1. UPOREDNA ANALIZA ORGANIZACIJE SISTEMA
UPRAVLJANJA ŽIVOTNOM SREDINOM U EU I SRBIJI
Igor Vavić1
, dipl. inž., Tatjana Živković2
, dipl. pravnik, doc. dr Đorđe Jovanović3
, dipl. inž.
1
Pokrajinski sekretarijat za zaštitu životne sredine i održivi razvoj, Novi Sad, 2
Gradska uprava grada
Beograda, 3
Fakultet za menadžment, Novi Sad
Sažetak: Usklađeni nacionalni propisi, institucionalna organizacija i radne prakse sa zahtevima sadržanim
u EU propisima, predstavljaju bitan deo procesa u pridruživanja Republike Srbije EU. Međutim, samo
usaglašeni propisi neće biti dovoljni da urede ovu oblast kod nas, već to mora biti pažljivo planirano i
organizovano da bi moglo sprovesti u praksi. Tema rada je uporedna analiza organizacije sistema
upravljanjau oblasti životne sredine u EU i Republici Srbiji i predlozi za poboljšanje procesa
institucionalnog organizovanja.
Ključne reči: EU, Republika Srbija, životna sredina, organizacija sistema upravljanja
UVOD
Republika Srbija, kao zemlja koja teži prijemu u EU, nalazi se u izuzetno teškom položaju kada je
reč o oblasti zaštite životne sredine. Ovaj položaj je određen, pre svega, malim izdvajanjem države za
zaštitu životne sredine iz BND (0.3%), nenamenskim trošenjem sredstava kao i slabim administrativnim
kapacitetom za promociju, implementaciju i prinudu sprovođenja legislative iz oblasti zaštite životne
sredine.
Određeni kvalitativni pomaci učinjeni su transponovanjem velikog dela legislative EU iz ove
oblasti, tokom 2004. i 2009. godine. Transponovanje legislative, pokazalo se kao dovoljno, jedino u
pogledu demonstracije volje Srbije da postane kanditat za prijem u članstvo EU. Formiranjem većeg broja
regulatornih agencija stvoreni su obrisi organizacionog sistema koji je trebao da prenese radnu praksu ove,
inače, kompleksne regulative.
1. ZAKON I STRAH OD KAZNE KAO POLAZNA OSNOVA ANALIZE ORGANIZACIJE
SISTEMA UPRAVLJANJA ŽIVOTNOM SREDINOM
U shvatanju uloge zakona, dobro je osvrnuti se prethodno na značenje određenih termina. Od
značaja se pokazuju terminološko određenje pojma usaglašenosti, implementacije i efektivnosti kao
međusobno usko povezanih. Usaglašenost se definiše kao stanje usklađenosti ili istovetnosti ponašanja
određenog subjekta sa određenim pravilima bez obzira na motiv, okolnosti ili uzroke koji vode ka toj
usklađenosti. Implementacija se može definisati kao primena postojećih obaveza (pravila) u praksi.
Efektivnošću se meri koliko je uspešan zakon u rešavanju problema u oblasti koju reguliše. Iako ova
stanja mogu, zbog eksternih faktora, biti uspostavljena svaka za sebe, implementacija se uzima kao
neophodan uslov za usaglašenost dok se ova vidi kao jedan od pokazatelja efektivnosti zakona.
Zakoni, ne samo iz oblasti o kojoj je reč, donose ideju društva ili zajednice o sopstvenoj
budućnosti. Napravljeni u prošlosti, primenjeni u sadašnjosti sa svrhom da oblikuju društvo budućnosti,
zakoni predstavljaju zajednički interes društva u celini i njima se, istovremeno, određuje ponašanje svih
subjekata društva. Poštovanjem odnosno nepoštovanjem zakona gradi se ili razgrađuje budućnost.
Srbija se deklarisala kao deo zajednice evropskih naroda te mora imati zajedničke ciljeve i težnje
sa ostalim državama članicama. Drugim rečima, moramo poštovati evropske zakone odnosno usaglasiti se
sa njima. Transponovanjem legislative EU u nacionalno zakonodavstvo obavezali smo se na zajedničku
gradnju – boljeg ekonomskog, socijalnog, ekološkog društva. Ne ulazeći u razmatranje kvaliteta izvršene
transpozicije, treba istaći činjenicu da se Srbija suočava sa problemima zaštite životne sredine koju je
1

2. većina zemalja razvijene evrope rešavala pre petnaest, dvadeset pa i trideset godina. Transponovana
legislativa je druga generacija propisa iz oblasti zaštite životne sredine koja je namenjena postizanju
ciljeva koji, izgledno, velikim delom nisu dostižni ruiniranoj ekonomiji, devastiranoj životnoj sredini i
slabašnim administrativnim kapacitetima Srbije. Ova realnost, koje možda zajednica evropskih naroda nije
svesna, mora biti uzeta u obzir od strane države Srbije kako bi se u ovoj oblasti napravili mnogo veći
koraci od onih koji se od nas očekuju. Nažalost, do sada, usvajanje evropskih zakona nije bilo motivisano
političkom voljom da se rešavaju nagomilani problemi životne sredine u Srbiji.
Nakon transponovanja legislative logičan, sledeći, korak jeste uspostavljanje funkcionalne
organizacije sistema upravljanja životnom sredinom. Ova organizaciona struktura, kojoj „vetar u leđa“
mora dati jasno iskazana politička volja, treba da uspostavi vladavinu zakona zasnovanu na principu
zastrašivanja uz istovremenu asistenciju za postizanje usaglašenosti svih subjekata. Jasno je da efektivnost
zakona i funkcionalnost sistema ne zavisi samo od jednog, resornog organa već je ona uslovljena brojnim
faktorima, u krajnjem, sudstvom. Stalni uslov primene ovog principa jeste kontinuirano jačanje kapaciteta
kako administracije tako i privrednih subjekata.
