los informes La función pública a través del
los resultados de investigación parciales del acopio teórico. Código Orgánico de Presentación y estilo en los
de campo. Aplicación de las técnicas de Ordenamiento Territorial, planes de investigación
investigación de campo. Administrativo y modular.
Descentralizaciones.
Verificación de objetivos. Corrección de los avances
Contrastación de hipótesis. parciales de la investigación Revisión del fichero
Conclusiones y de campo. El gobierno seccional y las bibliográfico.
recomendaciones. Presentación Estadística de juntas parroquiales.
resultados; análisis y

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verificación de objetivos e
hipótesis.
Deducción de conclusiones y
recomendaciones.


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FASE DE COMUNICACIÓN DE RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN
DURACIÓN 25 DÍAS


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Estructura del Plan de informe Explicación de la metodología Lineamientos metodológicos Puntualidad, disciplina,
final. por parte de la coordinación. para la fase de comunicación participación individua y
de los resultados e informe grupal.
final.
Páginas preliminares e Prácticas de construcción
introducción. parcial de los esquemas del Del sistema nacional de Valoración de los avances
plan de redacción. contratación pública. parciales de la redacción del
informe final.
Cuerpo del informe y Revisión de las partes del
contenidos. informe final de cada grupo de De los procedimientos y Presentación y análisis de la
investigación. normas comunes a todos los investigación de campo.
procedimientos de
contratación pública.
Conclusiones, Orientaciones para la
recomendaciones, páginas presentación del análisis de la De la licitación y cotización y Presentación y contenido de la
finales. investigación de campo. menor cuantía; introducción.
procedimientos especiales.
Corrección de textos y de Revisión parcial y total de los
estilo del informe final. informes finales. De los contratos y Evaluación de la exposición
reclamaciones y parcial y total de los informes
controversias. finales.
Socialización de los informes Resultados de la investigación
finales. de campo. Revisión del informe final.
Exposición para socializar los Jurisdicción contenciosa Evaluación y acreditación final
informes finales. administrativa y práctica del módulo.
forense de los contencioso
administrativo.


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8. BIBLIOGRAFÍA BÁSICA.

ANDRADE, Santiago, GRIJALVA, Agustín, ASTORINO Claudio, Editores, La Nueva Constitución del Ecuador, Estado,
Derechos e Instituciones. Corporación Editora Nacional. Universidad Andina Simón Bolívar Sede Ecuador.
BORJA BORJA, Ramiro, “Teoría General del Derecho Administrativo”, PUDELECO Editores, 1995.
DROMI, José Roberto, “Instituciones del Derecho Administrativo”, Edit. ASTREA, Buenos Aires – Argentina, 1973.
ESPINOZA M. Galo, “La más Práctica Enciclopedia Jurídica”, Instituto de Información Legal, Quito, Tomos 1 y 2, 1986.
GRANJA Galindo, Nicolás, “Fundamentos del Derecho Administrativo”, Universidad Central, Quito, 1994.
GRANJA Galindo, Nicolás, “Práctica del Derecho Administrativo”, Universidad Central, Quito, 1994.
JARAMILLO Ordóñez, Herman, “Manual de Derecho Administrativo”, Universidad Nacional de Loja, Facultad de
Jurisprudencia, tercera edición, 1995.
ZAVALO EGAS, Jorge, “Introducción al Derecho Administrativo”……
CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DEL ECUADOR.
ESTATUTO DEL RÉGIMEN JURÍDICO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN EJECUTIVA..
LEY ORGÁNICA DE SERVICIO PÚBLICO
CÓDIGO ORGÁNICO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL, ADMINISTRACIÓN Y DESCENTRALIACIONES
LEY ORGÁNICA DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA.
LEY DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA.
LEY ORGÁNICA DE JUNTAS PARROQUIALES.
REDISEÑO DEL MÓDULO:


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Dr. Santiago Armijos Valdivieso, Docente del Módulo XI
Dr. José Riofrío Mora, Docente del Módulo XI
Dra. Rebeca Aguirre Aguirre, Docente del Módulo XI
Dr. Teófilo Mogrovejo Carrión. (Asesor Académico del Área).
Revisión y reajuste de la planificación del módulo por los docentes coordinadores del mismo (junio 2011)


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ÁREA JURÍDICA, SOCIAL Y ADMINISTRATIVA

CARRERA DE DERECHO

MODULO XI

DOCUMENTO NÚMERO UNO (1)

Dr. César Montaño Ortega

CONCEPTO, PRINCIPIOS Y SÍNTESIS HISTÓRICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

1. Concepto de Administración Pública y de otras expresiones conexas.
2. Principios de la Administración Pública.
3. Formas de la Administración Pública.
4. Síntesis histórica de la Administración Pública.

1. CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DE OTRAS EXPRESIONES
CONEXAS:

ADMINISTRACIÓN: procede de los términos latinos "administrativo" y "onis", que significan el
arte de administrar.

ADMINISTRAR:

Según el Diccionario de la Lengua de la Real Academia Española, administrar significa
"gobernar, ejercer la autoridad o el mando sobre un territorio y sobre las personas que lo

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habitan. 2. Dirigir una institución. 3. Ordenar, disponer, organizar en especial la hacienda o
los bienes. 4. Desempeñar o ejercer un cargo, oficio o dignidad. 5. Suministrar, proporcionar o
distribuir alguna cosa..."

Las relaciones de las personas naturales y jurídicas con el Estado y las instituciones de
derecho público, y con las entidades de derecho privado con finalidad social o pública, son de
derecho administrativo y vinculan a los administradores y los administrados.

ADMINISTRADOR:

Es la persona que representa una institución u órgano de la administración, en razón de su
competencia.

ADMINISTRADO:

Es la persona a quien el acto o hecho administrativo se vincula y puede afectarle en sus
derechos.

CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN:

Para Nicolás Granja Galindo, la ciencia de la administración "es el conjunto de todos los
conocimientos no jurídicos con respecto a la administración pública1"

Creo que la administración como ciencia comprende también los conocimientos jurídicos que
le son consustanciales y que de ninguna manera se oponen a las manifestaciones puramente
científicas y técnicas.

En la concepción de Rafael Bielsa, la ciencia administrativa "podría ser definida como la rama
de las ciencias sociales que trata de explicar la estructura y las actividades de los órganos
que, con la autoridad del poder político, constituyen la maquinaria del Estado y las
instituciones públicas".

1
GRANJA GALINDO, Nicolás. "FUNDAMENTOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO"
publicada por la Universidad Central, en 1992.

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¿QUÉ ES LO PÚBLICO?:

El vocablo "público" significa: "Conocido o patente. Sabido en general. De uso general.
Proveniente de la autoridad, a diferencia de lo privado"2

Lo público se relaciona con la República, que significa administración de la cosa pública.
Locución que está formada por los términos: res, igual a cosa; y público, lo que corresponde
al Estado y sus instituciones.

DEFINICIÓN DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA:

Para Granja Galindo: "La administración pública es una ciencia y arte, a la vez, que tiene por
objeto el conocimiento y práctica de múltiples actividades, o servicios, ejercidos consciente e
intencionalmente por los órganos administrativos y servidores públicos, en general, en razón
del mandato o representación del Estado, para lograr diferentes fines a favor de la
colectividad"3.

En el Glosario de términos del Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función
Ejecutiva se define a la Administración Pública como "la organización con personalidad
jurídica, que desarrolla su actividad para satisfacer el interés general"; y, en el Art. 3, se
declara que la Administración Pública Central tendrá personalidad jurídica única para el
cumplimiento de sus fines.

