Lessons from power sector reforms for the reform of the Indian urban water sector


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A white paper from Indicus Analytics - Although in the larger hydrological picture, the urban consumer's water demand necessarily competes with that of the rural consumer and the farmer's demand for water as an input, the management of any given amount of urban water is a problem that can be sensibly isolated from the larger picture. This partial equilibrium problem was the object of this study.

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Lessons from power sector reforms for the reform of the Indian urban water sector

  1. 1. Indicus Analytics, An Economics Research Firm http://indicus.net/Media/index.php Lessons from power sector reforms for the reform of the  Indian urban water sector Payal Malik     Tuesday, 18 March 2008 00:00  Although   in   the   larger   hydrological   picture,   the   urban   consumer's   water   demand  necessarily competes with that of the rural consumer and the farmer's demand for water  as an input, the management of any given amount of urban water is a problem that can  be sensibly isolated from the larger picture. This partial equilibrium problem was the  object of this study.     If one were to compile two lists, one of the areas of economic management that directly  impinge on the day­to­day quality of life of all citizens, and another of the areas in  which misguided policies have resulted in outcomes far short of potential outcomes,  then it is reasonable to conjecture that the electricity and water sectors would have pride  of place in both lists. In both cases, not only were policies followed that were contrary  to   good   sense   as   dictated   by   the   science   of   economics,   but   more   perversely,   they  undermined   the   very   political   and   economic   interests   whose   furtherance   was  proclaimed   by   socialist   rhetoric   to   be   the  raison­de­etre  for   these   policies.   Indian  economic policy failures are often charitably excused by the plea that policy­makers  were soft­hearted, but presumably hard­headed. However, an  ex ante  appraisal of the  economics underlying these policies leads one to believe that they were soft­headed,  while   the  ex   post  impact   on   the   populace   points   to   hardness   of   heart.   While   the  continuance  of  these policies  in  the short  run may  be  attributed to  naivete and an  ideologically   blinkered   world­view,   or   an   inability   to   recognize   and   repair   the  unintended consequences of well­meaning efforts, their longevity points elsewhere. It is  evident that the political and economic elites coalesced into a nexus that supped at the  high table on the rents created by the misguided policies while placating the electoral  vote­banks with a steady diet of socialist rhetoric and some populist crumbs from the  table.     As in every other area of economic policy­making, the populist consensus on so­called  socialist strategies has been sturdy and tenacious enough to withstand all challenges  short of a crisis or voter rebellion. The crisis in the electricity sector stems as much  http://www.indicus.net/media/index.php/2008/1246-lessons-from-power- sector-reforms
  2. 2. Indicus Analytics, An Economics Research Firm http://indicus.net/Media/index.php from the consumption aspirations of the citizenry as from the demands of factories,  farms   and   service­providers   who   increasingly   have   to   compete   not   only   among  themselves domestically, but also with the rest of the world. Somewhat differently, the  crisis   in   the   water   sector   is   caused   largely   by   the   inability   of   existing   water­ management   institutions   to   slake   the   thirst   of   consumers.   Although   in   the   larger  hydrological picture, the urban consumer's water demand necessarily competes with  that   of   the   rural   consumer   and   the   farmer's   demand   for   water   as   an   input,   the  management of any given amount of urban water is a problem that can be sensibly  isolated from the larger picture. This partial equilibrium problem was the object of this  study.     Intellectual map of the dirigeste      What did the dirigeste view of the electricity and water sectors amount to?     First, water and electricity are often viewed as ``public goods'', although they do not  have the properties required of public goods. Applying standard definitions, water and  electricity are private goods. This seemingly innocuous error has been used to dictate  inappropriate   institutional   design,   and   distort   investment   and   pricing   decisions.  However, this error does not stem merely from intellectual lethargy. As in many other  policy problems where the commodity in question is inappropriately labelled a ``public  good'',   the   reason   for   this   inappropriate   categorization   is   not   difficult   to   see.   The  inherent nature of a true public good does not allow straightforward commercial or  economic cost­benefit analysis. As such analysis is invariably vitiated by considerations  of externalities and some of the concerned goods being ``merit goods'', the planner or  policy­maker   has   wide   latitude   and   discretion   in   skewing   decisions   in   a   chosen  predestined direction. Thus, by the sleight­of­hand of simply labelling private goods as  public goods, headroom is created for policy intervention and distortion.     