U nedostatku vladavine zakona preduzeća su manje voljna da investiraju, podstiče se korupcija i
devastira opšta klima poslovanja. Posledično, izostaju i ulaganja u zaštitu životne sredine i dolazi do
razgradnje ideje jedinog mogućeg koncepta, održivog, razvoja. Potrebno je sprovesti prisilu i ova reč ne
treba ružno da zvuči jer se radi o onima kojima i nije stalo do zajedničke budućnosti. Uostalom, ni
najrazvijenije demokratije nemaju drugačiji stav, rešenje. Chester Bowles („PROMISES TO KEEP“: MY
YEARS IN PUBLIC SERVICE, 1941 – 1969 (1971) je jasno definisao prosti princip za postizanje
usaglašenosti – donošenjem novog zakona 20% onih koji su obavezni da se usaglase će to učiniti odmah,
5% će pokušati da izbegnu obaveze a preostalih 75% će se usaglasiti sve dok su ubeđeni da će navedenih
5% biti uhvaćeni i kažnjeni“. U Srbiji više od 20 godina ne postoji primerena kaznena politika. U Srbiji i
danas možete videti, jedan kraj drugog, dva velika privredna sistema od kojih jedan u potpunosti poštuje
zakone i unapređuje svoj sistem zaštite životne sredine velikim investicijama dok drugi profitira
zanemarajući u potpunosti ove obaveze. Ovakve pojave su neminovne ukoliko nema straha od kazne.
Priroda zastrašivanja je opšta i odvraćajuća – pokazuje da sistem funkcioniše.
Svakako da je vladavina zakona samo jedan od segmeneta dobre upravljačke prakse uspešnog
sistema upravljanja životnom sredinom koji treba da se „uhvati u koštac“ sa kompleksnim pitanjem
održivog razvoja.
2. KAKO TO RADI VELIKA BRITANIJA?
U radu je, iz više razloga, uzet primer Velike Britanije. Iako je administriranje zakonima iz oblasti
zaštite životne sredine najbolje u S.A.D., neprimereno je za analizu obzirom na suštinski drugačiji pravni
okvir od evropskog. Poznato je da Velika Britanija ima sigurno jedno od najboljih administriranja
(upravljanja) zakonima u Evropi i veliki stepen decentralizacije poslova što je od značaja za komparaciju
sa Srbijom. Drugo, kao članica Unije, mora da poštuje pravni okvir EU. Uobičajeno, administriranje
zakonima iz ove oblasti sprovodi se različitim organima. Pod administriranjem se podrazumeva
odgovornost za donošenje, sprovođenje i primenu zakona i politike. Ovu odgovornost u Velikoj Britaniji
nose centralna vladina tela, agencije, kancelarije i druge organizacione forme državne uprave. Neodvojivi
deo sistema je efikasno sudstvo sa ulogom supervizije zakonitosti rada nadležnih izvršnih organa. Ne treba
zaboraviti nevladine organizacije (NGOs) koje igraju zaista nezamenljive uloge u administriranju, kao
javne interesne grupe, za razliku od usko interesnih grupa. Kako se pitanja zaštite životne sredine
prožimaju kroz različite oblasti kao što su energetika, transport, poljoprivreda, tgovina i industrija teško je
povući jasne granice nadležnosti. Svaka akcija resornog državnog tela u nekoj oblasti ima indirektne ili
direktne veze sa ovim pitanjima. Težnja je, u razvijenim zapadnim demokratijama, integracije zakona iz
oblasti zaštite životne sredine i politike kako bi se razrešilo pre svega pitanje koordinacije kroz različite
državne organe.
2

3. 2.1 CENTRALNA TELA
U Velikoj Britaniji, kao i u Srbiji i većini zemalja, postoji resorni organ koji nosi najveći deo
odgovornosti u administriranju - Department of Environment, Food and Rural Affairs (DEFRA).
Najznačajnija karakteristika britanskog sistema, u strukturalnom smislu, je decentralizacija. Ona
je sprovedena na tri glavna načina:
- kroz formiranje raznovrsnih administrativnih tela;
- kroz dodeljivanje značajnih nadležnosti ovim telima i
- kroz geografsku decentralizaciju na regionalna tela.
Centralno vladino telo zaduženo za životnu sredinu (DEFRA) najvećim delom donosi odluke od značaja
za životnu sredinu mada je i tu prisutna decentralizacija (često nazivana fragmentacija) te su neka od
značajnih pitanja delegirana i rešavaju se u drugim odeljenjima vlade kao što je Odeljenje trgovine i
industrije ili Odeljenje transporta. Ne treba izostaviti ulogu državnog trezora jer je za veliki broj agencija i
tela neophodno obezbediti budžete. Ova, horizontalna, decentralizacija svakako donosi određeni stepen
nepovezanosti prilikom rešavanja pitanja zaštite životne sredine i očigledno je da će se u određenim
odeljenjima pojaviti sukob interesa u vršenju glavnih nadležnosti i potrebe da se da odgovarajuća težina
zahtevima zaštite životne sredine. S druge strane, dolazi u određenim odeljenjima do neblagovremenog
prepoznavanja značaja određene nove regulative ili politike iz ove oblasti. Koordinacija i doslednost u
sprovođenju politike obezbeđena je formiranjem eksternih Audit Komisija pri Vladi. Dobar primer
eksterne integracije je GG inicijativa (Greening Government Initiative) uvedena 1990. godine kojom je
svaki ministar bio zadužen da prilikom donošenja politike ili programa iz svog resora razmatra i
implikacije na životnu sredinu. Ova inicijativa je 2001. godine preimenovana u Održivi razvoj u Vladi –
SDiG (Sustainable Development in Government) čime je označen zaokret od jednostavnog razmatranja
implikacije na širi fokus kao što su i ekonomske i socijalne implikacije.