Corresponde al Presidente de la República dirigir la Administración Pública y responder por
ella (Arts. 164 y 171,9 de la Constitución Política de la República4.

La Administración Pública, en resumen, es "la actividad administrativa de los órganos del
Estado en todas sus escalas y jerarquías. Sus actividades son las que regula el Derecho
Administrativo", como lo señala el Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales.

2
OSSORIO, Manuel. "DICCIONARIO DE CIENCIAS JURÍDICAS, POLÍTICAS Y
SOCIALES".
3
GRANJA GALINDO, Nicolás. Obra citada. Página 91.
4
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DEL ECUADOR, publicada en el R.O.
Nro. 1, el 11 de agosto de 1998.

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La Administración Pública regula la función pública, entendida ésta como todo tipo de
manifestación de las actividades que cumplen, ejercen y generan los servidores públicos.

Corresponde a la Administración Pública optimiza los recursos públicos en la prestación de
los servicios que corresponden a cada institución.

LA FUNCIÓN PÚBLICA:

En sentido amplio, la función pública significa toda manifestación de las actividades que
realizan los servidores públicos.

En sentido restringido, la función pública corresponde a una jerarquía más específica. Denota
la actividad de cada servidor público de acuerdo a lo previsto en el respectivo puesto de
trabajo.

2. PRINCIPIOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Principio, se deriva del vocablo latino "principium", que significa comienzo, el inicio u origen
de algo, de un ser, de la vida, por ejemplo. El fundamento de una cosa, una máxima, un
aforismo.

La administración pública se rige por principios que se encuentran proclamados en las
normas jurídicas que le son aplicables, de los que merecen especial mención los siguientes:
de legalidad, impugnabilidad, eficiencia, eficacia, agilidad, simplificación, transparencia,
coparticipación, economía, solidaridad y avocación.

PRINCIPIO DE LEGALIDAD:

Consiste en la concepción de que toda actividad y manifestación de la administración pública,
procedente de los hechos, actos, contratos, resoluciones y otras formas y mecanismos de
expresión de la misma, por proceder de servidores que responden a la gestión oficial del


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Estado y las instituciones públicas, gozan de la presunción de legalidad, esto es, se
consideran que son legales, que se han dado dentro del margen jurídico de la Constitución
Política y las demás normas de derecho imperantes.

Los numerales 1 y 13 del Art. 24 de la Carta Magna establecen que los actos administrativos
deben darse observando la forma y regulaciones jurídicas preestablecidas; y además, que
esos pronunciamientos deben ser debidamente motivados, bajo prevenciones de su invalidez
y nulidad.

PRINCIPIO DE IMPUGNABILIDAD:

Pese a que los actos administrativos se reputan legítimos por las razones anotadas, son
impugnables, es decir, pueden ser objeto de rechazo, de desaprobación de parte de quienes
se consideren lesionados en sus derechos; y esa objeción puede hacerse en vía
administrativa o contencioso administrativa. La impugnación se lleva a cabo mediante
reclamaciones, recursos y el planteamiento de acciones previstas en el ordenamiento jurídico
nacional.

PRINCIPIO DE EFICIENCIA:

Eficiencia, significa "la virtud y facultad para lograr un efecto determinado"5. Lo cualitativo. En
el ámbito de la administración pública, se proclama que las actividades y servicios que la
administración pública debe brindar a la sociedad deben ser de óptima calidad, es decir,
eficientes.

PRINCIPIO DE EFICACIA:

Eficacia, procede del término latino "efficacia", que significa virtud, actividad, fuerza y poder
para obrar.

Eficaz, del latín efficax, denota lo activo, fervoroso, poderoso para obrar; que logra hacer
efectivo un propósito.

5
DICCIONARIO DE LA LENGUA ESPAÑOLA. Vigésima edición.

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En lo administrativo, la eficacia representa la efectividad y oportunidad en la prestación de
servicios o en los pronunciamientos de la administración.

PRINCIPIO DE AGILIDAD:

Se refiere a que la a administración pública debe ser rápida, que sus actuaciones estén
revestidas de celeridad.

PRINCIPIO DE SIMPLIFICACIÓN:

Se refiere a que los procedimientos y trámites administrativos deben ser simples, sencillos, no
formalistas ni engorrosos, exentos de rigorismos burocráticos.

PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA:

Comporta la cualidad que debe aplicar la administración pública en su accionar, aplicando
procedimientos correctos, diáfanos, transparentes, exentos de sospechas y dudas.

PRINCIPIO DE COPARTICIPACIÓN:

Radica en la vinculación que deben observar las instituciones públicas y privadas para la
prestación de servicios a la colectividad.

PRINCIPIO DE ECONOMÍA:

Radica en el conjunto de políticas y estrategias para la mejor utilización de recursos
institucionales, como la concentración de actos en los trámites administrativos para evitar la
repetición y dilación de las providencias y diligencias, precautelando los intereses de la
administración y de las personas vinculadas con los trámites administrativos.

PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD:


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Comporta que la actividad de la administración pública debe regirse por el interés social antes
que por el particular. La solidaridad conlleva la mayor aportación de los que más tienen para
cubrir los costos de la prestación de servicios comunes, en beneficio de los de menor
capacidad económica o de los sectores sociales deprimidos.

PRINCIPIO DE AVOCACIÓN:

Consiste en la facultad que tiene el órgano administrativo superior para conocer y resolver los
asuntos de competencia del órgano inferior, previo la comunicación correspondiente. Se basa
en el aforismo de que quien puede lo más, puede lo menos.

3. FORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA:

Las formas en que la administración pública puede realizarse son: centralizada,
descentralizada, concentrada, desconcentrada.

ADMINISTRACIÓN CENTRALIZADA:

Es aquella que centraliza y concentra el poder de decisión de los órganos del Estado y las
instituciones públicas. Esta forma es la que ha mantenido el Ecuador a lo largo de la vida
republicana, que en la actualidad está colapsando por ser inconveniente e ineficaz. Se
caracteriza por el exceso de atribuciones y prerrogativas que se asigna a esos órganos, como
ocurre con las atribuciones asignadas por mandato constitucional al Presidente de la
República en calidad de Jefe del Gobierno de turno, dada la característica de gobierno
presidencialista que impera en nuestro país, y a los Ministros, de manera especial al Ministro
de Economía y Finanzas, quienes vienen ejerciendo funciones a control remoto desde la
ciudad capital; e incluso, por la focalización y ubicación de esos órganos de poder.

ADMINISTRACIÓN DESCENTRALIZADA:

Se llama así la administración en la que cada órgano ejerce competencias compatibles con
su ubicación geográfica y grado. Esta forma permite la mejor utilización y racionalización de


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los recursos humanos y económicos de las instituciones. Puede hacerse efectiva esta forma
de administración mediante la transferencia de competencias de un órgano determinado de la
administración a otro; y está permitido jurídicamente porque la Constitución Política de la
República y otras normas jurídicas del Estado establecen que las atribuciones inicialmente
asignadas a órganos determinados puedan ser transferidas con carácter definitivo a otros
órganos de distintas administraciones, conjuntamente con los recursos económicos
correspondientes, para evitar el acaparamiento de funciones y el retardo de los trámites y
resoluciones.

Sobre el particular debe analizarse los Arts. 124, 224, 225 y 226 de la Constitución, 34 de la
Ley de Modernización, 54 y 55 del Estatuto del Régimen Jurídico de la Función Ejecutiva.