Another peculiar view espoused by radical Greens and anarchists is that water is a  common   property   resource   of   the   community   and   its   allocation   and   value   cannot,  indeed should not, be determined using the standard economic paradigm. This warm  and fuzzy view may be appropriate for small communities drawing their water from an  unspoilt mountain stream or natural spring, but wholly inappropriate for large urban  areas with treated and piped water. Water treatment and transport are costly activities  http://www.indicus.net/media/index.php/2008/1246-lessons-from-power- sector-reforms
  3. 3. Indicus Analytics, An Economics Research Firm http://indicus.net/Media/index.php and represent value addition to the raw water. The problem of designing institutions for  the allocation of these costs is no different from that faced in a host of other commodity  markets in which transport depends on a fixed common network.     Secondly, in line with the philosophy of Soviet­style planning, which in its purest form  sought to reduce the entire economy to one monolithic enterprise whose technology  was represented by a vast input­output table that the planner used for decision­making  purposes, electricity and water were viewed as the products of centrally controlled and  very   highly   vertically   and   horizontally   integrated   ``sectors''   run   by   bureaucrats.  Undoubtedly,   the   nature   of   technology   involved   (e.g.,   the   network   nature   of   the  distribution system) organically forces a degree of horizontal and vertical integration.  However, it stretches credulity to argue that the full integration of the value­addition  chain   with   respect   to   both   water   and   electricity   were   technologically   determined.  Clearly, scant attention was paid to the possibility of using functional distinctions to  disaggregate the value­addition chain so that appropriate institutions could be designed  for   these  functionally distinct   activities.  For  instance,  it  is  by now clear  and well­ accepted that electricity is not the product of a single vertically integrated industry but  consists of at least three functionally distinct activities, namely generation, transmission  and   distribution,   which   admit   quite   different   industry   structures   and   allocation  institutions.     Thirdly,   populism   reduced   prices,   literally   and   figuratively,   to   ciphers   that   were  incapable of conveying any useful economic information. As politically determined  prices   were   divorced   from   the   underlying   economic   fundamentals   of   consumer  preferences and production technology, represented by the forces of demand and supply  respectively, they  were incapable  of  serving any  useful  economic  function  such as  guiding   investment   choices,   technological   choices,   or   consumption   choices.   For  instance, apart from legal and institutional barriers to entry, absurdly distorted prices  rule out private investment in most parts of the electricity and water sectors except  when   all   commercial   risks   are   eliminated   by  the   provision  of  comprehensive   state  guarantees.   Distorted   pricing   of   inputs   and   outputs   forces   inappropriate   choice   of  technology   and   spatial   location   of   production   activities.   Finally,   populist   pricing  provides final consumers with no incentive to economize and wisely use electricity and  water, should they be lucky enough to actually get these goods. In short, lower than  ``equilibrium''   prices   of   water   and   electricity   encouraged   demand   and   discouraged  supply, thereby quantity­rationing a (substantial) number of potential buyers.     http://www.indicus.net/media/index.php/2008/1246-lessons-from-power- sector-reforms
  4. 4. Indicus Analytics, An Economics Research Firm http://indicus.net/Media/index.php It is telling that in the popular imagination water tariffs are often referred to as ``taxes''  rather than as ``prices''. This confusion neatly encapsulates a basic flaw in the  status   quo and indicates a direction for policy reform. Taxes as an economic category describe  an impost by the state for the purpose of providing public goods or for redistribution of  resources by fiat. Being artificial impositions by the state, they carry information about  the   state's   moral   stance,   but   little   useful   information   regarding   economic   values,  preferences, technology, etc. On the other hand, as was stressed by von Hayek, prices  are the life­blood of the economic system as they incorporate and disseminate vital  economic information with an efficiency that a tax cannot hope to match. So, changing  tariffs from whimsically imposed ``taxes'' to economically­justified ``prices'' is a major  part of the reform agenda.     