Tabela 1. Fragmentacija nadležnosti vezanih za životnu sredinu u centralnim telima
Odeljenje Vlade Nadležnost u oblasti zaštite životne sredine
Department of Environment, Food and
Rural Affairs (DEFRA)
• dostupnost informacija od značaja za životnu sredinu;
• poljoprivreda;
• klimatske promene;
• kontaminirano zemljište;
• šumarstvo;
• zaštita pejzaža (uključujući i nacionalne parkove);
• konzervacija prirode;
• buka;
• kontrola zagađivanja:
- kvalitet vazduha
- kvalitet vode
- vodeni resursi
- pijaća voda
- odvođenje otpadnih voda
- obala i mora
- IPPC
3

4. - upravljanje otpadom
• radioaktivnost:
- licenciranje
- upravljanje radioaktivnim otpadom
• održivi razvoj
Department of Communities and Local
Government (DCLG)
• urbanizam i graditeljstvo
• procena uticaja na životnu sredinu
Department for Business, Enterprise and
Regulatory Reform (BERR)
• upravljanje otpadom:
- odgovornost proizvođača;
- ambalažni otpad;
- elektronski i električni otpad;
- restrikcija hazardnih supstanci;
- životni vek vozila;
- upravljanje otpadnim baterijama;
- otpadne gume.
• proizvodnja i prenos energije, uključujući obnovljive
izvore energije
Department for Transport (DIT)
• transport, uključujući infrastrukturne projekte kao što
su izgradnja puteva, novi aerodromi i nove luke
Treasury
• takse za životnu sredinu, kao što su takse za deponije,
namet za klimatske promene i sl.
• obezbeđivanje centralnog finansiranja regulatornih tela
Ovakvo fragmentirano delegiranje nadležnosti ima svoje prednosti i mane. Mane su napred iznete
dok, britanci, kao argument u korist ovakvog delegiranja navode bolji menadžment problemima zaštite
životne sredine koji su po pravilu multidisciplinarni i intersektorski. Najveće strukturalne razlike od nama
poznatog sistema jesu posledica britanske želje za efikasnošću i funkcionalnošću koja je izražena kroz
stepen decentralizacije. Naročito kada govorimo o drugom, vertikalnom, načinu decentralizacije – kroz
dodeljivanje značajnijih nadležnosti telima van samog Ministarstva. Ministarstva ili Odeljenja, kao
hijerarhijski najviše institucije, u radu su usmerene na analizu stanja, kreiranje politike, planiranje u ovoj
oblasti kao i na sprovođenje asistencije ka usaglašenosti svih subjekata sa zakonom propisanim stanjem.
Shodno tome, najviši organ upravljanja operativno podržavaju tkz. Regulatorna tela - agencije, direktorati,
inspektorati, kancelarije itd. Iako postoji odnos subordinacije, operativne organizacione strukture treba da
obezbede nezavisnu praktičnu primenu zakona i daju, uslovno rečeno, „sirov“ materijal za sledeće cikluse
upravljanja, pre svega analizu stanja i potreba za korektivnim merama, inoviranje politike odnosno
planiranje. Od 1995. usvajanjem Zakona o zaštiti životne sredine (Environmental Act 1995) podstiču se
regulatorna tela (agencije, direktorati i sl.) da iznađu načine, kroz obavljanje svog posla, da dostignu
određeni stepen finansijske nezavisnosti a time i veće funkcionalne nezavisnosti. Kada govorimo o
centralnom telu – DEFRA, prisutne su kritike na račun prethodnih i sadašnjih vlada da spajanje nekada
samostalnog Odeljenja za životnu sredinu prvo sa transportom i regionalnim razvojem (1997) a sada sa
poljoprivredom, ribarstvom i hranom predstavlja degradaciju političkog značaja zaštite životne sredine.
Ipak, međunarodne obaveze Velike Britanije i svest da su pitanja zaštite životne sredine krucijalna za
održivi razvoj doprinose očuvanju i razvijanju sistema upravljanja.
4

5. 2.2 SAVETODAVNA I KONTROLNA TELA
Centralna tela pod nadzorom su Parlamentarnih komisija i u Donjem domu skupštine (House of
Commons) Komitet za životnu sredinu, hranu i ruralni razvoj igra značajnu ulogu u informisanju javnosti
o aktuelnim pitanjima životne sredine. Ovaj komitet je i parlamentarni glas za veću ulogu zaštite životne
sredine i ima veliki uticaj u odeljenjima vlade kojima primarni resor nije zaštita životne sredine.U Kući
Lordova (House of Lords) Podkomitet za evropsku zajednicu ima izuzetno važnu ulogu u analizi
posledica predložene legislative od strane evropske komisije. Predloženi zakoni od strane eu, pod lupom
su podkomiteta kako ne bi došlo do prostog transponovanja ove regulative u britansko nacionalno
zakonodavstvo. Savetodavno telo od najvećeg značaja je Kraljevska Komisija (Odbor) za pitanja
zagađivanja životne sredine (The Royal Commission on Environmental Pollution (RCEP). Ova nezavisna
komisija poseduje sopstveni sekretarijat i osnovana je 1970. godine sa ciljem da savetuje vladu o
pitanjima koja se tiču zagađivanja životne sredine. Sastavljena je od multidisciplinarnih tela koju vode
individualni eksperti iz raznih oblasti i koji se bave pravnim, ekonomskim, tehničkim i socijalnim
aspektima zaštite životne sredine. Komisija vodi glavnu reč kada je u pitanju razvoj regulative iz oblasti
zaštite životne sredine i politike zaštite životne sredine obezbeđujući forum za diskusije o kontroverznim
ili iskrslim pitanjima. Komisija dve godine rešava određeno pitanje i pri tom prikuplja pisane dokaze i
izjave, drži javne skupove i posećuje mesta od interesa. Ova komisija ima izuzetan autoritet i praktično
značajno utiče na buduću politiku iako nisu, uvek, prihvaćene sve njene preporuke. Pored RCEP-a na sajtu
DEFRE može se naći još oko 50 spozorisanih savetodavnih organizacija koje pokrivaju tehničke aspekte,
savete naučno bazirane i generatori su nabolje dostupne prakse.