Esa transferencia de funciones debe darse por Decreto Ejecutivo, que debe publicarse en el
Registro Oficial.

La descentralización puede ser funcional o territorial. La primera, se da cuando la
descentralización se da entre instituciones de la Administración Central; y la segunda, cuando
la transferencia de funciones se da de un órgano de la administración mencionada y un
órgano de la administración seccional (municipio, consejo provincial o junta parroquial), por
ejemplo.

ADMINISTRACIÓN CONCENTRADA:

Es aquella que concentra las competencias y recursos en el órgano superior de cada
institución, impidiendo que los órganos inferiores y territoriales puedan coadyuvar
oportunamente y de mejor manera con la administración.

ADMINISTRACIÓN DESCONCENTRADA:

Es la administración en la que se posibilita la transferencia de funciones de un órgano
superior a otro inferior en el ámbito de una misma administración, permitiendo así la
racionalización de los recursos y el mejor cumplimiento de funciones, por razones del
territorio o de la clase de servicios.


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OTRAS FORMAS DE ADMINISTRACIÓN:

Existen otras formas de administración como la monopólica, la desmonopolizada, delegada,
concesionada, etc.

La administración monopólica se presenta cuando recae sobre bienes y servicios en los que
el Estado y las instituciones públicas ejercen una administración exclusiva.

La administración desmonopolizada ocurre en el caso contrario, es decir, cuando la actividad
administrativa es abierta para que la concesión de los bienes o la prestación de servicios no
resulte monopolizada. Por principio jurídico está prohibido la administración monopólica.

Administración Delegadas, es aquella en que los órganos superiores delegan determinadas
funciones a los inferiores de la misma rama, como ocurre con los ministerios y las direcciones
regionales y provinciales. Puede citarse como ejemplos los casos en que el Ministro de
Gobierno delega algunas de sus atribuciones a los gobernadores para que las ejerzan en las
respectivas provincias; o el Procurador General del Estado, lo hace a favor de las direcciones
regionales o provinciales, como para recibir citaciones en los juicios en los que debe
intervenir el delegante.

La administración concesionada, es la que se refiere a bienes y servicios en los que está
permitido que el sector público pueda entregar en concesión temporal su administración a
otras entidades del mismo sector o de carácter privado, como ocurre con la administración de
carreteras.

4. SÍNTESIS HISTÓRICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

La administración pública representa una categoría antigua. Sin embargo, cabe señalar que
su progreso y desarrollo es reciente, y se debe a varias circunstancias.

La administración pública ha ido de la mano del Estado, y ha convivido con las distintas


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formas que éste y las demás organizaciones políticas han ido adoptando a lo largo de su
evolución histórica. En otras palabras, ha estado presente en toda organización oficial de
ejercicio del poder político. Por ello, tenemos referentes de las actividades y procedimientos
administrativos desde épocas remotas.

Son importantes las manifestaciones que sobre el Estado y la administración pública se
hacen por los clásicos griegos: Platón, Sócrates y Aristóteles, por ejemplo. Resulta obvio
señalar, que esta administración no pudo desarrollarse significativamente en las
organizaciones monárquicas y autocráticas del Estado. Su evolución y cambios relevantes se
han dado con la aparición y crecimiento de los estados democráticos estructurados
jurídicamente.

La administración pública ha tenido vigencia desde que el gobernante, en cualesquiera de las
organizaciones estaduales o preestaduales, tomaba resoluciones que las hacía
trascendentes a sus subordinados a través de edictos reales o decretos; y ha ido creciendo
con la evolución del Estado y su organización sistémica, con la distribución de funciones y la
estructuración de órganos para el ejercicio del poder y el cumplimiento de sus objetivos y
fines.

Son actividades administrativas típicas de las instituciones las que realizan en ejercicio de sus
cargos los servidores públicos. Las investigaciones demuestran que al menos el 40% de
actividades que se cumplen en cada institución son de carácter administrativo. Eso significa
que las demás actividades, son las que en forma específica corresponde a cada entidad, que
a veces, no tienen el carácter de administrativas. Tal es el caso de la Función Judicial, en la
que refiriéndonos a los porcentajes indicados, significa que el 60% de sus actividades tienen
que ver con su tarea específica de administrar justicia, esto es con la tramitación y resolución
de los juicios, y el 40% corresponde a cuestiones administrativas relacionadas con el
personal que labora en la institución, con el acceso a las funciones, ascensos, promociones,
cuestiones disciplinarias, etc.

Destacados tratadistas sostienen que la administración pública nació del Derecho Canónico,
debido al avance organizacional de la Iglesia Católica y sus órganos como el Papado, la
Nunciatura Apostólica, los colegios cardenalicios, etc.


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En el Derecho Romano también tuvo relevancia la administración pública, y se manifestó en
las actividades que cumplieron los emperadores, senadores, pretores, cónsules, etc. La Ley
de las Doce Tablas contienen importantes normas jurídicas sobre la administración pública.

En la antigua legislación española, de manera especial en las Siete Partidas, hallamos
también interesantes regulaciones sobre la administración pública.

En América, destacan los historiadores, que en el pasado se dieron algunas manifestaciones
sobre la administración pública, atinentes a la organización de las comunidades indígenas, al
poder de los jefes o caciques, al control y sanción de los miembros de los tupus (unión de
familias) y ayllus (unión de tupus), a las disposiciones sobre la distribución de las tierras para
el trabajo, de la producción, etc.

Durante la conquista y la colonia de los pueblos de América, la administración pública estuvo
presente en el ámbito territorial que posteriormente correspondió a los Estados de Latino
América, en instrumentos como los edictos reales dictados por los reyes de España, las
cédulas reales, los actos de disposición y ejercicio del poder de los encomenderos, virreyes,
presidentes de las reales audiencias, los subalternos de éstos, en base a las disposiciones de
los monarcas y el llamado Derecho Indiano, integrado por normas jurídicas especiales
derivadas del derecho que imperaba para España, amoldado y atenuado para ser aplicado a
los habitantes de América (españoles, criollos, mestizos e indios), dirigido por el Consejo de
Indias.

Empero, la administración pública viene experimentando un notable progreso desde la
organización del Estado de Derecho. En nuestro país, desde su organización como república
del Ecuador, y a partir del primer gobierno de Juan José Flores. La organización de la
administración pública se elevó cualitativamente en el gobierno de Vicente Rocafuerte, de
1835 a 1839, en que se dio el reconocimiento de los servidores públicos y de algunos
derechos fundamentales de los mismos.

La progresión de La administración pública se ha dado preferentemente en los gobiernos de
Eloy Alfaro y de Isidro Ayora; y por fin, desde 1959 en adelante, con el aparecimiento de la


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Ley de lo Contencioso Administrativo, y posteriormente con la creación del Tribunal
Contencioso Administrativo de 1963.

La dirección de la administración pública corresponde al Presidente de la República.

En la actualidad el desarrollo de esa administración es notable, y su vinculación con el
derecho es inobjetable y compleja.