Fourthly, it is a corollary of the above characteristics that, as the management and  pricing of water and electricity eliminated the possibilities of private investment and  curbing demand, using public investment to augment supply was the only way to bridge  the demand­supply gap. This reliance on a single policy instrument resulted in a Soviet­ style obsession with building visible ``temples of modern India'' without any effort to  justify them commercially, or efficiently exploiting existing assets, or maintaining and  upgrading existing systems, or finding appropriate alternative technologies instead of  big projects. For instance, in the power industry, the obsession was to build new power  plants rather than improve the woeful PLFs of existing plants, or to eliminate power  theft; in the case of water, the obsession was to augment the amount of water going into  municipal networks, without caring that most of the water simply leaks out of the  network before reaching the consumer. Unfortunately, the statist planning mentality  inevitably reduced the assets created by public investment to ends in themselves. Once  created,   these   assets   usually   languish   without   a   determined   effort   to   see   that   they  deliver the value that the planners expected from them.     Populism implies that it is politically more advantageous to build new assets rather than  do the harder work of maintaining existing ones. After all, a new water treatment plant  or electricity generation plant built with public money is decidedly more visible and  politically bankable than a less visible project to strengthen the distribution network.  Such   public investment has a number of other aspects. First, the paucity of public  resources and the myriad demands on these resources for purposes that properly lie in  the state's eminent domain (e.g.,  the provision of true public goods) mean that the  opportunity cost of these funds is high. Secondly, public investment in projects with  low   average   revenue   implies   large   implicit   subsidies   to   those   who   can   access   the  http://www.indicus.net/media/index.php/2008/1246-lessons-from-power- sector-reforms
  5. 5. Indicus Analytics, An Economics Research Firm http://indicus.net/Media/index.php resulting outputs. Thirdly, by subsidizing the consumption of the ``lucky'' (and needless  to   say,   affluent   and   politically   well­connected)   few,   public   investment   has  (inadvertently?) served as a means for significant transfers across economic classes,  albeit of the type purportedly not favored by promoters of populist policies.     What is to be done?     The   solutions   of   the   problems   afflicting   the   water   and   electricity   sectors   require  concerted policy responses in a number of directions. As the details of the required  policies have been studied above, it suffices here to place these policies in a broader  intellectual and political context.     First, it needs to be recognized intellectually that both water and electricity are private  goods.   A   practical   corollary   is   that   the   consumption   of   these   goods   needs   to   be  accurately metered for each consumer. Treating these goods as ``public'' goods that are  jointly consumed by a community implies a moral hazard problem leading to a tragedy  of   the   commons.   The   broad   principles   governing   the   design  of   institutions   for   the  welfare maximizing provision of private goods are well­understood, indeed staple, parts  of the economics literature. These insights are being sharpened at the level of market  micro­structure in sophisticated economies; see Wilson (2002). However, in India, the  debate is still at a relatively rudimentary stage as we are still grappling with first­order  problems of institutional design such as the role of the private sector in these markets,  whether these goods should be allocated via the price mechanism, what should be the  nature of regulatory design and the nature of contracts governing relationships among  the players  in these markets. In sophisticated economies, most of these elementary  issues have been dealt with over the past two decades or so and the debate has moved  on to second­order technical issues, e.g., the design of market micro­structure for spot,  futures and option trading in these goods. However, as a latecomer to the party, India  does have the great advantage of being able to learn from the experiences of other  countries and being able to take into account the possible market micro­structure issues  even while resolving the first­order problems.     At this point, however, one encounters an ideological shibboleth that has characterized  Indian policy­making over a long period: a desire to constantly re­invent the wheel.  There is a self­ serving myth perpetuated by generations of Indian policy­makers in  myriad contexts that Indian problems are somehow unique and not amenable to solution  using standard economic science. These assertions are little more than an attempt at  http://www.indicus.net/media/index.php/2008/1246-lessons-from-power- sector-reforms