Tabela 2. savetodavna tela i komisije u oblasti zaštite životne sredine
Naziv tela odnosno komisije Pripadnost Funkcija
Environmental Audit Select
Committee (EAC)
The House of Common's
Kontrolna funkcija svih odeljenja
vlade, po pitanju životne sredine –
integrativni pristup.
The European Communities
Sub-committee
The House of Lords
-analiza posledica implementacije
predložene legislative od strane
evropske komisije.
The Royal Commission on
Environmental Pollution
(RCEP)
Nezavisno telo
- osnovana 1970 godine sa ciljem da
savetuje vladu po pitanjima
zagađivanja životne sredine
Preko 50 savetodavnih tela
sponzorisanih od strane DEFRE
Sponzorisani
- npr. Ekspertska grupa za kvalitet
vazduha, Savetodavno telo za
ambalažu itd.
2.3 REGULATORNA TELA
Svakodnevno sprovođenje zakona iz oblasti zaštite životne sredine i politike životne sredine leži u
rukama raznih regulatornih tela. Najznačajnije su svakako Agencija za životnu sredinu Engleske i Velsa
(EA) a u Škotskoj - Škotska agencija za zaštitu životne sredine (SEPA). Kada je reč o zaštiti prirodnih
vrednosti najznačajnije mesto zauzimaju agencije - Natural England i Scottish Natural Heritage.
Formiranje prvo navedene dve agencije su primer recentralizacije mnogih operativnih funkcija koje su do
1996 godine obavljala mnogobrojna regulatorna tela (njih preko 90). Efektivno, ove agencije su
prvenstveno namenjene kontroli zagađivanja životne sredine uz mnogobrojne funkcije vezane za vode kao
što je odbrana od poplava i odvodnjavanje. Nadležnosti su mnogobrojne – od izdavanja ribolovnih
dozvola do regulacije odlaganja opasnog otpada. Pored sve kompleksnosti obaveza regulatorna tela imaju
5

6. i obavezu stalnog iskazivanja sopstvenih performansi, kako ekoloških tako i onih vezanih za odnos cene
obavljanja poslova – stvorenog benefita. Za razliku od zahteva stalnog unapređenja sopstvenih ekoloških
performansi, performanse koštanja obavljanja poslova ne moraju uvek da budu u pozitivi. To je i prirodno,
obzirom da postoje poslovi u zaštiti životne sredine koji se, jednostavno, moraju obaviti. Agencije se
finansiraju iz tri izvora – Centralno telo obezbeđuje osnovu, nameti za vode su drugi izvor a treći
izdavanje dozvola vezanih za kontrolu zagađivanja.
Lokalna vlast reguliše rad lokalnih regulatornih tela čije nadležnosti u zaštiti životne sredine se
odnose na remedijaciju istorijski zagađenog zemljišta, ometanje poseda, buku, kvalitet vazduha,
planiranje, ispuštanje otpadnih voda u kanalizacionio sistem itd.
Tabela 3. Regulatorna tela u zaštiti životne sredine
Naziv tela Glavne nadležnosti Ostalo
Environment
Agency (EA)
• kontrola zagađivanja
• IPPC postrojenja – A lista
• Menadžment vodenim resursima (licenciranje)
• Upravljanje otpadom (uključujući izradu Nacionalne
strategije)
• Odgovornost proizvođača (ambalažni otpad, elektronski i
električni otpad, životni vek vozila...)
• Istorijsko zagađenje zemljišta (specijalne lokacije)
Supervizija i
administracija
poslovima odbrane
od poplava,
regulacija ribolova,
luke
Natural
England
• Konzervacija prirode
• Zaštita vrsta i područja
• Zaštita geoloških obeležja
• Zaštita pejzaža i ruralni poslovi
Integracija rada
ostalih agencija u
zaštiti prirode
Maritime and
Coastguard
Agency
• Kontrola zagađivanja voda od brodova i instalacija za
vađenje nafte
Drinking
Water
Inspectorate
• Monitoring i obezbeđenje kvaliteta pijaće vode
Nuclear
Installations
Inspectorate
• Licenciranje aktivnosti
• Skladištenje i prikupljanje radioaktivnog otpada
licenciranih operatera
Poslovi
vodovoda i
kanalizacije
• Snabdevanje vodom i odvođenje otpadnih voda
• Regulisanje nameta ispuštanja otpadnih voda
Škotska
Scottish
Environment
Protection
Agency
(SEPA)
• Kontrola zagađivanja
Nema nadležnosti
vezane za vode
Scottish Water • Snabdevanje vodom
• Tretiranje kanalizacionih i industrijskih voda
Scottish
Natural
Heritage
(SNH)
• Konzervacija i unapređenje prirodnih staništa, vrsta i
predela
6

7. Drinking
Water Quality
Regulator
• Monitoring i obezbeđenje kvaliteta pijaće vode
Lokalna regulatorna tela Engleske, Velsa i škotske
2.4 NEVLADINE ORGANIZACIJE (NGOs)
UK ima dugu tradiciju nevladinih organizacija uključenih u različitim aspektima zakona iz zaštite
životne sredine i politike. Prva organizacija formirana je već 1824. godine – Kraljevsko Društvo za
prevenciju okrutnosti prema životinjama. Mnoge od ovih grupa, direktni su vlasnici ili upravljači
zaštićenog zemljišta. Glavna uloga organizacija su stvarni uticaj na donosioce odluka u ovoj oblasti i
obezbeđivanje željenih promena zakona iz zaštite životne sredine i politike. Na lokalnom nivou one
aktivno participaraju u donošenju razvojnih planskih odluka.