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CARRERA DE DERECHO

MODULO XI

DOCUMENTO NÚMERO DOS (2)

Dr. César Montaño Ortega

EL DERECHO ADMINISTRATIVO Y SUS FUENTES

1. Definición y caracteres generales del Derecho Administrativo.

2. Breve síntesis del Desarrollo histórico del Derecho Administrativo en el
Ecuador.

3. Fuentes del Derecho Administrativo.

1. DEFINICIÓN Y CARACTERES GENERALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO:

Para Díez, citado por Manuel Ossorio, el Derecho Administrativo es definido como "el
complejo de principios y normas de Derecho Público interno que regula la organización y la
actividad de la administración pública".6

6
OSSORIO, Manuel. DICCIONARIO DE CIENCIAS JURÍDICAS, POLÍTICAS Y SOCIALES.
Publicada por Editorial Heliasta, edición número 21. Buenos Aires, Argentina. 1994.

14

El Derecho Administrativo "versa sobre los principios jurídicos que regulan las relaciones
entre las instituciones públicas, llámense Estado, municipalidades, etc., y entre éstas y los
particulares".

Para Villegas Basavilbaso el Derecho Administrativo "es un complejo de normas y principios
de Derecho Público interno que regula las relaciones entre los entes públicos y los
particulares o entre aquéllos entre sí, para la satisfacción concreta, directa o inmediata de las
necesidades colectivas, bajo el orden jurídico estatal"7

Para Granja Galindo "El Derecho Administrativo es aquella rama del Derecho Público que
regula la actividad del Estado y de los organismos públicos entre sí, y con los ciudadanos,
para el cumplimiento de los fines administrativos" 8

En nuestro criterio, el Derecho Administrativo es el conjunto de normas jurídicas que rigen
sobre la administración pública, la estructura del Estado, sus órganos y funciones, las
acciones y recursos relacionados con la función pública.

2. BREVE SÍNTESIS DEL DESARROLLO HISTÓRICO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
EN EL ECUADOR:

El Derecho Administrativo como rama organizada del derecho se inicia en Francia.

En 1808 se conoce la primera obra de esta naturaleza denominada "PRINCIPIOS DE
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA", de Bonin, que contiene conceptos modernos derivados de la
nueva República inspirada en los principios filosóficos, políticos y sociales de la Revolución
Francesa.

El 1818 apareció la obra "LOS ELEMENTOS DE LA JURISPRUDENCIA
ADMINISTRATIVA", basada en la recopilación del Consejo de Estado, de la autoría de
Macarel.

7
OSSORIO, Manuel. Obra citada.
8
GRANJA GALINDO, Nicolás. FUNDAMENTOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO.
Editada por la Universidad Central, Quito, 1992. Página 33.

15

En 1819 se creó la Facultad de Derecho de la Universidad de París y la cátedra de Derecho
Administrativo se encargó a De Gerardo. Esta Unidad académica viene generando desde
entonces valiosos estudios que se vienen publicando periódicamente.

Una importante obra de carácter sistemático apareció en l8l6 llamada "INTRODUCCIÓN
GENERAL AL DERECHO PUBLICO ADMINISTRATIVO", de Batbie, el mismo que en l868
publicó otro estudio de contenido más amplio, titulado "TRATADO TEÓRICO Y PRACTICO
DEL DERECHO PUBLICO Y ADMINISTRATIVO".

Posteriormente aparecieron las obras de Derecho Administrativo de Ducroq, Aucoc, León
Duguit, Hauriu y otros.

En Alemania, el Derecho Administrativo se ha desarrollado a partir de Robertos Von Mohl,
que dio origen a las dos corrientes de la Ciencia de la Administración y del Derecho
Administrativo.

Valiosos estudios sobre la materia han sido realizados posteriormente por Labant, Otto Mayer
y otros.

En Italia apareció en l8l4 la obra de Romagnosi "PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DEL
DERECHO ADMINISTRATIVO".

Los tratados escritos posteriormente por Orlando, Romano Cameo, Zanovini, Miele y nuevos
juristas, han elevado el desarrollo de esta rama del derecho, en ese país.

En España apareció en 1842 el estudio "ELEMENTOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO",
de Manuel Ortiz de Zúñiga. En l843 se publicó la obra "INSTITUCIONES DE DERECHO
ADMINISTRATIVO", de Pedro Gómez de la Serna. En 1850 Colmeiro publicó su "DERECHO
ADMINISTRATIVO ESPAÑOL".

Se han publicado después varios tratados de juristas descollantes como Santamaría de
Paredes, Adolfo Posada, Gascón y Marín, Royo Villanova, Jordana de Pozas, García Oviedo,


16

Fernández de Velasco, etc.

En la América Ispana se han destacado los tratados de Bielsa, Villegas, Basabilvaso, Diez,
Gordillo, Dromi, en Argentina; D'Avis y Revilla Quezada, en Bolivia; Lancis, en Cuba; Silva
Cimma, en Chile; Serra Rojas y Braga, en México; Sayagués, en Uruguay. Moles y Lares en
Venezuela. En nuestro país el Derecho Administrativo viene demostrando un acelerado
mejoramiento cualitativo a partir de l967, año en el que se creó el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo, y posteriormente, con la aparición de la Ley de lo Contencioso Administrativo.
En la actualidad, a partir de las reformas constitucionales de 1992 existen las cortes distritales
de lo Contencioso Administrativo y la Sala de lo Administrativo de la Corte Suprema de
Justicia. Las cortes distritales conocen las demandas de carácter administrativo en instancia
única y la Sala Especializada del máximo Tribunal de Justicia conoce los recursos de
casación. La competencia para el conocimiento de las acciones que sobre materia
administrativa deben plantear los habitantes de nuestra provincia está asignada a la Corte
Distrital de Cuenca. La decantada descentralización no aparece para nosotros ni siquiera en
este ámbito del qué hacer jurídico.

Son memorables los estudios del doctor Aurelio Garcés, catedrático de la Universidad
Central. De igual manera los de Nicolás Granja. En nuestra ciudad, es destacada la actividad
del doctor Herman Jaramillo Ordóñez en este campo.

3. FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO:

Para Granja Galindo: "Las fuentes del Derecho Administrativo consisten en ciertos principios
básicos y activos, filosóficos y doctrinarios, de donde emergen las normas jurídicas
administrativas".

Las fuentes del Derecho Administrativo son de dos clases: positivas y principales, y
racionales o secundarias.

FUENTES POSITIVAS O PRINCIPALES:


17

Las que radican en disposiciones escritas capaces de crear, extinguir o modifica situaciones
jurídicas administrativas, como la Constitución, la ley, el estatuto, el reglamento, el decreto, el
decreto ley, la ordenanza y los Instructivos.

LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPUBLICA:

La Constitución Política es la Ley Suprema que regula en el orden jurídico la composición
estructural del Estado y sus funciones, el ejercicio del poder y la competencia de las
instituciones del sector público, central, dependiente y descentralizado. Es la generadora de
los derechos y garantías fundamentales de los gobernados y del derecho público en todas
sus ramas, en las que ocupa lugar preferente el Derecho Administrativo.

Las disposiciones relacionadas con la educación y la cultura, la asistencia social y la
promoción popular, la seguridad social, la protección al medio ambiente, las regulaciones de
los organismos del sector públicos, la integración del gobierno, la estructuración de las
funciones del Estado, de los ministerios y de los altos organismos centralizados y
descentralizados, la asignación de competencias y atribuciones son de carácter jurídico
administrativo.

LA LEY:

En el pensamiento del insigne jurista el doctor Alfredo Pérez Guerrero "la Ley es el
instrumento técnico del derecho".

Nuestro Civil en su artículo 1 contiene una especie de definición ideal de la misma, al señalar
que: "La Ley es una declaración de la voluntad soberana que, manifestada en la forma
prescrita en la Constitución, manda, prohíbe o permite".