  6. 6. Indicus Analytics, An Economics Research Firm http://indicus.net/Media/index.php brand differentiation and the creation of an intellectual local monopoly. In every area of  reforms in India, this assertion has been shown to be spurious. To be sure, there are  historically determined local variations that have to be accommodated, but the broad  architecture   of   successful   policy   design   does   not   vary   very   much.  So,   the   second  essential  intellectual  reform necessary for successful  policy reform is  to shelve the  notion of India being an economic curiosum and be willing to learn from international  experiences.      Thirdly, as we know from economic theory and the experiences of other countries,  changes in market design are required. In electricity, it is necessary to disaggregate  functionally and develop markets that are consistent with a functional classification of  value­addition activities. The electricity sector consists of three distinct commercial  activities:   generation,   transportation   and   trade.   An   analogous   classification   is  applicable  to  the  provision  of   water   too:   water   treatment,  transportation  and   trade.  While some Indian states have gone some way towards implementing this functional  separation in the electricity sector, the water sector has seen no movement.     Electricity is traded at two levels: bulk/wholesale and retail. In the market for bulk  electricity, the generators are the ultimate source of supply and the distributors are the  ultimate source of demand. As in any other market, there can be pure traders who  neither generate electricity nor distribute it to the ultimate consumers. In India, the bulk  electricity   market   has   been   strangled   by   vertically   integrating   the   generation   and  distribution businesses in the form of SEBs, with almost no economic room left for  genuine   trading   activity.   Moreover,   private   generators   have   been   discouraged   by  subjecting  them   to   bureaucratic   barriers   in   the   form  of  licensing   requirements   and  forcing them to sell their output to monopsonist SEBs. Opportunistic rent­gouging and  capricious   payment   behavior   by   SEBs   substantially   raises   the   riskiness   of   private  investment in generation, thereby rendering many potential projects infructuous. In the  wholesale   markets,  the   SEBs   have,   with   very  few   exceptions,   acted   as   monopolist  distributors to hapless consumers, with plainly evident disastrous results.     It   is   technologically and economically  feasible  to  make  the bulk  electricity  market  competitive. The following steps are essential for this to happen. First, it is necessary to  bring about a pan­Indian market by eliminating barriers to movement of electricity. The  strengthening of the national grid is an important technological step in this direction.  Secondly,   it   is   essential   to  eliminate  the  SEBs   distribution  monopolies,  which  also  automatically  does   away  with  the  SEBs   monopsony  status   in  the  bulk  market   and  http://www.indicus.net/media/index.php/2008/1246-lessons-from-power- sector-reforms
  7. 7. Indicus Analytics, An Economics Research Firm http://indicus.net/Media/index.php creates a diversified and competitive set of buyers of bulk electricity.  Thirdly, it is  necessary to eliminate all unreasonable legal barriers to entry in generation, distribution  and trading of electricity. These changes are essential in order to bring about some  economic rationality to electricity prices by loosening the state's grip on the sector,  improve the quality of service to consumers, and for the long­run, induce investment in  all  aspects of the sector  without  having to  offer investors  ironclad inefficient  state  guarantees that are opaque and therefore subject to unending controversy and litigation.     Thanks to technological improvements, some large urban bulk electricity markets can  be made competitive by allowing multiple distributors to compete for the same set of  customers. Other wholesale markets may not allow multiple suppliers to compete in the  market. In such markets, competition can be in two forms. First, potential distributors  may be forced to compete for the market  via  an auction of the concession contract.  Secondly, incumbents can be disciplined by the possibility of entry by competitors.  Whatever   be   the   nature   of   the   bulk   market,   it   is   important   to   make   the   market  contestable by lowering the legal and cost barriers to entry. There are two prerequisites  for these conditions to obtain. One, sensible regulation is required to curb the variety of  rent­seeking and entry­prevention strategies that the incumbent may employ. Two, it is  necessary to divorce the distribution business from the ownership of the wires because  transportation is the only part of the value addition chain that is a natural monopoly.  Exclusive control of the transportation infrastructure by a distributor is a source of  market power and a means for preventing entry into the distribution business. Even  when a distributor owns the wire network, it is necessary that the regulator enforce a  fire­wall between the two businesses by requiring open access to the network by all  electricity traders  in exchange for a regulated access  charge. Apart from providing  efficient transportation to traders, the other task of the electricity carrier is to expand  and maintain the network by making the necessary investments. For this, it is necessary  to provide this entity with a budgetary transfer. There is an extremely rich literature  (use Laffont and Tirole (1993) as a starting point) analyzing the relationship between  the regulator and the firm and we refer the reader to it for details.     Electricity Act goes some way towards providing a legal framework for bringing about  the   market   structure   described   above.   For   instance,   the   de­licensing   of   electricity  generation, the legal requirement of open access to retail markets and the creation of  independent regulators to oversee consumer interests are very sensible provisions.     http://www.indicus.net/media/index.php/2008/1246-lessons-from-power- sector-reforms