Tabela 4. Nevladine organizacije Velike Britanije
NGO Komentar
Campaign to Protect Rural
England
Osnovana 1926. – 59.000 članova
Earth First!
Neformalnija, radikalna grupa sa direktnim akcijama naročito usmerenim
protiv gradnje puteva
Friend of the Earth Osnovana 1969. – naročito aktivna u procesima promena zakona
Greenpeace Osnovana 1971. – 221000 članova u UK
Environmental Protection
UK
Osnovana 1899. kao Društvo protiv zagađivanja ugljem. Fokusirana na
kvalitet vazduha i buku.
National Trust
Osnovana 1895. sa preko 3 miliona članova. Poseduje 250000 hektara
zemlje i oko 800 kilometara zaštićene obale.
Royal Society for the
Protection of Birds
Osnovana 1889. sa preko 1 milion članova. Poseduje i upravlja sa preko
180 prirodnih rezervata koji predstavljaju preko stanište za preko 80%
retkih vrsta ptica
Royal Society of Wildlife
Trusts
Osnovana 1912. sa ciljem zaštite staništa i divljih životinja u U.K. Preko
560000 članova. Poseduje 2560 prirodnih rezervata
The Open Spaces Society Osnovana 1865 kao najstarija grupa za konzervaciju.
Campaign for Better
Transport
Kako i ime govori uključena u probleme zaštite životne sredine vezane za
transport.
Wildlife and Countryside
Link
Osnovana 1980. Koordinaciono telo za mnoge organizacije.
WWW-UK
Formirana 1961. za promociju retkih i ugroženih vrsta. Preko 330000
članova.
2.5 SUDOVI
U delu U.K. – Engleskoj i Velsu Visoki sud (High Court) ističe svoju supervizorsku funkciju na
način kojim svojim odlukama ne daje prevagu bilo kojoj oblasti – bilo da su predmet konflikta ekonomski
i ekološki problemi, socijalni i ekološki ili bilo koji drugi. Sud svojim odlukama isključivo ceni ne krajni
akt Centralnog ili Regulatornog tela već proceduralna pitanja odnosno da li je organ u potpunosti
ispoštovao proceduru prilikom nametanja svoje volje. Za zagađivanje životne sredine ne postoji limitirana
novčana kazna a specifičnost je i da u U.K. se mogu podnositi i privatne tužbe bez obzira da li je
podnosilac zainteresovana strana ili nije. Pored Visokog suda, u engleskoj se slučajevi zaštite životne
7

8. sredine vode i pred sudovima Magistrata. U Škotskoj je sistem znatno drugačiji jer većinu slučajeva
rešava Šerif – kao prva sudska instanca.
Iako se ne može osporiti efikasnost, pre svega engleskih, sudova u U.K., ovakav sudski sistem je
pod žestokom kritikom i težnjom da se oforme posebni sudovi za zaštitu životne sredine. Ovaj zahtev,
argumentuje se mnogim činjenicama, među kojima se ističu:
- kompleksnost materije kao i kompleksnost i sve veća brojnost zakona iz ove oblasti;
- velika horizontalna i vertikalna decentralizacije nadležnosti u zaštiti životne sredine i
- činjenica da je nacionalno zakonodavstvo iz ove oblasti najvećim delom i evropska norma.
Da bi ublažila ove napade i istovremeno povećala efikanost sudstva Vlada odnosno Javno tužilštvo
su, prvo u engleskoj 2000. godine a 2011. godine i u Škotskoj imenovale veći broj javnih tužilaca
specijalizovanih isključivo za zaštitu životne sredine. U engleskoj ovi tužioci rade u okviru i zajedno sa
regulatornim telom (EA) a u Škotskoj su deo Kancelarije javnog tužioca (Crown Office and Procurator
Fiscal Service). U engleskoj se na ovaj način drastično povećao broj procesuiranih slučajeva pred
sudovima, čak oko pet puta u posmatranih deset godina. U škotskoj se očekuje sličan efekat.
3. SRBIJA
Razvoj shvatanja pojma upravnog nadzora do 90-tih godina prošlog veka, doveo je do njegovog
njegovog uskog definisanja kao regulativnog posla kojim se ostvaruje nadzor nad radom preduzeća,
organizacija, ustanova i gradjana autoritativnim i neautoritativnim sredstvima. Do 90-tih godina zaštita
životne sredine odnosno korišćenje prirodnih resursa i dobara bilo je, parcijalno, obuhvaćeno zakonima iz
oblasti zdravlja, rudarstva, poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede i drugih oblasti. 1991. godine kada je
stupio na snagu Zakon o zaštiti životne sredine kojim se, po prvi put, u Srbiji pokušava urediti sistem
zaštite i unapredjenja životne sredine, odrediti mere zaštite, organizovati vršenje poslova na zaštiti
prirodnih i radom stvorenih vrednosti itd. Njega, nažalost, nije pratio veći broj zakonskih i podzakonskih
akata koji bi detaljnije regulisali ovu materiju. 1992. godine donosi se Zakon o nacionalnim parkovima a
tek 1996. Zakon o postupanju sa otpadnim materijama. Matični zakon koji je, uz neznatne dopune i
izmene, važio do 2004. godine pored svojih nespornih vrednosti, pre svega kroz davanje odredjenog
značaja prevenciji u zaštiti životne sredine, zbog opšteg stanja društva 90-tih nije, većinom odredbi,
oživotvoren. Tek 2004. godine, na osnovu Projekta razvoja propisa u oblasti zaštite životne sredine koji se
realizovao na osnovu sporazuma izmedju Vlede Republike Finske i Vlade SRJ, dolazi do usvajanja seta
zakona iz ove oblasti - Zakon o zaštiti životne sredine, Zakon o proceni uticaja, Zakon o strateškoj proceni
uticaja, Zakon o integrisanom sprečavanju i kontroli zagadjivanja životne sredine. Mora se, opet,
konstatovati da ni ovaj set nisu pratili potrebni zakonski i podzakonski akti. Određeni kvalitativni pomaci
učinjeni su transponovanjem dela legislative EU iz ove oblasti 2009. godine. Kako je u uvodu rada rečeno,
formiranjem većeg broja regulatornih agencija stvoreni su obrisi organizacionog sistema koji je trebao da
prenese radnu praksu ove, inače, kompleksne regulative.