No es el momento de entrar a discusiones conceptuales ni de otro orden, pero sí de remarcar
que la ley como fuente general del derecho es también del Derecho Administrativo, cuando
sus disposiciones se relacionan con ese ámbito jurídico. Por ejemplo, las disposiciones de la
Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, de la Ley de Modernización del Estado, en lo
concerniente a la conformación de los órganos y organismos, con la actividad y competencia


18

de éstos; y la Ley Orgánica de la Función Judicial, en lo concerniente a la organización de los
juzgados y tribunales, los requisitos para la designación de sus integrantes, las regulaciones
disciplinarias, etc., se relacionan con el ámbito administrativo.

EL REGLAMENTO:

Es el conjunto de normas jurídicas de común y obligatoria aplicación sobre los aspectos
generales de una ley o sobre determinados ámbitos de la misma, dictado por el Ejecutivo o
por el órgano competente de la administración pública.

No puede modificar ni interpretar la ley, empero sí aclarar sus alcances y dar optimización a
sus disposiciones.

Los reglamentos se clasifican: a) Por el órgano del que procede; b) por su contenido; c) por la
materia; d) por su naturaleza.

a) Por el órgano del que procede: puede ser unipersonal o pluripersonal.

El reglamento dictado por el Presidente de la República o un Ministro de Estado, es
unipersonal. En cambio, el que procede de un cuerpo corporativo, como de un municipio o
consejo provincial, es pluripersonal.

b) Por su contenido: Pueden ser jurídicos, administrativos, tributarios, etc.

c) Por la materia: Se los distingue por el ámbito de la acción social que persiguen, así pueden
ser de educación, de tránsito, de salud, de obras públicas, etc.

d) Por su relación con la ley: Pueden ser ejecutivos o suplementarios.

Ejecutivos. Los que dicta el Presidente de la República para la mejor aplicación de las leyes.

Suplementarios. Los que en determinados casos suplen a la ley. Se dictan sin la existencia
de ella, por especiales exigencias de la dinámica de la administración.


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EL ESTATUTO:

Es el cuerpo de normas jurídicas fundamentales sobre el gobierno y funcionamiento de
entidades corporativas, sean públicas o privadas, adoptadas voluntariamente por quienes las
integran para gobernarlas.9

Procede de la voz latina Statutum. Suple a la ley en sus regulaciones. Tiene una jurisdicción
localista. Procede del ordenamiento jurídico de la Edad Media, y fue utilizado para regular las
normas jurídicas de las ciudades estados italianos preferentemente.

"ESTATUTO. Establecimiento, regla que tiene fuerza de ley. Cualquier ordenamiento eficaz
para obligar, como contrato, testamento u otro"

LA ORDENANZA:

Para Granja Galindo: "La ordenanza no consiste sino en un conjunto de preceptos jurídicos o
disposiciones que emanan de ciertas entidades o corporaciones que, con el carácter de
generales son obligatorios en toda la pequeña circunscripción territorial o dentro de la
correspondiente entidad, para cuya mejor regulación administrativa hubiesen sido
expresados".

Pueden ser locales y corporativas.

LOCALES: la municipales y provinciales, que proceden de los municipios y los consejos
provinciales, organismos que cuentan con la facultad constitucional de legislar.

CORPORATIVAS: las que pueden ser dictadas por entidades autónomas, como el Seguro
Social.

9
ESPINOSA, Galo. LA MÁS PRÁCTICA ENCICLOPEDIA JURÍDICA. Editada por el
Instituto de Informática Legal. Quito, 1986.

20

EL DECRETO:

Constituye una resolución sobre una materia determinada, y en el caso de la administración,
sobre cuestiones jurídicas administrativas, dictado por la autoridad competente sobre
cuestiones concretas para llevar a efecto, de mejor forma, la actividad administrativa.

Pueden ser dictados por el Presidente de la República, los ministros de Estado, los
gobernadores, prefectos, alcaldes y directores administrativos, y deben cumplir requisitos de
fondo y forma.

Son requisitos de fondo, los preceptos constitucionales y legales señalados para su dictación;
y formales, los que miran a su texto, como la inserción de la palabra "decreta", el lugar y
fecha del otorgamiento, el contenido de la resolución y la certificación del secretario. Los
decretos emitidos por el Presidente de la República y los ministros de Estado, deben estar
refrendados por el Secretario General de la Administración y publicarse en el Registro Oficial.

CLASIFICACIÓN DE LOS DECRETOS:

Los decretos pueden ser: reglamentarios, administrativos, legislativos, políticos y especiales,
de acuerdo con el órgano del que proceden y la materia.

EL DECRETO LEY:

Es la ley que procede de un gobierno de facto, o la resolución obligatoria del dictador. Surge
al margen de la actividad legislativa.

EL DECRETO CON FUERZA DE LEY:

Es el que dicta el Ejecutivo cuando está autorizado por una norma constitucional o una ley.
Generalmente ocurre sobre cuestiones de orden económico o en circunstancias emergente,
por tiempo limitado.

FUENTES RACIONALES O SECUNDARIAS:


21

Tienen ese carácter: la costumbre, la doctrina y la jurisprudencia, en todo lo concerniente a la
actividad administrativa.

El concepto y alcance de estas tres fuentes están recogidos dentro del ámbito de las fuentes
generales del derecho.

Reseñando, la costumbre consiste en el conjunto de actos, prácticas y vivencias reiteradas e
ininterrumpidas, por tiempo no menor a diez años, en un sector geográfico determinado y por
estratos sociales definidos.

La doctrina, es la teoría y las manifestaciones de tratadistas especializados sobre cuestiones
específicas del derecho, y en el ámbito que nos ocupa, del Derecho Administrativo, que
sirven de sustento para una mejor comprensión y aplicación de las normas jurídicas.

La Jurisprudencia, es la repetición fundamentada de determinados criterios aplicables a
cuestiones similares que se dirimen en los conflictos jurídicos por los órganos que
administran justicia.

Hoy en día, se reconoce otras fuentes materiales y racionales como los hechos y actos
administrativos, y los principios generales del Derecho Administrativo.


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CARRERA DE DERECHO

MODULO XI

DOCUMENTO NÚMERO TRES (3)

LECTURA TOMADA CON FINES DIDÁCTICOS DEL
LIBRO: LA NUEVA CONSTITUCIÓN DEL ECUADOR,
ESTADO, DERECHOS E INSTITUCIONES DE
ANDRADE, Santiago; GRIJALVA, Agustín; y,
ASTORINO Claudio. EDITORES. Corporación Editora
Nacional. Universidad Andina Simón Bolívar Sede
Ecuador.

“VISIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN LA NUEVA
CONSTITUCIÓN”
Dr. Genaro Eguiguren Valdivieso *
1. CONSIDERACIONES PREVIAS

Con el fin de lograr un acercamiento al tema de este artículo, es preciso
recordar etimológicamente la expresión administración pública derivada de
raíces latinas cuya significación nos aproxima a la acción de gobernar, dirigir
y servir al y desde el Estado, por medio de una “actividad permanente de
manejo de una entidad o negocio”,10 y en tanto pública, esta administración

*Abogado y doctor en jurisprudencia , Universidad Central del
Ecuador; doctor en historia, Pontificia Universidad Católica del
Ecuador ; diploma en Derecho Constitucional, Universidad de

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tiene la finalidad de alcanzar los fines del Estado por medio de una aparato
orgánico sometido al ordenamiento jurídico.