  8. 8. Indicus Analytics, An Economics Research Firm http://indicus.net/Media/index.php However, mere market design is not enough as the efficient operation of  any  market  requires   it   to   be   embedded   in   a   nurturing   system   of   laws   and   their   effective  enforcement. For instance, laws related to property rights and contract execution need  to take into account not merely broad philosophical aspects of fairness, ``rights'' and  ``social   justice'',   but   they   should   marry   these   principles   sensibly   with   anticipated  incentive and informational constraints under which any law­enforcement executive  operates. Failure to harness together the law with sound economics has yielded laws in  India that make most contracts not worth the paper on which they are written. It is a  matter of everyday experience for every Indian citizen that contracts are flouted with  impunity   and  any  attempt   for   redress   is   drowned  in   ceaseless   litigation.   The   most  obvious instances of these problems are the very high incidence of electricity theft by  consumers, and more disturbingly, the theft of electricity by many SEBs that callously  exploit their state­owned and legally sanctioned monopsony status to simply not pay for  the electricity or coal that they ``buy''.     Therefore,   a  fourth   essential   and   practical   ingredient   for   the   effective   operation   of  electricity   and   water   markets   is   the   enactment   of   appropriate   laws   and   their  enforcement.   For   instance,   Commercial   or   regulatory   contracts   specifying   price,  quantity, quality, etc., need to be easily enforceable, with enabling legislation and a  judiciary that effectively punishes deviations from the terms of a contract. In the case of  electricity and water markets, a legal and political culture that enables  routine and  effective price exaction by sellers is a  sine qua non  for any market design to work.  Unfortunately, India's legal culture in this respect has been steadily eroded by decades  of politically sponsored loot masquerading as socialist populism.     As we have argued above, Electricity Act provides a legal matrix in which the structure  of electricity markets is brought in line with sound economic principles. Even more  fundamentally, for the first time there is an attempt to fix and protect property rights by  making electricity theft and manipulation of meters a penal offence. It is remarkable  indeed that purloining electricity has not been ``theft'' for so long!     Even   as   one  deplores   political   populism,   it   is  undeniable   that   there   are   significant  distributional concerns regarding both electricity and water, but especially the latter. In  a democracy, it is appropriate that the political process and the constitution should  define the ends that the state should strive towards. However, most problems admit a  number of solutions and it is the policy­maker's job to pick the one that achieves the  mandated goal most efficaciously. For instance, suppose the political process mandates  http://www.indicus.net/media/index.php/2008/1246-lessons-from-power- sector-reforms
  9. 9. Indicus Analytics, An Economics Research Firm http://indicus.net/Media/index.php a specified amount of ``access to water and electricity'' by the ``poor''. This outcome  can be achieved by forcing utilities, for all practical purposes, to give away these goods  for free, or by directly transferring purchasing power to the poor without distorting  prices   for   this   purpose.   Clearly,   the   Indian   state   has   chosen   the   decidedly   inferior  former course. The reasons are not difficult to find.     With a decrepit fiscal system, it is politically and fiscally expedient in the short­run to  allow   utilities   to   lose   money   through   under­pricing   and   theft,   rather   than   bear   the  subsidy burden directly and transparently. Moreover, price distortions can be used to  buy   off   powerful   constituencies,   such   as   farmers,   with   favors   of   cheap   power.  Naturally, the only real beneficiaries of these give­aways are the large farmers who  have pump­sets to run in the first place. Even for them, this stratagem has limited  benefit as the tyranny of double­entry bookkeeping rules out any more than a token  amount of electricity supply at the absurd prices promised by politicians.     