Ključno pitanje ove kratke analize jeste - koje su to suštinske razlike koje određuju
nefunkcionalnost organizacije sistema upravljanja životnom sredinom u Srbiji u odnosu na izloženi
britanski model?
3.1 DECENTRALIZACIJA – DELEGIRANJE NADLEŽNOSTI NA SRPSKI NAČIN
U britanskom modelu, kako je napred istaknuto, postoji izražena horizontalna (fragmentacija) i
vertikalna decentralizacija nadležnosti. Horizontalno, formalno, delegiranje nadležnosti iz oblasti zaštite
životne sredine u Ministarstvima u Srbiji ne postoji. Na ovom mestu se mora generalizovati i reći opšta
poznata činjenica da su u Srbiji oduvek prepoznavana tkz. „jaka“ (npr. MUP, Energetika, Zdravlje i sl.) i
„slaba“ ministarstva. Srbija je, od 1991. u kontinuitetu (istina u različitim organizacionim oblicima) imala
8

9. centralni resorni organ u oblasti zaštite životne sredine. Moguć je i ovakav sistem upravljanja (bez
delegiranja nadležnosti) ali u takvom slučaju, opet, mora postojati integrativni faktor koji će
multidisciplinarnu prirodu rešavanja problema zaštite životne sredine na ispravan način uneti i u druge
resore. U Srbiji takvo telo nikada nije funkcionisalo. Treba reći istinu a ona je da se odluke važne za
zaštitu životne sredine, po pravilu, nisu donosile u resornom organu već u „centrima moći“ vlade. Dakle, o
ovim pitanjima obično je odlučivao neko čiji primarni interes nije bio zaštita životne sredine već kupovina
socijalnog mira ili nečeg drugog a na uštrb iste. Ovde vidimo prvo odstupanje od šeme održivog razvoja
koju čini presek socijalne, ekonomske i komponente zaštite životne sredine.
Lošija je slika kada se uzme u obzir i druga osa – vertikalna decentralizacija. Za razliku od
DEFRE, Ministarstvo za zaštitu životne sredine je u sebi uvek objedinjavalo većinu poslova. Ministarstvo
je bilo i centralni i regulatorni organ. U njemu su se radili i rade „terenski“ poslovi kao što su inspekcijski
ili poslovi izdavanja raznoraznih dozvola operaterima. Pri tom su zanemareni poslovi zbog kojih takav
organ treba da postoji – kreiranje i uticaj na politiku zaštite životne sredine, inovacija i unapređenje
regulative, planiranje i donošenje strateških odluka te stvarna asistencija svim subjektima zaštite životne
sredine u usaglašavanju sa zakonom propisanim stanjem.
S druge strane, sa vertikalnom decentralizacijom se preteralo i otišlo u potpuno pogrešnom pravcu
kada govorimo o ovlašćenjima lokalne samouprave. Primera je mnogo. Ne samo da je inspekcijski nadzor
na opštinskom nivou, u ovom obimu dat zakonima iz 2009. godine, raritet u evropskoj uniji nego je
lokalna samouprava nadležna i za izdavanje IPPC dozvola za objekte za koje daje dozvolu za gradnju.
Kakav je administrativni kapacitet za obavljanje ovih poslova, poznato je svakom ko je imao posla sa
lokalnom samoupravom. Uzroci ovakvih nelogičnosti su različiti o kojima će, delom, kasnije biti reči.
3.2 HRONIČNI REGULATIVNI PROBLEMI
Od 1991. godine, do danas, u Srbiji se nije pojavio zakon iz oblasti zaštite životne sredine koji su
pratili neophodni podzakonski akti – pravilnici, uredbe itd. Usvajanju zakona, po pravilu, treba da
prethodi ozbiljan rad na izradi pratećih akata kako bi se većina, ako ne sve odredbe mogle primeniti u
praksi. To je kao da prvo sagradite krov građevine a temelje i zidove, kada se stigne. Uobičajen rok u
Srbiji za donošenje ovih akata je, za dve godine, a često se nikad i ne pojave iako su istim zakonom
predviđeni! To je posledica nepostojanje stvarne volje za promenom i regulacijom. Usvajanje zakona iz
ove oblasti je najčeše promotivni čin. U Velikoj Britaniji, vode se pre usvajanja zakona iz ove oblasti
velike polemike, organizuju forumi i pribavlja široki koncenzus. Kako je ranije istaknuto, posebno su pod
lupom zakoni koje treba transponovati.
Pažljiva transpozicija evropske legislative, iz ove oblasti, nije izvršena u Srbiji. Usvajanjem
zakona, primenjivao se on ili ne, obavezujete se pred evropskom unijom da ćete poštovati njegove
odredbe. I da ćete biti sankcionisani za njegovo nepoštovanje. Svaki zakon, obzirom da je opšte prirode,
krije u sebi mnogobrojne zamke. Da li su one otkrivene, da li su nađeni načini za njihovo prevazilaženje?
Da li je sačinjena strategija za usaglašavanje sa njima? Odgovor na sva ova pitanja, nažalost, je nije.