En su mejor intento de definir lo que es la administración pública, la doctrina
ha identificado tres enfoques desde los cuales puede obtenerse un concepto
de ella: a) como sujeto; b) como organización; y, c) como actividad.11 Como
sujeto, es preciso reconocerle capacidad de adquirir y ejercer derechos y
obligaciones, incluyendo la titularidad de derechos de contenido económico.

En tanto organización, la administración pública deviene de la cada vez más
compleja y diversificada necesidad de que el Estado cumpla con las
finalidades que justifican su existencia y que demanda la formación de
estructuras (funcionales y territoriales) que atiendan a tales fines.
Finalmente, como actividad implica la concreción del poder del Estado que,
dotada de características propias desarrolla y asegura la normatividad.

En sentido más restringido, el término administración pública es “empleado
para designar al conjunto de órganos dependientes del poder Ejecutivo que
se encargan de planear, organizar, dirigir y controlar todas las actividades
tendientes a la satisfacción de las necesidades de los gobernados”.12 Con
más pragmatismo y objetividad, Franz Xavier Barrios la define como “un
conjunto de recursos de diversa índole (recursos de autoridad, dinerarios,
físicos) encaminados a operativisar las decisiones del gobierno, del Estado o
de las dirigencias de los otros poderes del Estado, como el Judicial o el
Legislativo, en cada uno de los niveles territoriales bajo parámetros
racionales e imparciales”.13
Antes de analizar el contenido de la nueva Constitución en materia de
administración pública, conviene una breve referencia al estado de la
cuestión en algunas de las constituciones iberoamericanas
contemporáneas.

El artículo 103 de la Constitución española señala que: La administración
pública sirve con objetividad los intereses generales actúa de acuerdo con
los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y

Salamanca; juez de la Corte Nacional de Justicia
10
Patricio Secaira Durango, Curso Breve de Derecho Administrativo,
Quito, Editorial Universitaria, 2004, p. 40.
11
Alfonso Luciano Parejo, en Eduardo García de Enterría y Manuel
Clavero Arévalo, dirs., El Derecho Público de Finales del Siglo,
Editorial Civitas S.A., 1997, pp. 289-303.
12
Rogelio Martínez Vera, Fundamentos de Derecho Público, México,
McGraw-Hill, 1994, p. 217.
13
Franz Xavier Barrios Súbelas, La Administración pública en la
Constitución Boliviana, La Paz, Unidad de la Coordinación de la
Asamblea Constituyente y Agencia Española de Cooperación
Internacional, 2004, p. 43.

24

coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.

La Constitución portuguesa establece como principios fundamentales
(art.266) los siguientes: 1.- La Administración pública tiene como objetivo la
consecución del interés público, dentro del respeto a los derechos e
intereses legalmente protegidos de los ciudadanos. 2.- Los órganos y
agentes administrativos están subordinados a la Constitución y a la ley y
deben actuar, en ejercicio de sus funciones, dentro de respeto a los
principios de igualdad, de proporcionalidad, de justicia, de imparcialidad y de
buena fe. Y en el siguiente artículo que 1.- La administración pública se
estructurará de tal modo que se evite la burocratización, que se aproximen
los servicios a las poblaciones y que asegure la participación de los
interesados en su gestión efectiva, especialmente por medio de
asociaciones públicas, de organizaciones de vecinos y otras formas de
representación democrática. 2.- A los efectos de lo dispuesto en el apartado
anterior, la ley establecerá formas adecuadas de descentralización y
desconcentración administrativas, sin perjuicio de la necesaria eficacia y
unidad de acción de la administración y de las facultades de dirección,
supervisión y tutela de los órganos competentes.

La Constitución de Venezuela señala en el artículo 141 que: La
administración pública está al servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se
fundamenta en los principios de honestidad, participación, celeridad,
eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en
el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al
derecho.

En el caso de Colombia, su Constitución Política recoge los preceptos de la
función pública en los artículos 122 a 131 en los que se establece que:
Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de
cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le
incumben (…) Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la
comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución,
y la ley y el reglamento (…) La función administrativa está al servicio de los
intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economía , celeridad, imparcialidad y
publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la
desconcentración de funciones (…) Las autoridades administrativas deben
coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del
Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control
interno que se ejercerá en los términos que señale la ley (art. 209).

En el Perú, la Constitución determina (arts. 39-42) que: Todos los

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funcionarios y trabajadores públicos están al servicio de la nación. El
presidente de la República tiene la más alta jerarquía en el servicio a la
nación y, en ese orden, los representantes al Congreso, ministros de Estado,
miembros del Tribunal Constitucional y del Consejo de la Magistratura, los
Magistrados Supremos, el Fiscal de la Nación y el Defensor del Pueblo, en
igual categoría; y los representantes de organismos descentralizados y
alcaldes, de acuerdo a la ley (art. 39). (…) Ningún funcionario o servidor
público puede desempeñar más de un empleo o cargo público remunerado,
con excepción de uno más de un docente (…) Es obligatoria la publicación
periódica en el diario oficial de los ingresos que, por todo concepto, perciben
los altos funcionarios, y otros servidores públicos que señala la ley, en razón
de sus cargos.

Como se ve, las constituciones recientes han consagrado como definición de
la administración pública y/o función pública la de ser “un servicio a la
colectividad”. El Ecuador no escapa a esta constante. En efecto, este
enunciado se lo encuentra en las constituciones de 1967 (art. 76), 1979
(art.39) y 1998 (art. 120) y se replica en la de 2008 (art. 227), en la que, de
cierto modo, se añade que constituye un “deber ciudadano” –al igual que en
la Constitución de 1998 (art. 98)-, al incluirse en el artículo 83 que contiene
la enumeración de las responsabilidades de los ciudadanos.
Pese al intento, no siempre resulta esclarecedor definir las instituciones por
sus fines, pues queda al arbitrio entender lo que según el interés que se
persiga o represente se quiera. De todos modos, es evidente que el
legislador constituyente de los últimos 40 años viene buscando en cuatro
constituciones consecutivas, sin lograrlo, definir una realidad tan importante
como la administración pública.

2. UBICACIÓN Y UNIDAD

La Constitución de Montecristi se ha dividido en nueve títulos, a saber: los
tres primeros que bien podríamos decir corresponden a la parte dogmática:
elementos constitutivos del Estado, derechos, y garantías constitucionales; y
los restantes seis a la parte orgánica: organización del poder, organización
territorial, régimen de desarrollo, régimen de buen vivir, relaciones
internacionales y supremacía de la Constitución.

El titulo correspondiente a la organización del Poder e inicia con el capítulo
dedicado a la participación democrática, le siguen sendos capítulos para
cada una de las funciones del Estado: Legislativa, Ejecutiva, Judicial,
Transparencia y Control Social y Electoral; y el séptimo y final a la
administración pública.


26

Al estar la administración pública ubicada al final del título de la organización
del poder, luego de los relativos a las funciones del Estado, podríamos
entender que sus enunciados comprenderían y serían aplicables, salvo
excepcionales especificidades, a todas las cinco funciones del Estado.
Respecto al Régimen Seccional Autónomo, éste ha sido ubicado e el título
de la Organización territorial, que comprende regiones, concejos
provinciales, concejos municipales, juntas parroquiales y regímenes
especiales como los distritos metropolitanos, circunscripciones territoriales
indígenas y afroecuatorianas y la provincia de Galápagos.