One   may   wonder   how   this   Mad   Hatter's   tea   party,   with   ``Jam   yesterday   and   jam  tomorrow but never jam today'', is sustained. This has been done by the sleight­of­hand  of confusing ends and means: instead of a clear objective of providing well­defined  amounts of water and electricity to the poor, with subsidized prices as just one of the  possible means, the politicians have managed to shift the goalposts and framed low  prices as an end in itself! In both cases, the state has attempted to address distributional  concerns via a high degree of de jure price discrimination and cross­subsidy. Of course,  the pattern of de facto price discrimination is not congruent with the de jure pattern. By  imposing   wedges   between   marginal   cost   and  de   facto  prices,   the   system   imposes  significant   deadweight   welfare   losses   on   society.   Furthermore,  de   jure  price  discrimination motivated by politics defeats any attempt at sensible ex ante economic  calculus, e.g., what is the right amount to produce, by what means, by whom, who  should consume the output. However, the  ex post effects are easily discerned. As the  prices   do   not   convey   appropriate   economic   signals,   there   is   a   mismatch   between  demand and supply across all the various artificially created segments of the markets. In  every   segment,   there   is   excess   demand,   indicating   that   the   price   is   below   the  equilibrium level. The effective price received by the supplier is the realized revenue  per unit of output. The persistent supply deficit points to this incentive being inadequate  to induce investment and augment supply to meet the demand.     One   reason   for   the   parallax   between  de   jure  and  de   facto  prices   is   the   rampant  corruption   that   enables   many   consumers   to   undermine   the   attempted   market  http://www.indicus.net/media/index.php/2008/1246-lessons-from-power- sector-reforms
  10. 10. Indicus Analytics, An Economics Research Firm http://indicus.net/Media/index.php segmentation. For instance, a well­entrenched system of bribes allows households and  industries with high electricity loads to masquerade as those with low loads and to  manipulate their meters.     Another reason is the ``coping cost'' imposed on a consumer by the endemic scarcity of  water and electricity. As this cost is particularly onerous for the poor, the result is a  significantly regressive distortion of true economic prices, especially of water; in the  case of electricity, the poor cope by simply doing without it, which does not impose a  monetary coping cost but does impose significant costs by reducing the effective length  of a day for the poor. High coping cost have also brought about a  de facto  market  segmentation of a particularly inefficient and socially invidious kind: industry and the  affluent have simply seceded from the decrepit public system by setting up a parallel  private system. This islanding strategy not only undermines the price discrimination  attempted by the state, but more seriously, it reduces the stake of the affluent segment  of   the   market   in   sustaining   and   improving   the   public   system.   By   impeding   the  expansion of the public system, the islanding strategy also sustains and reinforces the  socio­economic wedge between those ``inside the system'' and those ``outside looking  in''.   Thus,   the   policy   undermines   and   defeats   the   very   objectives   it   is   purportedly  designed to serve.     So,   the   fifth   policy   reform   required   is   to   replace   the   opaque   system   of   price  discrimination with a transparent system of direct budgetary transfers to well­targeted  groups of consumers, e.g., a voucher­based system of transfers.      Regulation and contracting      Our discussion so far has touched upon some aspects of the regulator's job, e.g., price  and quality regulation, ensuring open access to the market, inducing investment, etc.  Given the Indian policy­makers’ new­found faith in ``regulators’’ as a panacea for all  problems, it is important to delineate the regulator's role and the limits on his ability to  bring about desired outcomes.     With respect to the scope of useful regulatory activity, one needs to state the obvious: a   regulator has no legitimate economic role in a market where competition can ensure   first­best outcomes by means of conventional commercial contracts. The demand for  regulators in such markets is silly at best or an attempt to re­introduce state interference  http://www.indicus.net/media/index.php/2008/1246-lessons-from-power- sector-reforms