Da bi zbrka u domaćem zakonodavstvu bila još veća, pobrinuli smo se da suštinski ne izvršimo
promenu anahronih zakona koje se tiču organizacije sistema upravljanja zaštitom životne sredine a samim
tim i njegove funkcionalnosti. Treba samo pogledati Zakon o državnoj upravi, Zakon o ministarstvima i
činjenicu da Zakon o inspekcijskom nadzoru (najavljen pre 4 godine Zakonom o državnoj upravi!) još nije
ni u nacrtu.
3.3 REGULATORNA TELA U SRBIJI – AKTUELNA TEMA
Videli smo iz britanskog modela, da ona čine operativni nivo administriranja zakonima i bazu za
očuvanje i unapređenje sistema upravljanja zaštitom životne sredine. Engleska Agencija za životnu
sredinu (EA) je najveće nacionalno regulatorno telo u evropi, sa neverovatnim dijapazonom nadležnosti i
obaveza, sa budžetom koji je teško zamisliti i autoritetom koji se ne može osporiti. Slično se može reći i
za regulatorno telo zaduženo za prirodu i prirodne vrednosti. Da li engleska vlada razmišlja o njenim
9

10. ukidanjima? Naravno da ne, jer to bi bilo kao da zdrav čovek razmišlja da sebi odseče obe ruke i obe
noge. Kada čovek oboleo od gangrene počne da razmišlja o tome – to ima smisla. Da, on će preživeti, ali
uskraćen za mnoge funkcije. Pitanje je – da li je to, zaista, naš jedini izbor? Ili je izbor da se Ministarstvo
odrekne poslova koji joj nisu primereni i prepusti ih Agenciji? Ukidanje vodi ograničavanju
funkcionalnosti a formiranje i jačanje regulatornog tela daje priliku da se svako bavi svojim poslom i
stvori priliku i doprinos početku ozdravljenja – kretanje putem održivog razvoja.
3.4 NAMENSKO TROŠENJE SREDSTAVA – POVEZANA TEMA
Evropska unija, iako u dubokoj krizi, voljna je da zemljama kandidatima ustupi, možda
nedovoljnu, ali veliku finansijsku pomoć u razvoju organizacije sistema upravljanja životnom sredinom.
Naravno, da bi ova potencijalna finansijska sredstva bila u funkciji razvoja moraju se namenski trošiti a ne
koristiti za popunjavanje raznih rupa bez dna ili samoreklamiranje pojedinaca. Takođe, kredibilitet za
primanje ovakve pomoći sigurno bi se stekao većim izdvajanjima iz, istina praznog, budžeta.
Aktuelna vlast, izgleda, nije prepoznala ovaj potencijal i umesto da dâ na važnosti ovom segmentu
razvoja stavlja ga na začelje. Takođe, preuzimanjem obaveza vezanih za kandidaturu za prijem u EU,
Srbija odnosno Vlada je dužna da politiku zaštite životne sredine usaglasi sa politikom EU.
Dezintegracijom i marginalizacijom ovako uspostavljene strukture kao i najavom ukidanja agencijskih tela
u Srbiji novoformirana vlada želi da izvrši uštede koje će se pokazati kao veoma skupe. Bez ocene
efektivnosti prethodnih godina uspostavljene organizacione strukture, a gde razlozi neefektivnosti
većinom leže van organizacije sistema, mora se reći da će Srbija u narednom periodu zanemariti pitanja
zaštite životne sredine a koja su se već morala početi ozbiljno rešavati. Cenu će iznova platiti životna
sredina. I razvoj.
3.5. NEVLADINA TELA – ENGLESKI UZOR
Videli smo da britanci imaju dugu tradiciju formiranja ovakvih organizacija, da neke od njih
imaju velike fondove i stvarni uticaj na donosioce odluka u ovoj oblast. I u Srbiji postoji veći broj
nevladinih organizacija koje su, međutim, malobrojnog članstva, bez sredstava, usmerene na lokalno
delovanje bez stvarne mogućnosti učešća u donošenju odluka. Ugled ovakvih tela, treba i to reći,
narušavaju i razne para-ekološke organizacije koje pod maskom društvenog delovanja rade za veće
zagađivače i monopoliste.
3.6. TUŽILAŠTVO I SUDSTVO KAO TAČKA NA ORGANIZACIJU SISTEMA UPRAVLJANJA
Iako krajnja, instanca tužilaštva i sudstva odnosno njihov nezavistan i efikasan rad je neophodan
uslov sprovođenja principa zasnovanog na zastrašivanju uz istovremenu asistenciju za postizanje
usaglašenosti svih subjekata. Bez nezavisnog i efikasnog sudstva nema implementacije zakona niti
usaglašavanja sa njim. Ne treba trošiti reči na stanje sudstva u Srbiji jer je to skoro svakodnevna tema u
medijima. Ovde je važno istaći činjenicu da je zaštita životne sredine i u ovim instancama na margini
interesovanja što direktno utiče na procesuiranje prijava iz ove oblasti. Tužioci i sudije slabo su upoznati
sa ovom regulativom a kazne koje se izriču su, blago rečeno, uvredljive. Koliko je ovo stanje loše
pokazuje još jedna „izmišljotina“ sistema vlasti. Naime, resorno Ministarstvo je obelodanjujući ove
činjenice odlučilo da edukuje sudije i tužioce na seminarima organizovanim na temu propisa iz zaštite
životne sredine? Umesto obrnuto, jer u sistemu podele vlasti na izvršnu, zakonodavnu i sudsku zna se ko
je „stariji“. Engleski odnosno Škotski model je jedan od mogućih, brzih načina poboljšanja ovog stanja.