Toda distribución del territorio tiene también fines administrativos, no en
vano se ha reconocido que el poder se distribuye o divide funcional y
territorialmente y el poder se manifiesta y concretiza mediante la actividad
política o gobierno y la administración de la cosa pública. Por lo tanto, no
obstante la autonomía de la que gozan los regímenes seccionales, son, al
fin, administraciones que algunos doctrinarios llaman “indirectas” y que en lo
fundamental deberían también estar sometidas a un ordenamiento jurídico
único y común con las administraciones centrales o funcionales, sin perjuicio
de respetar las especificidades que la autonomía impone.

3. SECTOR PÚBLICO

El capítulo de la administración pública se divide a su vez en cuanto
secciones que tratan sobre:
• Sector público,
• Administración pública,
• Servidores públicos; y,
• Procuraduría General del Estado

Con respecto a ámbito, y no obstante el intento de enumerarlo de diferente
manera, el sector público comprende las mismas entidades que la
Constitución de 1998. En efecto, el artículo 227 señala que el sector público
corresponde (la versión publicada en el Registro Oficial No. 449 utiliza el
término comprende) o comprende según la versión divulgada por la
Asamblea Constituyente:
1. Los organismos y dependencias de las funciones Ejecutiva,
Legislativa, Judicial, Electoral y de Transparencia y Control
Social.
2. Las entidades que integran el régimen autónomo
descentralizado.
3. Los organismos y entidades creados por la Constitución o la ley
para el ejercicio de la potestad estatal, para la prestación de


27

servicios públicos o para desarrollar actividades económicas
asumidas por el Estado.
4. Las personas jurídicas creadas por una acto normativo de los
gobiernos autónomos descentralizados para la prestación de
servicios públicos.

Siguen formalmente excluidas del denominado sector público las
corporaciones y sociedades constituidas por personería jurídica de derecho
privado, no obstante que su capital o recursos sean mayoritariamente o
totalmente públicos, a pesar de que en algunos aspectos le sean
aplicables las normas del derecho público como en materia de control
gubernamental, de remuneraciones y de contratación pública. La Huida del
derecho administrativo, como se ha llamado a la deliberada migración al
derecho privado y sus formas de acción por sujetos cuyas finalidades y
recursos son indiscutiblemente de propiedad e interés general; al parecer, no
fue frenada en Montecristi.

4. SERVIDORAS Y SERVIDORES PÚBLICOS

La Constitución Política de 1998 identificaba a las personas que prestan
servicios a la administración pública como funcionarios, empleados,
trabajadores, miembros de la fuerza pública, profesores, servidores,
dignatarios, mandatarios, etc., sin precisar los elementos comunes ni las
diferencias en cada una de esas especies de empleo público.

La nueva constitución es un significativo avance ha definido como servidoras
o servidores públicos a todas la personas que de una u otra manera prestan
servicios personales al sector público. El artículo 229 señala:

Serán servidoras o servidores públicos todas las personas que en cualquier
forma o a cualquier título trabajen, presten servicios o ejerzan un cargo,
función o dignidad dentro del sector público

De esta manera se esclarece el caótico régimen jurídico que a partir de
denominaciones diferentes se generó en la legislación y que permitirá la
aplicación general de principios, derechos, fueros, sanciones, obligaciones,
responsabilidades, etc. Ya no se repetirán las posibilidades que hicieron
posible evadir o abusar de las normas bajo argumento de tener o no tener
una condición especial dentro del Servicio Público.

La definición constitucional de servidoras o servidores públicos alcanza y
somete a un régimen unificado a quienes son elegidos por votación popular,
a los designados para períodos fijos, a los que han hecho carrera en el
servicio público, a los contratados temporalmente e incluso a los miembros

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de la fuerza pública que al tenor del último inciso del artículo 158 de la nueva
Constitución son considerados servidoras y servidores públicos. La única
discriminación que se hace es con respecto a los cuales será posible la
contratación colectiva.

Respecto a los derechos de las y los servidores públicos se ha establecido
una justa caracterización de irrenunciables, con lo que se reconoce un
principio universal del derecho del trabajo. En cuanto a la remuneración, se
determina en el artículo que: “será justa y equitativa, con relación a sus
funciones, y valorará la profesionalización, capacitación, responsabilidad y
experiencia”.

La primera Disposición Transitoria de la nueva Constitución dispone que en
el plazo de 120 días, el órgano legislativo –Comisión de Legislación y
Fiscalización- expedirá varias leyes, entre ellas la del “servicio público”,
expresión que incluye una nueva ley que reemplace a la actual Ley del
Servicio Civil, Carrera Administrativa y Homologación de Remuneraciones,
las leyes de personal de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional, las leyes
de ciertos sectores de servidores públicos como el magisterio, y el universo
de normativas que regulan actualmente el ejercicio profesional de médicos,
abogados, ingenieros, etc., en la medida en que tales profesionales prestan
servicios a las entidades que conforman el sector público.

La nueva ley deberá definir el organismo rector en materia de recursos
humanos, regular el ingreso, ascenso, promoción, incentivos, régimen
disciplinario, estabilidad, sistema de remuneraciones y cesación de
funciones; y deberá generalizar la obligación de presentar una declaración
patrimonial jurada que incluya activos y pasivos así como la autorización
para levantar el sigilo de cuentas bancarias como requisito para
posesionarse de sus cargos, obligación que también la tendrán los
miembros de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional, para quienes,
además, se les impone hacerla cada vez que obtengan un ascenso y al
retirarse.

La falta de esta declaración al término de las funciones o la inconsistencia
no justificada hará presumir enriquecimiento ilícito, y en caso de indicios de
testaferrismo, la Contraloría General del Estado tendrá la facultad de solicitar
declaraciones similares a terceras personas vinculadas con la o el servidor
público.

5. PRINCIPIOS RECTORES DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA

A la administración pública se le atribuyen varios principios rectores de su

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organización y actividad jurídicas. Varios de ellos mantienen desde la
Constitución de 1998: legalidad, motivación, eficiencia, desconcentración,
descentralización, coordinación, evaluación, prohibición de nepotismo y de
conflicto de intereses, imprescriptibilidad de las acciones y de las penas por
cohecho, concusión, peculado y enriquecimiento ilícito, impugnación,
responsabilidad, publicidad, seguridad jurídica y del debido proceso.

Conviene examinar en que consiste cada uno de ellos.

El principio de legalidad es esencial a la actividad de las administraciones
públicas. En su virtud, ningún órgano ni servidor público tiene otra
competencia ni ejercerá otras atribuciones que las expresamente señaladas
por la constitución o la ley y ha sido recogido así: Art. 226. Las instituciones
del Estado, sus organismos, dependencias, las servidoras o servidores
públicos y las personas que actúen en virtud de una potestad estatal
ejercerán solamente las competencias y facultades que les sean atribuidas
en la constitución y la ley. Tendrán el deber de coordinar acciones para el
cumplimiento de sus fines y hacer efectivo el goce y ejercicio de los
derechos reconocidos en la Constitución.

Al mismo tiempo, este principio es garantía ciudadana de la seguridad
jurídica y de que ni el Estado ni sus agentes podrán hacer algo que no sea
previsible desde el propio ordenamiento jurídico.

El principio de motivación de las actuaciones de la administración pública
se ha consagrado en los artículos 66 y 76 de la nueva Constitución, y
aunque constaba en el artículo 24, numeral 13 de la Constitución de 1998, la
novedad radica en que su falta determina como efecto la nulidad de tales
actuaciones y la obligatoriedad de la sanción a las servidoras y servidores
públicos responsables.