  11. 11. Indicus Analytics, An Economics Research Firm http://indicus.net/Media/index.php at   worst.   All   that   such  markets   require   are   well­functioning  judicial   and  executive  institutions   for   contract   enforcement,   prevention   of   market   collusion   and   anti­trust  activities, etc. However, the regulator is of crucial importance in a non­competitive  market where a firm has the power to exact rents. Here, a regulator is charged to act as  society's   fiduciary   to   provide   incentives   to   the   firm   to   act   in   the   social   interest,  howsoever this social mandate is defined. The regulator’s interaction with the firms is  governed   by   the   contracts   between   these   entities   and   the   regulator’s   fiduciary  responsibility to pursue the social mandate. Once they frame the regulator’s mandate,  the state actors lose their ability to interfere with this interaction on a day­to­day basis.     The potential benefits of regulation are well­understood. If the regulator has complete  information, and the regulated firm's actions can be monitored perfectly, and the firm's  actions   are   contractible,   then   the   regulator   can   achieve   the   first   best   outcome   by  eliminating   the   firm's   rent,   i.e.,   reducing   the   firm's   return   to   its   opportunity   cost.  However, in a regulatory setting with asymmetric information, the regulator cannot  achieve   the   first   best   outcome   as   it   must   compromise   between   the   competing  requirements   to   limit   the   firm's   rent   while   ensuring   that   the   firm's   incentive  compatibility condition is satisfied in the presence of private information. It is a staple  result of the regulation literature that this trade­off forces the regulator to optimally  compromise between the twin objectives, thereby leaving some rent for some types of  the regulated firm; see Laffont and Tirole (1993).      As the regulator is the state’s fiduciary, it is important to delineate the appropriate  means and degree of control exercised by the state over the regulator. In this regard, it  is vital that the political system provide a clear objective and mandate to a regulator.  The regulator should have the legal basis and the incentives to pursue his mandate free  of day­to­day political interference. For this, it is important that the process of hiring­ and­firing regulators be extremely transparent and open to judicial and public scrutiny.  Needless   to   say,   very   high   standards   of   probity,   knowledge,   insight   and   good  judgement should be prerequisites for a person to be hired to the regulator’s office.  Equally, very strong evidence of the violation of these standards should need to be  presented   in   order   to   fire   an   incumbent   regulator.   The   regulator’s   day­to­day  functioning should be disciplined not by the executive but by the judiciary in the light  of the regulator's legal mandate, relevant case­law and precedents.     It is sometimes argued that the regulator can be dispensed with and the relationship  between the state and the firm can be governed directly by a contract. This is possible if  http://www.indicus.net/media/index.php/2008/1246-lessons-from-power- sector-reforms
  12. 12. Indicus Analytics, An Economics Research Firm http://indicus.net/Media/index.php one can draw up a complete contract, i.e., provide for every possible eventuality that  might arise. That being practically impossible, a regulator is required for the quasi­ judicial task of interpreting the social mandate and providing direction in states of the  world not foreseen by the contract. In the absence of a regulator, even trivial conflicts  caused by contract incompleteness would end up in the court's lap.        The   regulation   of   markets   with   state­owned   participants   poses   peculiar   political­ economic problems.      First, the regulator’s independence is especially crucial in markets where private and  state­owned   firms   may   coexist   and   compete.   Without   independence,   there   is  insufficient institutional distance between a regulator and a state­owned firm, especially  when   there   is   no   firewall   between   the   state   actors   and   the   regulator.   As   both   are  manifestations of the state, it is not credible that a feeble regulator will be impartial and  even­handed. Regulatory capture by state­owned firms is a very real threat, as has been  the case in the power sector. In markets that were hitherto the preserves of the public  sector   and   which   are   only   now  being  opened  up   to  private   participation,   potential  private entrants have a justifiable fear of being exploited and treated capriciously by the  state once they bear the sunk costs  and enter the market. The only way to allay such  fears   is   to   set   up   strong   independent   regulators   who   can   withstand   the   inevitable  political   pressures   to   play   favourites   with   the   public   sector   incumbent.   However,  creation and sustenance of independent regulatory institutions requires a substantial  degree of political and judicial maturity. Ultimately, the state actors have to forbear  routine interference in areas that they have considered to be a part of their eminent  domain. The Indian political class has hitherto been unwilling to part with this fiefdom.   Legitimate mandated regulatory functions are routinely compromised by the issuance of  opportunistic “policy” directives.      Secondly, it has been argued that regulation is a means for disciplining and improving  the performance of state­run utilities. This seems true in principle as one might expect  state­owned firms to respond to incentives in the same way as private firms. Indian  political reality, however, destroys this apparent parity. The regulator's ability to bring  about   desired   outcomes   depends   on   the   regulated   entity's   sensitivity   to   financial  incentives   in  the  form  of  tariffs,  transfers,  penalties,   etc.  Historically,  Indian  state­ owned   entities   have   been   motivated   by   myriad   considerations,   many   of   the   non­ commercial and non­financial kind. These considerations have been used as an alibi for  poor commercial and financial performance by the managers of these entities and the  http://www.indicus.net/media/index.php/2008/1246-lessons-from-power- sector-reforms