4. KOMENTAR
10

11. Da se osim ovih kvalitativnih skokova nije više uradilo pokazuje stanje životne sredine u Srbiji.
Domaći pregledi stanja životne sredine uglavnom su „obojeni“ željom vlasti da se prikaže kakav – takav
pomak u ovoj oblasti. Međutim, ovo stanje se danas može, koristeći statističke pokazatelje (EUROSTAT),
i indikatore za određivanje ekoloških performansi jedne države (EPI – Yale), vrlo precizno utvrditi i
odrediti položaj u odnosu na druge zemlje. Na svetskoj rang listi, Srbija se nalazi na začelju (103 mesto) a
jedna je od država u Evropi sa najlošijim performansama (iza nje se nalazi samo BiH). Ono što treba sve
nas da zabrine jeste činjenica da je EPI trend – dalje pogoršanje.
Dakle, imamo nefunkcionalni sistem koji treba menjati. Činjenica je da implementacija zakona iz
oblasti zaštite životne sredine predstavlja jedan od najtežih zadataka sa kojim se suočavaju sve zemlje
evropske unije. Zemlje kao što su Holandija, Nemačka, Norveška, Francuska, Velika Britanija, Švedska
itd. su u ovom poslu daleko uspešnije od zemalja jugoistočne i dela centralne evrope. Da bi smo shvatili
koji su to sistemski problemi koji treba ispraviti moramo uzeti primere boljih i uporednom analizom
delimično odgovoriti na pitanja – kako zakone uvesti u život, kako usaglasiti ponašanje svih subjekata
zaštite životne sredine sa zakonom propisanim stanjem i kako graditi odnosno dalje unapređivati sistem.
Drugim rečima, kako koncept održivog razvoja (toliko puta spominjan) uvesti kao jedini mogući put
razvoja Srbije.
Uzroci neefikasnosti sistema su:
- nepostojanje političke volje da se problemi zaštite životne sredine zaista rešavaju a samim tim i
stave u širi kontekst razvoja društva čiji je fokus u centru preplitanja ekonomskog, socio i eko
faktora;
- nije učinjen ni najmanji napor da se anahroni nacionalni propisi vezani za organizaciju sistema
državne uprave odnosno sistema upravljanja životnom sredinom dovedu u sklad sa obavezama
nastalim usvajanjem evropske legislative;
- nije uspostavljen model delegiranja odluka važnih za životnu sredinu na nivou centralnih tela –
ministarstava već se one, ključne, donose u „centrima moći“ Vlade;
- bez adresanta odgovornosti za rezultat sistema pokazuje se kao nepotrebna eksterna kontrolna i
savetodavna funkcija;
- izostanak eksterne kontrolne funkcije direktno vodi nenamenskom trošenju sredstava;
- nije izvršena vertikalna decentralizacija poslova čime su formirana regulatorna tela samo
organizacioni „obris“ mogućeg sistema;
- posledica neizvršene vertikalne decentralizacije na nivo regulatornih tela je trom sistem resornog
ministarstva koji se bavi „terenskim“ poslovima za koje nema kvalitativni kapacitet a ne –
kreiranjem i uticajem na politiku zaštite životne sredine, inovacija i unapređenje regulative,
planiranjem i donošenjem strateških odluka te stvarnom asistencijom svim subjektima zaštite
životne sredine u procesu usaglašavanja sa zakonom propisanim stanjem.
- vertikalna decentralizacija na nivo lokalne samouprave izvršena je bez uvažavanja činjenice da ne
postoji administrativni kapacitet za deo delegiranih poslova;
- nevladine organizacije nemaju snage da izvrše pritisak na centre odlučivanja u ovoj oblasti;
- sudstvo odnosno tužilaštvo nema, toliko potrebni, autoritet za superviziju predmeta iz oblasti
zaštite životne sredine.
5. ZAKLJUČAK
Malo je učinjeno u proteklih deset godina u razvoju organizacije sistema upravljanja životnom
sredinom. Jedini kvalitativni skokovi jesu transpozicija (istina još uvek nepotpuna i nekontrolisana)
11

12. legislative EU i početak razvoja odgovarajućih regulatornih tela za sprovođenje iste. Evropsko
administriranje zakonima iz ove oblasti, konkretnije uzeti model Velike Britanije dobra je polazna osnova
da se sagledaju uzroci neefikasnosti sistema upravljanja zaštitom životne sredine u Srbiji.
Rešenja poboljšanja sistema ne leže dalje od uzroka a kao početna tačka jeste iskazivanje stvarne
volje za razvojem društva stavljanjem pitanja zaštite životne sredine na mesto koje joj pripada. Ko to
uradi, sme sa pravom da podigne tri prsta!
6. LITERATURA
1. Making Law Work-Environmental Compliance & Sustainable Development, Durwood Zaelke,
2. Donald Kaniaru & Eva Kružiková (2005);
3. Environmental Law, Stuart Bell & Donald McGillivray – seventh edition, Oxford University Press,
ISBN 978 – 0 – 19 – 921102 - 09
4. Europe 2020 Strategy for smart, sustainable and inclusive growth
5. http://ec.europa.eu/europe2020/index_en.htm
6. Inspekcijski nadzor (Kontrola) sa aspekta zaštite životne sredine u pravnom sistemu RS;
7. Igor Vavić, Tatjana Živković, doc. dr. Đorđe Jovanović.
8. Ekološka etika – uvod u ekološku filozofiju, Džozef R. De Žarden, četvrto izdanje, Službeni glasnik ,
2006 ISBN 86 -7549 – 528 – 5
9. EPI 2012 Environmental Performance Index and Pilot Trend Environmental Performance Index – Full
Report Yale Center for Environmental Law and Policy, Yale University Center for International Earth
Science Information Network, Columbia University
10.www.epi.yale.edu
11.The Handbook of Loss Prevention and Crime Prevention, 3rd Edition, L.J. Fennelly, Ed., (Butterworth-
Heinemann, 1996)
12.Upravno pravo, Marković Ratko; 2002, ISBN 86-7463-046-4
12