El artículo 66, numeral 23 establece: “El derecho a dirigir quejas y peticiones
individuales y colectivas a las autoridades y a recibir atención o respuestas
motivadas. No se podrá dirigir peticiones a nombre del pueblo”.

Las resoluciones de los poderes públicos deberán ser motivadas. No habrá
motivación si en la resolución no se enuncian las normas y principios
jurídicos en que se funda y no se explica la pertinencia de su aplicación a los
antecedentes de hecho. Los actos administrativos, resoluciones o fallos que
no se encuentren debidamente motivados se considerarán nulos. Las
servidoras y servidores responsables serán sancionados.

El principio de eficiencia, más una aspiración que un carácter de la

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administración, pretende que todas las actuaciones de los órganos y los
servidores reflejan una adecuada relación costo-beneficio y puede ser más
visible en las actividades económicas asumidas por el Estado y en la
prestación de servicios públicos.

Así como el territorio se ha dividido para efectos del ejercicio del poder, es
lógico que la autoridad también se divida. El principio de desconcentración
pretende que las funciones cuya actividad pueda desarrollarse en toda la
geografía como la ejecutiva, no obstante mantenga la jerarquía que le es
propia, efectivamente se acerque al ciudadano de modo que sea la
administración la que vaya a él y no él que debe ir a aquella. Las otras
funciones también deben organizarse aplicando este principio, así las
funciones Judicial, Electoral y de Participación y Control Social deben
desarrollar sus actividad de modo que des cualquier lugar del territorio sea
posible la participación ciudadana. Incluso la Función Legislativa, no
obstante su carácter eminentemente concentrado en su actividad y a
despecho del origen desconcentrado de su origen, en la nueva Constitución
se advierte que, al menos a nivel de la iniciativa legislativa busca reflejar el
principio.

El principio de descentralización se ha elevado a rango constitucional con la
mayor relevancia al ser elemento constitutivo de la definición del Estado. En
efecto, el artículo primero de la Constitución se lee que el Ecuador “se
gobierna de manera descentralizada” y el título de la “Organización
territorial” desarrolla este carácter del Estado.
Se consideran gobiernos descentralizados – de menor a mayor a
circunscripción – las juntas parroquiales rurales, los consejos municipales,
los consejos metropolitanos, los consejos provinciales y los consejos
regionales, habiéndose excluido de la enumeración del artículo 238 a las
circunscripciones territoriales indígenas y afroecuatorianos y la provincia de
Galápagos que han dejado de tener un régimen especial con menor grado
de autonomía:

Los Gobiernos Autónomos descentralizados gozarán de autonomía política,
administrativa y financiera, y se regirán por los principios de solidaridad,
subsidiaridad, equidad interterritorial, integración y participación ciudadana.

En ningún caso el ejercicio de la economía permitirá la secesión del
territorio nacional.

Cada uno de estos territorios tendrá evidentemente su propia administración
y se regirá por principios propios como la autonomía política, administrativa y
financiera, solidaridad, subsidiariedad, equidad interterritorial integración y

31

participación ciudadana.

Al igual que en la constitución de 1998, la actual impone a las
administraciones públicas el deber de coordinar acciones para el
cumplimiento de sus fines y para hacer efectivo el goce y ejercicio de los
derechos constitucionales. Bien podría denominarse a e seste deber como
principio de coordinación, en virtud del cual las acciones de una
administración no pueden considerarse aisladas del resto de
administraciones, cualquiera sea su rango o ubicación, con la finalidad
coadyuvar unas con otras en el logro con los fines del Estado. Por ejemplo, e
materia ambiental, son varias las administraciones a las que incumbe el
tema, debiendo coordinar sus acciones para no duplicar esfuerzos no
perjudicar a los ciudadanos imponiéndoles múltiples requerimientos con el
mismo objeto.

El principio de evaluación se relaciona no solo con la mediación del
desempeño de los servidores públicos para efecto de permanecer o
promoverlos, sino con la participación ciudadana que deberá constituir
elemento sustantivo de dicha evaluación que, por cierto debe ser
permanente.

En virtud de la prohibición de pluriempleo, nepotismo y conflicto de interés,
los servidores públicos, en las distintas funciones del estado, deben
abstenerse de intervenir y resolver asuntos en lo que puedan tener interés
personal, societario o familiar, que de laguna manera pugne con el interés
público que represente en virtud de su empleo o del que corresponda a
personas vinculadas por parentesco, en cuyo caso se producirá al
desplazamiento o impedimento de desempeñar determinados cargos
públicos. El artículo 232 señala que:

No podrán ser funcionarios ni miembros de organismos directivos de
entidades que ejerzan la potestad estatal de control y regulación, quienes
tengan interés en las áreas que vallan a ser controladas o reguladas o
representen a terceros que lo tengan.

Las servidoras y servidoras públicas se abstendrán de actuar en los casos
en que sus intereses entren en conflicto con los del organismo o entidad en
los que presten sus servicios.

El principio también conlleva la prohibición de desempeñar más de un
destino, salvo en el caso de los profesores universitarios que podrán tenerlos
siempre que su horario no interfiera con el de la función. Esta limitación
horaria, innova en la nueva Constitución si bien impedirá la abusiva

32

reducción de la jornadas laborales de algunos servidores públicos también
podría privar a las universidades públicas del concurso de valiosos
catedráticos.

La imprescriptibilidad de acciones y penas por delitos de cohecho,
concusión, peculado y enriquecimiento ilícito se mantiene desde la
constitución de 1998 y sigue restringido a los delitos económicos contra la
administración pública quedando los demás tipos penales contra ella, sujetos
a las reglas generales sobre prescripción de acciones y penas.

El principio de impugnación, reconocido como garantía del debido proceso,
se mantiene en la Constitución (art. 173) con la doble opción de recurrir tanto
en sede administrativa como en sede judicial. Mientras la primera refleja la
llamada auto-tutela, la segunda, llamada también de plena judicialización
hace efectiva la tutela que ampra a toda la actividad de la administración
pública.

El principio de responsabilidad en la administración pública tiene dos
aplicaciones: la que corresponde al Estado y la que puede ser imputable a
los servidores públicos.

La del Estado , y por él todas la entidades que integran el sector público,
tiene el deber de reparar los perjuicios que sufran las personas a
consecuencia de la carencia o deficiencia en la prestación de servicios
públicos que estén a su cargo como por la acción u omisión de los
servidores públicos y por los errores judiciales, denegación de justicia en
incumplimiento del debido proceso (arts. 20, 21 y 22 de la Constitución de
1988, y 11, 53 y 54 de la nueva Constitución), sin perjuicio del derecho de
repetición contra los causantes directos e inmediatos.

La otra clase de responsabilidad es la que corresponde a las servidoras y
servidores públicos que en una y otras constituciones no tiene excepciones y
puede ser de carácter administrativo, civil o penal. Sin embargo, el artículo
233 de la Constitución parece limitar estas responsabilidades a las acciones
u omisiones “por el manejo de fondos, bienes y recursos públicos” dejando si
ampra constitucional a las que no necesariamente tengan esta connotación
económica como el ejercicio Indebido del servicio público, abuso de
autoridad, la coalición de servidores para tomar medidas contrarias a la ley o
reglamento, para impedir su ejecución o suspender la actividad del órgano
público, la intimidación el ejercicio abusivo de funciones, el tráfico de
influencias o la alteración de documentos públicos.


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