  13. 13. Indicus Analytics, An Economics Research Firm http://indicus.net/Media/index.php political   class   that   oversees   and   exploits   these   entities.   The   alibis   of   the   ``social  responsibility'' variety are routinely seized upon by the political class to open the public  purse   to   provide   open­ended   non­performance­related   subsidies   to   the   state­owned  entities. Consequently, these entities face very soft budget constraints and are unlikely  to respond to regulatory incentives in nearly the same way as private firms might be  expected to respond. So, regulation per se cannot be expected to improve significantly  the performance of state­owned firms in the absence of substantive internal reform of  these firms themselves.     The   only   way   to   have   good   regulatory   outcomes   when   state­owned   utilities   are  involved is to transform them into “private” firms, either via sale of equity and loss of  direct   state control, or by maintaining control but stripping away their government  department character: have similar employment policies, have similar managerial and  labor incentives, credibly deny them open­ended budgetary hand­outs and empower  management to make commercially sensible decisions. Although the Indian state has  failed to credibly implement the second route time and again, commitment to this route  is   piously   intoned   by   elements   of   the   Indian   polity   every   time   straightforward  privatization is proposed, the political class is clearly loath to part with the milch cow  fattened over decades. For instance, a red herring regularly tossed into this debate is  that instead of privatizing state­owned utilities, it is sufficient to “corporatize” them.  While   the   change   of   legal   status   from   government   department   to   corporation   is   a  necessary first step for reform, it will not by itself necessarily subject the organizations  to external market discipline or force them to create internal systems of accountability.   The   setting­up   of   good   internal   and   external   incentive   structures   is   of   paramount  importance for a well­functioning utility and the Indian state is yet to demonstrate its  ability to set up such institutions.   In the absence of credible state initiatives in this  respect,   privatization  of   a  number   of   activities   is   the   only  realistic   solution   of  the  problem.        In conclusion, the prescription for successful reform of Indian urban utilities can be  summed up in the following simple mantra: (a) introduction of competition in the  provision of services wherever possible, (b) independent regulation of providers where  competition is infeasible,  (c) introduction of meaningful user charges, (d) subsidies to  the poor via direct transfers rather than via price distortion, (e) either the privatization  of utilities, or of various functions, or at the very least, a substantial overhaul of the  internal and external incentive structures that govern the utilities. The general thrust of  these reforms is a shift from a bureaucratically­managed command­and­control system  http://www.indicus.net/media/index.php/2008/1246-lessons-from-power- sector-reforms
  14. 14. Indicus Analytics, An Economics Research Firm http://indicus.net/Media/index.php that pays scant attention to incentive issues to a system that is based as far as feasible  on market­determined incentives. Successful transition is complicated as it requires  parallel reforms in many interlinked areas such as labor and financial markets,  organizational forms, corporate governance, etc. Experts recommend various  institutional features that are needed if markets are to satisfactorily determine prices and  patterns of investment in the area of urban utilities. In our study, we give particular  attention to regulation as one such institutional feature. Yet, and here is the rub, the  creation of these institutions and the implementation of complementary reforms is in  the hands of the very political class that stands to lose the most from these changes.  Slow and hesitant attempts to untangle the mess are under way in the face of pressure  from the stakeholders. However, the strengthening of these weak institutions requires a  statesman to rise above myopic political interests and cut the Gordian knot. In terms of  the contest for control, the vested interests who stand to lose from reforms are already  organized within the firm and the state, and have direct influence and control over  decision­making. In order to counter and overcome these vested interests, reformers  need to build potent coalitions for reform if the reforms are to succeed. This essay is the summary of the findings of a project done by the author for WSP- SA, World Bank http://www.indicus.net/media/index.php/2008/1246-lessons-from-power- sector-reforms